국민대토론회

국민연금,

어떻게 개혁할 것인가?

❏주관	:	개혁당 정책위원회 ∙ 유시민 의원실
❏일시	:	2003년 9월 18일(목) 14:00〜17:00
❏장소	:	국회도서관 지하 강당

【목  차】

❏ 사회

유시민 의원(개혁당)

❏ 주제발표

1. 국민연금제도 개선방안

- 김용하(순천향대교수, 한국사회보험연구소 소장)

2. 기금운용위원회 상설화방안

- 이태수(현도사회복지대교수, 참여연대 사회보험팀장)

❏ 자유토론

이상석(보건복지부 연금보험국장)

김정태(한국경영자총협회 상무)

오건호(민주노총 정책부장)

정환석(개혁당 서울시 정책위원장)

안종주(한겨레신문 기자)

국민연금의 정책과제와 개선방안

김 용 하

순천향대학교 경제금융보험학부 교수 / 한국사회보험연구소 소장

Ⅰ. 서언

1988년에 도입된 국민연금제도는 15년을 경과하면서 적립기금이 100조원을 넘어서는 등 경제적․사회적 중요성이 더욱 더 커지고 있다. 또한 사각지대의 증가, 기금운용의 어려움, 인구고령화에 따른 재정전망의 불투명, 공적연금제도간 연계 등 다양한 문제가 속출하고 있지만 미흡한 대응으로 국민연금에 대한 국민 불신은 더욱 더 크게 증가하고 있다. 변화는 급격하게 이루어지고 있는 국민연금 시스템은 능동적으로 대응하지 못하고 있는 것이다. 경직적인 시스템으로서 변화무쌍한 21세기의 변화에 효과적으로 대응할 수 없다. 또한 새로운 시스템으로의 이행은 빠르면 빠를수록 좋다. 제도의 이행에 따른 비용이 작아지기 때문이다. 변화에는 많은 저항이 따르게 마련이지만 그 저항은 현재의 제도가 고착될수록 커질 수밖에 없는 것이기 때문이다.

본 논문은 국민연금을 둘러싼 다양한 정책과제를 정리하고 구체적인 개선방안을 장․단기로 나누어 제시하여 사회보장제도의 핵심 축인 국민연금제도의 바람직한 발전방안을 제시하는 데 그 목적이 있다. 최근 국민연금과 관련한 연구는 매우 활발히 이루어지고 있다. 그러나 이들 연구가 부분적인 문제점의 해결방안을 제시하는데 그치고 있어서 국민연금제도의 근본적인 문제점을 개선하기 위한 종합적인 대안으로서는 다소 한계가 있는 것으로 판단된다. 왜냐 하면, 현재의 국민연금의 문제는 상호 관련성이 깊어서 부분적인 제도개선은 단기적으로만 효과가 있을 것이기 때문이다.

본 논문에서는 먼저 국민연금의 정책과제를 분석하고 (Ⅱ) 이러한 문제점을 개선하기 위한 단기대안으로서 재정계산 방안 및 관리운영체계의 개선방안을 제시하고(Ⅲ), 장기대안으로서 국민연금의 구조의 개편방안(Ⅳ)을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 국민연금제도의 문제점과 정책과제

1. 연금재정 불안정성의 가속화

현행 국민연금체계가 그대로 유지되면 국민연금기금은 2046년경에 고갈될 것으로 전망된다. 이는 당년도 재정수지가 2035년에 적자로 반전된 이후 단 11년에 발생할 것으로 전망되어 충격을 더해주고 있다.

〈표 1〉 국민연금 장기재정전망

(단위: 십억원, 경상가격)

	보험료수입	총수입	총지출	수지차	적립기금
2003	16,457	23,634	2,616	21,017	113,931
2005	21,095	31,893	3,998	27,895	166,082
2010	30,469	54,928	10,616	44,312	353,267
2015	42,359	80,936	21,963	58,973	613,283
2020	56,588	117,990	44,593	73,397	953,777
2025	71,827	144,415	84,122	60,293	1,273,288
2030	88,761	177,911	125,564	52,348	1,541,396
2035	105,463	193,973	213,113	-19,140	1,593,324
2040	125,274	197,185	327,241	-130,056	1,180,636
2045	147,620	168,792	447,609	-278,817	109,339
2046	153,182	159,019	477,410	-318,391	0
2050	177,697	177,697	588,787	-411,090	0

자료: 한국사회보험연구소 국민연금재정추계모형, 2002. 12

이러한 국민연금 재정위기의 원인은 저부담․고급여의 불균형 재정구조에 기인하는 것으로 판단된다. 이를 판단할 수 있는 대표적인 지표로는 수익비 분석이 있다.  수익비는 가입자의 보험료 부담액에 대한 수급액의 비율을 나타낸 것이다.  수익비로 보면, 1988년 당시 26세에 국민연금에 가입한 소득상승유형의 중소득층의 수익비는 2.0배로 나타났다. 가입자의 부담총액보다 받는 총액이 2.0배나 크다는 것을 의미한다. 특히 초기 고령가입자의 수익비는 높게 나타나고 있다. 이는 초기 고령가입자는 3%의 낮은 보험료 수준으로 70%의 급여수준을 보장받았던 세대이기 때문이다. 이들 세대의 경우는 수익비가 4.0배 수준이다. 26세 가입기준의 저소득층 경우는 2.6배, 고소득층은 1.6배로 나타났다.  그러나 연금수급개시연령이 상향조정되고, 초기의 높은 급여율(40년가입시 70%) 적용이 없어진 2008년 가입자의 경우는 중소득층이 1.6배, 저소득층이 2.0배, 고소득층이 1.3배로 나타났다. 즉, 초기가입자보다는 역시 불리한 조건이 된다는 것을 의미한다.  한편, 소득정체형의 경우는 1988년 26세 가입자의 경우, 수익비가 중소득층은 2.5배, 저소득층은 3.6배, 고소득층은 1.9배로 나타났다.

〈 표 2 〉 수익비

		가입연도 가입연령	1988	1998	2008	2018	2028
소득상승형	저소득층 (평균소득 1/2계층)	26 30 35 40 45 50 55	2.62155 2.59578 2.70112 2.68651 2.62736 3.50154 5.33140	2.02317 1.99512 2.04260 2.07580 2.09893 1.98852 1.78898	1.99412 1.96304 1.93218 1.99200 2.04049 2.06914 2.08259	1.96417 1.93309 1.90173 1.87753 1.85978 1.92766 1.98403	1.95253 1.92092 1.88861 1.86297 1.84293 1.82780 1.81738
	중소득층 (평균소득계층)	26 30 35 40 45 50 55	1.97044 1.96419 2.05001 2.03691 1.99629 2.60845 3.96096	1.60213 1.59214 1.64138 1.67800 1.70409 1.61773 1.46169	1.55880 1.54727 1.53763 1.59608 1.64525 1.67761 1.69587	1.54197 1.53009 1.51967 1.51354 1.51142 1.57562 1.63034	1.53490 1.52247 1.51114 1.50370 1.49960 1.49846 1.50030
	고소득층 (평균소득 2배계층)	26 30 35 40 45 50 55	1.64488 1.64839 1.72446 1.71211 1.68076 2.16190 3.27574	1.39161 1.39065 1.44077 1.47909 1.50668 1.43233 1.29804	1.34113 1.33938 1.34036 1.39811 1.44762 1.48184 1.50250	1.33087 1.32860 1.32863 1.33154 1.33725 1.39960 1.45349	1.32608 1.32325 1.32240 1.32407 1.32793 1.33378 1.34176
소득정체형	저소득층 (평균소득 1/2)	26 30 35 40 45 50 55	3.64280 3.70842 3.96699 4.05621 4.09429 5.72397 8.92368	2.60156 2.63112 2.76001 2.86873 2.96296 2.86769 2.64440	2.59866 2.62677 2.66306 2.80754 2.93553 3.03488 3.11250	2.54848 2.57499 2.60883 2.64371 2.68024 2.82731 2.95746	2.52756 2.55296 2.58504 2.61751 2.65050 2.68424 2.71944
	중소득층 (평균소득계층)	26 30 35 40 45 50 55	2.50976 2.54851 2.71037 2.74524 2.74963 3.73471 5.75837	1.88602 1.90642 1.99820 2.07398 2.13611 2.05675 1.88931	1.85288 1.87292 1.89879 2.00103 2.09122 2.15998 2.21090	1.82562 1.84462 1.86885 1.89385 1.92001 2.02458 2.11673	1.81332 1.83154 1.85455 1.87785 1.90152 1.92572 1.95098
	고소득층 (평균소득 2배)	26 30 35 40 45 50 55	1.94324 1.96856 2.08205 2.08976 2.07731 2.74008 4.17571	1.52824 1.54407 1.61729 1.67660 1.72269 1.65129 1.51177	1.47998 1.49599 1.51666 1.59778 1.66907 1.72254 1.76010	1.46420 1.47943 1.49887 1.51891 1.53990 1.62322 1.69637	1.45620 1.47083 1.48931 1.50802 1.52703 1.54646 1.56675

자료: 석재은‧김용하(2001), 『공적연금의 소득보장효과분석』, 한국보건사회연구원 참고.

이러한 재정 불균형 구조는 연금부채의 누증으로 나타난다. 한국사회보험연구소의 추정에 의하면 군인연금의 경우 책임준비금은 14조 1,016억원, 공무원연금은 85조 575억원, 사학연금 23조 579억원, 국민연금 316조 4,883억원으로 추산되었다.  따라서 4개 공적연금 전체의 책임준비금은 438조 7,053억원으로서 이 규모는 2002년도 우리 나라 GDP 596조원(추정치)의 57.1%에 이르는 금액이다. 책임준비금에서 적립되어 있는 기금을 공제하면, 공적연금의 총 부족 책임준비금(잠재적 연금부채)은 340조 3,511억원으로 추산된다.  이는 군인연금의 경우 현재의 보험료 수입기준으로 28.6배, 공무원연금은 25.9배, 사학연금은 17.2배, 국민연금은 18배에 이르는 규모로서, 공적연금 전체로는 19.7배에 이르는 규모이다.

<표 3> 공적연금제도의 책임준비금(2002년말 기준, 가상치)

(단위: 10억원)
	군인연금	공무원연금	사학연금	국민연금	공적연금전체
책임준비금 적립기금(전망치) 부족책임준비금(A) 보험료수입(B)	14,101.6 518.0 13,583.6 474.4	85,057.5 2,150.1 82,907.4 3,203.4	23,057.9 5,311.1 17,746.8 1,029.9	316,488.3 90,375.0 226,113.3 12,568.4	438,705.3 98,354.2 340,351.1 17,276.1
A/B	28.6	25.9	17.2	18.0	19.7
주: 확정급여채무방식(VBO)으로 추계 자료: 한국 사회보험연구소, 2002, 11

2. 노후소득보장 사각지대의 증가

2001년 12월 현재 60세 이상 노령계층 중 국민연금을 수급하고 있는 노령계층은 약 61만명으로 60세 이상 노령계층의 11.2%에 불과하다. 그 중에서 노령연금을 수급하는 경우가 57만명으로 노령계층의 10.4%이다. 즉, 60세 이상 노인 10명 중 1명만이 노령연금을 수급하고 있다. 유족연금 수급자는 0.7%, 장애연금 수급자가 0.01%정도로 극히 미미한 실정이다.

60세 이상 노령계층 중 국민연금 수급자와 공무원연금 등 타공적연금의 수급자를 합친 공적연금 수급 노령계층도 약 78만명으로 60세 이상 노인의 14.3%에 불과하다. 즉 현 시점에서 60세 이상 노령계층의 약 85.7%가 공적연금의 사각지대에 놓여 있다고 할 수 있다.  60세 이상 노령계층 7명중 1명만 연금급여 혜택을 누리고, 나머지 6명은 연금혜택으로부터 배제되어 있다고 할 수 있다. 연금급여 종류별로는 공적노령(퇴직)연금  수급자가 13.3%, 장애(상이)연금 수급자가 0.1%, 유족연금 수급자가 0.9%이다.

〈표 4〉 60세 이상 노령계층의 공적연금 수급자 현황(2001. 12)

(단위: 명, %)

	노령(퇴직,퇴역) 연금	장애(상이)연금	유족연금	총계(A)	연금수급율 (A/60+인구)
국민연금 공무원연금 사학연금 군인연금	566,929 94,909 10,991 50,809	4,707 325 12 8	38,282 6,714 547 4,515	609,918 101,948 11,550 55,332	11.2 1.9 0.2 1.0
총계	723,638 (92.9)	5,052 (0.6)	50,058 (6.4)	778,748 (100.0)	14.3

주: 군인연금 수급자는 장기재정추계 전망자료에 기초한 자료임.

2001년 현재 60세 이상 노인인구는 5,438,378명임.

자료: 국민연금관리공단, 국민연금통계연보, 2001; 공무원연금관리공단, 공무원연금통계연보, 2001;

사학연금관리공단, 사학연금통계연보, 2001; 통계청 홈페이지, 인구자료.

또한 공적연금 이외에 공공부조(국민기초생활보장제도)나 경로연금 등 여타 공적소득보장제도로부터 급여를 받는 경우도 60세 이상 인구 중 66만명으로 12.1%에 불과하다.  기초생활보장 수급자가 44만명이고, 경로연금만 수급하는 차상위저소득 노령계층이 22만명으로, 각각 8%와 4% 수준이다. 따라서 60세 이상 544만명의 노령계층 중 26%인 144만명만이 공적연금, 공공부조 등 공적소득보장의 혜택을 받을 뿐이며, 나머지 74%인 400만명의 노령계층은 공적소득보장제도로부터는 아무런 보장도 받지 못하는 공적소득보장의 사각지대에 놓여있다고 할 수 있다.

〔그림 1〕 60세 이상 총인구 대비 공적연금의 사각지대 현황(2001. 12)

60세 이상 총인구 5,438천명 (100.0%)
국민연금 수급자 610천명 (11.2%)	3.1%	공적직역연금수급자 공적연금 사각지대 ← 169천명 4,659천명 (85.7%)
공적연금 수급자 779천명 (14.3%)		기초생활보장수급자 441천명 (8.1%)		경로연금총수급자(기초+차상위) 공적소득보장 미수급자 580천명 (10.7%) 4,001천명 경로연금 차상위빈곤계층수급자 (73.6%) ←217천명 (4.0%)
공적소득보장 수급자 1,437천명 (26.4%)				공적소득보장 사각지대 4,001천명 (73.6%)

자료: 국민연금관리공단, 국민연금통계연보, 2001; 공무원연금관리공단, 공무원연금통계연보, 2001;

사학연금관리공단, 사학연금통계연보, 2001; 통계청 홈페이지, 인구 및 경제활동인구조사 통계

자료 이용하여 필자가 작성.

이와 같이 공적연금은 아직 노령소득보장제도로서의 기능을 충분히 수행하기에는 미성숙한 상태이다. 국민연금제도가 도입된 지 15년을 경과하고 있으나, 전가입자의 50% 이상이 불과 4년전인 1999년 4월 도시지역 확대적용을 통하여 적용되었기 때문에 현 노령계층 중 연금수급권을 확보한 계층은 극히 일부임. 제도적으로 초기가입자를 위하여 특례노령연금을 통하여 5년만 가입하여도 연금수급권을 가질 수 있도록 배려하고 있으나, 연금수급권을 확보한 노령계층은 아직 미미한 수준이다.  따라서 노령계층 중 연금수급자보다는 비수급자가 5.1배나 많고 연금의 사각지대도 그만큼 광범위하다고 할 수 있다.

공적연금 노령연금 수급자의 성별 분포를 살펴보면, 2001년말 60세 이상 연금수급자 중 남성이 약 56만명으로 전체 수급자의 77%를 차지하는 반면, 여성은 23%인 약 17만명으로 남성수급자의 30% 수준에 머무르고 있다. 성별 60세 이상 인구 대비 공적연금 사각지대 비율을 분석해보면, 남성 노령계층의 공적연금 사각지대 비율은 75.4%인데 반하여, 여성의 동비율은 94.7%로 남성보다 19.3%포인트 높게 나타났다.  즉, 60세 이상 남성 노령계층 중 연금수급율은 24.6%로 남성노인 4명 중 1명이 연금을 수급하는데 반하여, 60세 이상 여성 노령계층 중 연금수급율은 5.3%에 불과하여 여성노인 19명 중 1명이 연금을 수급하는 것을 의미한다.  이와 같이 여성 노령계층이 남성 노령계층에 비하여 공적연금 사각지대에 놓여질 확률이 매우 높은 것으로 나타났다.  이는 1소득자 1연금체계로 운영되는 현행 연금제도체계하에서 취약한 여성의 경제활동이 연금제도의 혜택에서도 그대로 반영이 되기 때문으로 보여진다.

〈표 5〉공적연금의 성별 수급자와 사각지대(2001. 12)

(단위: 명, %)

		60세 이상 공적연금 노령(퇴직)연금 수급자				성별 60세 이상 인구(b) 기준 사각지대
	소계(a)	국민연금	공무원연금	사학연금	군인연금	1-a/b	b-a
여성	168,567 (23.3)	161,631 (28.5)	5,572 (5.9)	856 (7.8)	508 (1.0)	94.7	3,011,039 (63.9)
남성	555,071 (76.7)	405,298 (71.5)	89,337 (94.1)	10,135 (92.2)	50,301 (99.0)	75.4	1,703,701 (26.1)
소계	723,638 (100.0)	566,929 (100.0)	94,909 (100.0)	10,991 (100.0)	50,809 (100.0)	86.7	4,714,740 (100.0)

주: 2001년 현재 60세 이상 남성 노령인구는 2,259천명, 여성 노령인구는 3,180천명임.

자료: 국민연금관리공단, 국민연금통계연보, 2001; 공무원연금관리공단, 공무원연금통계연보, 2001;

사학연금관리공단, 사학연금통계연보, 2001; 통계청 홈페이지, 인구 및 경제활동인구조사 통계자료

국민연금은 1999년 4월 도시지역 자영자에 대한 적용대상 확대를 통하여 제도도입 11년만에 전국민 연금화를 위한 제도적 틀을 마련하였다. 그러나 전국민연금화의 제도적 틀의 마련에도 불구하고 경제위기를 겪는 과정에서 대량실업의 발생으로 순조로운 적용확대가 이루어지지 못하였다. 2001년 말 현재, 총가입대상자 1628만명 중 40.2%인 655만명이 미신고자, 납부예외자, 미납자  등의 형태로 국민연금에 가입하고 있지 않다.

〈표 6〉 지역가입자 소득신고결과(2001. 12)

(단위: 천명, %)

소계	보험료납부대상자 (소득신고자)	보험료납부예외자
10,180 (100.0%)	5,704 (56.0)	4,476 (44.0)

자료: 국민연금관리공단

또한 도시지역 가입자의 57.5%인 590만명의 보험료 납부대상자(소득신고자) 중에서도 실제 보험료납부율이 75.8%에 그치고 있다.

〈표 7〉 국민연금 보험료 납부율(2001. 12)

(단위: %)

사업장 가입자	지 역 가입자
	소계	농어촌	도시
98.1	77.2	76.4	78.1

결과적으로 도시지역 가입자의 44%만이 노령기에 연금수급을 위한 자격을 갖추어가고 있으며, 나머지 56%에 달하는 사람들이 노령연금수급권 확보에 어려움을 가지는 사각지대에 놓여질 것으로 추정되고 있다. 따라서 이들 계층의 납부예외기간 및 보험료미납기간이 장기화할 경우, 연금에 의한 노령소득보장이 가장 필요한 이들이 연금수급권을 갖지 못하게 되거나 연금수급액이 낮아져 노령소득보장에 문제가 발생할 것으로 예상된다.

이와 같이 전국민연금 시대의 개막에도 불구하고 노후에 빈곤에 처할 위험이 많은 계층이 공적연금에 의한 노후소득보장의 사각지대에 상존하고 있다. 특히 장기실업 등으로 생애주기에서 장기간 보험료납부예외자로 남게 되는 계층은 연금수급권을 갖지 못하게 되거나 연금수급권이 발생하더라도 연금수급액이 최저수준의 소득보장수준에 미치지 못하게 될 가능성이 많다. 최저소득등급으로 장기간 국민연금에 가입하더라도 이들에게 지급될 연금액은 소득대체율로는 100%가 되지만, 연금지급액은 여전히 빈곤선 이하에 머무르게 된다.

3. 기금 관리운용 체계의 미정립

(1) 국민연금기금 운용 현황

1988년 이후 국민연금 총 누적수익률(379.91%)은 소비자 물가지수 상승률(115.63%)을 264.28% 초과하는 실적을 나타내고 있다. 최근 2002년 국민연금기금은 장부가 기준으로 6.35%의 성과를 실현하였다. 이는 2002년도 GDP 성장율 6.3%를 0.05% 초과하는 실적임. 1988년 이후 2002년까지의 평균 수익률은 11.02%로서 이는 GDP 평균성장률 6.45%를 4.57% 상회하는 실적이다.

1988년 이후 국민연금 기금의 연평균수익률은 11.02%로서 이는 동일기간 연평균 경상 경제성장률에 0.82% 미달하는 것으로 나타났다. 이는 금융부문(12.27%)의 운용수익률에 비해 공공부문(10.01%)과 복지부문(9.02%)의 연평균 수익률이 저조했기 때문이다.

부문별로 보면 공공부문 6.47%, 복지부문 4.53%, 금융부문 6.30%의 수익률을 나타내고 있다. 부문별 수익률은 금리하락의 영향을 받아 공공, 복지, 금융 등 모든 부문이 전년에 비해 하락한 것으로 나타났다. 부문별 보유금액은 금융부문이 62조 489억원으로 66.7%의 비중을 보이고 있고 공공, 복지부문은 전년(40.7%, 0.8%)에 비해 비중이 감소하고 있는 것으로 나타났다. 공공자금 예탁제도의 폐지에 따라 금융부문의 비중은 지속적으로 증가할 것으로 예상된다.

<표 8> 국민연금 총수익률과 경제지표 변동추이

(단위 : %)

주: 1.평균수익률은 연도별 연속성을 감안한 기하평균수익률(연수익률)

2.자료는 주요경제지표(한국은행), 월간물가(한국은행), 월간경제동향(재정경제부), 주요경제지표 (통계청) 참조

연도	총수익률	경상 경제성장률	GDP 성장률(A)	소비자물가 지수 상승율(B)	주가 상승율
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	11.98 12.79 12.55 12.76 12.68 11.99 12.10 12.11 10.75 8.84 14.41 12.80 4.69 8.99	18.8 12.2 20.6 21.1 13.5 12.9 16.5 16.7 10.9 8.3 -2.0 8.6 8.1 5.7	10.5 6.1 9.0 9.2 5.4 5.5 8.3 8.9 6.8 5.0 -6.7 10.9 9.3 3.1	7.1 5.7 8.5 9.3 6.3 4.8 6.2 4.5 4.9 4.5 7.5 0.8 2.3 4.1	72.76 0.28 -23.48 -12.24 11.05 27.67 18.61 -14.06 -26.24 14.46 56.14 82.78 -50.92 37.47
2002	6.35	8.1	6.3	2.7	-9.54
총누적수익률	379.91	435.46	154.37	115.63	147.25
평균수익률	11.02	11.84	6.42	5.26	6.22

<표 9> 부문별 투자금액 및 수익률

(단위 : 억원, %)

구분	공공	복지	금융	합계
				2002년	2000년	2001년
투자액 (구성비)	301,989 (32.6)	4,312 (0.5)	620,489 (66.7)	926,790 (100.0)	606,152	756,411
수익률	6.47	4.53	6.30	6.35	4.69	8.99

주 : 투자액은 12월말 투자잔액(복지타운 957억원 제외) 기준, 수익률은 장부가 평잔수익률임.

<표 10> 부문별 수익률 추이

(단위 : %)

연도	공공부문 투자수익률	복지부문 투자수익률	금융부문 투자수익률	총수익률	경상 경제성장률
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001	11.00 11.00 11.00 11.00 11.00 9.67 10.25 11.64 10.30 10.32 13.02 8.45 8.57 6.62	- - - 11.00 11.00 11.00 10.94 10.68 9.69 8.67 8.93 8.01 8.05 5.96	12.95 14.35 13.83 14.04 14.07 13.87 13.91 13.11 11.86 5.56 18.37 24.49 -1.83 11.37	11.98 12.79 12.55 12.76 12.68 11.99 12.10 12.11 10.75 8.84 14.41 12.80 4.69 8.99	18.8 12.2 20.6 21.1 13.5 12.9 16.5 16.7 10.9 8.3 -2.0 8.6 8.1 5.7
2002	6.47	4.53	6.30	6.35	8.1
총누적수익률	318.11	181.85	467.48	379.91	435.46
연평균수익률	10.01	9.02	12.27	11.02	11.84

주 : 국민연금관리공단 내부자료, 2003.

(2) 기금 관리운용 체계의 문제점

가. 기금의 장기계획 부재

국민연금기금의 중요성은 인식하고 있지만 국민연금 기금의 장기운용계획이 없다. 1년 단위의 단기적인 운영방향은 기금운용위원회에서 결정되지만 장기적으로 어떻게 운용되어야 하는지에 대한 방향이 설정되어 있지 못하다. 국민연금은 일반적인 기금과 그 성격이 근본적으로 다르다. 단순히 공공기금이라는 성격이나 미래연금지급을 위한 준비금이라는 특징도 중요하지만 보다 중요한 것은 국민연금기금이 그 규모의 거대함으로 인하여 국민경제 특히 국내 자금시장에 지대한 영향을 미칠 수 있다는 점을 간과하고 있다. 이는 국민연금이 단순히 수익성이나 안정성을 위주로 한 일반기금의 운용원칙과는 달라야하는 이유이다. 그럼에도 불구하고 현재의 국민연금 기금 운용은 근시안적 기금운용의 태도를 벗어나지 못하였다. 이는 현재의 기금관리체계가 근본적으로 문제가 있음을 시사한다.

나. 견제와 균형 원리 부족

기금의 운용과정에 발생할 수 있는 도덕적 해이(moral hazard)를 색출하고 감시할 수 있는 체계가 엉성하다. 현재 국민연금기금의 운용은 보건복지부의 책임 하에 국민연금관리공단의 기금운용본부에 의하여 이루어진다. 그런데 기금운용에 대한 평가는 1년에 1회 그것도 국민연금관리공단 산하의 국민연금운용센터와 단기간의 외부전문기관에 의한 평가가 이루어지고 이를 기금운용실무평가위원회가 심의하고 운영위원회가 최종적으로 추인하는 형식으로 이루어진다. 이때 단기간에 1회에 걸쳐 이루어지는 외부전문기관에 의한 평가를 제외하면 나머지는 완전히 내부조직에 의하여 이루어진다. 한마디로 견제와 균형의 원칙(principle of check & balance)이 관철되지 못하고 있다. 외부의 전문기관에 평가한다고 하여도 그것은 극히 일시적이고 제한적이다. 국민연금기금과 같이 방대한 자금을 어떻게 단기간 내에 평가 할 수 있는가?  단순히 장부상의 점검이상은 큰 의미를 주지 못할 것이다.

다. Plan-Do-See의 관리체계가 미흡

기금운용의 평가는 단순히 평가를 위한 평가가 되어서는 아니 된다. 또한 그 평가가 결과에 대한 평가보다는 평가과정에 대한 평가가 주로 이루어져야 한다. 운용과정에 대한 평가란 기금운용이 실행되었을 때 즉각적으로 평가전문가에게 정보가 주어지고 평가전문가는 이의 적합성을 독립적으로 점검하여야 한다. 그리고 운용평가는 즉각적으로 기금운용계획자에게 주어져서 다음의 운용계획에 즉각적으로 반영되어야 한다. 즉, 기금운용의 성과를 증진시키고 운용과정의 도덕적 해이가 실시간으로 제어될 수 있는 순환 관리체계가 만들어져야 하는 것이다. 피드백(feed-back)식의 Plan-Do-See가 이루어지지 않는 사후적인 평가는 큰 의미가 없다. 그리고 그 기금이 중요성이 클수록, 규모가 클수록, 도덕적 해이의 가능성이 높은 기금일수록 이러한 관리체계는 필수적이다. 이러한 측면에서 현재의 국민연금 기금관리체계는 취약성을 인정할 수밖에 없다.

라. 전문성의 부족

현재 기금운용은 계획 - 운용- 평가 전 단계에 걸쳐서 전문성이 부족하다. 무론 이러한 전문성의 부족은 국민연금기금만의 문제가 아니고 우리나라 금융시장 전반의 문제이다. 다른 사적 펀드들에 비하면 오히려 국민연금기금은 나름대로 전문성이 높은 조직이라고 할 수 있을 것이다 하지만 국민연금기금의 중대성에 비추어 볼 때, 국민연금기금의 운용자의 전문성은 미흡한 상태라고 평가된다. 특히 기금운용본부의 조직규모가 아직은 적정선 이하라고 보여진다. 그리고 전문성제고를 위해서는 외부 전문가를 받아들이는 것도 중요하지만 자체적으로 전문가를 양성하려는 의지가 필요하다. 전문가 양성은 장기적 의지를 가지고 지속적으로 이루어져야 한다. 한편 기금운용 평가측면에서,

마. 관리운영 시스템 미비

시스템을 움직이는 것은 전문인력이지만 시스템이 갖추지 않는 전문인력은 총없이 전쟁터에 있는 군인과 같다. 특히 언제 날아올지 모르는 미사일공격(투자위험)에 대비한 방공방이(위험관리체계)가 갖추어져 있지 않고는 현대전에서는 성공할 수 없다. 국민연금기금에서는 위험관리체계를 외주하여 설치하고 있는 것으로 알려져 있다. 그러나 현재 관련 데이터베이스의 구축 미비 등으로 제 기능을 발휘하지 못하는 것으로 알려져 있다. 보다 체계적인 위험 관리 시스템이  갖추어져 있지 않으면 기금관리체계의 정비는 무의미하다.

바. 정부의 규제원칙 미정립

선량한 관리자 방식과 엄격한 규제방식이 혼재되어 있다. 국민연금법에 따르면 투자대상 종목을 나열식으로 열거하고 있고, 기금운용본부 규정에서도 상품별 (주식, 채권)로 투자대상을 제한하고 있어 엄격한 구제방식을 취하고 있다. 최근 국민연금법 개정안에 따르면 투자대상 상품의 다변화 방안으로 중권 거래상의 상품에 대하여 투자할 수 있도록 변경 예정이다. 따라서 기금운용 담당자의 자의에 의한 선량한 관리자 방식 추구한다.

또한 규제관련 조직 및 조항이 분산되어 있다. 규제관련 조직은 기금운용위원회, 기금운용실무평가위원회, 복지부 연금재정과, 연구센터, 감사실, 기금운용본부 등으로 분산되어 있어 체계적인 규제를 위해서는 전문적인 인원을 갖춘 단일조직이 필요하다. 규제관련 조항 역시 국민연금법, 복지부 연금재정과 업무규정,  기금운용부 자체규정, 연구센터 평과 관련 조항 등으로 일관적이고 통일된 관점에서 규제사항이 미비하다.

사. 기금운용위원회의 실질적 기능 한계

최종 감독의 권한과 책임을 가지고 있는 복지부 현재 인원은 연금재정과장, 사무관 2명이 전부이다. 복지부의 권한과 책임에 비하면 담당인원이 턱없이 적고, 전문성도 부족하다 할 수 있다. 더욱이 순환보직으로 업무에 적응할 정도가 되면 다른 부서로 이동된다.  기금운용위원회, 기금운용실무평가위원회는 법률적 기능에 비하여 비상설 기구로 전문적인 업무를 파악하기에는 어려움이 많다.  국민연금연구센터 평가팀은 기금운용 성과를 평가하는 연구센터 내 성과평가팀의 경우 아직 평가팀 운영규칙이 없으며, 평가기준 및 원칙에 대해서도 기금운용본부와 합의 된 사항이 없이 일회성으로 평가 진행되고 있다. 공단 감사실은 현재 3명의 공단 직원이 감사(compliance)를 하게 되어 있으나, 이 역시 전문성 부족과 관련 데이터의 부족으로 실질적인 감사를 수행하기에는 어렵다. 운영본부 내 성과분석팀은 운영본부 자체의 필요성에 의하여 자체 평가를 하게 되어 있으나, 본부장의 의사결정에 도움을 줄 수 있는 정보제공에 머물고 있다.

Ⅲ. 단기적 정책 개선방안

1. 2003년 재정재계산 정책방안

1)  연금보험료와 급여율의 조정

가. 보험료율 변동의 효과

급여율을 현행 60%로 고정시킨 상태에서 연금보험료율 조정에 따른 연금재정에의 영향을 분석하면 다음과 같다. 현행 연금보험료율 9%를 24%까지 3%단위로 12%(2010년이후), 15%(2015년이후), 18%(2020년이후), 21%(2025년이후), 24%(2030년이후)로 상향 조정하는 경우의 재정영향을 분석해 보면, 다음의 표와 같다.

급여율을 60%로 고정한 상태에서 보험료율을 3% 간격으로 상향조정하는 경우, 보험료율 12%의 경우에는 2070년 경우 총보험료가 30.09%까지 필요하며, 여기에서 가입자가 부담하는 12% 보험료를 제한 24.13%에 달하는 보험료를 정부가 적자보전으로 부담하여야 한다. 그럼에도 불구하고 2040년에 수지적자가 발생하고 기금고갈이 2055년에 발생하는 것으로 나타났다. 보험료율 15%의 경우에는 2070년 경우 총보험료가 36.21%까지 필요하며, 여기에서 가입자가 부담하는 15% 보험료를 제한 21.21%에 달하는 보험료를 정부가 적자보전으로 부담하여야 한다. 그럼에도 불구하고 2048년에 수지적자가 발생하고 기금고갈이 2065년에 발생하는 것으로 나타났다.

〈표 11〉 부담수준 조정에 따른 국민연금 재정전망

보험료율 조정계획	수지적자 시점	기금고갈 시점
보험료율 9%(현행)	2034년	2046년
보험료율 12%	2040년	2055년
보험료율 15%	2048년	2065년
보험료율 18%	2058년	2079년
보험료율 21%	2077년	-
보험료율 24%	-	-

보험료율 18%의 경우에는 2070년 경우 총보험료가 18.0%까지 필요하며, 여기에서 가입자가 18%를 전부 부담하여야 한다. 그럼에도 불구하고 2058년에 수지적자가 발생하고 기금고갈이 2079년에 발생하는 것으로 나타났다. 보험료율 21%의 경우에는 총보험료가 21.0%까지 필요하며, 여기에서 가입자가 21%를 전부 부담하여야 한다. 이 경우 2077년에 수지적자가 발생하지만, 기금고갈은 발생하지 않는다. 보험료율 24%의 경우에는 총보험료가 24.0%까지 필요하며, 여기에서 가입자가 24%를 전부 부담하여야 한다. 이 경우 수지적자 및 기금고갈이 모두 발생하지 않는 것으로 나타났다.

〈표 12〉 부담수준 조정에 따른 재정전망, 보험료부담, 수익비

	년도	재정전망		보험료부담				수익비
		수지적자	기금고갈	총보험료	적립	부과	정부	남	여
보험료율 12%	2010	없음	없음	12.00	12.00	0.00	0.00	3.34	3.69
	2030	없음	없음	12.00	12.00	0.00	0.00	2.37	2.60
	2050	있음	없음	12.00	12.00	0.00	0.00	2.54	2.75
	2070	있음	있음	36.13	12.00	0.00	24.13	2.48	2.67
보험료율 15%	2010	없음	없음	12.00	12.00	0.00	0.00	3.34	3.69
	2030	없음	없음	15.00	15.00	0.00	0.00	1.84	2.04
	2050	있음	없음	15.00	15.00	0.00	0.00	1.54	1.73
	2070	있음	있음	36.21	15.00	0.00	21.21	1.49	1.60
보험료율 18%	2010	없음	없음	12.00	12.00	0.00	0.00	3.34	3.69
	2030	없음	없음	18.00	18.00	0.00	0.00	1.73	1.92
	2050	없음	없음	18.00	18.00	0.00	0.00	1.31	1.52
	2070	있음	없음	18.00	18.00	0.00	0.00	1.24	1.33
보험료율 21%	2010	없음	없음	12.00	12.00	0.00	0.00	3.34	3.69
	2030	없음	없음	21.00	21.00	0.00	0.00	1.68	1.86
	2050	없음	없음	21.00	21.00	0.00	0.00	1.18	1.38
	2070	없음	없음	21.00	21.00	0.00	0.00	1.06	1.14
보험료율 24%	2010	없음	없음	12.00	12.00	0.00	0.00	3.34	3.69
	2030	없음	없음	24.00	24.00	0.00	0.00	1.68	1.86
	2050	없음	없음	24.00	24.00	0.00	0.00	1.09	1.28
	2070	없음	없음	24.00	24.00	0.00	0.00	0.93	1.00

나. 연금급여율 변동의 효과

연금보험료율을 현행 9%로 고정시킨 상태에서 연금급여율 조정에 따른 연금재정에의 영향을 분석하면 다음과 같다. 현행 연금급여율 60%를 30%까지 5%단위로 55%, 50%, 45%, 40%, 35%, 30%로 하향 조정하는 경우의 재정영향, 세대별 보험료부담, 그리고 세대별 수익비를 분석해 보면, 〈표 8〉 및 〈표 9〉와 같다.

보험료율을 9%에서 고정한 상태에서 급여율을 5% 간격으로 하향 조정하는 경우, 급여율 55%의 경우에는 급여수준 55%의 경우 총보험료는 2070년 경우 33.07%까지 필요하며, 여기에서 가입자가 부담하는 9% 보험료를 제한 24.07%에 달하는 보험료를 정부가 적자보전으로 부담하여야 한다. 그럼에도 불구하고 2035년에 수지적자가 발생하고 기금고갈이 2048년에 발생하는 것으로 나타났다.

급여율 50%의 경우에는 총보험료는 2070년 경우 30.09%까지 필요하며, 여기에서 가입자가 부담하는 9% 보험료를 제한 21.09%에 달하는 보험료를 정부가 적자보전으로 부담하여야 한다. 그럼에도 불구하고 2037년에 수지적자가 발생하고 기금고갈이 2050년에 발생한다.

급여율 45%의 경우에는 총보험료는 2070년 경우 27.11%까지 필요하며, 여기에서 가입자가 부담하는 9% 보험료를 제한 18.11%에 달하는 보험료를 정부가 적자보전으로 부담하여야 한다. 그럼에도 불구하고 2039년에 수지적자가 발생하고 기금고갈이 2054년에 발생하는 것으로 나타났다. 급여율 40%의 경우에는 총보험료는 2070년 경우 24.14%까지 필요하며, 여기에서 가입자가 부담하는 9% 보험료를 제한 12.14%에 달하는 보험료를 정부가 적자보전으로 부담하여야 한다. 그럼에도 불구하고 2042년에 수지적자가 발생하고 기금고갈이 2058년에 발생하는 것으로 나타났다.

급여율 35%의 경우에는 총보험료는 2070년 경우 21.14%까지 필요하며, 여기에서 가입자가 부담하는 9% 보험료를 제한 12.14%에 달하는 보험료를 정부가 적자보전으로 부담하여야 한다. 그럼에도 불구하고 2047년에 수지적자가 발생하고 기금고갈이 2065년에 발생하는 것으로 나타났다. 급여율 30%의 경우에는 총보험료는 2070년 경우 9%까지 필요하며, 여기에서 가입자가 부담하는 9%만으로 재원을 조달한다. 그럼에도 불구하고 2058년에 수지적자가 발생하고 기금고갈이 2079년에 발생하는 것으로 나타났다.

〈표 13〉 급여수준 조정에 따른 재정전망, 보험료부담, 수익비

	년도	재정전망		보험료부담				수익비
		수지적자	기금고갈	총보험료	적립	부과	정부	남	여
급여수준 55%	2010	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	3.24	3.59
	2030	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	2.20	2.41
	2050	있음	있음	27.49	9.00	0.00	18.49	2.33	2.52
	2070	있음	있음	33.07	9.00	0.00	24.07	2.27	2.45
급여수준 50%	2010	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	3.13	3.50
	2030	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	2.03	2.22
	2050	있음	있음	24.57	9.00	0.00	15.57	2.11	2.29
	2070	있음	있음	30.09	9.00	0.00	21.09	2.07	2.22
급여수준 45%	2010	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	3.02	3.41
	2030	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	1.86	2.03
	2050	있음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	1.90	2.06
	2070	있음	있음	27.11	9.00	0.00	18.11	1.86	2.00
급여수준 40%	2010	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	2.92	3.32
	2030	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	1.68	1.85
	2050	있음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	1.69	1.83
	2070	있음	있음	24.13	9.00	0.00	15.13	1.65	1.78
급여수준 35%	2010	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	2.81	3.22
	2030	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	1.51	1.66
	2050	있음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	1.48	1.60
	2070	있음	있음	21.14	9.00	0.00	12.14	1.45	1.56
급여수준 30%	2010	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	2.70	3.13
	2030	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	1.34	1.47
	2050	없음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	1.27	1.37
	2070	있음	없음	9.00	9.00	0.00	0.00	1.24	1.33

〈표 14〉 급여수준 조정에 따른 국민연금 재정전망

급여율 조정계획	수지적자 시점	기금고갈 시점
급여율 60%(현행)	2034년	2046년
급여율 55%	2035년	2048년
급여율 50%	2037년	2050년
급여율 45%	2039년	2054년
급여율 40%	2042년	2058년
급여율 35%	2047년	2065년
급여율 30%	2058년	2079년

2) 국민연금 재정계산 방법의 정립

국민연금의 재정계산은 고급여-고부담, 중급여-중부담, 저급여-저부담의 대안 중 어떤 것을 선택할 것인가를 결정하는 것이다. 일정한 급여수준이 정해지면 일정한 보험료부담 수준이 일대일 대응하여 주어질 수밖에 없다. 그런데, 이러한 결정은 제도적으로 적립방식의 선택을 전제로 한다. 공적연금에서는 세대간 소득이전의 가능성을 전제로 부과방식적 요소를 가미할 수도 있고 부과방식으로 완전히 이행할 수도 있다. 이 경우 현세대는 저부담하에서, 현세대의 고급여를 위해서 미래세대의 고부담을 요구하는 것이다. 물론 이것도 가능한 대안이며, 선진 각국에서는 이렇게 운영하고 있기도 한다. 그렇지만 선진국들은 과거의 잘못된 선택으로 오늘날 연금재정위기를 겪고 있는 것이다.

이러한 선진국의 시행착오를 되풀이하지 않기 위해서는 현재의 급여수준과 부담수준이 미래세대에 미칠 영향에 대해서 검토한 다음 선택하여야 하는 것이다. 이를 위해서는 상정할 수 있는 급여수준에 대하여 재정방식별 부담수준의 전가를 살피고 이를 부담수준이 미래세대가 부담가능한가를 살펴야 한다. 본 고는 이러한 과정을 거쳐서 재정계산의 대안을 찾고자 한다.

구체적인 재정계산 방안은 다음과 같다. 첫째, 적정 연금급여수준의 선택가능한 범위는 평균소득자 기준으로 40% 수준을 최소기준으로 하고, 현행 60% 수준을 최대기준으로 한다. 국민연금의 노후소득보장이라는 제도의 기본목표 수행을 위하여 재정안정화를 도모한다 하더라도 양보할 수 없는 급여의 최저선을 평균소득자 기준으로 40년 가입기준 40%로 설정하였다.

둘째, 본고에서는 60세%의 급여수준을 보장하기 위한 수지균형보험료를 24%로 보았다. 만약 60%의 급여수준을 보장하면서 24%미만의 보험료를 선택한다면 미달되는 부분 만큼에 비례한 급여만큼은 부과방식을 선택한 것으로 하고 부과방식의 보험료를 부과하는 것으로 하였다. 예를 들면, 60%급여수준에서 적립방식과 부과방식을 절반씩 선택한다고 하면, 적립방식보험료는 12%씩(수지균형보험료의 1/2) 계속해서 부담하고, 부과방식보험료는 부과방식에 의하여 운영되는 급여지출에 필요한 비용만큼을 보험료로 부과하는 것이다.

셋째, 연금수급연령은 현행 계획과 같이 2012년까지 60세를 유지하고, 2013년부터 매5년마다 1세씩 상향조정하여 2033년까지 65세로 상향조정하는 방안을 유지토록 하였으며, 이미 9%의 보험료를 부담하고 있으므로 최저 10% 보험료에 해당하는 적립방식은 선택한 것으로 가정한다. 적립방식 선택을 늘이는 경우도 단계적으로 조정하는 것으로 하였다.

이에 따른, 국민연금 재정안정화를 위한 재정안정화 시나리오는 국민연금을 통하여 보장하고자 하는 총급여율을 중심으로 구상하였다. 총급여율을 최저 40%에서 최고 60%까지 구간에서 5%간격으로 구분하여, 40%, 45%, 50%, 55%, 60% 등 5개의 급여율 수준을 재정안정화를 위한 제도개선 대안의 기본모형으로 설정하였다.

그리고 각 급여율마다 얼마만큼을 적립방식으로 조달하고, 나머지 부분을 부과방식으로 조달할 것인지를 기준으로 분석모형을 설정하였다. 현행 보험료율 수준과 비슷한 10% 보험료로 적립가능한 25% 수준의 급여율을 적립방식으로 조달하는 것부터 5%간격으로 해당 급여율까지 늘려가면서 적립률을 상향조정하여 완전적립하는 방안까지 분석모형으로 설정하였다.

적립방식 보험료율은 급여율의 수준에 따라 완전적립방식으로 운영하는데 필요한 보험료율 수준을 적립방식 보험료율로 설정하였다. 급여율 25%는 보험료율 10%, 급여율 30%는 보험료율 12%, 급여율 35%는 보험료율 14%, 급여율 40%는 보험료율 16%, 급여율 45%는 보험료율 18%, 급여율 50%는 보험료율 20%, 급여율 55%는 보험료율 22%, 급여율 60%는 보험료율 24%이다. 급여율 5% 보장에 적립방식 보험료율은 2%가 필요한 것으로 분석되었기 때문이다.

이와 같은 급여-부담의 matrix에 따른 계획하에 만들어진 총 30 case의 분석모형에 대하여 장기재정전망을 분석하였다. 또한 적립방식 보험료율 외에 부과방식 보험료율의 조달방식에 따른 세대별 보험료 부담을 분석하여 제시하였다. 마지막으로 각 재정안정화 개선대안에 의한 세대별 수익비를 분석하였다.

〈표 15〉 연금제도 개선대안별 시나리오 분석계획

	급여율	재정방식		적립방식 보험료율
		적립방식 급여율	부과방식 급여율
case 1	60%	25%	35%	10%
case 2		30%	30%	12%
case 3		35%	25%	14%
case 4		40%	20%	16%
case 5		45%	15%	18%
case 6		50%	10%	20%
case 7		55%	5%	22%
case 8		60%	0%	24%
case 9	55%	25%	30%	10%
case 10		30%	25%	12%
case 11		35%	20%	14%
case 12		40%	15%	16%
case 13		45%	10%	18%
case 14		50%	5%	20%
case 15		55%	0%	22%
case 16	50%	25%	25%	10%
case 17		30%	20%	12%
case 18		35%	15%	14%
case 19		40%	10%	16%
case 20		45%	5%	18%
case 21		50%	0%	20%
case 22	45%	25%	20%	10%
case 23		30%	15%	12%
case 24		35%	10%	14%
case 25		40%	5%	16%
case 26		45%	0%	18%
case 27	40%	25%	15%	10%
case 28		30%	10%	12%
case 29		35%	5%	14%
case 30		40%	0%	16%

3) 국민연금 재정안정을 위한 대안

대안별 적정성을 분석하기 위하여 대안별로 보험료부담의 변동과 수익비의 변동을 분석하였다. 적립방식보험료와 부과방식보험료의 변화 추이를 살펴봄으로써 부담가능성과 세대간 전가의 정도를 분석하였으며, 해당년도 연금을 수급하는 세대의 수익비를 분석하였다.

〈표 16〉 재정안정 개선대안별 보험료 부담 및 수익비

	년도	보험료부담			수익비
		총보험료	적립방식	부과방식	남	여
case 1	2010	11.41	10.00	1.41	3.19	3.48
	2030	17.41	10.00	7.41	.1.81	2.02
	2050	27.52	10.00	17.52	1.20	1.38
	2070	31.20	10.00	21.20	0.83	0.94
case 2	2010	13.23	12.00	1.23	3.17	3.45
	2030	18.38	12.00	6.38	1.70	1.91
	2050	27.05	12.00	15.05	1.16	1.32
	2070	30.20	12.00	18.20	0.84	0.95
case 3	2010	13.02	12.00	1.02	3.18	3.46
	2030	19.33	14.00	5.33	1.64	1.84
	2050	26.57	14.00	12.57	1.12	1.28
	2070	29.19	14.00	15.19	0.85	0.95
case 4	2010	12.81	12.00	0.81	3.19	3.48
	2030	20.24	16.00	4.24	1.62	1.80
	2050	25.96	16.00	9.96	1.10	1.27
	2070	28.04	16.00	12.04	0.87	0.97
case 5	2010	12.61	12.00	0.61	3.20	3.49
	2030	21.22	18.00	3.22	1.61	1.80
	2050	25.56	18.00	7.56	1.09	1.27
	2070	27.13	18.00	9.13	0.88	0.97
case 6	2010	12.42	12.00	0.42	3.21	3.51
	2030	22.20	20.00	2.20	1.65	1.83
	2050	25.15	20.00	5.15	1.10	1.27
	2070	26.22	20.00	6.22	0.89	0.98
case 7	2010	12.20	12.00	0.20	3.22	3.52
	2030	21.07	20.00	1.07	1.69	1.88
	2050	24.52	22.00	2.52	1.12	1.30
	2070	25.03	22.00	3.03	0.92	1.00
case 8	2010	12.00	12.00	0.00	3.23	3.55
	2030	20.00	20.00	0.00	1.73	1.92
	2050	24.00	24.00	0.00	1.17	1.35
	2070	24.00	24.00	0.00	0.94	1.04
case 9	2010	11.30	10.00	1.30	3.10	3.40
	2030	16.67	10.00	6.67	1.72	1.90
	2050	25.24	10.00	15.24	1.16	1.33
	2070	28.33	10.00	18.33	0.82	0.93
case 10	2010	13.10	12.00	1.10	3.07	3.37
	2030	17.6	12.00	5.60	1.61	1.80
	2050	24.76	12.00	12.76	1.12	1.27
	2070	27.36	12.00	15.36	0.84	0.94

〈표 16〉 계속

	년도	보험료부담			수익비
		총보험료	적립방식	부과방식	남	여
case 11	2010	12.89	12.00	0.89	3.08	3.39
	2030	18.52	14.00	4.52	1.55	1.73
	2050	24.28	14.00	10.28	1.08	1.23
	2070	26.37	14.00	12.37	0.85	0.95
case 12	2010	12.67	12.00	0.67	3.10	3.40
	2030	19.43	16.00	3.43	1.52	1.70
	2050	23.79	16.00	7.79	1.06	1.22
	2070	25.37	16.00	9.37	0.87	0.96
case 13	2010	12.46	12.00	0.46	3.11	3.41
	2030	20.33	18.00	2.33	1.52	1.70
	2050	23.30	18.00	5.30	1.05	1.22
	2070	24.37	18.00	6.37	0.88	0.97
case 14	2010	12.22	12.00	0.21	3.12	3.43
	2030	21.11	20.00	1.11	1.56	1.74
	2050	22.51	20.00	2.51	1.07	1.24
	2070	23.02	20.00	3.02	0.91	0.99
case 15	2010	12.00	12.00	0.00	3.13	3.45
	2030	20.00	20.00	0.00	1.60	1.78
	2050	22.00	22.00	0.00	1.10	1.27
	2070	22.00	22.00	0.00	0.93	1.02
case 16	2010	11.15	10.00	1.15	3.00	3.32
	2030	15.77	10.00	5.77	1.61	1.79
	2050	22.67	10.00	12.67	1.13	1.29
	2070	25.17	10.00	15.17	0.83	0.94
case 17	2010	12.93	12.00	0.93	2.98	3.29
	2030	16.63	12.00	4.63	1.51	1.69
	2050	22.16	12.00	10.16	1.09	1.23
	2070	24.15	12.00	12.15	0.85	0.95
case 18	2010	12.70	12.00	0.70	2.99	3.31
	2030	17.48	14.00	3.48	1.46	1.63
	2050	21.63	14.00	7.63	1.06	1.20
	2070	23.13	14.00	9.13	0.87	0.96
case 19	2010	12.47	12.00	0.47	3.00	3.33
	2030	18.33	16.00	2.33	1.44	1.60
	2050	21.10	16.00	5.10	1.03	1.19
	2070	22.09	16.00	6.09	0.89	0.97
case 20	2010	12.23	12.00	0.23	3.02	3.34
	2030	19.17	18.00	1.17	1.44	1.61
	2050	20.55	18.00	2.55	1.03	1.19
	2070	21.05	18.00	3.05	0.91	0.99

〈표 16〉 계속

	년도	보험료부담			수익비
		총보험료	적립방식	부과방식	남	여
case 21	2010	12.00	12.00	0.00	3.03	3.36
	2030	20.00	20.00	0.00	1.48	1.64
	2050	20.00	20.00	0.00	1.05	1.21
	2070	20.00	20.00	0.00	0.93	1.00
case 22	2010	10.99	10.00	0.99	2.91	3.25
	2030	14.81	10.00	4.81	1.51	1.68
	2050	20.12	10.00	10.12	1.10	1.24
	2070	22.02	10.00	12.02	0.84	0.94
case 23	2010	12.75	12.00	0.75	2.89	3.22
	2030	15.62	12.00	3.62	1.42	1.59
	2050	19.60	12.00	7.60	1.06	1.18
	2070	21.03	12.00	9.03	0.86	0.96
case 24	2010	12.50	12.00	0.50	2.90	3.24
	2030	16.43	14.00	2.43	1.37	1.53
	2050	19.08	14.00	5.08	1.02	1.15
	2070	20.03	14.00	6.03	0.88	0.97
case 25	2010	12.25	12.00	0.25	2.91	3.25
	2030	17.22	16.00	1.22	1.35	1.51
	2050	18.54	16.00	2.54	1.00	1.14
	2070	19.02	16.00	3.02	0.91	0.98
case 26	2010	12.00	12.00	0.00	2.92	3.27
	2030	18.00	18.00	0.00	1.36	1.51
	2050	18.00	18.00	0.00	1.00	1.15
	2070	18.00	18.00	0.00	0.93	1.00
case 27	2010	10.82	10.00	0.82	2.81	3.17
	2030	13.88	10.00	3.88	1.40	1.56
	2050	17.74	10.00	7.74	1.06	1.19
	2070	19.12	10.00	9.12	0.85	0.94
case 28	2010	12.55	12.00	0.55	2.79	3.14
	2030	14.60	12.00	2.60	1.32	1.48
	2050	17.17	12.00	5.17	1.02	1.13
	2070	18.09	12.00	6.09	0.87	0.96
case 29	2010	12.28	12.00	0.28	2.81	3.16
	2030	15.30	14.00	1.30	1.27	1.43
	2050	16.59	14.00	2.59	0.99	1.10
	2070	17.05	14.00	3.05	0.90	0.98
case 30	2010	12.00	12.00	0.00	2.82	3.18
	2030	16.00	16.00	0.00	1.26	1.41
	2050	16.00	16.00	0.00	0.97	1.10
	2070	16.00	16.00	0.00	0.93	1.00

4) 국민연금 재정안정화 방안

본고에서 제안하고 있는 대안이 모두 하나 하나가 현실적으로 실현가능한 재정안정화 대안이다. 이제 우리에게 남아 있는 과제는 30개의 자기완결성을 지닌 재정안정화 대안 중에 하나를 선택하는 정책적 결정이다.

우리 현실에 적합한 적정 연금모형을 선택하기 위하여, 첫 번째로, 급여수준의 선택범위를 40～60%에서 정한 것과 같이 부담수준의 선택범위를 설정한다면, 선택가능한 대안의 수를 줄일 수 있다. 선진국에서 연금보험료율의 상한선을 20～25% 수준으로 동결하고자 한다는 점을 참고하고, 우리의 국민부담능력과 퇴직금 부담금을 고려할 때 연금보험료율의 최고한도는 20%를 넘어서는 안될 것으로 판단된다.

연금보험료율 수준을 20% 수준으로 제한한다고 할 때, 우리가 선택가능한 대안의 범위는 대폭 줄어든다. 급여수준 60%의 경우 재정방식 선택에 따라 최고 보험료율 수준이 2070년 24～31.2%이므로 대안에서 제외되어야 한다. 급여수준 55%의 경우에도 재정방식 선택에 따라 최고 보험료율 수준이 2070년 22～28.3%이므로 대안에서 제외되어야 한다.

급여수준 50%의 경우에는 재정방식을 완전적립방식으로 선택한 경우에는 최고보험료율이 20%이므로 대안의 범위에 포함될 수 있지만, 부과방식을 조합한 재정방식을 선택하는 경우 최고 보험료율 수준이 2070년 21.1～25.2%이므로 대안에서 제외되어야 한다. 급여수준 45%의 경우에도 재정방식의 적립방식 비율이 35% 이상인 경우에는 보험료율이 20% 이하이므로 선택대안의 범위에 포함될 수 있지만, 적립방식 비율이 40% 이상인 경우에는 최고 보험료율 수준이 2070년 21.0～22.0%이므로 대안에서 제외되어야 한다. 또한 급여수준 40%의 경우에는 재정방식의 선택과 관계없이 모든 대안의 보험료율이 20% 미만이므로 선택대안의 범위에 포함될 수 있다.

한편, 만일 선진국과 같이 연금보험료율을 25% 수준까지 수용한다면, 급여율 50% 이하의 대안들은 재정방식의 선택과 관계없이 모두 선택가능한 범위내 둘 수 있다.

두 번째 선택 기준은 재정방식의 선택이다. 연금재정방식에서 세대간 이전에 의한 세대간 부양의 원칙을 어느 정도나 적용시킬 것인가의 문제이다. 현행 보험료율 9%로 적립가능한 급여율이 23% 수준이므로, 이보다 1%를 높인 10%로 적립가능한 25% 수준에서 12% 보험료율로 적립가능한 30% 급여율을 적립방식으로 운영하는 것이 적정할 것으로 판단된다.

따라서 보험료 부담의 상한선(20%) 원칙과 적립방식의 비율을 25-30% 급여율로 한정하는 경우, 선택가능한 대안은 급여율 40%의 적립률 25% 및 30%인  Case 27, Case 28에 국한된다. 만일 보험료 부담의 상한선을 25%로 확대할 경우에는 급여율 45%의 적립률 25% 및 30%인 Case 22, Case 23, 급여율 50%의 적립률 25% 및 30%인 Case 16, Case 17 정도로 대안의 선택범위를 확대할 수 있다.

재정계산에 의한 제도 조정의 문제는 전문적이고 기술적인 과제이다. 국민연금의 정책결정은 국민들의 가치판단이 가장 중요하다. 전문가의 소임은 가치판단의 소재를 투명하고 명확하게 제시하는 것이다. 국민은 고급여-고부담, 중급여-중부담, 저급여-저부담의 대안 중에 선택하여야 한다. 고급여-중부담, 고급여-저부담, 중급여-저부담의 대안은 선택가능한 조합이 아니다. 선택이 불가능한 대안인데도 불구하고 복지축소를 이유로 반대하는 것은 바람직하지 못하다. 물론 공적연금은 부과방식의 가미를 통하여 일정부분 후세대에 부담을 전가할 수는 있다. 그러나 후세대가 부담 가능한 범위내에서 전가하여야 하는 것이다. 고급여 구조하에서는 후세대의 부담 전가도 명확한 한계를 보이고 있다. 국민연금은 현세대의 노․사․정간의 이해조정의 문제보다는 현세대와 미래세대간의 조정문제이다. 투표권이 없다하여 미래세대에게 부담을 무책임하게 전가해도 되는 것인가? 대승적 차원의 합의가 필요하다.

2. 국민연금 관리운영체계 개선방안

1) 기금관리체계 개선의 기본방향

공적연금기금의 운용 방향과 원칙은 연금제도의 특성, 기금의 규모, 경제발전의 정도, 시장의 발달 정도, 그리고 각국의 독특한 역사적, 문화적 맥락에 따라 상이하며 보편적인 모델을 찾기 어렵기 때문에 한국의 실정에 맞는 기금운용의 정책목표가 설정될 필요성이 있다.

(1) 기금의 안정적 운용을 통한 노후소득 보장

공적연금의 종국적 목적은 가입자에게 안정된 노후소득을 보장하는데 있다 따라서 기금의 안정성을 저해할 가능성이 있는 불확실한 기금운용을 억제해야 하며 기금의 안정적 운용을 통한 노후소득보장이 가장 최고의 정책 목표가 되어야 한다. 이런 의미에서 국민연금기금의 실질가치를 최대한으로 유지할 수 있는 기금운용 정책방향과 과제가 설정되어야 한다.

(2) 국민경제 발전에 기여하는 기금운용

가입자의 노후소득을 보장하기 위한 기금의 안정적 운용이 정책목표가 된다 하더라도, 막대한 국민연금기금의 규모, 전국민이 강제적으로 가입한 사회보험기금으로서의 공적기금의 성격 등을 고려한다면 기금운용은 국민경제의 발전에 기여해야 한다. 따라서 기금의 안정적 운용을 저해하지 않는 범위 내에서 사회간접자본의 구축, 금융시장의 활성화, 사회 부문간․지역간 균형발전 등을 위한 ‘사회적 공익 자금’으로 운용될 필요가 있다.

(3) 기금운용에 대한 국민적 신뢰성 제고

국민연금제도 및 기금운용은 한국의 특수한 역사적 상황으로 인해 일부 국민으로부터 신뢰의 위기를 겪고 있다  공적연금과 연금기금은 전국민을 대상으로 하기 때문에 국민적 신뢰감이 형성되지 않으면 제도의 안정적 발전을 기대하기 어려움이 있다. 따라서 국민연금기금의 운용방식, 운용 절차 등 기금운용 전반에 걸쳐 국민적 신뢰성을 획득할 수 있는 정책 목표가 설정되어야 하며 이를 위해서는 기금운용의 투명성과 민주성을 더욱 강화시킬 필요성이 있다.

2) 기금운용의 투명성․전문성․책임성 확보방안

국민연금재정의 장기적 안정화를 위해서는 국민연금기금의 체계적 운용이 필수적 과제이며, 이를 위해서는 국민연금 운용과정상의 투명성, 전문성, 책임성의 확보가 필요하다.

가. 국민연금기금운용위원회 위상의 재정립

국민연금기금에 대한 불신의 가장 큰 원인은 국민들의 국민연금기금의 운용에 대한 불신이다. 기금운용에 대한 신뢰없이는 국민연금제도에 대한 신뢰도 기대하기 힘들다. 국민연금기금운용위원회의 기능을 기금의 투자운용에 대한 정책결정보다는 투명성확보의 중심기구로 재정립하여, 투자 전략의 결정 등 기술적인 측면보다는 기금운용의 방향 설정 및 평가기능에 중점을 두는 것이 바람직 할 것이다.

나. 국민연금기금운영 규제원칙의 정립

국민연금 기금운용에 대한 규제는 견제와 균형의 원치을 철저히 관철하는 방향으로 추진되어야 할 것이다. 이는 국민연금 기금운용의 전문화 및 책임성 강화를 골자로 하는 독립화와 국민연금기금운용위원회의 통제를 받는 별도의 독립된 평가단을 통한 상시적인 기금운용평가 및 피드백 시스템의 구축을 통하여 이루어질 것이다. 즉, 선량한 관리자의 책임성을 강화하면서 성과 및 결과에 대한 규제와 사전적 규제의 중간인 투자과정중의 개입 및 평가 시스템을 구축하는 방안을 적극적으로 검토하는 것이 바람직 할 것이다.

다. 국민연금기금 위험관리시스템의 구축

국민연금 기금운용수익율 제고와 투자의 안정성 확보를 위한 위험관리체계의 구축이 필요할 것이다. 국민연금 기금운용은 그 동안 1년 단위로 평가되는 체계를 유지하고 있다. 위험관리체계의 구축을 통하여 1년이라는 단위 외에도 장기적인 시각하에서 단기적으로는 1개월, 1주, 1일 단위로 계속적인 투자방안이 평가되고 수정되어져야 할 것이다. 국민연금기금은 재원의 조달측면 보다는 운용측면을 중심으로 평가되어야 하고 파생상품 등 투자상품의 다양화에 대비하기 위하여 ALM 시스템이외에도 VaR시스템에 의한 위험관리의 강화가 필요할 것이다.

금융부문에 대한 효율적인 투자를 위해서는 기금운용에 있어서 전문성을 제고시키는 것이 시급히 요구됨. 전문성 제고의 방안으로서 기금운용전문가로 구성된 「국민연금기금투자위원회」를 설치하는 것이 바람직할 것이다. 국민연금기금투자위원회는 상설기구로서 국민연금기금운용위원회의 산하에 설치하고, 위원은 보건복지부장관이 임명함. 국민연금기금투자위원회는 6인 내외의 상임직 위원으로 구성하고, 3년 내외의 계약직으로 하되 급여는 기금운용 투자실적에 연동하도록 한다.

국민연금관리공단의 기금운용본부를 장기적으로 확대개편하여 기금투자전문회사로 독립시키고, 기금투자전문회사 산하에 채권투자부, 주식투자부, 해외투자부 등 3개 부로 구성하도록 하여야 할 것이다. 기금투자전문회사 사장 및 3개 부의 부장은 기금투자위원회의 위원중에서 임명토록 한다. 이 때 기금투자전문회사는 국민연금관리공단의 산하 회사로 하되 독립경영이 될 수 있도록 자율성을 부여하여야 할 것이다.

즉, 투자위원회의 위원들 및 투자전문가에 대해서는 별도의 보상체계를 마련하되, 실적에 따라 급여하는 능력급제를 채택하도록 하고, 투자결정의 권한을 대폭 부여하되, 그 결정에 대하여 책임을 지도록 하여야 할 것이다. 한편 국민연금기금운용위원회에서는 투자위원회의 목표수익률을 정하도록 하여 적정한 위험을 감안한 목표수익률을 달성하도록 하여야 할 것이다.

라. 견제와 균형기능의 기금운용 평가 및 감독 체계의 구축

국민연금기금운용상의 투명성을 확보하기 위해서는 기금운용과 관련된 통제시스템의 구축이 요구된다.  기금운용의 통제시스템은 크게 내부 및 외부시스템으로 구분하여 내부통제시스템은 연금기금의 관리 및 운용에서 요청되는 복잡한 의사결정단계들이 별도의 기관들에 의하여 수행되도록 기능을 분리하여야 할 것이며, 외부통제시스템은 기금운용과정을 공개하고 그 성과를 주기적으로 평가, 공시하는 방법이 강구될 수 있다.

국민연금기금운용은 보건복지부장관의 정책결정, 국민연금기금운용위원회의 심의‧의결, 국민연금관리공단의 실무적 운영이라는 3각체제로 운영되고 있다. 국민연금기금운용위원회가 국민연금기금의 운영에 관한 중요한 사항을 심의‧의결하도록 되어 있으나 심의‧의결할 사항이 구체적으로 명시되어 있지 않아 국민연금기금운용위원회의 책임성이 떨어져 국민연금기금운용이 국민연금관리공단에 의하여 사실상 운영됨으로써 통제시스템의 헛점이 노출되고 있다.

국민연금기금운용의 투명성을 확보하고 투자위원회의 투자상의 자의성을 통제하기 위하여 국민연금기금운용체계에 계획(Plan)-운용(Do)-평가(See)-계획(Plan)의 환류시스템(feedback system)을 구축하여야 할 것이다. 보건복지부는 기금운용의 주체이므로 보건복지부를 중심으로 효과적인 기금운용이 이루어 질 수 있도록 하되, 계획은 국민연금기금투자위원회, 운용은 국민연금기금운용본부, 평가는 국민연금기금운용위원회 산하에 기금운용을 상시적으로 평가할 수 있는 국민연금기금전문평가단을 설치하여 국민연금기금운용체계가 효율성의 전제하에서 견제와 균형이 이루어질 수 있도록 하여야 할 것이다.

국민연금기금전문평가단은 기금운용실적을 객관적‧전문적으로 평가하여 이를 기금운용실무평가위원회와 본위원회에 보고하도록 함으로써 기금운용위원회의 운영에 있어서 투명성이 확보되도록 하여야 할 것이다. 국민연금기금전문평가단은 국민연금연구센터 내에 설치하고, 국민연금연구센터의 소장이 평가단장을 겸임토록 한다. 평가전문위원(5～7명)은 국민연금공단이사장의 추천으로 국민연금기금운용위원회가 임명하도록 하여야 할 것이다.

국민연금기금전문평가단의 상시적 평가와는 별도로 1년에 한번씩 2개 이상의 외부 전문기관으로부터 기금운용결과에 대한 평가를 받도록 하여야 할 것이다. 한편 국민연금기금운용위원회의 활성화를 위하여 기금운용위원회 사무국을 국민연금연구센터 내에 설치하되 사무국장은 센터소장이 겸임토록 하여야 할 것이다.

〔그림 2〕 국민연금 기금관리운용체계 개선방안

		시행						심의‧의결
계획		보건복지부		⇆	국민연금기금 투자위원회		⇆	국민연금 기금운용 위원회 (비상설)
					국민연금기금 투자전문회사
운용					⇅
				⇆	국민연금연구센터 (국민연금기금운용위원회 사무국)		⇆
평가					국민연금기금운용 전문평가단		⇆

Ⅳ. 장기적 정책 개선방안 (구조개혁 방안)

1. 2003년 재정재계산 정책방안

1) 기본방향

가. 지속가능한(sustainable) 공적연금체계의 구축

현행 한국의 4개의 공적연금제도는 모두 장기적인 연금재정수지의 균형상태에 대한 사회적인 합의 없이 운영되고 있다. 공적연금은 百年大計가 필요한 영속적인 제도이므로 지속가능성의 확보가 긴요하다.

나. 세대간․세대내 형평성 제고

한국도 인구의 고령화와 저출산화 경향이 가속화되고 있다. 현 공적연금제도는 미래세대의 노인부양부담을 너무 과도하게 만들어 세대간 이전구조를 경직화시킬 우려가 있다. 현 연금제도는 세대간․세대내 재분배가 가족 형태, 소득수준, 근로형태, 성적 특성에 따라서  비-형평적으로 작용하고 있다.

3) 공적연금의 완전한 전국민 확대

기존의 노령층 등 노후소득보장이 필요한 계층이 연금급여를 받지 못하고 있으며 도시자영자중 상당수가 국민연금제도에 적극적으로 참여하지 않고 있어 보편적인 연금제도(universal pension)로서 한계를 지니고 있다.

4) 통일에의 대비

현재 북한은 국가에 의한 노인계층에 대한 생계보장이 이루어지고 있다. 따라서 남북한 통합시 북한의 노령계층에 대한 생계보장이 공적인 제도를 통하여 이루어져야 하고, 이때 기존의 한국 내 공적연금 미수급 노령계층에 대한 형평성 문제가 함께 제기될 것이다.

〔그림 3〕 공적연금제도의 개선방안

.

외 부 환 경										내 부 환 경
○ 인구구조의 고령화․핵가족화 ○ 남북통일										○ 공적연금 재정의 불안정 ○ 후세대에 과도한 연금부담
						⇩
			목적․목표
			○ 전국민의 보편적인 소득보장 ○ 공적연금재정의 장기적 안정화 ○ 세대간․세대내 형평성 확보
현세대 노인의 소득보장						⇩									여성의 연금 수급권 확보
	⇨		상생연금제도의 도입과 공적 연금의 지속가능성 제고											⇦
						⇧
보 편 성					안 정 성							형 평 성
○ 18세이상 모든 국민의 상생연금 가입 ○ 65세이상의 노인에게 경로연금지급					○ 연금보험료 수준의 합리적 조정 ○ 급여지급율의 단계적 조정 ○ 연금수급연령의 단계적 조정							○ 세대내 재분배율의 적정화 ○ 후세대의 노인부양 부담의 경감

2) 새로운 공적연금체계의 기본방향

가. 상생연금의 신설

공적연금 미가입자에 대한 연금수급권 제공과 세대간․세대내 형평성 제고를 위하여 18세 이상 모든 국민을 가입대상으로 하는 (1인 1연금체제) 상생연금을 신설한다. 기존의 공적연금제도는 현행과 같이 제도별로 독립적으로 운영하되 상생연금 부분을 적용제외(contracting-out) 한 직역별 특성을 반영할 수 있는 연금제도(occupational pension)로 재편성한다. 이때 자영자 등 소득을 파악하기 힘든 계층은 상생연금만을 의무적으로 가입하게 한다. 상생연금 급여수준은 각 개인별로 최소한 소득보장이 이루어질 수 있도록 40년 가입시 전가입자 평균소득월액의 20%수준으로 한다.

나. 상생연금은 보편적 연금(universal pension)

저소득, 의무군역, 출산․육아 등으로 보험료를 불입하지 못한 기간에 대해서도 가입기간을 부분적으로(1/3) 인정하여 국민 누구나 일정연령(65세)이 되면 일정액의 연금(최소한 전가입자 평균소득월액의 6.7%)을 받을 수 있도록 하고, 동일한 차원에서 공적연금제도에 소외되어 있는 기존의 65세이상 노인에게도 연금을 지급한다.

다. 현행 각 공적연금은 직역연금 성격으로 전환하고, 법정퇴직금 제도는 다양성과 신축성을 가진 제도로 개선

각 공적연금제도는 상생연금의 급여에 부가하여 직역별 특성에 상응하는 안정된 노후생활에 필요한 적정급여체계를 설계한다. 현행 퇴직금제도는 개별 기업별로 노사합의에 의하여 일시금 형태를 포함한 다양한 기업연금제도를 설계할 수 있도록 하여 자율성과 신축성(flexibility)이 유지되도록 한다. 자영자가 상생연금에 부가하여 지역별․직역별로 연금기금을 구성할 때는 퇴직금 및 기업연금에 준하는 세제혜택을 주도록 한다. 상생연금 급여에 필요한 재원은 현행 국민연금 및 각 공적 직역연금에서 가입자수에 비례한 정액의 보험료, 상생연금만 가입한 자의 정액보험료, 보험료 비부담 가입자에 대한 연금급여에 필요한 금액에 상응하는 정부지원금으로 운영하되 보험료수준은 기준연도 전후 5년간 수입과 지출을 균형시키도록 정한다.

라. 공무원연금 등 재정불안 공적연금은 개방형 종합보험료 방식으로 재 설계

현행 국민연금은 소득비례연금을 중심으로 완전 적립방식에 가깝도록 운영하도록 하고 이미 적립기금이 고갈된 공무원연금 등 직역연금은 제도개혁 시점 이후 가입기간에 대해서는 장기적 수지균형체계를 구축하되 과거 가입기간에 대한 미적립 부채액은 별도로 적립하는 개방형 종합보험료방식으로 재설계한다.

〔그림 4〕 신 노령소득보장 체계

개인보장 기업보장 사회보장	개 인 연 금 ․개 인 저 축
							직역 연금
	퇴직금			기업연금
	소득비례 국민연금(20%)
	상 생 연 금(1인 1연금) : 20%
	피 용 자				자 영 자		공무원․군인․사학	별도의 소득이 없는자

3) 국민연금제도의 개선방안

가. 국민연금은 현행체계대로 운영하되, 세대별․가족형태별․성별 형평성을 제고하도록 개선.

국민연금은 세대별 연금기준에서 개인별 1인 1연금 체계로  전환함. 급여수준은 홑벌이가구 기준으로는 형행수준을 유지하되, 맞벌이가구 및 독신 기준으로는 20%하향 조정한다. 즉, 부부기준으로 보면, 홑벌이 부부는 상생연금 40%(남편 부분 20%, 아내부분 20%)와 소득비례연금 20%로 도합 60%가 됨으로써 현행의 연금급여 수준을 그대로 유지함. 반면에 맞벌이 가구의 경우는 부부 각각이 상생연금 20% 소득비례연금 20%를 수급하게 되어 도합 80%수준이 된다 (현행은 120%수준).  맞벌이 가구는 보험료가 인하됨. 현재의 부부 각각 9%수준에서 7.5%(상생부분 1.5% + 소득비례부분 6.0%) 수준으로 하향 조정한다. 맞벌이에 대한 연금급여 및 보험료 수준의 경감조치는 맞벌이가구의 노후소득보장을 위한 과다한 강제적인 지출을 줄여줌으로써 개인 자율의 저축방법 선택을 유도한다.

나. 국민연금의 소득재분배 기능은 유지하되 소득재분배의 왜곡현상을 줄임.

세대간․세대내 소득재분배 시스템을 가지고 있는 상생연금제도에 현행 국민연금제도의 균등부분을 이전시킴으로써 국민연금은 소득비례부분을 중심으로 운영된다. 소득재분배가 일어나는 것은 국민연금 보험료를 징수시에는 소득비례적인 정율제로 거두어들이지만 상생연금으로 재원 이전시에는 가입자수에 따라 정액기준으로 하기 때문이다.

지역 가입자 중 소득 불성실신고자 때문에 제기되고 있는 소득재분배 왜곡의 문제를 해결하기 위하여 소득 불성실 신고자는 정액급여․정액보험료의 상생연금만 가입토록 한다.  따라서 지역가입자라고 하더라도 보건복지부가 정한 소득인정기준에 응하거나 또는 소득조사절차(가입자가 이의 제기시)에 응하면 국민연금에 가입할 수 있도록 한다.

다. 불완전 취업자의 사회보험 적용확대를 위하여 복지저축계좌(welfare saving account) 도입

불완전 취업자(일용직, 시간제근로자 등)에 대한 국민연금의 안정적 적용을 위하여 『복지 저축 계좌』를 도입하도록 한다. 즉, 국민연금 가입자격이 있는 정규직 근로자를 제외한 모든 불완전 취업 근로자는 의무적으로 『복지 저축 계좌』를 가지도록 한다 (금융기관의 선택은 자유). 불완전 취업자를 고용하는 사람은 해당 근로자의 『복지 저축 계좌』에 근로자 임금의 일정율(사회보험료 및 퇴직금 상당수준)을 불입토록 하고, 불입된 금액은 국민연금, 의료보험, 고용보험 보험료로 자동이체토록 하되 나머지 금액은 퇴직금으로 적립될 수 있도록 한다.

이는 불완전 취업자의 사회보험 적용을 안정하게 하는 효과를 가질 뿐만 아니라 사회보험료 등 부담을 경감하기 위하여 시간제 등의 고용비중을 높이는 기업주의 관행을 차단함으로써 최근 증가하는 고용의 불안정을 제거하는 효과를 거둘 수 있을 것으로 판단된다. 『복지 저축 계좌』는 사실상 사회보장카드의 역할을 수행하게 될 것으로 판단된다.

4) 공무원연금 등 직역연금 재정건전화 방안

가. 공무원연금 등 직역연금의 채무상태에 대한 정확한 재정 진단이 필요.

2000년 12월의 공무원연금  3개 연금제도의 개선에도 불구하고 장기적 재정불안정 문제를 해결되지 못한다. 재정건전성에 대한 진단을 위하여 공무원연금 등에 대한 정확한 책임준비금의 계산이 필요하다. 공적연금제도가 세대간 소득이전을 전제로 하는 제도라고 해도, 공무원연금 등 공적연금의 부채를 계산하지 않아도 되는 이유가 될 수는 없다. 최근 사학연금이 시행한 책임준비금의 계산을 공무원과 군인연금도 실시하여야 할 것이다.

나. 공무원연금 등 공적연금에 대하여 적절한 재정방식이 만들어져야 함.

우리나라 공무원연금은 일정한 재정방식을 가지고 있지 못함. 현재와 같은 기준하에서 연금보험료는 연금보험료대로, 연금급여수준은 연금급여수준대로 별개로 움직여서는 공적연금제도의 체계적인 운영을 기대할 수 없다. 연금급여채무의 기준과 재정방식이 확정되었다면 새로운 기준에 따라 연금시스템을 재설계하여야 하여야 할 것이다.

다. 공적 직역연금도 상생연금을 공유.

이 때 직역별로 분립형 제도를 가진 우리나라의 경우 상생연금을 중심으로 세대간 세대내 재분배의 틀을 구축하고 개별 직역별로 지속가능한 구조를 가지고 있느냐에 대한 검토가 필요하다.  따라서 3개 특수직역연금제도 가입자도 모두 상생연금을 공유한다. 상생연금 급여지급에 필요한 금액 중에서 우리나라 공적연금 총 가입자에 대한 각 특수지역가입자의 수의 비율만큼을 각 특수직역기금에서 부담한다. 또한 특수직역 연금수급자의 급여지급액 중 정액의 상생연금 급여액만큼은 상생연금기금에서 지급토록 한다.

라. 균형체계로의 이행을 위한 보험료 및 급여수준의 조정.

보험료수준을 단계적으로 21%까지 상향조정 한다. 공무원연금의 표준보수는 국민연금의 표준보수의 70% 수준이므로, 국민연금보험료 기준으로는 15% 수준이며 여기에는 상생연금보험료가 포함된다.  급여수준도 21% 보험료수준에 상응하는 급여체계는 전가입기간 평균소득기준으로의 연금급여산정, 연금액의 슬라이딩 기준을 현재의 표준보수인상율 기준에서 소비자물가상승율 기준으로의 전환에 의하여 달성될 수 있다.

∙ 현재까지 누적된 미적립연금부채는 정부가 연차적으로 상환하도록 함. 이를 위하여 정부는 사용자로서의 부담분(10.5%)과 퇴직수당 부담분 외에 3%의 보험료를 추가적으로 부담하도록 함.

∙ 이러한 제도 개혁이 이루어지면 장기 재정안정 달성 가능.

5) 퇴직금제도의 개선

가. 법정 퇴직금제도의 개편의 필요성

우리 경제가 안정적 성장단계에 접어들고 기업문화도 성숙되었을 뿐 아니라 국민연금제도의 실시, 고용보험제도의 도입 등 정부의 사회보장제도가 확립되고 있음을 감안할 때, 기존의 퇴직일시금제도 존속여부 및 개선방향 등에 대한 재검토가 필요한 단계이다.

나. 퇴직금과 공적연금과의 관계정립

우리나라의 경우 퇴직금제도가 별도의 독립적인 제도로 발전하여 왔으므로 공적연금과의 연계장치를 만드는 것은 상당히 어렵다고 판단된다. 즉 적격연금제도와 같이 일정한 조건을 갖추면 세제혜택을 부여하는 제도가 바람직할 것이다.

다. 법정퇴직금의 임의화의 한계

강제제도인 퇴직금제도의 임의화는 그 주장의 타당성 여부를 떠나 현실적으로 노동계를 설득시키는 것이 어려울 것이다. 중요한 것은 장기적으로 기업의 노동비용부담과 근로자의 복지수준을 어떻게 조화시켜 나갈 것이냐 이며 이는 조세부담율 및 사회보험부담율 수준과 정부의 공적보장 및 사회보장 급여수준을 함께 고려하여 사회적으로 합의하는 것이 긴요하다 할 것이다.

라. 퇴직금의 기업연금화의 강제이행의 한계

퇴직금의 연금제도로의 강제화는 제도시행 초기에 중소기업의 보험료 부담(8.3%)을 가중시키고, 기업과 근로자의 기업연금에 대한 자유로운 선택권을 제한한다는 점에서 바람직하지 않는 방안으로 판단된다.

퇴직금의 지급보장을 위해서는 기업연금의 사외적립을 유도하는 것이 바람직하며 이를 위한 대안으로서는 현재 세법의 퇴직금 관련 세제혜택을 사내적립시에는 주지않고 사외적립시에만 주는 방안이 있다 (사내적립시에도 노사합의로 사내에 별도 적립기금을 만들어 관리하는 경우에는 동일한 세제혜택이 주어져야 할 것임).

마. 법정 퇴직금 제도의 자율적 기업연금화 방안

연금수급권 및 연금수급권의 이전: 연금수급권의 이전이 가능하여지기 위해서는 기업연금 상품자체가 기업연금 회사별로 일정한 정형적인 형태를 갖추고 있어야 하고 호환성이 있는 제도를 공유하여야 할 것이다.

재정방식 및 비용분담: 장기적인 재정안정성 측면과 직장이동시 수급권보장장치의 유지를 위해서는 확정갹출방식이 보다 유리할 것이다.

연금수급권에 대한 보장: 미국의 PBGC와 같은 기업연금 수급권을 보장하고 기업연금운용회사를 감독할 수 있는 감독기능의 강화가 필요할 것이다.

소득대체율 수준: 우리나라와 같이 사적 영역의 비율이 높은 국가의 경우 선진국보다는  낮은 소득대체율의 적용이 필요할 것으로 판단된다. 물론 현행 퇴직금(8.3%)의 확정갹출적 급여수준이 기준(20～30%수준)이 될 것이다.

세제지원: 우리나라의 경우 연금보험제도와 신탁제도 공히 보험료에 대해서는 고용주 부담분은 손금에 산입하고 근로자 부담분은 소득공제를 하여주고 있으며, 급여액의 경우 연금급여에 대해서는 비과세하여 주고 있다. 이는 외국의 세제혜택에 비하여 상대적으로 높은 수준임. 1999년 8월에 입법된 임금채권보장법의 기업주 부담금경감조항은 퇴직연금 가입비율을 높이는데 일정한 기여를 할 것으로 판단된다.

자영자 등을 위한 제도의 필요성: 상용근로자에게는 공적연금에 덧붙여 기업연금이라는 세제혜택이 있는 제도를 제공하면서 자영자 및 불완전 취업 근로자에게 적합한 부가적 소득보장체계를 개발하고 이의 촉진을 위한 세제혜택이 필요하다.

Ⅴ. 결언

우리 국민연금은 수정적립방식으로 출범하였다. 수정적립방식이란 제도 도입 초기세대는 본인이 연금으로 수급하는 총액을 부담하는 보험료 총액보다 높게 설계하고, 그 부족 분은 자녀세대 즉 미래세대에게 전가시키는 공적연금 재정방식 중의 하나이다. 이 재정방식 하에서는 최소한 연금보험료는 점차 상향조정하는 것이 불가피하다. 왜냐하면, 현재의 국민연금 급여수준 (40년 가입시 평균소득자의 경우 본인소득의 60% 급여를 지급)에 상응하는 수지균형보험료는 24%정도이기 때문이다.  즉, 모두들 알고 있다시피 국민연금 도입초기의 연금보험료는 3%에 불과하였고, 5년 후에 6%, 그 다음 5년 후인 1998년부터 현재까지도 연금보험료는 9%를 유지하고 있다(지역가입자는 아직도 7%이다). 수지균형보험료인 24%와 비교할 때 현저하게 낮은 보험료로서 차액만큼은 후 세대의 부담으로 고스란히 전가되고 있는 것이다. 이러한 불균형구조는 종국에는 적립기금의 고갈로 귀결된다. 보건복지부는 현행체계가 그대로 유지되면 2047년경에 적립기금이 고갈된다고 발표하였는데 그 원인은 대부분 여기에 있는 것이다.

일반국민들이 이해하고 있는 것과는 달리 적립기금 고갈된다고 하여 국민연금제도가 붕괴되거나 국민연금 수급자가 연금을 못 받게 되는 것은 아니다. 선진국 대부분의 국가는 연금기금이 없어진지 벌써 50년이 넘었지만 노인들은 모두 연금을 잘 받고 있다. 적립기금이 없어도, 해마다 노인에게 지급하여야 할 연금액을 계산하여 근로세대가 나누어서 부담하는 부과방식(예산방식)으로 운영하여 왔던 것이다. 이러한 운영방식은 인구노령화가 심각하지 않았던 1980년대 이전까지만 하여도 문제가 없었다. 그러나 전후 베이비붐세대가 본격적으로 노인이 되고 생명공학의 발전 등으로 사망률이 떨어지면서 사정이 달라졌다. 노인은 자꾸 늘어나지만 보험료를 부담하여야 할 근로세대는 줄어들어 1명의 근로자가 부양하여야 할 노인의 수가 과거에는 10명의 근로자가 1명의 근로자를 부양하면 되었지만 지금은 1명의 근로자가 1명의 노인을 부양해야 하는 식으로 근로세대의 부담이 늘어나고 있기 때문이다. 따라서 미래에 걱정되는 것은 적립기금의 고갈이 아니라 인구고령화에 따른 미래세대의 부담능력이 문제가 되는 것이다. 따라서 지금 급여수준을 일부 삭감하지 않을 수 없는 이유가 여기에 있는 것이다. 이것은 우리시대의 의무사항이지 선택사항이 아니다.

경제선진국들인 OECD국가들도 모두 연금개혁을 하였거나, 하고 있거나, 해야되는데 못해서 정부 재정적자에다 경제성장률 둔화 등의 고통을 겪고 있다. 선진국의 사태를 보면, 과거의 선진국과 같은 모양인 저부담․고급여의 우리나라의 국민연금도 필연적으로 선진국과 같이 어려움을 겪게 되어 있는 것은 명약관화한 것이다. 보건복지부의 재정추계는 이러한 위기 상황을 잘 나타내어 주고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 재정추계가 잘못되었다는 등으로 비판하는 것은 정말 무책임한 주장이라 아니 할 수 없다. 특히 국고보조는 연금개혁을 실패한 나라의 최후의 선택이다. 개선할 수 있는 방안이 있는데도 연금개혁에 실패한 나라가 불가피하게 선택하는 국고보조를 투입하자는 것은 어불성설이다. 더욱이 국고보조도 하늘에서 공짜로 떨어지는 돈이 아니라 국민의 호주머니 돈인 세금임을 인식한다면 더욱 그러하다.

그럼에도 불구하고 문제가 되는 것은 국민연금에 대한 광범위한 국민들의 불신이다. 많은 사람들은 국민연금이 자신의 노후소득보장을 해줄 것으로 믿지 못하고 있으며, 자신의 봉급에서 꼬박 꼬박 떼이고 있는 국민연금기금이 잘못 운용되고 있다고 생각하고 있다. 더욱이 자영자의 소득파악의 한계로 인한 근로자와 자영자간의 형평성 시비도 끊이지 않고 있다.  또한, 국민 상당수가 국민연금의 혜택에서 제외되어 있다. 부분적으로는 국민들이 오해하고 있는 부분도 있지만 국민연금의 구조적인 한계에서 비롯되는 문제점도 있다.

OECD 국가 중 인구 고령화 속도가 가장 빠른 우리나라의 경우, 더 이상 연금개혁을 미룰 수는 없다. 이제 국민들이 국민연금의 중요성을 제대로 알게 해야 하며, 국민들이 믿을 수 있는 제도로 거듭나야 한다. 국민연금 제도가 보건복지부나 국민연금관리공단의 것이 아니라 국민 자신의 것임을 알게 해야 한다. 이를 위해서는 임기응변식 처방이 아니라 근본적인 큰 틀의 제도개혁이 필요하며, 국민연금제도 개선과 함께 공무원연금, 군인연금, 사학연금 등 다른 연금도 개혁되어야 한다. 국민모두가 현 세대만 아닌 미래 세대도 함께 공유할 수 있는 국민연금이 될 수 있도록 대승적 차원의 합의가 필요한 시점이다.

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국민연금기금운용위원회의 상설화방안

이 태 수

꽃동네현도사회복지대학교 교수 / 참여연대 사회복지위원회 부위원장

I. 기금운용․관리․감독체계의 현황과 문제점

□ 기금운용․관리․감독의 기본체계

○ 복지부 - 기금운용위원회 - 기금운용본부의 삼각체계가 기본 구도임.

- 국민연금기금운용과 관리감독은 보건복지부장관의 기금정책 결정, 기금운용위원회의 심의․의결, 기금운용본부의 투자운용 등 복지부, 기금운용위원회, 기금운용본부 삼각체제가 기본임.

- 그러나 최근 기금관리기본법이 개정되어 기금운용계획에 대한 최종적인 권한이 국회 해당 상임위원회(보건복지위원회)에 주어지고 기획예산처의 기금운용과정에 대한 개입이 강화됨으로써 기존의 세 기구 외에 기획예산처와 국회가 기금운용의 전반적인 과정에 이전보다 더 강하게 개입되게 됨.

기금관리기본법에는 국무회의 및 국회에 제출하는 기금운용계획안의 총괄 조정업무를 기획예산처가 담당하게 되었다. 따라서 국민연금기금운용에 대한 기획예산처의 역할은 과거처럼 기금의 요구에 수동적으로 대응하는 단순 협의방식이 아니라 개별 기금의 운용심의회 위원으로서 기금에 대한 협의․조정권을 갖는 실질적  역할을 수행하게 되었다.

- 여전히 기금관리감독체계와 관련하여 가장 중요한 기구는 기금운용위원회라고 할 수 있음.

○ 기금운용위원회은 기금운용에 관한 실질적인 최고의사결정기구임.

- 기금운용위원회는 국민연금법 제 84조에 의해 기금운용지침에 관한 사항, 기금운용계획에 관한 사항, 기금의 운용내역과 사용내역에 관한 사항을 심의․의결할 수 있는 권한을 갖고 있어 보건복지부와 더불어 기금운용 관리감독에 대한 최종적 책임을 갖고 있음.

- 그러나 국민연금법에 기금의 관리감독과 관련하여 기금운용위원회가 심의․의결해야 할 구체적인 사항은 제시되어 있지 않음. 더욱이 기금운용위원회가 비상설조직이기 때문에 기금관리감독과 관련하여 구체적인 업무를 떠맡는다 하더라도 실질적으로 기금운용 및 투자를 체계적으로 관리하는데 기본적인 한계가 있을 수밖에 없음.

<그림 1> 기금운영관리의 기본 구도

○ 관리감독의 다기화(多岐化) 구조로 인한 혼선이 존재함.

- 위의 <그림 1>을 비롯하여 현재 국민연금기금 관련 규정을 종합해보면, 국민연금기금운용의 실무적인 관리감독 기능은 복지부 연금재정과와 국민연금연구센터 기금평가팀, 기금운용본부 리스크관리팀, 그리고 공단 감사실의 기금감사팀으로 다기화되어 있으며 포괄적인 의미에서 기금운용위원회, 그리고 국민연금기금운용실무평가위원회(이하 실무평가위원회)에도 관리감독 권한이 있음.

- 그러나 이러한 다기화되었고 중층적인 관리감독기능이 실효성과 책임성이 담보되어 있느냐고 반문하였을 때 결코 긍정적으로 답할 수 없는 것이 현실임.

□ 운용․관리․감독체계의 문제점

○ 따라서 현재의 기금운용․관리․감독 체계의 문제점을 정리해보면 다음과 같이 네가지로 축약, 표현할 수 있음.

① 중장기적 기금정책의 미정립

- 이는 언뜻 관리감독체계와 무관한 문제로 보일 수 있으나 사회적으로 합의된 중장기적 기금정책이 없기 때문에 기금운용에 대한 관리감독의 철학과 원칙을 세우기 어렵다는 점에서 두 부분은 밀접하게 연관.

- 지난 10여년 동안 관행적으로 이루어진 1년 단위의 단기적인 기금운용은 중장기 투자정책의 방향이 설정되어 있지 않은데서 나타난 결과임. 주지하듯이 국민연금은 공공기금과 미래의 연금지급을 위한 책임준비금이라는 성격도 있지만 그 규모의 거대함으로 인하여 국민경제 특히 국내 자금시장과 경제 전반에 지대한 영향을 미치기 때문에 중장기적인 투자 원칙을 확립하는 것이 중요.  중장기적 투자정책에 대한 철학과 원칙이 없으면 전략적 자산배분같은 고도의 기금관리기능을 행사할 수 없으며 자칫하면 기금의 관리감독을 투자 위법행위 감시라는 협소하고 단순한 기능으로 한정시킬 위험성이 있음.

② 기금운용본부에 대한 외부적 견제 장치 취약

- 특히 기금 운용과정에 발생할 수 있는 펀드메니저의 도덕적 해이를 체계적으로 감시할 수 있는 체계가 미흡. 기금운용 관리감독에 대한 최종적 권한과 책임을 가지고 있는 보건복지부의 연금재정과는 연금재정과장, 사무관 2명이 전부인데 이들은 책임에 비하여 인원이 너무 적으며, 순환보직으로 전문성을 발휘하기에도 취약한 구조를 갖고 있음.

- 기금운용의 성과평가는 전문적 감시기구에서 수행하는 것이 타당하나 현재는 연금공단 산하의 국민연금연구센터와 외부전문기관에 의한 평가가 전부이며, 실무평가위원회 기능도 일정한 한계가 있음.

- 컴플라이언스 기능도 공단의 기금감사팀, 기금운용본부 성과분석팀에서 자체적으로 수행되고 있으나 관련 규정의 미흡과 인력부족으로 취약함을 보이고 있으며 특히 기금운용조직과 완전히 ‘독립된 기구’에 의한 일상적인 컴플라이언스 기능은 수행되지 않고 있음.

③ 기금운용위원회의 전문성 및 조직구조의 한계

- 98년 법개정으로 내용이 채워진 기금운용위원회는 기금운용 및 관리감독에 대한 일종의 ‘정치․사회적 합의구조’의 정신이 들어가 있어, 기금운용위원회의 민주화는  공적연금기금운용에서 나타나는 ‘정치적 위험’을 방지하는데 어느 정도의 성과가 있으나 기금정책 수립, 기금운용 관리감독 등 권한에 어울리는 실질적 기능행사에는 근본적 한계점을 노출.

- 기금운용위원회의 구조는 기금운용조직 및 복지부와 상대적으로 독립된 기구에 의한 기금운용의 감시와 감독이라는 철학이 내재되어 있으나, 독립된 기구에 의한 기금운용조직의 관리감독이라는 철학이 관철되지 못하고 있는데 그 근본적인 이유는 기금운용위원회가 스스로의 행정집행 능력을 갖추지 못한 비상설기구이기 때문. 비상설기구라는 조직의 한계는 중장기적 기금정책수립, 기금운용조직에 대한 일상적 관리감독 기능을 행사하는데 결정적 장애요인이 되고 있음. 기금운용위원회의 관리감독 기능을 실무평가위원회가 보완할 수 있으나 실무평가위원회 역시 비상설기구이며, 방대한 기금운용 과정을 체계적으로 관리감독하는 기능을 수행하기에는 전문성, 조직구조 등 모든 분야에서 근본적 한계점을 갖고 있음.

④ 기금운용 규제방식에 있어서의 혼란

- 연금은 어느 정도의 기금보유를 전제로 하기 때문에 기금운용에 대한 규제 regulation 는 연금의 중요한 이슈 중의 하나임.  기금의 규제원칙은 각 나라의 경제, 사회적 상황에 따라 다르게 설정될 수 있으나 우리나라 국민연금의 경우는 기금규제 관련 조직이 체계화되어 있지 않고, 그나마 규제의 원칙도 원활하게 작동되지 못하고 있음.

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- 현행 국민연금법에는 국민연금기금의 투자대상 종목을 나열식으로 열거하고 있고, 기금운용본부 규정에서도 상품별 (주식, 채권)로 투자대상을 제한하고 있어 엄격한 규제방식을 취하고 있으나 연금법의 개정으로 투자대상 상품의 다변화가 이루어지면서 기금운용 담당자의 책임을 강화하는 약한 규제방식이 일정 부분 추구되는 모습을 보이고 있어 정확한 규제방식이 일관되게 이루어지지 않는데서 오는 불안 구조가 존재함.

□ 기금운용․관리․감독체계 상설화의 당위성

○ 현재의 문제는 대부분 비상설화 ․ 비전문화의 문제임.

- 이상과 같은 기금정책 및 관리감독체계의 문제점의 상당부분은 관리감독조직 체계의 문제에 기인하고 있음. 즉 기금운용에 대한 관리감독체계가 기금 규모에 맞지 않게 취약하게 설계되어 있으며, 취약한 조직구조(기금운용위원회, 실무평가위원회, 그리고 복지부 연금재정과)마저도 비상설기구의 한계, 전문 인력 부족 등의 문제점 때문에 제 기능을 발휘하지 못하고 있는 것이 현실임.

○ 상설화로의 대대적 개편이 절대적으로 필요함.

- 따라서 현행 기금운용 관리감독체계를 혁신적으로 재편하지 않으면 국민연금기금의 설립 목적과 국민적 신뢰 확보에 상당한 장애로 작용할 것이며, 궁극적으로는 공적연금제도의 정당성에 치명적인 결함으로 작용할 가능성도 배제할 수 없음.  이런 의미에서 국민연금기금 관리감독체계의 개편 방향은 기존 관리감독을 담당하는 조직체계를 상설화를 통해 대대적으로 개편하는 것을 전제로 해야 함.

- 단순하게 기존 조직 구조를 유지하면서 몇 개의 관리감독 기능을 추가하는 것만으로는 기하급수적으로 늘어나는 국민연금기금의 체계적 관리감독을 수행할 수 없을 것임.

II. 위원회의 상설화와 관련된 정부안의 내용과 문제점

○ 현재 정부에서 공식적으로는 보건복지부에서 지난 8월 초 국민연금법 개정법률안을 입법예고 하면서 기금운용위원회의 상설화 방안이 최종 제시되었음. 그간 기획예산처와 재정경제부 등 경제부처 사이에 상설화 방안을 둘러싸고 치열한 입장 개진이 있었던 것으로 알려져 있으며 그 과정에서 복지부는 수차례 내부 안을 만들어 의견 조율을 행했음에도 최근의 입법예고안은 그간의 내부 검토안보다도 퇴행한 안이며 부처 이기주의의 모습을 그대로 보여준 점에서 매우 실망스런 안이라 평가됨.

□ 보건복지부의 입법예고안의 핵심과 그 문제점

○ 복지부의 입법 예고안의 핵심 내용은 다음과 같음.

▷ 복지부 산하의 상설위원회로

; 현재 비상설기구로 운영되는 국민연금기금운용위원회(이하 ‘기금운용위원회’)를 상설화하고, 여유자금 운용에 관한 계획 수립, 중장기 투자계획 수립, 운용 현황 및 성과에 대한 평가 감시 업무를 수행함. 위원회의 소속은 복지부에 둠.

▷ 7인의 추천위원회가 9인의 위원회 위원 선정

; 기금운용위원회 위원을 21인에서 9인으로 변경하며, 위원장 및 상임위원 1인은 복지부장관이 추천위원회의 장이 되는 추천위원회에서 추천하여 대통령이 임명함. 비상임위원은 가입자 단체의 추천을 받아 추천위원회의 심의를 거쳐 대통령이 위촉함.

▷ 3:4:2 의 위원회 분할 구도

; 기금운용위원회 위원은 정부대표 3인(복지부, 재경부, 기획예산처)과 가입자 단체 추천 전문가 4인(노동자, 사용자, 지역가입자, 시민단체), 위원장, 상임위원 1인으로 구성함.

▷ 전문위원회 별도 설치

; 위원회는 분야별로 전문위원회를 설치하고 의안을 검토하고 위임사항을 처리하도록 함.

○ 그러나 위의 복지부 안이 지니고 있는 문제점은 아래와 같음.

▷ 보건복지부 산하의 기구로 한계점을 보완할 수 있는 보완책 결여

; 기금운용위원회는 연금이 지닌 복지적 성격과 연금기금이 지닌 경제적 성격을 균형적으로 수용하여야 한다는 점에서 각 정부부처로부터 독립된 구도가 바람직스러운 바, 단순히 복지부의 산하기구로 위원회의 위상을 국한하는 것은 매우 단편적인 발상임, 이에 대한 다른 대책이 적절히 등장하지 않는 한 단순 복지부 산하기구는 인정하기 힘듬.

▷ 사회적 합의 구도를 무시한 전문가 위주의 위원으로 구성

; 연금 기금의 규모와 성격 상 정부, 가입자, 사용자가 모두 모인 사회적 합의기구에서 연금기금의 운용방향과 세부 내역에 대해 공감하고 합의하는 구도를 기본으로 하여야 함에도 복지부 안에는 이러한 기본 정신이 유실되고 정부측 인사들과 금융실무자들로 구성된 소수의 위원회가 정부예산보다도 더 큰 기금에 대한 결정을 하도록 함으로써 연금기금운용에 대한 신뢰구축과 사회적 점검 기능 실종

▷ 가입자단체의 지분을 축소시킴

; 현재의 21명에서 9명으로 위원회 규모를 축소시킴으로써 노동자, 사용자, 지역가입자 각각의 단체 대표로부터의 추천 전문가 1인씩을 인정함으로써 가입자 유형 별 수많은 내부단체에서 대표 1인씩을 결정하는 과정 상에 심각한 문제가 노정될 수 있으며, 결국 가입자 간의 다양한 이견들의 상존을 무시하는 결정으로서 위원회 안에서 단체간 이견을 조율하고 이를 조정하는 기능 자체를 포기하는 것임.

▷ 위원장과 상임위원 1명 등 상임은 2명

; 상설화와 관련하여 핵심적인 것은 각 부문에 대해 책임 있는 인사들에 의한 상근활동이 보장되는 것인 바, 상임 2명과 비상임 전문위원으로의 구성은 또 다른 부실을 낳는 원인이 될 것임.

□ 경제관련부처의 입장

○ 이에 비하여 경제관련부처들은 공식적으로 자신들의 입장을 표명한 바는 없지만, 위원회의 세부구성에 대한 관심보다는 크게 다음의 두가지로 의견이 압축된다고 봄.

▷ 위원회의 총리실 산하 기관화

▷ 위원의 금융전문가 위주 구성

▷ 기금운용본부의 흡수를 통한 전문적인 금융투자기관화

○ 그러나 이러한 입장은 우리나라의 연금제도의 성격과 역사를 무시하고 편협한 경제부처중심으로의 시각만을 고집한 것으로서, 부정적으로 보면 부처이기주의며 아무리 좋게 보아도 연금기금의 경제적 측면만을 고려하는 한계를 스스로 드러내는 발상임. 이러한 발상이 확인된 상태에서 향후 기금운용위원회가 경제부처 중심으로 운용될 때의 폐단을 심각히 우려하지 않을 수 없음.

III. 기금운용위원회 상설화의 기본 원칙과 세부 방안

□ 상설화의 기본 방향

○ 연금기금의 운용 및 재정관리의 정치적 중립성 보장을 위한 기구의 독립성 확보

○ 기금의 규모 및 사회경제적 영향력을 고려한 기금운용의 전문성 확보

○ 참여민주주의에 입각한 가입자들의 실질적 대표성의 확보

○ 기금운용의 중립성 유지 및 국가 경제정책과의 유기적 조화

○ “Plan(계획수립) - Do(기금운용) - See(관리감독)” 체계에서 ‘Plan-See’ 기능과 ‘Do’ 기능의 분리를 통한 견제와 균형(check & balance)

□ 상설화의 기본 원칙

①  참여민주주의 원칙과 기금운용의 정치 ․ 사회적 합의정신 유지 및 강화

- 98년말 국민연금법 개정의 큰 원칙 중의 하나는 연금제도 및 기금운용에 있어서 참여민주주의의 원칙을 관철시키는 것이었으며, 이 원칙은 기금운용위원회와 실무평가위원회에 가입자와 보험료 부담자 그리고, 사회단체 대표들이 대거 참여하는 것으로 구체화되었음.

- 기금운용위원회의 민주화는 주요 사회단체들의 국민연금에 대한 이해 증진, 정부의 비민주적이고 일방적인 기금운용을 제어하는데 일정한 성과가 있었고, 앞으로도 성과가 예상되는 만큼 새로운 국민연금기금 관리감독체계에서도 이러한 원칙이 유지되고 강화될 필요성이 있음.

- 이러한 참여민주주의 원칙하에서 국민연금기금운용과 관련된 주요 사항은 가입자 및 사회단체의 대표가 참여한 기금운용위원회에서 최종적으로 의결되는 ‘정치․사회적 합의구조’ 형식을 갖추게 되며, 이러한 방식은 연금기금 규모의 급증과 이에 따른 기금운용에서의 ‘정치적 위험’을 방지하는 매우 중요한 역할을 할 수 있으므로 이 정신은 기본적으로 존중되어야 함.

② 연금기금의 정치권 및 경제부처로부터의 독립성 유지 ․ 강화

- 기존의 기금운용위원회 구조는 상대적으로 정치권 및 정부, 특히 경제부처와는 독립된 의사결정을 할 수 있는 구조였으며 이는 국민연금기금운용의 사회적 신뢰성 확보에 매우 중요한 역할을 하였음.

- 특히 99년 개정 국민연금법 발효 이전까지의 10여년간 연금기금이 경제부처의 논리에 의하여 경제정책 입장에서 활용되어짐으로써 실제적인 수익률의 하락과 국민으로부터의 엄청난 불신의 증폭이 있었음을 상기할 때, 지금 시점에서 다시 경제부처의 개입이 명백한 구조로 가는 것은 용납할 수 없는 해법이며, 국민의 불신만 가중시킬 것임.

- 그렇다고 기금의 규모가 커짐에 따라 국민경제에 직접적인 충격과 영향력을 가한다는 점을 생각하면 복지논리로만 운영될 수도 없음. 따라서 기금운용위원회가 어느 한 부처의 논리에만 치우치는 것을 방지하고 균형잡힌 의사결정이 이루어지도록 기구와 의사결정의 독립성을 보장하는 것이 매우 중요한 지점임.

③ 기금운용 관리감독에 있어서 일상성과 전문성 강화.

- 기금운용위원회가 갖고 있는 기금정책 및 기금관리감독 기능에서의 최대의 약점은 권한에 상응하는 행정조직의 미비, 기금관리감독의 전문성 부족, 그리고 관리감독의 일상성 부족을 들 수 있음.  전문성과 일상성 부족이라는 약점을 보완하기 위해서는 기금운용위원회가 합리적, 전문적, 그리고 독립적(비정치적)인 판단을 할 수 있도록 뒷받침해주는 관련 조직이 필요하며, 이를 위해서는 위원회의 정책결정을 상시적, 전문적으로 보조해줄 수 있는 상설조직이 필요할 것임. 기금정책 및 기금관리감독에서의 전문성과 일상성 부족을 복지부, 혹은 공단의 조직개편을 통해 보완한다 하더라도 정치적 위험으로부터 독립적인 결정을 내리는 데는 한계가 있을 수밖에 없음.

④ 통합적이고 효율적인 기금관리감독체계의 구축

- 앞에서 지적한 것처럼 기존의 국민연금 관리감독 기능은 여러 기관에 흩어져 있어 관리감독의 효율성을 달성하지 못하고 있음. 새로운 관리감독체계는 기금운용위원회, 실무평가위원회, 보건복지부 연금재정과, 공단 감사실 기금감사팀, 국민연금연구센터 기금평가팀, 기금운용본부 리스크관리팀 등으로 분산되어 있는 기금정책 및 기금운용 관리감독 기능을 하나의 관리감독기구로 통합하여 효율성을 높이고 체계적인 관리감독을 할 수 있는 시스템이 되어야 함.  특히 여기서 주의해야 할 것은 경제부처와의 연계․협력 강화임.  국민연금기금운용의 경제적 파급효과를 고려한다면 재정경제부, 기획예산처 등의 경제부처가 기금정책 및 기금운용에 과정에 참여할 수 있는 폭을 지금보다 확장하여 연금기금의 국민경제적 역할을 제고하고, 연기금 운용을 종합적인 경제정책과 연계시킬 수 있게 할 필요성이 있음. 그러나 이것은 경제부처에 연금기금의 운용권을 맡기자는 것은 절대 아님도 강조할 필요가 있음.

□ 기금운용위원회 상설화의 세부 구축방안

○ 위원회의 기본성격

- 특별법에 의한 대통력 직속의 독립 행정위원회로 함.

- 향후 연금제도의 중요성과 연금기금의 규모로 보았을 때 일개 부처의 산하기관으로 두는 것과 완전 독립된 특수법인의 문제점을 지양하고 대통령의 직접적 책임 영역으로 하고자 대통령 직속기구로서의 위상이 적절할 듯.

○ 위원회의 권한

▷ 기금운용의 실질적 결정권

▷ 의회 출석 및 답변권

▷ 위원회의 인적구성권(인사권) : 파견 공무원의 경우 해당부처와 협의권

▷ 예산(편성)안 제출권

▷ 법률안 제출권

○ 위원장

- 공모에 의해 선출된 민간전문인으로서 대통령이 임명하는 장관급

- 위원장을 공모하는 전과정을 주관하기 위하여 추천위원회 설치

* 추천위원회는 복지부장관을 위원장으로 하고, 재정부와 기획예산처 차관, 노동자단체 1인, 사용자단체 1인, 지역가입자 대표 단체 1인, 시민단체 1인으로 구성된 총7인 위원회로 함

- 위원장은 민간의 금융전문가로 하여야 하며, 만일 이를 정부부처 장관이 겸임하는 경우, 위원회의 소집 및 주재, 구성에 있어 공정성이 상실될 수 있음.

- 기금의 지급의무에 대한 정부책임은 국민연금법상 이미 보장된 것이므로 운용위원회 위원장이 반드시 정부부처 장관이 될 필요는 없다고 판단됨.

- 위원장의 임기는 3년이며, 중임만 허용

- 위원장의 임기 및 신분보장이 필요함

○ 위원의 구성

- 위원은 상근하는 민간전문가 3인과 정부 주요부처 차관들 및 가입자 및 사용자단체 대표와 추천전문가로 구성된 비상근 위원 등 총 15인으로 구성(위원장포함).단, 비상근의 경우 각 집단에서 단체대표와 전문가가 1인씩 구성되도록 사전협의하에 조정함.

▷ 상  근 : 위원장 및 주요 파트의 책임자로서의 민간전문가 3인

▷ 비상근 : 정부부처 차관, 가입자단체 ․ 경영자단체 ․ 공익단체 대표로 구성

* 정부부처 : 복지부, 재경부, 기획예산처

* 가입자 및 사용자단체 : 노동단체 2(예 ; 민노총, 한노총), 사용자단체 2(예 ; 경총, 전경련), 지역가입자단체(예 ; 농단협, 소협)

* 공익단체 : 공익을 대표하는 시민사회단체(예; 참여연대, 경실련, 여연)

- 추천전문가는 사회복지학․경제학 또는 경영학을 전공한자, 변호사, 공인회계사의 자격이 있는 자로 공적연금과 기금운용에 관한 학식과 경험이 풍부한 자로 함.

<표 1> 국민연금기금운용위원회 위원 구성안 비교

구분	입법예고안	수정안
위원 구성	1. 재정경제부차관 2. 보건복지부차관 3. 기획예산처차관 4. 노동자 단체 추천 전문가 1인 5. 사용자 단체 추천 전문가 1인 6. 지역가입자 단체 추천 전 문가 1인 7. 시민단체 추천 전문가 1인 8. 위원장 1인(상근) 9. 상임위원 1인(상근)	1. 재정경제부 차관 2. 보건복지부 차관 3. 기획예산처 차관 4. 노동자단체 대표 1인, 단체가 추천하는 전문가 1인 5. 사용자단체 대표 1인, 단체가 추천하는 전문가 1인 6. 지역가입자 대표 1인, 단체가 추천하는 전문가 1인 7. 시민단체 대표 1인, 단체가 추천하는 전문가 1인 8. 위원장 1인(상근) 9. 상임위원 3인(상근)
	총인원 9인	총인원 15인
전문가의 범주	기금운용에 관한 학식과 경험이 풍부한 금융전문가	사회복지학․경제학 또는 경영학을 전공한자, 변호사, 공인회계사의 자격이 있는 자로 공적연금과 기금운용에 관한 학식과 경험이 풍부한 자.

○ 사무국의 구성

- 사무국은 민간인과 정부관료로 적절히 구성. 반민반관적 성격 유지

- 사무국의 핵심 파트는 3개로 하고 이를 운용정책파트/준법감시파트/성과평가파트 등 3개로 함.

- 각 파트의 책임자는 추천위원회에서 추천하고 대통령이 임명하는 민간위원들로 구성하고 이들이 위원회 위원으로 참석.

- 각 파트 내에는 민간전문가와 정부 파견공무원(국과장급)이 5인정도 배치

- 각 파트의 역할

․ 운용정책파트 : 장기운용계획수립, 매년 기금운용계획 수립(목표수익률, 전략적 자산배분 등), 주식의결권 행사, 기금관리기본법과 관련된 업무

․ 준법감시파트 : 기금운용본부에 대한 일상적 감독(daily base),  운용직의 윤리규정 제정 및 준수여부 감독

․ 성과평가파트 : 성과평가 및 보고서 작성, 재정재계산 작업 수행, 연간 재정보고서 발간 및 공시

<표 2> 기금운용위원회 사무국 부서의 주요 기능
조직	주요 업무	부서 기능 재조정
투자정책파트	․국민연금기금의 장기운용 전략 수립(매 5년) ․정책적 자산 배분 : 공공부문, 금융부문, 복지부문의 자산배분 결정 ․전략적 자산배분 : 주식, 채권, 단기 상품 등 금융상품에 대한 자산배분(매년) ․국민연금기금 규제 원칙의 정립 ․장단기 목표 수익률 및 위험한도 설정 ․외부 위탁투자 규모 및 위탁 기준 설정 및 관리 ․해외 투자 규모와 투자 기준 설정 및 관리 ․투자대상별 투자비중 허용 한도 설정 ․주식 의결권 행사 등 기업지배구조 관련 규정 제정 및 공시 ․기금관리기본법에 따른 기금운용계획 업무(연간)	․기금운용위원회, 복지부 연금재정과, 공단 연금연구센타 등의 관련 기능 이관
준법감시파트	․기금운용본부에 대한 일상적 감독 ․금융상품 거래 현황 감독 및 평가 ․운용전략 평가 및 준수 여부 ․투자 절차 규정의 제정 ․운용직의 투자관련 윤리 규정의 제정 ․운용직의 투자규정 지침 준수 여부 감독	․복지부 연금재정과, 공단 감사실 기금감사팀, 연금연구센터, 기금운용본부의 컴플라이언스 업무 이관
성과평가파트	․기금운용성과 분석 및 성과 결과 보고서 작성 ․기금운용성과 외부 평가 기준 제정 ․외부평가 기관 선정 및 관리 ․기금운용 성과평가 결과 공시 ․국민연금법상의 재정재계산 작업 수행(5년) ․국민연금의 장기재정추계 ․국민연금기금재정보고서(annual report) 발간 및 공시(연간)	-기금운용실무평가위원회, 연구센터 기금평가팀, 기금운용본부 성과분석팀, 공단 기금감사팀의 기능 이관 -복지부 연금재정과, 공단 국민연금연구센터 재정추계팀 기능 이관

- 사무국의 예산은 기금에서 충당함

* 운용본부의 예산도 기금에서 충당. 단, 공단의 일반예산은 정부가 전액 부담

○ 기타 고려점

▷ 기금운용본부

- 기금운용본부는 중장기적으로는 독립기구로 하되, 당분간은 국민연금관리공단 산하에 배치하고 다만 인사 및 예산에 대한 적절한 독립성과 유연성 부여

- 이는 See와 Do를 분리하고자 하는 목적에 따른 것임

▷ 기금관리기본법과의 관계

- 적용 예외로 함

- 기금관리업무에 있어서 기획예산처의 사후 조정권은 명백히 제외됨

단, 기획예산처 및 재정경제부와 사전 협의권은 인정

▷ 국회와의 관계

- 기금운용위원회는 국회의 예산․결산권에 원칙적으로 귀속됨.

- 위원장은 국회 출석과 답변의 의무와 권한을 가짐

- 위원회는 국정감사 대상기관임

▷ 정부부처와의 관계

- 정부부처와 유기적인 관계 설정

․ 보건복지부 : 연금제도의 운영주체로서 여유자금의 규모 산정 및 관련 사항 협의

․ 재정경제부 : 국가의 경제정책 관련하여 국장급 인사의 파견을 통해 구체적인 조율 가능

․ 기획예산처 : 기금의 효율적 운용관련 부서로서 역시 국장급 인사의 파견을 통해 구체적인 조율 가능

○ 타 상설위원회와의 비교

- 이상의 내용을 금융통화위원회, 금융감독위원회, 국가인권위원회, 방송위원회, 부패방지위원회 등 5개 위원회와 비교하면 아래의 <표 3-1,2>와 같음.

- 타 상설위원회 중에서는 인권위와 방송위와 그 구성이 가장 유사하다고 볼 수 있으나 기구의 위상은 대통령 직속기관이라는 점에서 부패방지위원회와 유사함.

<표 3-1> 타 상설위원회와 기금운용위원회와의 비교표

위원회 비교항목		금융통화위원회	금융감독위원회	인권위원회
법적 위상		한국은행법상 기구	금융감독기구의설치등에관한법률에 근거	국가인권위원회법에 의한 국가독립기구
정부기관 여부		정부기관	국가행정기관	특수법인
핵심기능		통화신용정책을 수립하고 한국은행의 운영에 관한 주요사항을 결정	금융감독원의 업무․운영․관리에 대한 지시․감독	인권보호(인권침해,차별조사·구제),정책권고 등
위원장	임명	한은총재 국무회의심의, 대통령임명	국무회의심의, 대통령임명	위원들 중 대통령이 임명
	상임 여부	상임	상임	상임
	위상	장관급	장관급	장관급
	기타		금감원장 겸임
위원	총인원	7인	9인	11인
	구성	전원 상근. 대부분관료출신	1. 재정경제부차관 2. 한국은행 부총재 3. 예금보험공사 사장 4. 재정경제부장관 추천회계 전문가 1인 5. 위원장 추천 금융전문가 1인 6. 법무부장관 추천 법률 전문가 1인 7. 대한상공회의소 회장 추천 경제계대표 1인	1.국회 선출위원4인 2.대통령 지명위원 4인 3.대법원장 지명위원3인 위원장 :상근 상임위원 3인 :상근 기타 비상근- 그러나 특정 소위별로 역할분담하여 비상근으로 상시적 업무 수행
	기타		부위원장(재경부장관제청, 대통령임명) 상근
사무국	직제	별도의 사무국 없음	기획행정실 / 감독정책1국, 감독정책2국 / 공보관	사무총장(1급)산하사무국 인권정책국/행정지원국/차별조사국/침해조사국/대외협력국
	총원	-	70명	180(현원175)
	구성	각 위원별 팀장 1인 배치	정무직 2인 별정직 2인 일반직 58인 기능직 8인	일반직으로 구성 일부 기능직 포함 (기사 등)
예산		한국은행발권력 (단, 재경부 심의)	국가예산	국가예산

<표 3-2> 타 상설위원회와 기금운용위원회와의 비교표

위원회 비교항목		방송위원회	부패방지위원회	기금운용위원회(안)
법적 위상		방송법에 의한 독립행정위원회	부패방지법에 의한 독립행정위원회	단독법안(가칭 국민연금운용기구설치등에관한법률)
정부기관 여부		특수법인	정부기관(대통령 직속)	정부기관(대통령 직속)
핵심기능		방송공공성·공익성 확보/내용의 질적향상,공정경쟁 도모/관련사무 일체 관장	부패예방·규제 및 방지	국민연금기금운용 및 관리감독에 관한 최고의결·감독기구
위원장	임명	위원들간 호선	대통령	추천위원회의 추천으로 대통령이 임명하는 민간인
	상임여부	상 임	상 임	상임
	위상	장관급	장관급	장관급
	기타
위원	총인원	9인(위원장,부위원장포함)	9인	15명
	구성	대통령 3인 임명	국회추천3 대법원장 추천3 대통령3 모두 대통령이 임명 상임 :위원장, 사무처장(상임위원1인 겸직-사무처 총괄), 상임위원1인(안건 상시 검토)	- 정부부처 3인 - 가입자및사용자단체 6인 - 공익단체 2인 - 상임위원 3인
	기타		위원장,상임위원-대통령임명	위원에 대한 대통령 임명 상임위원 3인 추천위원회에서 심의
사무국	직제	사무총장(차관급별정공무원) 산하 민간 조직으로 구성[총장 이상은 공무원, 그 이하는 민간으로 구성]	사무처장(상임위원1인이겸임) 산하 4개국	투자정책/준법감시/성과평가 등 3개 파트
	총원	200명 상당	139명	1개 파트 5인 정도, 총 20명 내외
	구성	정무직(위원),별정직(사무총장) 이하는 모두 민간으로 구성	정무직 1인 별정직 0인 대부분 일반직이고 기사등 기능직 소수 구성	주요정부부처 파견 및 민간전문가로 구성. 각 파트 책임자는 3인의 상임위원이 담당
예산		방송발전자금(방송위원회관장)	국가 예산	기금

IV. 결론

○ 올해 기금운용위원회의 상설화는 반드시 이루어져야하는 중대한 국가적 사안임.

○ 그러나 현재 정부부처내의 이견의 조정조차 제대로 되고 있지 않은 가운데 보건복지부는 시민사회노동단체들의 제의견조차 반영하지 않은 입법 예고안을 내놓고 있으므로 이와 관련된 극심한 사회적 논란이 예상되고 있음.

○ 따라서 이 문제는 향후 국민연금제도의 50년 앞을 내다보고 추진해야 되며, 살얼음 위를 걷는 것과 같이 허약한 국민신뢰에 기대고 있는 연금제도를 생각할 때 국민에게 가장 신뢰를 줄 수 있는 견실한 방안을 모색해야 할 것임.

○ 무엇보다도 이제 행정부처내의 의견 조율을 거치면 공은 정치권으로 넘어가게 되나 과연 국회 등 정치권에서 얼마나 전문적인 식견과 공의(公義)를 바탕으로 이에 대한 최종 결론을 내릴 수 있을지 매우 우려되는 바 있음.

○ 분명한 것은 기금운용위원회의 구성 자체가 차후 연금제도 및 기금운용측면에 미치는 영향력의 지대함이라는 축면에서 비추어볼 때 상설화방안이 정부 부처간, 그리고 정치권간 타협의 산물로서 모호한 결론을 내려서는 안된다는 것임.

○ 결론적으로 본문에서 제시한 상설화 방안은 적어도 연금의 기본 원리와 여타 영향력을 최대로 고려하였으며 시민단체의 내부 의견이 최대한 수렴된 방안이라는 점에서 정부부처와 정치권에서 신중히 검토하여 수용하여 주기를 바람.

국민연금 제도개선에 대한 정책과제

김정태

한국경영자총협회 경제조사본부장

1. 국민연금기금의 재정현황과 전망

□ 1998년의 제도개선에도 불구하고 현행제도를 그대로 장기간 유지할 경우 2036년에 당년도 수지적자가 발생하고, 적립기금도 2047년에 소진될 전망임.

- 적립기금의 소진은 인구구조의 고령화 및 제도의 성숙 등으로 총수입(보험료 및 이자수입) 대비 총급여 지출의 비율인 총수지율이 급격히 악화되고 있기 때문임.

- 총수지율의 악화로 2036년 이후 당년도 수지적자규모는 12조원에서 2070년 1,015조원으로 급격히 증가하고, 그로 인해 그 동안 적립된 기금이 적자발생 후 11년만에 소진될 전망임.

□ 이는 정부가 근본적으로 부담과 급여의 구조적 불균형 상태로 설계했기 때문임.

- 현재 가입하고 있는 평균소득자의 수익비(보험료납부총액 대비 수급 급여총액)는 대략 2배 수준임.

- 이는 보험료율(9%)을 2배로 인상하거나 소득대체율(60%)을 절반수준으로 삭감해야 수지균형을 실현할 수 있음.

□ 주요 선진국들의 경우, 소득대체율 50～60%를 충족하기 위해서 임금의 17～20%에 달하는 보험료를 부담하고 있음.

- 최근 주요국 공적연금 소득대체율 현황에 따르면, 50%대의 소득대체율을 유지하기 위해서 임금의 17～20%를 보험료로 납부하고 있음. (표1 참조)

- 주요 선진국의 국민연금 현수급자 평균소득대체율은 30～40%대에 불과함.

<표 1> 주요국 소득대체율과 보험요율 현황

(단위: %)

구 분	미국 (1999)	영국 (2001)	오스트리아 (1999)	일본 (2000)	독일 (2000)	한국 (2003)
소득대체율	60	52	53	56	53.3	60
현수급자의 평균소득대체율	49	37.6	44.6	44.8	29.3	-
보험요율	12.40	21.8	22.80	17.35	19.50	9

자료: 국민연금제도개선 방안 공청회 자료, 보건복지부, 2003

□ 이에 따라 최근 독일, 프랑스 등의 공적연금제도의 개혁과 국제기구들의 연금개혁은 연금급여의 하향조정과 퇴직금(기업연금으로 전환 후)과 국민연금간의 연계 모색에 초점을 맞추고 있음.

- 최근 독일, 프랑스, 오스트리아 등은 연금급여를 하향 조정하거나 퇴직금 제도와 국민연금간 연계 방향(오스트리아의 경우)을 모색하고 있음.

- 세계은행의 한국 국민연금 개혁안의 핵심은 60%인 소득대체율을 30%로 줄이고, 퇴직금을 기업연금으로 전환하여 양자간 연계방향을 권고하고 있음.

2. 정부 재정안정화대책의 내용과 한계

□ 정부는 장기적인 재정불안의 해소를 위해 연금급여률을 낮추고, 보험료를 인상하는 방안을 제시하고 있음.

- 정부는 장기적으로 연금의 재정안정을 위해 연금급여의 소득대체율 현행 60%에서 2008년 50%로 인하하는 한편, 보험요율을 현행 9%에서   2010년부터 2030년까지 15.90%로 인상할 계획임.

- 현재 정부는 이러한 내용을 중심으로 한 국민연금법 개정안을 입법예고하고, 공청회, 국무회의 등을 거친 후 2003년 중에 법개정을 완료할 예정임.

□ 이는 최근 현안 과제인 연금재정의 안정과 현행 저부담-고급여 체계에서 비롯된 세대간 불평등을 해소하기 위한 것으로서 연금가입자의 불만을 최소화하기 위한 선택이라고 판단됨.

□ 그러나 정부 대책은 연금체계를 개선하고 국민연금과 퇴직금이라는 기업의 이중부담을 완화하며, 가입자간 부담의 형평성을 제고하는 등 근본적인 문제 해결에는 미흡한 수준임.

- 향후 미래세대의 부담을 완화하고 국가경제가 감당할 수 있는 범위에서 연금제도가 지속 가능하도록 하기 위해서는 연금급여를 대폭 낮추어야 함.

□ 특히, 현재 우리나라 기업들은 근로자의 노후생활보장을 위해 국민연금과 함께 세계에서 유례가 없는 법정퇴직금을 부담하고 있으며, 국민연금과 고용보험제도 도입 시에 정부가 했던 퇴직금제도 개선 약속은 전혀 이루어지지 않고 있음.

□ 이에 대해 세계은행의 연금개혁안(1999), 공사연금제도개선위원회 제3안(2000), OECD(2001)의 개혁안의 주요내용은 현행 국민연금의 균등부분과 소득비례부분을 분리하고, 균등부분은 기초연금으로, 소득비례부분은 소득비례연금 또는 기업연금 등 다층체계로 분리․전환할 것을 권고하고 있음.

- 유럽, 일본 등 선진국들은 연금제도를 기초연금과 소득비례연금으로 이원화하여 최저임금수준의 기초연금과 노사가 부담하는 소득비례연금을 운영하고 있음.

- 특히, 세계은행은 우리나라의 국민연금 소득대체율을 현재의 절반으로 줄이는 대신 퇴직금을 기업연금으로 전환, 이를 국민연금과 연계하는 개혁안을 권고하고 있음.

□ 한편, 현행 국민연금은 소득파악 수준이 다른 가입자들을 통합, 운영함에 따라 재정안정성과 형평성에 심각한 문제를 초래하고 있음.

- 자영업자의 상당수가 실제 소득보다 자신의 소득을 크게 줄여 신고해 국민연금 보험료를 적게 내고 있는 것으로 조사되고 있음.

▪최근 조사에 의하면, 5백83만1천명의 지역가입자 중에 56%에 달하는 3백27만명이 실제소득보다 낮게 신고하고, 이중 116만명은 소득을 40%이상이나 축소 신고한 것으로 나타났음.

▪2003년 6월 현재, 직장가입자들의 평균소득은 181만원인데 비해 지역가입자들의 신고소득 102만원에 불과하여 전체 가입자 평균은 144만원에 그침.

- 이에 따라 소득을 축소 신고한 가입자는 제도의 소득재분배 기능 등에 의해 그렇지 않은 가입자에 비해 상대적으로 높은 연금혜택을 보고 있음.

▪최근 조사에 의하면, 지역가입자는 직장가입자에 비해 최고 60%p의 초과 혜택이 예상됨.

- 결국, 이는 소득파악 수준이 다른 가입자들을 통합하여 운영함과 동시에 연금제도 내에 강력한 소득재분배 기능을 도입하여 운영하고 있기 때문임.

3. 재정안정화를 위한 정책과제

□ 연금안정화 방안과 관련, 기업에게 이중 부담이 되고 있는 퇴직금을 국민연금과 연계하여 적정 소득대체율을 보장해야 함.

- 정부는 금번 개정(안) 제47조제1항에 등에 의거, 보험급여를 현행 60%에서 2008년 이후 50%로 인하하되, 보험요율을 현행 9%에서 향후 15.90%까지 인상할 계획임.

▪이에 따라 우리나라 기업들은 현행 퇴직금(평균임금 8.3%이상)을 포함하여 근로자 노후생활보장을 위해 평균임금의 16.25%까지 부담하게 됨.

▪이는 일본의 8.675%, 독일 9.75%, 프랑스 8.225% 등 선진국 기업들의 법정 부담수준을 크게 상회하는 것임.

▪미국의 경우 국민연금으로 임금의 6.2%와 기업연금으로 3%(미국 100대기업 평균임)를 더해, 기업부담은 9.2%임.

- 그러나 기업이 근로자의 노후생활 보장을 위해서 평균 임금의 8.3%이상의 법정퇴직금을 전액 부담하고 있는 상황에서 또다시 기업부담 보험료를 76.6%(3.45%p)까지 인상하는 것은 우리 기업들의 대외 경쟁력에 심각한 악화요인이 될 것임.

- 따라서 이와 같은 부작용을 해소하기 위해서는 현행 퇴직금과 국민연         금의 이중 부담 문제를 해결해야 함.

▪현행 우리나라 법정퇴직금은 세계에서 유례가 없는 강제 제도임.

▪이에 따라 정부는 국민연금제도와 고용보험제도 도입 당시에 퇴직금 제도를 개선할 것을 약속하였으나, 이는 현재까지 지켜지지 않고 있는 실정임.

- 이를 해결하기 위한 방안으로 퇴직금과 국민연금을 연계하여 퇴직금의 일정비율을 국민연금의 보험료에서 차감하는 퇴직금 적용제외 규정을 신설해야 함.

▪1988년 국민연금시행 초기에 퇴직전환금 제도를 도입하여 퇴직금과 국민연금을 연계하여 운영한 바 있음.

▪한편, 일본과 영국은 임의제도인 퇴직금을 도입하고 있는 기업이 이를 기업 연금으로 전환하는 과정에서 국민연금 보험료를 감액하고 있음.

▪따라서 퇴직금의 일정 비율을 국민연금의 보험료에서 차감하는 방식으로 퇴직금과 국민연금을 상호 연계해야 함.

- 이를 위해 동 법개정(안) 제75조(보험료징수)와 관련, 퇴직금 전환금 조항을 신설, 퇴직금의 일정비율을 국민연금 보험료에서 차감할 수 있도록 해야 함.

□ 퇴직금과 국민연금 간에 연계가 어렵다면, 우리나라 경제현실에 맞는 적정 연금급여 수준(소득대체율)을 설정, 제도의 안정성을 확보해야 함.

- 국가경제가 감당할 수 있는 범위에서 연금제도가 지속 가능하도록 하기 위해서는 연금급여를 적정수준으로 낮추는 것이 불가피함.

▪현행 급여 유지시 국민이 감내하기 어려운 수준까지 보험료를 인상해야 재정안정이 달성될 것임.

▪현행 급여 유지시 목표적립률 2배를 유지하기 위한 보험료율은 19.85%이나, 안정적립 보험료율은 28%, 기금 고갈 후 부과방식 보험료율은 무려 39%에 달하는 것으로 추정됨에 따라 이를 부담하기란 사실상 불가능한 실정임.

- 따라서 선진국의 연금수준을 감안하더라도 과도한 보험료 부담을 피하기 위해서는 소득대체율을 현행 60%에서 40%수준으로 낮추는 것이 바람직함.

▪주요 선진국의 현수급자 평균소득대체율을 보면, 미국 49%, 영국 37.6%, 일본 44.8%, 독일 29.3%, 캐나다 44.6%로 5개국 평균은 41.1%에 불과함.

▪부양가족이 없거나, 부부간 맞벌이를 할 경우 우리나라 연금급여 수준은(현행 소득대체율은 60%) 선진국보다 높은 수준임.

▪OECD 국가들의 평균 연금급여수준을 보면, 기초소득급여 20%와 비례소득급여 20%로 1인 기준 40%에 불과함.

▪OECD 및 ILO권고안 53～60%는 2인가구 1소득자인 경우에 대한 급여수준이며, 1인가구 기준 소득대체율은 40%수준임.

<표 2> 주요 국가 공적연금의 소득대체율 비교

구 분	미국 (1999)	영국 (2001)	캐나다 (1999)	일본 (2000)	독일 (2000)	5개국 평균	한국
2인가구1소득자	60%	52%	55%	56%	43.6%	53.3%	61%
1인가구 1소득자	40%	40%	40%	40%	43.6%	40.7%	60%
맞벌이시 부부합산 연금소득	80%	80%	80%	80%	87.6%	81.4%	120%

자료: 국민연금발전위원회 내부보고자료, 2003

▪최근 일본, 독일, 프랑스, 오스트리아 등은 연금급여 수준을 3～7%p까지 인하를 계획하고 있음.

- 소득대체율을 40%로 낮추고, 가입기간을 20년으로 제한할 경우도 연금소득(36.2만원)은 최저생계비 약 35만원 수준을 상회함.

▪2003년 6월 현재 국민연금가입근로자 평균임금 181만원 기준, 국민           연금 급여수준(소득대체율 60%)은 최대 108.6만원에 달함.

<표 3> 소득대체율 별 월평균 연금급여 수준(’03.6월 기준)

	60%	50%	40%
20년	54.3만원	45.3만원	36.2만원
30년	81.5만원	67.9만원	54.3만원
40년	108.6만원	90.5만원	72.4만원

- 가입자 평균가입기간을 선진국과 같이 30년 기준으로 전환해야 함.

▪현재 우리나라 가입자 평균가입기간은 21년을 기준으로 하고 있음.

▪평균가입기간에 600만명에 달하는 납부예외자, 여성근로자 등을 포함하고 있어, 사실상 평균가입기간은 과소 추정되고 있음.

▪한편, 최근 선진국들의 연금가입기간은 약 31년으로 추산되고 있음.

- 한편, 현행 퇴직금을 연금소득으로 전환할 경우에 기업연금을 포함한 연금소득수준(국민연금＋기업연금)은 최대 153.8만원(소득대체율 85%)에 달함.

<표 4> 퇴직금을 포함한 전체 연금급여 수준

	85%	75%	65%
20년	76.9만원	67.9만원	58.8만원
30년	115.3만원	101.8만원	88,2만원
40년	153.8만원	135.7만원	117.6만원

자료 : 국민연금발전위원회 내부 보고자료(2003년)를 급여수준으로 환산한 것임.

▪현행 퇴직금을 연금형태로 환산할 경우, 40년 가입시 소득대체율은 25%(연금소득으로 환산하면 약 45.2만원 수준)임.

□ 향후 기업연금 도입에 따른, 국민연금과의 역할 분담 등을 내용으로 하는 연금제도의 개혁이 필요함.

- 현재 우리나라는 국민연금을 통해 근로자의 노후생활을 과도하게 보장하는 체계로 되어 있음.

- 이로 인해 향후 국인연금 가입 근로자 10명이 7명의 노인을 부양해야하는 등 사회적 부작용이 심화될 것으로 우려되고 있음.

- 현재 선진국들도 과도한 공적연금으로 인한 재정불안정과 젊은 세대의 과도한 부담을 완화하기 위해 연금제도를 개혁하고 있음.

▪최근 세계은행은 보고서를 통해, 서구식 공적연금제도를 상대적으로 일찍 도입한 남미 대부분의 국가가 과도한 공적연금으로 인한 재정불안정 또는 기금파탄 상태에 직면해 있으며, 구미 선진국들도 심각한 재정불안정을 경험하고 있는 것으로 발표한 바 있음.

- 최근 퇴직금을 기업연금으로 전환하는 논의가 활발히 진행되고 있음을 감안, 공적연금과 사적연금의 균형적 발전을 추구하는 다각적 소득보장체계를 구축하기 위한 제도 개선 작업이 이루어져야 함.

- 이를 위해 현행 국민연금의 소득대체율을 40%수준 이하로 낮추고, 대         신 퇴직금제도의 기업연금으로 전환을 검토해야 함.

▪세계은행은 보고서(1999년)을 통해, 현행 국민연금 소득대체율을 현행 60%에서 절반 수준인 30%로 낮추고, 대신 퇴직금의 기업연금으로 전환을 적극 권고하고 있음.

- 국민연금은 균등부문으로 강제적용하고, 소득비례연금으로 기업연금제도를 도입, 근로자 노후생활에 만전을 기해야 함.

▪소득대체율로 보면, 국민연금 40%수준, 기업연금 25～30%인 소득대체율을 더해 65～70%를 보장할 수 있음.

▪다만 자영자의 경우 소득비례연금은 선택적으로 가입하는 방안을 고려해 볼 수 있음.

□ 연금가입자간 형평성 제고 및 재정안정화를 위해서는 근로자와 자영자간 재정분리운영이 요구됨.

- 현행 국민연금제도가 소득재분배기능의 긍정적 효과를 발휘하기 위해서는 가입자의 정확한 소득신고가 필수적인 선행조건임.

- 그러나 우리나라의 낙후된 조세 행정시스템과 자영자의 규모를 고려할 때, 자영자의 소득파악은 사실상 불가능할 것으로 판단됨.

- 최근 자영자의 국민연금 기준소득 신고 현황에 따르면, 정부의 개선 노력에 대한 홍보에도 불구하고, 300만명이 보험료를 축소 신고하고 있는 것으로 드러나, 재정악화의 주요 요인이 되고 있음.

▪더욱이 자영자 중에 100만명 이상은 자기 소득의 40%이상을 축소하여 신고한 것으로 나타남.

▪이로 인해 당연히 납부해야할 보험료를 탈루하고 있어, 재정악화의 주요 요인이 되고 있음.

- 한편, 국민연금자소득수준을 보면 사업장과 지역간 소득 격차가 더욱 크게 심화되어, 양자간 형평성 문제는 개선되기 어려운 상황임.

▪2003년 6월 현재, 직장 평균소득은 1,810천원으로 2001년말 1,605천원에 비해 약 12.8%가 증가했음.

▪지역의 경우 2003년 6월 현재 1,029천원, 2001년말 960천원에 비해 약 7.2% 증가, 직장과 지역간 5.5%p 이상의 소득증가율 차이를 나타내고 있음.

▪근로자 임금인상 등 최근 추세로 볼 때, 이러한 격차는 더욱 커질 전망임.

- 따라서 자영자 소득파악의 문제로 발생되는 근로자의 연금급여의 감소와 자영자의 보험료 누락으로 인한 재정악화 문제를 근원적으로 예방하기 위해서는 가입자간 재정을 분리, 운영하는 것이 바람직한 대안임.

‘국민연금기금운용위’ 상설화 방안에 대한 검토 의견

○ 국민연금기금을 효율적으로 관리하려는 목적으로 연금기금의 운용에 있어 기금운용계획, 운용결과 평가 등 중요 사항을 심의․의결하는 ‘국민연금기금운용위원회’를 현재 보건복지부 산하에 두고 있음.

- 현행 ‘국민연금기금운용위원회’는 기금운용과 관련, 중요 사항을 심의․의결하며, 구성은 위원장(복지부장관), 관련부처 차관․가입자대표 등 21명으로 구성되어 있음.

○ 현행 ‘국민연금기금운용위원회’는 가입자 대표자가 직접 참여하여 기금 운영의 타당성과 안전성 등을 종합적으로 점검, 관리하는 역할을 수행해 온 것으로 평가됨.

○ 한편, 최근 정부는 동 위원회 전문성 제고 등을 이유로 ‘국민연금기금운용위원회’를 전문성을 갖춘 상설 독립기구로 개편할 예정임.

- 금번 정부 개편(안)은 기금운용위원회를 상설화하고, 위원회를 현행 복지부에서 총리실 산하로의 이관 등을 포함하고 있음.

○ 그러나 금번 개정(안)은 정부의 참여는 강화하되, 가입자 대표(단체)의 직접적 참여 등을 배제함으로써 ‘사회적 합의’를 요하는 동 위원회의 운영이 형식화되어 기금의 안정성이 크게 훼손될 것으로 우려됨.

- 정부 입법추진(안)에 따르면, 현재 가입자대표 직접 참여를 배제하는 대신 금융전문가 추천권만을 부여하고 있음.

- 더욱이 정부 인사의 참여 비중을 대폭 확대하는 반면, 가입자 대표 인사의 참여 비중은 크게 축소되어, 정치적 중립성 취지를 훼손할 것으로 우려됨.

▪현행 기금운용위원회 구성은 21명이며, 정부 7명, 전문가(공익) 2명을 제외하고 사용자 단체 추천 3인 등 가입자 참여 인원 총 14명(정부 참여 인사의 2배 수준)으로 되어 있음.

▪그러나 정부입법 추진(안)에 따르면, 위원을 현행 21명에서 9명으로 대폭 축소하되, 정부 참여 인사는 상임위원을 포함하여 4명으로 하고 가입자 대표의 추천 인사는 3명으로 크게 축소하였음.

- 이에 따라 정부 경제부처의 기금운영에 대한 통제권이 크게 강화되는 반면 가입자 단체의 참여와 감시 기능은 크게 약화되어, 이로 인한 부작용이 우려됨.

○ 현재 캐나다, 싱가폴 등 연금제도를 도입한 상당수의 국가들은 가입자의 참여를 활성화하고 있음.

- 연금기금운용위원회 구성과 관련, 캐나다, 싱가폴 등 다수의 국가들이 가입자 대표의 참여를 보장하고 있으며, 정부의 직접 참여의 비중은 낮은 수준임.

▪싱가폴의 경우 ‘기금운용위원회’ 위원 총 6명 중에 정부대표 2인, 사용자 대표 2인, 피사용자 대표 2인으로 구성되어 있음.

○ 따라서 동 법개정(안) 제84조 등과 관련, ‘국민연금기금운용위원회’는 현행과 같이 유지하되, 다만 동 위원회 산하에 전문적인 투자, 기금운영만을 전담하는 ‘기금운용전문위원회’를 상설기구로 설치하여 제도 운영에 만전을 기해야 함.

- 기금의 운영 및 관리, 투자에 대한 부분은 객관적 시각과 합리적이고 중립적인 판단 하에서 이루어져야 한다는 점을 감안할 때, ‘연금기금운용위원회’산하에 ‘기금운용전문위원회’를 신설하여 상설 독립 기구로운영하는 것이 바람직함.   끝.

국민연금 구조개혁방안에 대하여

오 건 호

민주노총 정책부장

1. 발제문 요약

* 내용 요약

- 현행 국민연금 60% 급여를 유지하기 위해서는 수지균형보험료로 24% 필요

---> 대폭적인 보험료 인상이 불가피.

* 단기개선방안

- 급여율을 40%로 인하 (나머지는 기업연금, 개인연금으로 보충)

* 장기개선방안

- 퇴직금/기업연금(20%)

- 소득비례국민연금(20%)

- 상생연금(20%): 정액보험료와 정부지원

2. 발제문에 대한 의견

1) 국민연금을 바라보는 시장보험적 시각

* 시장보험의 원리(보험료와 연금의 등가성)에서 벗어나야

- 시장보험에서는 보험료와 연금의 등가성이 핵심이지만 공적연금은 보험료와 연금의 부등가성을 실현하는 것이 원래 목적.

--> 공적 연금에서는 국고지원, 세대간 연대부담 등 여러 재원마련 방안이 있음.

* 공적 연금의 부등가성(연대)

- 세대내 부등가(연대): 직접세 수입을 통한 국고 지원, 연금제도내 균등지수 강화, 보험료무한/급여상한제도 도입 등.

- 세대간 부등가(연대): 기존 가족체제를 통한 노인부양을 사회체제(공적연금)을 통한 노인부양으로 전환하는 것. 후세대의 일정 부담은 ‘세대간 착취’가 아니라 ‘세대간 연대’로 바라보아야.

* 이번 국민연금 개편의 과제

① 핵심과제: 국고지원 도입 여부 (2003년)

- 국고보조는 “연금개혁을 실패한 나라의 최후선택‘이 아니라 공적 연금의 필수적 항목.

- 국민호주머니 돈에 대한 몰계급적 태도는 비판을 받아야. (노동계가 주장하는 세금은 직접세임. 왜 부유계층이 세제개혁에 그토록 저항하는가?)

---> 이후 기초연금이 도입되면 적절한 국고 재배치 필요.

②  중기과제 (2005년)

- 연금제도 개혁(보험료무한/연금상한)

- 세제, 재정개혁

- 출산상향정책

2) 재정추계는 필요하지만 절대시하지 말아야

- 재정추계는 불가피. 그러나 재정추계의 불확실성은 인정해야.

- 왜 무리하게 70년을 고집하는가? 지금 출산율이 정상적인가? 노인경제활동참가가 고정적인 것인가? 이후 사회적 변수는 매우 많음.

---> 민주노총의 재정추계는 현행 장기재정추계의 불가피성을 인정하면서도 연금재정 문제를 연착륙시키려는 합리적인 시도.

---> “재정추계가 잘못되었다고 비판하는 것은 무책임한 주장”이 아니라 가장 현실적인 접근임. 오히려 정부의 재정추계가 과도하게 변수를 설정하고 그 결과에 집착하는 무책임한 작업임.

3) 기초연금 도입에 대하여

* 기초연금 도입에 원칙적으로 찬성

- 국민연금 불신을 해소하고 국민연금제도에 포괄되지 못한 노인빈곤층을 고려하면 시급히 도입해야.

- 국민연금 급여 중 20%pt는 기초연금으로 전환 가능할 것.

- 65세 노인 380만명(2002년)에게 월 20만원씩 지급할 경우 필요예산은 연 9조 1,200억 필요.

* 조건

- 기초연금의 재원은 조세(직접세)로 마련되어야 (---> 조세, 재정개혁). 발제문의 정액보험료는 기초연금의 취지에 위배됨.

- 국민연금(40%)도 완전비례형이 아니라 현재와 같은 균등지수가 내부에 남아야.

4) 국고지원에 대하여

* 재원은 있다!!! --> 세제, 재정개혁

<표 1> 가능한 재원마련 방안 (2002년)
항목		재원(조)
부유세 신설		11.0
종합소득세 탈루액		6.8
부가가치세 탈루액		1.7
종합토지세 과세표준 현실화		2.8
재산세 과세표준 현실화		1.5
주식양도차익과세 신설		1.7
국방비 절감	군복무기간 단축	2.8
	방위력 개선사업 합리화	2.0
	주한미국준둔비 감축	4.0
기본 총액		34.3
추가 가능항목	금융종합소득과세 범위 확대
	주택임대소득 과세
	소득세 최고율 인상
최대 총액
자료: 민주노동당 2002년 대통령선거 공약

* 국고지원의 방식: 계층별 지원

- 저소득계층에 대한 국고지원방식을 정착시켜야

- 비정규노동자, 5인 미만 영세사업장 노동자, 지역서민, 농어민 보험료를 지원하는 방식으로 국고지원.

5) 퇴직금과 기업연금에 대하여

* 기업의 과도한 부담?

- 사용자들은 이중부담을 호소하나 외국에 비해 사용자의 사회보장부담금이 높지 않음.

- 사용자부담: 국민연금 4.5% + 건강보험 1.97% + 고용보험 0.75~1.35% + 산재보험 1.35% = 8.57~9.17% (+퇴직금 8.3%)

- 외국에도 사회보장기여금과 별개로 단체협약에 의해 기업연금이 존재함.

* 퇴직금은 노후연금이기 보다는 이직금(離職金)의 성격이 강함

- 적용대상: 퇴직금 적용대상자는 사업장 취업자 대비 30%에 불과하고 피고용자의 절반에도 미치지 못함.

- 퇴직금 수준: 평균근속년수가 5.9년으로 평균 6개월치 월급을 퇴직금으로 받고 있음. 현재 취약한 고용보험을 보완하는 성격을 가짐.

- 장기근속자 퇴지금: 장기근속자의 경우는 기업과 평생을 같이한 보상으로 기업복지의 성격을 지님.

* 퇴직금 현행체제 유지해야

- 취약함 고용보험

- 취약한 국민연금: 국민연금의 역사가 짧아 당분간 국민연금 급여수혜자의 급여율이 낮은 상황.

---> 현행 퇴직금제도는 계속 유지되어야 함.

* 구체적 개선과제

① 5인 미만 사업장에 퇴직금 확대

② 지급보장성 강화: 현행 임금채권보장기금 강화 제안

6) 연금 3층 체계에 대하여

- 기본적으로 사적 연금의 활성화정책

- 2층, 3층의 계층차별성을 직시해야

- 노후소득보장과 소득재분배 효과를 살린다면 공적연금 중심성이 우선 강조되어야

7) 이번 정부 개편안의 실질적 결과: 국민연금 죽이기

<그림 1> 정부와 자본의 국민연금 시장화 전략

사적 생명보험		사적 생명보험
국민연금	▷▷	사적 생명보험
		기업연금
		국민연금

3. 민주노총 국민연금 개혁방안

<표 2> 60% 급여율 유지 시 필요보험료율
정부	항목	민주노총
70년	추계기간	60년
1.51명	출산율	1.8명
없음	국고지원	GDP 0.75%
2010~30년	보험료율 조정시기	2010~30년
19.85%	필요보험료율	11.66%

1) 올해 국민연금제도 개편에서 급여율과 필요보험료율은 조정하지 않고 현재대로 유지한다.

지금 필요한 과제는 국민연금 관련제도의 취약성을 개혁하여 국민연금 불신을 해소하는 일이다. 향후 5년간 관련제도 개혁에 박차를 가하고, 급여율과 필요보험료율 조정은 차기 재정추계년인 2008년에 가입자가 합의한 재정추계방식에 근거하여 실시한다.

2) 불합리한 재정추계에 기반한 정부의 국민연금 개편안을 수용할 수 없다.

정부는 급여율을 의도적으로 낮추기 위하여 황당한 변수들을 재정추계에 사용하고, 국민연금에 필수적인 국고지원을 누락하였다. 민주노총의 대안적 재정추계의 의하면, 현행 60% 급여율을 유지하여도, 2030년까지 필요한 보험료율은 11.66%로 분석되었다. (변수 설정: 추계기간 60년, 목표출산율 1.8명, 국고지원 GDP 0.75%, 보험료율 조정시기 2010~2030).

3) 향후 5년간 아래의 국민연금 관련제도 개혁을 실시한다.

① 국민연금제도 개혁

∙비정규노동자, 지역납부예외자 등 국민연금 사각지대 해소

∙연금보험료 상한선 폐지, 연금산정식 균등지수 강화

∙국민연금과 특수직역연금의 합리적 연계

∙국민연금기금운용위원회 민주화와 상설화

② 합리적이고 객관적인 재정추계방안 마련

③ 출산율 상향을 위한 모성보호, 보육의 사회화정책 강화

④ 국민연금에 대한 국고지원 실시

⑤ 재원확보를 위한 조세․재정 개혁

∙자영자 소득파악률 제고

∙부유세 도입, 종합소득세 탈루 방지 등 직접세 대폭 개혁

∙국방비 대폭 절감 <끝>

국민연금기금운위원회 개편에 대하여

1. 정부개편안에 대하여

1) 총론

- “국민경제 특히 국내 자금시장에 지대한 영향을 미칠 수 있다는 점”에 대하여 동의

- 김용하교수의 발제문은 금융부문, 특히 주식투자, 해외투자를 기정사실화하고 있음. 이러할 경우 경제부처, 금융기관의 영향력에 종속될 우려가 큼.

- 그러나 아직 연금기금 운용 주체, 연금기금 운용방안에 대하여 가입자와 충분한 논의와 합의를 거친 적 없음.

- 현재 기금운용위원회의 문제점을 개선하면서 기금운용 전략에 대한 가입자의 의견을 수렴하는 사회적 과정을 거처야 함.

---> 현행 제도를 보완하는 개혁을 수행하고, 기금운용전략에 대해서는 중기적 과제로 다루어야 함.

2) 정부 개편안은 수용불가

- 자격: 금융전문가 삭제되어야. 가입자단체가 전문가, 단체대표를 자율적으로 추천권을 행사할 수 있어야.

- 구성: 가입자가 사실상 소수로 전락. 9:4 혹은 9:3(사용자위원을 제외할 경우).

- 소속: 총리실, 복지부 모두 반대. 결국 정부의 신자유주의정책 영향에 놓임.

- 국민연금심의위원회 개악: 현행 20인 중 가입자 14인을 10인으로 축소하고 있음.

2. 국민연금기금운용위의 올바른 개편방향

1) 기금관리기본법 개정하여 국민연금기금운용권을 가입자에게

- 2001년 12월 기금관리기본법 개악.

- 국민연금의 주무부서인 보건복지부, 국민연금 운용의 의결기구인 국민연금기금운용위원회에게 아무런 고지도 없이 기획예산처는 기습적으로 기금관리기본법을 개정하면서 국민연금기금의 운용권을 사실상 기획예산처로 이관시켜 버림.

2) 국민연금기금운용위원회 구성의 실질적 민주화

<표 3> 국민연금기금운용위원회 구성 (21인)
소속	단체
정부 (7인)	보건복지부, 기획예산처, 재정경제부, 산업자원부, 노동부, 농림부, 국민연금관리공단
국책연구기관 (2인)	한국개발원, 보건사회연구원
지역가입자 (6인)	수산업협동중앙회, 농협협동중앙회, 음식업중앙회, 소비자단체협의회, 참여연대, 공인회계사회
사업장가입자 (6인)	민주노총, 한국노총, 전국금융노련, 전경련, 경총, 중기협

- 현재 국민연금기금운용위원회를 구성하는 21명의 위원중 과반수인 12명이 가입자 대표.

- 그러나 정부측이 9인(정부부처 7인, 국책연구기관 2인)

- 가입자대표를 보면, 농어민을 상대로 금융사업을 전개하는 농협중앙회, 수산업협동중앙회가 농어민 가입자 대표로, 국민연금기금에 대한 독립적 목소리를 내지 못하는 음식업중앙회, 공인회계사회가 지역가입자 대표로 참가하고 있음.

- 또한 연금수급자가 아닌 경영계가 3인(중소기업중앙회, 경총, 전경련)이나 사업장가입자를 대표하여 자리를 차지하고 있음. 비록 기업이 연금보험료의 절반을 부담하지만 이는 노동자가 일하는 기업의 사회적 분담금의 성격이 가짐. 경영계 위원은 필요하다면, 정책공유를 위하여 1인으로 한정되어야 함.

3) 국민연금기금운용위원회의 상설화, 전문화

- 비상설 분기회의의 한계 심각.

4) 국민연금기금 연금기금운용전략의 사회적 논의

- 향후 2년간 연금기금 운용방안에 대한 사회적 논의를 전개. 이 때 가입자가 주도적으로 참가해야. 즉, 연금기금 운용에 대한 사회적 전략적 방향 필요.

- 사회간접자본 투자, 핵심기업투자 등으로 다국적 투기자본에 대항하는 자산이 될 수 있음

5) 정리: 국민연금기금운용위 민주화, 상설화방안

- 위상: 법적 독립기구, 이후 국회에 기금운용결과를 보고하고 감사를 받음.

- 구성(13인): 가입자 8인(지역, 직장 각 4인, 직장대표 중 사용자단체는 1인), 정부 2인(재경부, 복지부차관), 공익전문가 3인.

- 공익전문가 추천위원회(11인): 복지부장관, 위원 10인

- 상임위원(5인): 위원장, 공익전문가 2인, 가입자대표 2인.

- 위원장: 기금운용위원 중 자체 선임하여 추천, 보건복지부장 장관 제청, 대통령 임명.

<끝>

국민연금의 개혁방안에 대한 토론문

정 환 석

개혁국민정당 서울시 정책위원장

1. 들어가는 말

1988년에 도입된 전국민연금제도는 이제 15년을 경과하는 동안, 그 대상이 더욱 확대되고 적립기금도 100조원이 넘어서는 등 그 외형이 급격히 성장하고 있다. 그러나, 외형의 성장과 가입대상의 확대에도 불구하고 국민연금은 재정전망의 불투명, 계층간 형평성 시비, 기금운용의 어려움, 사각지대의 증가, 다른 공적연금제도간 연계 문제 등으로 인하여 다양하고 심각한 문제에 직면하고 있으며 국민들의 불신을 초래하고 있다.

출산율의 감소, 경제성장의 둔화, 인구의 고령화 등 급격한 사회변화에 대응하고 기금의 고갈에 대한 우려로 인하여 국민연금제도의 개편이 정부안으로 제출되고 있으나, 시대의 변화와 국민의 요구에 부합하는 것이냐에 대하여는 이론의 여지가 있는 것으로 보인다. 이제 이러한 국민연금제도의 변화에 발맞추어 즉자적인 미봉책이 아니라 근본적인 해결책을 위해서 노력해야 할 때라고 보여진다.

지금은 국민연금의 정책과제에 대한 합의를 도출하고 현황 및 문제점을 분석하여 장, 단기 대안을 구축해야 할 때이다.

2. 국민연금제도의 문제점과 그 대응방안

1) 연금재정의 불안정성

보건복지부의 자료에 따르면 현행 국민연금체계가 그대로 유지되면 국민연금기금은 2046년경에 고갈될 것으로 보인다. 물론 사기업이 책임을 지는 사보험이 아닌 관계로 기금의 고갈이 국민들에게 연금을 주지 못한다는 것을 의미하는 것은 아니나, 이는 미래세대가 책임져야 할 몫이 과도하게 된다는 것을 의미하는 것으로 볼 수 있다. 국민연금기금의 고갈이 일찍 발생하게 되는 것으로 예측이 되는 것은 물론 초기 제도의 안착을 위해 저부담 고급여의 원칙을 적용한 것이 결정적 원인이라고 할 수 있다. 하지만, 이토록 짧은 시간안에 기금이 고갈된다는 것은 현재의 기금운용방식에 문제가 있다는 것을 의미하는 것으로 더 늦기 전에 효과적인 대응책이 나와야 할 것이다.

효과적인 대응책이란 적정수준의 적립기금을 유지하는 것으로 효과적인 기금의 운용을 통한 안정적 수익창출이 절대적인 것이다. 그러나 저부담 고급여 체계를 유지하고서는 이러한 방법이 불가능하므로 급여체계를 "부담에 맞는 적정한 급여"로 조정하여야 할 것이다. 이는 필수적으로 현행제도보다 부담금의 상승, 급여수준의 하락을 가져온다는 것을 의미한다고 할 수 있다.

2) 계층간 형평성 시비

자신의 소득이 모두 노출되는 직장가입자는 비록 사업주가 반을 부담한다고 하지만, 소득의 9%를 부담하고 있으며 소득의 누락은 거의 없는 것으로 보인다. 이에 비하여 자영업자 들을 위시한 지역가입자들은 소득의 정확한 파악이 어려워 제대로 된 국민연금에 대한 기여가 없는 것으로 보인다.

이에 대하여 직장가입자들이 격분하는 이유는 기본적으로 형평성의 문제가 아니며 국민연금제도에 대한 불신에 기인하는 것이다. 소득비례연금으로서 자신이 기여한 만큼 노후에 보장을 받는다는 것을 인정하고 그 수익이 통상의 투자수익을 상회한다면, 국민연금에 기여를 하지 않고 있는 지역가입자들에 대하여 직장가입자들이 격분할 이유가 없다.

"그들은 그들의 노후를 국민연금이 책임질 것이라고 기대하지 않는 것이다."

그런 의미에서 국민연금은 세금의 일종으로 인식되고 있으며, 지역가입자들이 "세금"을 안 내는 만큼의 간접적인 이익을 받는 것으로 인식하고 있는 것이다. 이에 대하여 단순히 지역가입자들의 소득을 철저히 추적하여 정당한 수준의 기여를 하도록 한다는 것은 단순히 세금을 보다 많이 걷겠다는 것을 의미하는 것으로 보일 가능성이 상존한다.

따라서 계층간 형평성 시비에 대한 접근은 기본적으로 지역가입자들에 대한 철저한 소득파악을 전제로 한 공정한 부담이 뿌리가 되겠지만, 국민연금이 실질적으로 국민들의 노후를 일정한 정도 책임진다는 확신을 국민들에게 심어줄 필요가 있다고 본다.

3) 기금운용의 어려움

기금운용의 어려움은 장기철학의 부재, 견제와 균형의 부재, 전문성의 부족 등으로 인한 기금 관리운용체계의 문제에서 발생하는 것으로 보인다.

국민연금기금은 현재 1년 단위의 단기적인 운영방향은 기금운용위원회에서 결정되지만, 장기적으로는 그 방향이 결정된 바가 불투명하다. 따라서 장기적인 계획을 통한 국가경제에 대한 기여, 복지부문에 대한 투자확대를 통한 기금의 안정화, 재정안정화 계획 등의 수립이 부재하며, 이는 주기적으로 문제가 반복될 가능성이 있다는 것을 의미한다고 볼 수 있다. 따라서 장기운용계획을 수립하고 이를 집행할 수 있는 단위의 확립을 포함한 운용체계의 건설이 당면한 과제라고 할 수 있다.

기금운용과정에 발생할 수 있는 도덕적 해이에 대하여 이를 감시할 체계가 부족한 점도 반드시 시정되어야 할 것으로 보인다. 현재 국민연금기금의 운용은 보건복지부의 책임하에 이루어지고 있으나 기금운용에 대한 평가가 주로 산하단체인 국민연금관리공단을 통해 이루어지고 있어 실질적으로 제대로 된 기금운용에 대한 평가가 이루어지고 있다고 보기 어렵다. 이에 대하여 지속적으로 기금운용과 독립적인 외부기관에 의한 기금운용에 대한 평가가 필수적으로 이루어져야 한다.

국민연금기금의 운용에 있어서 전문성의 부족은 국민연금자체만의 문제는 아니나, 기금의 크기나 국민경제에 있어서 차지하는 비중을 볼 때 시급히 시정되어야 할 것이다. 특히 기금의 운용이 전보다 약한 규제에 의해 이루어지는 경향을 볼 때, 빠른 시간내에 전문성의 제고가 있어야 할 것으로 보인다. 단기적으로는 민간전문가의 적극적 기용을 통하여, 장기적으로는 계획에 입각한 전문가의 육성을 통하여 해결하여야 할 것으로 보인다.

특히 기금운용위원회가 실질적인 기능을 할 수 있도록 체계를 정비하는 것이 필수적이라고 생각되며,, 이를 위해서는 기금운용위원회의 독립과 상설기구화가 요구된다고 할 수 있다. 이에 대한 구체적인 방안은 따로 논의를 하도록 한다.

4) 노후소득보장 사각지대의 증가

현재 국민연금에 의해 혜택을 받지 못하는 60세 이상 노인은 약 540만명 정도로 추계된다. 이는 1999년 도시지역 확대적용을 통하여 국민연금에 가입한 가입자들을 제외한 것으로 앞으로 국민연금이 성숙하면 그 숫자는 감소할 것으로 생각되지만, 2001년 말 현재 총 가입대상자 1628만명 중 40.2%인 655만명이 여러 형태로 국민연금에 가입하고 있지 않은 현실을 고려할 때 절대적으로 그 숫자가 줄어드는 것은 기대하기 어렵다고 할 수 있다. 이 사각지대의 사람들 중 소득의 철저한 추적을 통하여 국민연금에 가입시킨다는 것을 전제로 한다고 하더라도 경제활동을 하지 못하는 사람들의 경우에는 현재의 체계에서는 대책이 없다고 할 수 있다. 이들은 어쩔수 없이 노후에 빈민계층으로 전락할 위험성을 내포하고 있다고 할 수 있다.

특히 경제활동을 하지 못하는 국민들의 경우 장애인, 여성, 도시빈민 등 실질적으로 국가가 그들의 노후를 보장해줘야 할 필요가 있는 계층이 대부분으로 이들에 대한 대책을 방기할 경우 추후 사회문제화 할 것으로 우려된다.

이들에 대하여는 기초생활보장제도를 통하여 적절한 보장이 되도록 정비하거나, 기초연금을 도입하여 책임지는 등의 노력이 필요할 것으로 생각된다.

3. 끝맺는 말

단기적으로 우선, 연금보험료와 급여율의 조정을 통하여 재정안정화를 이루는 것이 필수적이라고 할 수 있다. 이를 위하여 현재의 저부담 고급여 체계는 적절히 개선될 필요가 있으며, 이는 현재의 국민들의 부담이 가중되는 것을 의미하는 것이 아니고 적절한 부담으로 복귀하는 것이며 미래에 전가되는 책임을 적정수준으로 유지하려는 시도라는 것을 이해할 필요가 있다.

둘째 자영업자를 비롯한 지역가입자들에 대한 철저한 소득파악을 통하여 의도적인 노후보장사각지대를 없애고 단기적으로 적립기금을 적정하게 충당할 필요가 있다.

장기적으로는 우선, 국민연금에 대한 전국민적인 정치, 사회적 합의를 이루어내어야 한다. 이러한 합의는 가입자단체들의 대표들이 기금운용위원회에 참여하여 실질적으로 운용에 관여하는 것만을 의미하는 것은 아니며, 국민들 대다수가 국민연금에 대하여 정확한 정보를 갖고 있으며 그 한계를 인지하고 이해하고 있어야 한다는 것을 의미한다.

대다수의 국민들이 국민연금에 대하여 정확하지 못한 정보를 가지고 있는 것은 정부를 비롯한 국민연금운용의 관계자들이 국민연금에 대한 미래를 장밋빛으로만 홍보한 책임이 크다고 할 수 있다. 이제라도 정부는 국민들에게 국민연금을 통한 보장의 한계에 대하여 분명히 설명하여야 하며, 국민연금이 세대간에 그 부담이 전이된다는 것을 명확히 할 필요가 있다.

둘째로, 노후보장의 사각지대 해소를 위한 정부의 책임이 명확해져야 할 것이다. 이러한 정부의 책임은 정액제의 기초연금을 통하던, 기초생활보장제도를 적절하게 정착시키던 정부가 일정정도 국민의 노후를 보장해야 한다는 것을 의미한다. 그리고, 이러한 보장이 중복되고 낭비되지 않도록 하기 위하여 각종 공적연금과 사회보장제도들이 한 틀에서 조정되고 통제되어야 할 것으로 보여진다.

셋째로, 국민연금기금이 국가경제에 적절히 기여하면서 안정적 수익을 창출할 수 있도록 장기철학이 확립되고 그 운용체계가 적절히 개편되어야 할 것이다. 국민연금기금은 그 규모가 방대하여 국가경제에 직접적으로 영향을 미칠 수 있으므로 경제전문가들의 참여를 통하여 그 영향을 적절히 통제하여야 하며, 경제의 성장에 기여하고 수익을 창출함으로써 재정안정화에도 도움이 될 수 있을 것이다.

넷째로, 국민연금은 기금의 운영에 직접적으로 도움이 되는 사회복지분야에 기여를 하는 방안을 마련해야 할 것이다. 이는 사회복지전문가들을 통하여 이루어지는 것이 바람직하고 그 방향은 출산율의 향상, 여성의 복지, 육아 등에 대한 지원, 경제활동인구의 규모를 안정적으로 유지할 수 있도록 하는 보장책 등에 일차적으로 한정되는 것이 바람직하다고 보여진다.

마지막으로 이러한 방향들이 효과적으로 유지되기 위하여 국민연금 관리운영체계가 전반적으로 개편될 필요가 있는 것으로 보인다. 개편방향에 대하여는 국민연금기금운영위원회가 상설화되어 정부부처에 대하여 독립적으로 운영되는 것이 바람직하다고 생각된다. 이 상설화된 국민연금기금운영위원회는 정치적으로 중립성의 보장, 기금운용의 전문성이 금융, 경제, 사회복지 등의 차원에서 확보, 참여민주주의에 입각하여 가입자들의 실질적 대표성의 확보, 미래세대의 공평한 부담공유를 위한 일관성의 확보, 기금운용과 국가 경제정책과의 유기적조화, 견제와 균형원리를 실현하기 적절한 구조가 되어야 할 것이다.

국민연금기금운영위원회가 정치적으로 중립성이 보장되기 위하여 정부의 한 개 부처에 소속되는 것 보다는 대통령 직속으로 두거나 총리실 산하에 두는 것이 바람직하며, 민간전문가들이 실질적으로 의사결정에 영향력을 끼칠 수 있는 규모로 참여하는 것이 필요하다.

기금운영의 전문성이 확보되기 위하여 기금운영의 규칙이 확립되고 통제방법이 명확해져야 하며, 운용분야에 따라 금융전문가, 경제전문가, 사회복지전문가들의 참여가 필요하다.

참여민주주의에 입각한 가입자들의 실질적 대표성의 확보는 우선 가입자단체들의 대표들이 국민연금기금운영위원회에 유의미한 수자로 참여하는 것이 필요하고 둘째로 국민들의 대의기관인 국회의 해당상임위를 통한 통제가 필요하다고 여겨진다. 미래세대의 공평한 부담공유를 위한 일관성을 확보하기 위해서는 정부가 주책임을 지는 것이 바람직하다고 보여지며 장기재정추계를 일정한 기간마다 반복하여 제시함으로써 국민들이 스스로 미래세대에 부담되는 폭을 예측할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 보다 구체적으로 기금운영위원회의 조직구성에 대한 입장은 위의 원칙에 근거하여 세밀한 검토가 필요하다고 여겨지며, 보건복지부가 국회에 제출한 입법예고안과 시민단체들이 주장하는 조직구성방안들에 대하여 충분한 논의가 있은 다음에 장단기적으로 결정되는 것이 바람직하다고 생각된다.

국민연금개선방안과 기금운용위원회 독립방안

안종주

한겨레신문 보건복지전문기자

1. 김용하 교수 발표 글에 대해

김 교수의 발표 내용은 현행 연금제도의 문제점에서부터 연금기금 운용 체계 개편과 공적 연금을 포함한 장기적인 연금 제도 발전 방안, 퇴직금 제도 개선 방안 등 방대한 내용을 담고 있어 발표 내용에 대해 일일이 비평하기가 쉽지 않다. 특히 소득대체율과 지급률에 따른 재정추계와 보험료 추계 등은 매우 복잡하고 어려워 전문가가 아닌 사람이 접근하는데 어려움이 있다. 이런 한계로 해서 세부 내용보다는 큰 뼈대를 중심으로 토론하고자 한다.

김 교수는 연금 개혁이 반드시 이루어져야 하며 그것은 저부담-고급여 체계에서 적정부담-적정급여 체계(저부담-저급여, 중부담-중급여, 고부담-고급여)로 바꾸는 것이라고 강조했다. 그리고 김 교수는 유럽 국가 등 선진복지국가들이 저부담-고급여의 연금체계 때문에 재정적자에 시달리게 됐고 이 때문에 경제 성장이 둔화되고 실업률이 증가하는 등 복지병을 앓아왔기 때문에 우리가 그들이 지나온 길을 그대로 걸어서는 안 된다고 강조했다.

김 교수는 지금의 수정적립 방식은 필연적으로 기금 고갈을 가져오며 이를 막기 위해 보험료를 올리는 데는 한계가 있으므로 기초연금이라고 할 수 있는 상생연금을 18세 이상부터 의무적으로 가입하자고 주장했다. 이와 함께 봉급생활자(피용자)는 소득비례연금에 가입하고 퇴직금 제도는 노동자와 기업의 자율에 맡겨 기업연금으로 전환하거나 퇴직금 제도를 그대로 유지할 수 있도록 자율성을 주는 것이 바람직하다고 밝혔다. 공무원 등 공적연금은 직역별 연금제도로 바꾸며 소득이 불안정해 소득비례 연금을 내기 어려운 일용직과 시간제 근로자는 저축계좌를 의무적으로 가지도록 해 사회보장 카드처럼 활용하자고 덧붙였다.

김 교수의 이런 주장은 영국이나 프랑스, 독일 등 유럽국가에서 이루어지고 있는 연금제도와 유사한 것으로 보이며 우리나라에서 당장 시행하기에는 어려움이 있을 것으로 보인다. 김 교수는 퇴직금제도를 강제적으로 기업연금으로 전환하는 것은 중소기업의 처지에서 볼 때 곤란하며 자율적으로 하는 것이 바람직하다고 하지만 문제점을 보완하면서 기업연금제를 도입할 수 있다고 본다.

김 교수는 2010년부터 적립방식과 부과방식을 병행함으로써 보험료를 올리고 이를 통해 기금고갈 시기를 늦추자는 견해를 보였다. 이 또한 단기적으로 쉬운 일이 아니며 차라리 적립방식으로 하다가 30~40년 뒤 또는 50~60년 뒤 선진국처럼 부과방식으로 전환하는 것이  더 바람직할 수 있다고 본다.

김 교수는 이태수 교수와 달리 기금운용위원회를 복지부 산하에 비상설로 두고 국민연금투자위원회를 만들어 연금운용계획을 세우며 운용은 국민연금 기금운용본부가 하는 것으로 기금운용 체계를 짰다. 또 기금 운용 평가는 기금운용위원회 산하에 국민연금기금전문평가단을 두고 하되 당분간은 국민연금 연구센터 안에 두는 것으로 돼있다. 매우 복잡한 체계여서 좀 더 단순하게 만들 필요가 있다. 계획과 운용, 평가를 물론 한 기구나 기관에서 할 수는 없고 견제와 균형을 갖추어야 하기 때문에 역학 분리는 하되 계획과 평가는 연금기금운용위원회가, 운용은 연금기금운용본부가 하는 것이 바람직하며 국민연금연구 센터 산하에 전문평가단을 두는 것은 바람직하지 않다고 본다.

2. 이태수 교수 발표 글에 대해

이 교수는 주로 기금운용 체계에 대해 발표했다. 국민연금 기금은 그 규모가 천문학적인 액수이기 때문에 이를 단지 복지기금으로 활용할 수는 없고 국가 경제 발전에도 이바지하여야 한다는 원칙에는 공감하는 바이다. 이 교수는 이런 이유로 기금운용위원회를 상설로 하되 보건복지부 산하나 총리실이 아닌 대통령 직속으로 하자는 견해를 나타냈다. 기금이 경제 관료의 손에 놀아나거나 정치권의 입김에 따라 좌우돼서는 안 된다는 주장이 왜 나왔는지는 길게 말할 필요가 없을 것 같다. 애초 기금운용위원회 위상과 감독 부처를 놓고 여러 가지 방안과 주장이 나왔으며 복지부, 총리실과 더불어 대통령 직속도 그 가운데 하나였다.

대통령 직속으로 할 경우 이 위원회는 어디서 감독할 것인가도 논의해야 할 필요가 있다. 또 사실상 이 위원회를 부패방지위원회나 국가인권위원회와 같은 위상과 성격을 지닌 정부기관으로 규정하고서는 위원회 사무국과 산하 기금운용본부의 인건비 등 운영 예산은 국가 예산이 아닌 국민이 낸 보험료를 사용하는 것은 곤란하다는 이야기를 들을 수 있을 것 같다.

그리고 위원장은 왜 중임만 허용하고 3연임이나 4연임은 할 수 없도록 했는지에 대한 논리적인 설명이 빠져 있다.

국민기금운용위원회 위원 안은 정부 안보다 진일보 한 것으로 평가하고 싶다. 대표성, 특히 가입자의 대표성을 강화하면서도 전문성을 잃지 않은 안으로 본다. 위원의 전문가 범주를 ‘사회복지학, 경제학, 경영학을 전공했거나 변호사, 공인회계사 자격자로서 국민연금 기금 운용에 식견과 경험이 있는 사람’으로 못을 박았는데 전공이나 자격자를 더 넓히거나 표현을 좀 더 유통성 있게 해 실제 능력이 있는 전문가인데도 위원으로 참여하지 못하는 일이 없도록 하는 것이 바람직하겠다.

3. 한국인의 노후 보장 실태와 국민연금 개선방안과 관련해

한국 노인들의 노후 소득 보장은 현재  거의 이루어지지 않고 있다. 그것은 특례 노령 연금 등을 받고 있는 노인이 극소수에 지나지 않는다는 발제자들의 발표 내용에서도 잘 드러나 있다. 그러나 연금을 받고 있는 노인들과 앞으로 연금을 받게 될 노인(국민연금 시행 20년이 되는 2008년부터 그 수가 크게 늘어날 것으로 예상됨)들이 다달이 받게 될 연금액수는 문화생활과 여가생활을 즐기는 등 인간다운 삶을 가꾸는 데는 턱없이 모자라는 액수다. 앞으로 15~20년 뒤에 자신이 보험료를 낸 기간이 20~30년이 되는 수급자가 나온다 하더라도 그가 받게 될 연금액은 10년 전 또는 15년 전 월급의 30~45% 수준 밖에 되지 않는다. 최종 월급으로 환산하면 정확하지는 않지만 많게 잡아야 20~30% 수준(적게는 15~20% 수준)에 머물게 된다. 지금의 40대 초반~50대 초반이 바로 이런 경우에 해당한다. 이들 나이 대에서는 20대와 30대와 달리 대개 맞벌이 부부 비율이 낮다. 이들 중 상당수는 조기 실직당해 고통을 겪고 있으며 국민연금 외에 개인연금이나 다른 저축 등에 가입할만한 경제적 여유가 없는 세대들이다. 자녀들의 사교육비 등으로 소득의 절반 내지 3분의 1을 지출하고 있기 때문이다. 이와 함께 노후 소득이 없는 노인들을 직접 모시거나 간접적으로 모시고 있는 세대여서 이중고통을 겪고 있다.

따라서 소득대체율을 60%에서 50%로 낮추려는 정부의 연금개편안은 신중하게 처리해야 한다. 왜냐하면 지금의 40·50대들은 앞으로 20~30년 뒤 지금의 노인 세대와 달리 자식들의 봉양을 받을 가능성이 낮으며 노인이 된 뒤 상당한 소득을 보장하는 일자리를 구하기도 쉽지 않을 것으로 보이기 때문이다. 이들에게는 국민연금이 미래의 모든 것이다. 만약 공적 노인 요양보험이 앞으로 5~10년 안으로 시행되지 않은 상태에서 만성병이나 중병에 걸린다면 이들의 삶은 매우 비참한 지경으로까지 떨어진다.

따라서 국민연금 개편안을 결정하거나 중장기적인 개편안을 마련할 때 한국 사회와 문화를 정확하게 반영해야 한다. 이익집단의 갈등을 미봉하거나 외국의 사례를 그대로 접목시키려 할 때는 정책 실패로 이어지기 쉽다. 그리고 그것은 나중에 엄청난 사회 갈등을 유발하고 국가 발전을 가로막는 걸림돌로 작용할 것이다.

이 자리에서 우리나라의 장기적인 연금제도 방안을 논의하기에는 적절치 않은 것 같다. 복지부 산하 또는 대통령(총리실) 산하에 정부 관료와 민간 전문가들이 참여하는 연금 장기발전 기획단이나 연구위원회를 꾸릴 필요가 있다. 그리고 이 기획단이나 연구위원회에서 3~5년간 국민연금 뿐만 아니라 기업연금 도입, 기초연금제 도입, 공적 연금 개편, 기금 방식 개편 등 김 교수가 제안한 모든 내용을 재검토할 필요가 있겠다.

우리가 어떤 연금 제도를 가져갈 것이냐, 보험료와 소득대체율을 어떻게 할 것인가와 같은 모든 것은 결국 선택의 문제이다. 후세대에게 연금과 관련해 언제부터 얼마만큼 부담을 지울 것인가 하는 문제도 결국은 선택이다. 앞 세대가 너무나 일찍부터 많은 부담을 다음 세대에게 줘 그들을 고통에 빠지게 하고 국가 발전을 가로막아서도 안 되겠지만 미래 세대에게 짐이 되지 않기 위해 지금 세대들이 노인이 되어 고통 속에 삶을 살아가는 것도 결코 뒤 세대나 국가 발전에 도움이 되지는 않을 것이다. 다음 세대들이 충분히 견딜 수 있을 만큼 부담지우는 것을 두려워 할 필요는 없다.