2003년 국정감사

정책자료집

서민을 위한 주택정책의 문제점과 정책제언

2003년 10월

국회의원 윤 두 환

(한나라당, 건설교통위원회)

머 릿 말

1970년대 이후 급속한 산업화와 도시화 과정에서 부족해진 주택의 대량공급을 위해 공동주택이 대단위로 건설되었와습니다. 그 결과 2002년 정부의 공식적인 통계로 주택보급율은 2002년 말 현재 100.8%를 기록하고 있습니다. 그러나 공급위주의 주택 정책은 지역간 불균형 현상과 차별화를 초래하였고 급기야 사회적 문제로 부각되기 시작했습니다.

수도권을 중심으로 한 주택 가격 폭등과 더불어 집없는 영세민들과 도시빈민들의 주거 환경은 상대적으로 더욱 열악해지고 말았습니다. 이러한 문제를 해결하고자 지난 정부들은 끊임 없는 주택 공급 정책을 계속유지해 오고 있고, 부동산 경기에 따라 사후약방문 식의 주택 규제와 완화를 주기적으로 반복하는 악순환을 계속하고 있습니다.

이러한 틈바구니에서 주택의 양적 수준은 상당히 해소되었다고 평가할수 있지만 집없는 영세민과 도시빈민, 그리고 열악한 주거환경에서 거주하는 서민들의 주거환경은 더욱 열악해 지고 있습니다. 전체 가구의 43%에 달하는 615만 가구가 아직 전월세의 형태로 남의 집에 거주하고 있으며, 23%에 달하는 112만 가구는 단칸방에 거주하는 등 최저 수준 이하의 주택에 거주하고 있는 실정입니다.

이에 본 자료집에서는 지금까지 주거환경정비를 이끌었던 제도들의 공과를 비교하고 새로운 통합법의 개선책과 전망, 최소한의 주거환경을 확보하고 원주민의 재정착률을 높이며 보상과 관련한 사업주체간의 분쟁을 해결할 수 있는 대안을 제시하여 도시 저소득층이 안심하고 주거생활을 영위할 수 있는 진정한 의미의 주거환경정비가 이루어질 수 있는 기초를 제시하고자 하였습니다.

이 조그만 책자가 독자 여러분께 서민주거문제에 대한 이해의 폭을 넓히는데 다소나마 도움이 되시길 바라며 연구를 도와주신 관계자 여러분께 감사를 드립니다.

2003년 10월

國會議員 尹 斗 煥

차    례

제 1 장 주거환경정비를 위한 제도의 변천

제1절 도시및주거환경정비법 이전의 제도

1. 재개발사업

2. 주거환경개선사업

3. 재건축사업

제2절 임대주택관련 제도

제3절 도시및주거환경정비법의 의의

제 2 장 도시정비사업관련제도의 문제점 및 개선제안

재1절 주거환경개선사업관련 제도

제2절 임대주택관련 제도

제3절 도시및주거환경정비법

제 3 장 서민주거안정을 위한 정책 제안

제1절 최저주거기준의 도입 및 활용방안

제2절 원주민 재정착률 향상방안

제3절 보상가와 관련한 집단민원 해소방안

제 4 장 앞으로 나아가야 할 정부의 정책방향

제 1 장 주거환경정비를 위한 제도의 변천

소위 □달동네□등 도시영세민이 집단적으로 거주하고 있는 도심 노후불량주택의 주거환경개선사업 추진과정에서 판잣집, 쪽방 등 과밀, 과소한 건축물 소유자와 세입자의 거주권보호 문제가 심각해지고 있다. 이들은 경제적으로 빈민층에 해당하고 사회적으로도 소외된 계층으로서 사업시행으로 인한 혜택보다는 상승하는 집값을 감당하지 못해 다른 지역에 또다시 달동네를 형성하는 악순환이 지속되고 있다.

따라서 노후불량주택에 대한 주거환경사업의 시행과정에서 나타난 도시영세민의 재정착문제에 대한 제도적 문제점과 개선방안을 도출하여 주거환경개선사업이 도시영세민의 실질적인 거주권보호에 기여할 수 있도록 적극적인 해결방안이 요구되고 있다.

1960년대 이후 산업화 과정에서 농촌인구의 도시유입과 산업의 도시집중 등의 도시화로 인해 주택, 교통, 환경 등의 문제가 생겨났으며 1980년대에 도입된 재개발사업제도는 주택의 물리적 개량이나 도시공간구조의 개편이라는 목적은 달성하였으나 생활터전을 상실하고 세입자에게 불평등한 법적 구조로 인해 주민 사이의 갈등이 커지고 지나친 고밀화로 인해 도시계획과 조화를 이루지 못하는 문제가 발생하였다.

그리하여 1989년 □도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법□이 제정되어 불량주택의 정비가 공공사업으로 추진되었으며 임시조치법은 본래 5년 간만 유효한 한시법이었으나 저소득층을 위한 대책을 마련하지 못한 역대 정부는 계속 기간을 연장하여 현재에 이르고 있다.

제1절 도시및주거환경정비법 (2003년)이전의 제도

노후·불량주거지의 정비를 위한 주거환경정비사업 관련제도는 크게 세 가지로 구분된다. 1976년 제정된 도시재개발법을 근거로 시행되는 주택재개발사업과 1989년 제정된 □도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법□에 근거하여 추진하고 있는 주거환경개선사업, 마지막으로 1987년 12월 주택건설촉진법에 법적 근거를 신설하여 노후한 공동주택을 대상으로 추진하는 재건축사업제도 등이 있다.

1. 재개발사업

재개발사업은 주거기능의 회복과 공공시설정비를 통한 주거환경개선을 목적으로 하고 있는 도시계획사업의 하나로서 주민조합과 민간부문이 주로 시행하고 있다. 사업추진실적은 1973년 3월 5일 □주택개발촉진에관한임시조치법□이 제정된 이후 본격적으로 추진되어 2001년 3월 31일 현재 주택재개발사업 지구는 총 392개 구역으로 시행면적은 총 1,703만 6천□이며 건립 가구수는 27만 858세대에 이른다. 전체의 약 60.5%인 258구역 총 1,029만 9천□가 완료되었으며 85개 구역 543만 2천□가 시행중이며 49개 구역 130만 5천□는 시행되지 않고 있다.

지역별로는 서울특별시가 전체 시행면적의 84.2%인 1,434만 7천□로 대부분의 사업이 서울에서 이루어지고 있다. 연도별 주택재개발사업 시행인가 실적은 1973년 이후 1978∼1979년과 1986∼1987년, 1993∼1997년 사이에 실적이 높게 나타났다. 1978∼1979년은 서울시가 위탁재개발사업을 시행하여 사업실적이 증가한 것으로 대부분 저층·저밀도의 불량주택을 자력개발에 의해 정비하였다. 1986∼1987년은 올림픽 준비에 따른 도시정비사업의 하나로 주택재개발이 활성화되었고 1993∼1997년 간은 200만 호 주택공급정책과 건축법의 대폭적인 완화로 고밀 고층의 주택재개발사업이 매우 활성화된 시기로 볼 수 있다.

2. 주거환경개선사업

주거환경개선사업은 사업성이 부족하여 재개발사업방식으로 개발을 추진하기 어려운 무허가 판자촌 등 도시의 저소득주민이 밀집된 지구를 대상으로 추진하고 있으며 주택재개발사업과 유사하지만 도시 저소득층의 생활안정에 주안점을 두고 지방자치단체장이나 주택공사 등이 시행하며 공익을 최우선으로 한다는 점에서 차이를 보인다.

추진실적으로는 1989년 □도시저소득층주민의주거환경개선을위한임시조치법□ 제정과 함께 전국적으로 주거환경개선을 위한 대상지구가 502개 지정되었다. 주택재개발지구보다도 더욱 열악한 지구를 대상으로 하여 도시빈민거주지에 대한정비사업으로 역할을 수행하였다. 2003년 6월말 현재 총 783개 지구가 지정되었으며 해당되는 주택 수는 약 19만 9,297세대에 이른다.

지역별로는 주택재개발이나 재건축과는 달리 부산에서 가장 많이 추진되고 있으며 대구, 인천 등지에서도 많이 추진되고 있다. 따라서 주거환경개선사업은 지방도시의 도시정비사업으로 자리잡고 있다.

주거환경개선사업은 주택재개발사업이나 재건축사업과 비교하여 주택공급효과는 그다지 크지 않으나 도시 최빈층을 대상으로 세입자용 임대주택보급과 개량·개축 등으로 저소득층의 재정착효과가 큰 것으로 나타났다.

주거환경개선사업의 시행절차

추진과정	세부과정	시행주체/담당
후보지 조사	시장, 군수에 의한 후보지 조사	시장, 군수
입안공고 및 주민의견청취		시장, 군수
지구지정신청	관계중앙행정기관 협의	시장, 군수
지방도시계획위원회 의결		시, 도지사
지구지정고시	지구의 위치 및 명칭 고시	건설교통부 장관 (시, 도지사 위임)
개선계획수립 (지방도시계획위원회 의결)	지구의 위치, 명칭, 면적, 사업시행기간, 사업시행자, 내용 등 고시 지구지정고시후 1년 이내 개선계획 수립, 2년 범위내 기간연장가능	시장, 군수
공고 및 공람	7일 이상 공람, 주민의견 수렴
주거환경개선계획고시		시장, 군수
사업시행계획수립	주택건설 유형, 평형배정, 설계발주 등을 결정하기 위한 심의체 심의	시장, 군수
사업계획승인고시		시, 도지사
토지매수 / 보상		시행자
착공		시행자
공급	지구내 거주자, 세입자	시행자
준공 및 입주	지적정리 및 토지표시변경 촉탁등기, 지적확정처분등기 보존등기 및 이전등기, 융자금 대환 등

3. 재건축사업

재건축사업은 주로 아파트나 연립주택 등과 같은 공동주택이 노후하여 주거기능이 현저히 감소하거나 유지비나 관리비용이 과다하게 소요되는 경우 일정한 절차에 따라 순수민간자본으로 추진되어 왔다.

추진실적을 보면 2003년 6월까지 총 2,081개의 조합이 인가되었고 이중 759개 조합의 재건축사업이 완료되어 약 19만 6,437호의 주택이 신규로 공급되었다.

지역별로는 조합수 기준으로 약 74%가 서울에서 추진되고 있으며 연도별로는 초기에는 주택 200만 호 건설 시기와 겹쳐 신규주택건설에 치중하여 재건축수요를 가능한 한 억제하였다. 그 후 주로 수도권을 중심으로 재건축이 추진되어 오다가 1993년 3월 주택건설촉진법의 재개정으로 재건축의 허가대상이 확대되었고 동년 12월 소형주택건설에 관한 지침을 개정하면서 27.5평을 넘는 아파트를 재건축할 경우 조합원 수만큼 기존 평수의 1.5배 또는 최고 규제 평형까지 늘릴 수 있게 하였다. 이에 따라 재건축사업은 중대형 아파트로 확대되어 재건축사업이 급격한 증가세를 보였다.

주택보급률이 수치상으로는 100%를 넘어섰지만 여전히 서민들에게 있어서 내 집을 갖는 것은 엄두를 내기 힘들고, 보다 나은 주거환경을 만든다는 목표를 달성하기 위해 서로 다른 세 가지 법규가 존재하여 세입자와 주인, 개발업자 사이에 법적인 문제가 발생하는 폐단을 막고 사업의 효율성을 높이기 위해 2003년에 도시및주거환경정비법이 도입되었다.

제2절 임대주택관련 제도

급속한 도시화로 대도시지역의 주택이 크게 부족하고 주택가격은 지속적으로 상승하면서 전체가구 대비 임차가구의 비율도 1970년 26.1%에서 1990년에 46.9%로 늘어났다가 1995년 44.1%로 감소하였으며 2000년 현재 43.1%인 615만 가구가 전세 또는 월세로 거주하고 있다. 임차가구의 비율이 높다고 하더라도 주거의 안정이 보장되고 주택서비스의 질적 차이가 없다면 큰 문제가 되지 않을 수 있으나 그동안 우리나라 주택임대형태의 주류였던 전세는 가구소득의 수년 치를 상회하는 수준이고 상승률도 높아 임차인의 자금부담이 과중했고 특히 경제적으로 열악한 저소득층의 주거비 부담은 클 수밖에 없었다.

정부에서는 1981년 특별법으로 전세금의 보호와 상승률의 억제를 위해 □임대차보호법□을 제정한 바 있으며 공공임대주택 재고확충을 위하여 1984년 임대주택건설촉진법을 제정하는 등 임차가구의 주거안정을 위한 대책을 마련하였으나 아직도 전체주택 대비 공공임대주택의 비율이 선진국에 비해 낮은 것이 현실이다.

특히 1998년 출범한 국민의 정부에서는 각종 규제 완화 및 제도정비를 통해 시장자율화에 따른 주택경기 활성화 대책을 내놓았으나 외환위기 이후 주택건설실적이 줄어들면서 주택가격과 임대료가 폭등하고 전세와 월세로의 전환이 심각한 사회문제를 야기하자 임대주택의 공급확대 및 임차인 보호조치를 강화하였다. 여기에는 국민임대주택 100만 호 건설계획과 같은 임대주택의 장기적인 마스터플랜이 수립되었고 임대차분쟁조정위원회의 설치, 전세의 월세전환시 전환금리의 상한선을 정하는 등의 제도가 신설되었다.

2001년 3월 16일 전월세 종합대책의 일환으로 임대사업자에 대한 취득세, 등록세 감면확대와 금융지원을 확대하였으며 5월 26일에는 장기거주가 가능한 제도권 임대주택을 확대하기 위한 방안으로 임대주택조합제도의 도입, 민간임대사업자의 부도로 인한 입주자의 피해를 줄이기 위한 임대보증금 징수제도 제한, 임대아파트 제한물권 설정제한 등의 조치의 도입이 검토되었다.

2002년 5월에는 국민임대주택 100만 호 공급계획이 발표되었고 9월에는 국민임대주택의 임대의무기간을 30년으로 연장하고 민간임대주택에 대해 규제를 완화하는 내용을 골자로 하는 임대주택법 시행령이 개정되었다. 특히 공공건설임대주택(5년 임대) 및 민간건설임대주택의 특별수선부담금 적립요율이 현행 건축비의 3/1만에서 1.5/1만으로 줄어들었다.

2002년 12월에는 민간부문의 임대주택 건설촉진을 위해 자금력 있는 사람들이 주택임대사업을 목적으로 하는 조합을 결성하여 임대주택을 건설·임대할 수 있는 제도를 마련하여 민간의 임대주택사업을 촉진하는 제도가 마련되었으며 임대사업자가 부도를 내더라도 임차인의 피해를 최소화할 수 있도록 임대보증금을 보증하는 방안도 확보되었다.

주요 임대주택제도의 변천

시기	제도	주요내용
1971	최초의 공공임대주택 등장 (서울 개봉 13평 임대주택, 1년 만기)
1982	□임대주택육성방안□ 발표	임대주택을 건설 공급하는 기업에 대한 정책적 지원
1984	□임대주택건설촉진법□ 제정	임대주택에 대한 택지, 금융, 조세지원의 대폭 확대로 임대주택 건설 촉진
1988	주택 200만 호 건설계획	영구임대주택의 최초 공급
1993	□임대주택법□ 제정	매입임대사업 활성화 등 민간사업자 참여 확대
1998	국민의 정부 출범	국민임대주택 공급(10년, 20년) 민간건설중형임대주택 공급
2000	임차인의 권리에 대한 인식	임차인 대표회의 구성
2002	국민임대주택 100만 호 계획 민간임대 촉진방안 강구	국민임대 (30년으로 통일) 민간임대주택에 대한 각종 규제 폐지 및 완화 임대주택조합 제도 도입

시대별 주택정책의 내용을 보면 1960년대와 1970년대에는 저소득층을 위한 주택정책이 매우 취약하였다. 1963년에 무주택자에게 주택을 공급하여 국민의 주거안정과 공공복리의 증진을 도모한다는 취지에서 공영주택법을 제정하였으나 1972년 주택건설촉진법 제정과 함께 폐지되었고 저소득층을 위한 제도로서의 역할은 매우 미흡하였다.

저소득층을 위한 주거안정 대책으로는 직접적으로 주택을 공급하는 것과 저소득층을 대상으로 금융 및 세제지원을 강구하는 방안이 있다. 저소득층을 위한 주택정책의 일환으로 제정한 법이 1984년에 제정한 임대주택건설촉진법과 1993년 임대주택건설촉진법을 전면 개정한 임대주택법이다. 이 법은 저소득층을 위한 주택을 공급하기 위한 제도로서 그동안 많은 역할을 하여왔다.

이른바 장기임대주택제도로서 주로 저소득층을 위한 임대주택 공급은 공공부문이 공급하였고, 민간부문은 소득 중위계층을 중심으로 임대주택을 공급하여왔다. 그러나 장기임대주택은 근본적으로 5년 후에나 분양전환이 가능하게 되어있어 저소득층의 주택공급제도로는 한계가 있었다.

임대주택공급은 저소득층을 위한 대책으로 가장 직접적인 효과가 있다. 1982년부터 2000년 말까지 임대주택건설실적을 보면 약 126만 5천 세대로 총 주택건설실적의 약 15.1%를 차지하고 있다.

총 건설실적	임대주택
	소계(비율)	공공임대	영구임대	사원임대
8,387,085	1,265,298(15.1%)	1,002,232	190,077	72,989

그러나 지금까지 건설된 임대주택재고의 약 40%는 분양 전환되었으며 실제로 임대주택의 유형으로 남아있는 재고량은 전체의 약 7%에 불과한 실정이다. 또 재고의 절반은 5년 임대주택으로서 저소득층이 장기적으로 주거안정을 누리기에는 문제가 있다.

제3절 도시및주거환경정비법의 의의

2002년 12월 30일 제정된 도시및주거환경정비법 제정의 기본방향은 첫째 주택재개발·재건축 및 주거환경개선사업을 일원화하고, 둘째 주민의 권익보호와 부조리를 방지하기 위한 제도적 장치를 마련하는데 주안점을 두어 이에 따른 사업방식의 개선을 도모하고, 셋째 주택시장의 여건변화에 부응한 사업 활성화장치를 마련한다. 이러한 기본방향에 근거하여 통합법은 도시정비의 원활하고 효율적인 추진에 초점을 두고 있다.

1. 계획적 개발의 유도와 무분별한 개발방식의 지양

市 이상의 도시는 □도시 및 주거환경정비계획□의 수립을 의무화하도록 규정함으로서 마스터플랜에 의한 장기적이고 계획적인 정비사업을 추진할 수 있을 것으로 기대된다. 개발 이후 주변지역에 대한 파급효과가 매우 큰 일정 규모 이상의 재건축사업을 제3종 주거환경정비구역으로 지정하고 정비계획수립 대상에 포함하여 용적률 등 밀도계획, 토지이용계획을 사전에 수립하도록 함으로써 종전보다 계획적인 정비가 가능하게 되어 주변지역을 감안한 개발이 이루어지고, 수익성 위주의 무분별한 재건축사업을 지양할 수 있을 것으로 보인다.

또한 주거환경개선사업의 현지개량방식의 경우 사업성을 높이기 위하여 용적률, 건폐율, 주차장기준, 일조기준, 높이제한기준 등 건축법 등의 특례규정을 허용함으로써 주차장, 녹지공간 등 기반시설 부족, 인동간격 협소, 일조 악화 등 개발로 인해 오히려 주거의 쾌적성이 저하되는 결과를 개선하기 위해 특례기준을 폐지한다.

2. 수익성 부족으로 방치되어온 노후 불량주거지의 환경개선 도모

통합법은 대상지역의 물리적 환경뿐만 아니라 주민들의 사회경제적 여건을 고려하여 1, 2, 3종 주거환경정비구역으로 구분하고 특히 공익성이 요청되는 제1종 구역의 경우에는 지방자치단체, 공사 등 공공기관이 사업주체가 되어 추진하도록 하고 제2종, 제3종의 경우는 민간이 사업주체가 되지만 제한된 경우에 한해서 공공기관을 참여시키는 등 종별 대상지역마다 공공과 민간의 참여범위 및 공적자금을 차등적으로 지원하도록 하고 있어서 합리적이고 효율적인 사업추진이 가능할 것이다.

특히 제1종 주거환경정비구역으로 지정되면 도시기반시설 및 공동이용시설은 지방자치단체에서 의무적으로 설치비용을 부담하고(이 경우 국가가 설치비용의 60% 이하의 범위에서 보조할 수 있도록 함) 또한 지구내 국공유지는 100% 사업시행자에게 무상 양여됨에 따라 기존에 수익성 부족으로 인해 노후상태로 방치되어온 노후불량주거지들이 제1종 구역으로 지정될 경우 개발이 촉진될 것으로 보인다.

3. 주민동의 요건 강화로 주민권익 보호 및 원활한 사업추진

재개발, 주거환경개선사업을 시행하기 위해서 현재는 지구내 주민 2/3 이상의 동의를 받아 사업을 추진하고 있으나 이는 반대로 생각해보면 주민의 1/3이 반대해도 사업을 추진할 수 있다는 것으로 이 경우 사업을 반대하는 주민에 대해 수용권을 행사할 수 있다는 점을 고려하면 아무리 공익성이 강한 사업이라 하더라도 주민의 재산권, 나아가 생존권이나 주거권을 지나치게 제한하는 것으로 볼 수 있다.

이러한 점을 감안하여 통합법에서는 주민동의 요건을 주민 4/5 이상의 동의를 받도록 함으로서 대다수의 주민이 원하는 방향으로 사업의 추진여부를 결정하도록 함으로써 주민의 권익을 보호하고 신속하고 원활한 사업추진이 가능해질 것이다.

4. 장기적으로 재건축 또는 리모델링 활성화에 기여

재건축사업의 경우 현재는 사업에 반대하는 자에 대한 수용권이 인정되지 않아 철거에 불응할 경우 매도청구 소송 등의 민사소송 절차에 의하고 있으나 소송기간이 길어 사업이 상당기간 지연될 수밖에 없고 일부 반대자는 이러한 점을 악용하여 조합에 무리한 보상을 요구하는 등 사업추진에 큰 걸림돌이 되어왔다. 통합법에서는 재개발과 같이 재건축에도 수용권이 부여되므로 사업기간 단축은 물론 주민간의 갈등이나 분쟁을 상당부분 해소할 수 있게 되어 사업활성화에 기여할 것으로 보인다.

아울러 지금까지는 저층단지를 대상으로 용적률을 높여 재건축을 함으로써 기존소유자가 큰 부담 없이 새 주택에 입주할 수 있었으나 이제는 용적률 규제가 강화되었고 노후주택단지의 대부분이 고층단지임을 감안할 때 향후 재건축을 하기 위해서는 소유자가 사업비 전액을 부담하지 않고서는 재건축이 불가능해졌다.

통합법에서는 이러한 점을 감안하여 공동주택 소유자는 의무적으로 매달 일정금액을 적립하도록 하여 향후 노후화에 따른 재건축 또는 리모델링에 대비하도록 함으로써 장기적으로 노후불량주택에 대한 재건축이나 리모델링이 활성화될 수 있도록 하였다.

제 2 장 도시정비사업관련제도의 문제점 및 개선제안

재1절 주거환경개선사업관련 제도

1. 이질적인 법체계에 따른 운용상의 문제

이전의 세 가지 사업은 동일한 목적을 가지고 이루어지는 사업임에도 불구하고 근거법이 서로 다른 관계로 도시정비의 통합적 관리가 어려워짐과 동시에 대상영역과 사업방식이 중첩되어 계획가나 주민 모두 혼란을 겪게 되고 일률적인 관리체계를 유지할 수 없었다. 이러한 혼란의 예를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 무허가 불량주택지역을 주 사업대상으로 하는 법이 도시재개발법과 임시조치법으로 나뉘어 있어 개발당사자의 편의에 맞게 법규를 적용할 수 있는 문제점이 있다. 수익성이 예상되는 지역에서는 합동재개발사업이, 그렇지 못한 지역은 임시조치법에 의한 주거환경개선사업이 시행되고 있어 형평성의 문제가 제기되고 있다. 이러한 불균형은 정작 재개발이 되어야 할 지역은 기반시설도 제대로 갖추지 못한 채 졸속으로 계획 및 시공이 진행되는 원인이 되고 있다.

둘째, 재개발과 재건축의 정의 문제이다. 재건축사업은 실질적으로 주택개량 재개발사업의 성격이 있을 뿐만 아니라 시행방식, 토지확보방식도 동일하다. 그러나 재건축사업은 도시재개발법에 따른 재개발사업과는 달리 도시계획적 요소나 공공복리에 관한 요소들이 규정되어 있지 않다. 또 불량주택 밀집지역을 판별할 수 있는 구체적인 물리적·사회적 척도에 대한 정책적 합의가 이루어지지 않아 재개발 대상지역이 자의적으로 선정되고 있다.

따라서 재개발사업이 이루어지는 인접지역에서는 재건축사업이 진행되고 구릉지에서는 주거환경개선사업이 각기 다른 법에 따라 시행됨으로서 도로의 단절 등 상호연계성이 결여된 재정비가 이루어지고 있다.

이를 보완하기 위해 통합법을 제정하였으나 이름만 바뀌었을 뿐 실제 내용에 있어서는 큰 변화가 없고 지원내역도 추상적이고 원론적인 경우가 많아 통합법을 재개발이나 재건축에 적용하여도 크게 개선점이 나타나지 않을 우려가 있다.

주거환경개선사업	→	제1종 주거환경정비사업
주택재개발사업	→	제2종 주거환경정비사업
재건축사업	→	제3종 주거환경정비사업
도심재개발·공장재개발·시장재개발사업	→	도시환경정비사업

또 이에 대한 세부지침이 별도로 마련되어 있지 않아 실제 시행시 기준을 마련하는데 어려움이 예상되며 시행에 있어서도 정책적 관심에 따라 사업성이 다르게 평가되어 기반시설이 부족해지는 등 재슬럼화가 일어날 가능성도 배제할 수 없다.

또 주거환경개선사업은 공공부문의 주도 하에 국공유지를 무상으로 양여하고 지방재정을 투입함으로써 자력으로 정상적인 주택시장에 참여할 능력이 없는 도시 저소득주민의 주거환경개선을 위해 만들어진 제도임에도 불구하고 공영재개발 방침을 앞세워 주민의 의견을 간헐적으로 수렴하는데 그치는 등 주민의 재개발 참여기회는 봉쇄하면서도 실제로는 □주민 스스로의 재개발□임을 내세워 재개발 활성화를 위한 재원조달 및 행정지원에는 소극적인 이중적인 속성을 보이고 있어 문제점으로 지적되고 있다.

2. 도시계획 및 주변지역과의 부조화

노후·불량주택정비사업 대상지의 대부분은 일반주거지역과 비교하여 도로, 공원, 학교 등 기존 공공시설이 매우 취약한 상태에 있는 지역들이다. 주거환경개선사업지구와 재개발지구는 처음 개발될 때부터 무계획적으로 개발된 곳이 대부분이었기 때문에 공공시설이 취약할 뿐만 아니라 재건축지구는 저층, 저밀도로 계획된 곳이 대부분이었으므로 역시 공공시설이 부족하다.

이러한 여건에도 불구하고 사업방식간의 차이를 무시하고 일반주택시가지와 동일하게 고층고밀 주거단지로 계획되고 있으며 주거기능만을 충족시킨다는 목적에만 맞게 계획을 하였으므로 장차 급변하는 도시기능의 변화에 능동적으로 대처하지 못하고 있다. 특히 재건축사업은 도시계획사업이 아니므로 적절한 통제가 이루어지지 못하는 실정이다.

또 사업을 실시할 경우 발생할 이주민에 대한 대책이 제대로 구축되지 않고 재개발사업이 시행되는 지역 인근에서 또다시 주거환경개선사업이 이루어져서 폭등하는 주거비용을 감당하지 못하는 영세이주민들이 자신들이 살던 곳을 떠날 수밖에 없는 실정이다.

실제로 재정비사업이 이루어진 해당 지역을 중심으로 살펴보면 구릉지 단독주택밀집지역에 고층 아파트가 재개발사업으로 건설되고, 재건축사업으로 단독주택 중심의 지역에 도로 등의 완충공간 없이 고층아파트가 건립되어 주변지역과 조화를 이루지 못하고 주변지역의 일조차단, 사생활 침해, 전파방해 등의 문제점을 야기하고 있다.

3. 원주민을 위한 사업효과의 미흡

주택재개발사업은 중대형 아파트를 공급하는 사업이 대부분이어서 영세조합원이나 세입자들은 경제적 부담 때문에 재정착률이 30%에도 미치지 않고 있다.

주거환경개선사업지구에서도 사업완료지구에 이전보다 상위소득계층이 유입되는 것으로 조사되었다. 이는 현행 국민임대주택의 공급 대상자의 선정 및 사후 관리 등이 주거기준(주거빈곤의 정도)이 아니라 소득수준에 입각해서 이루어지기 때문이다.

따라서 도시빈민들을 중산층으로 오를 수 있도록 지원하는 차원에서 주거의 부담을 줄여주고자 하는 정책이 되는 것이 아니라 단순히 소득이 조금 증가했다고 해서 자격을 빼앗는 것은 갑자기 늘어나는 주거비용을 감당하지 못하고 다시 빈민으로 떨어지는 악순환만을 반복할 뿐이다.

재건축사업의 경우 중형 이상의 주택공급과 중산층위주의 사업진행으로 사회적 형평성 문제가 제기되어 왔으며 투기성 자금 유입으로 인해 사업진행이 원활히 이루어지지 않는 문제가 발생하여왔다.

4. 재건축조합의 전문성 결여와 정부의 행정지원 부족

재건축사업을 위한 주민조합의 경우 재정비사업을 능동적으로 수행할 만한 전문적 역량을 갖추고 있지 못한 경우가 많아 각종 비리와 사업 지연의 문제를 유발하고 있다. 실례로 주민 스스로 주택을 개량하는 주거환경개선사업의 현재개량방식의 경우에서도 지구내 건축업자나 건설회사가 참여하여 융자금대출신청이나 등기신청, 분양, 세금처리 등을 대행하고 있다.

주민의 저조한 참여에 더하여 정보의 감독도 회계감사와 같은 사후적 조치에 그치고 있어 일부 조합집행부의 경우 독단과 비리가 발생하고 전문지식이 결여된 조합집행부의 의사결정 및 절차의 지연으로 원만한 사업추진이 이루어지지 못하여 기간이 지연되어 결국 사업비가 증가되는 원인이 되었다.

이와 더불어 사업시행주체의 전문성 부족을 보완할 수 있는 적절한 제도적 지원이 없어 다양한 이해관계에서 오는 갈등을 사전에 예방하고 조합의 전문성을 지원하거나 향상시킬 수 없었다.

5. 국가보조금의 집행실적 미진

2003년에 책정된 주택관련예산 1,500억원의 집행상황을 살펴보면 4월 현재 22.7%인 341억원만이 집행되었다.

건설교통부는 2002년 이월액인 693억원을 2003년 4월중에 배정하였고 2003년 지방자치단체의 자기부담분이 이미 확보되어 총 486개 지구중 58개지구는 이미 준공되었고 80%에 달하는 389개 지구가 지구지정되어 이중 280개 지구가 본격적으로 보상 진행 중에 있으며 미지정된 39개 지구는 금년 내에 지구지정을 완료하여 내년부터 보상협의에 들어갈 예정이고 협의 불응시 수용재결절차를 거쳐 보상금액을 공탁하여 국고를 전액 집행할 계획이라고 설명하고 있으나 토지보상비가 주민들의 기대치에 미치지 못하는 수준이어서 끊임없이 민원이 발생하고 집단행동이 표출되고 있다.

특히 2003년 본예산의 4월말 기준 집행액이 없는 대구(16억원), 경기(107억원), 전남(75억원) 등 사업추진이 부진한 지방자치단체의 추경계상액은 연내집행으로 경기진작을 도모하려는 금번 추경의 목적에 비추어볼 때 타당성이 결여된 것으로 보여지며 주거환경개선사업은 지방자치단체와 대응투자사업(matching fund)으로 추진되고 있으므로 지방자치단체의 지방비가 지방자치단체의 추경에 반영할 수 있는 재원이 있는지를 확인하여 그 범위 내에서 국고지원금을 계상해야 할 것이다.

국고보조금 자치단체별 집행내역 (단위 : 억원)

구 분	2002년			2003년
	예 산	이월액(%)		본예산	4월말 집행액(%)
서 울	69	51	(73.9)	79	0	( 0)
부 산	222	139	(62.6)	246	65	(26.4)
대 구	110	0	( 0)	85	0	( 0)
인 천	143	122	(85.3)	22	22	( 100)
광 주	30	24	(80.0)	105	9	( 8.6)
대 전	88	71	(80.7)	137	84	(61.3)
경 기	79	63	(79.7)	95	0	( 0)
강 원	91	53	(58.2)	88	26	(29.5)
충 북	9	7	(77.8)	49	10	(20.4)
충 남	56	52	(92.9)	83	22	(26.5)
전 북	25	8	(32.0)	61	5	( 8.2)
전 남	325	18	( 5.5)	216	0	( 0)
경 북	101	31	(30.7)	77	15	(19.5)
경 남	177	45	(25.4)	118	21	(17.8)
제 주	115	9	( 7.8)	39	15	(38.5)
계	1,640	693	(42.3)	1,500	341	(22.7)

제2절 임대주택관련 제도

1. 사회복지적 성격의 후퇴

아래의 표를 보면, 15평형 국민임대주택의 임대보증금이 1,100만원, 월 임대료가 7만원 수준으로, 이는 시중 전세가격의 40% 수준으로 절대액 규모로는 상당히 저렴한 수준이다. 그러나 실제 국민임대주택 거주를 위해서는 아파트관리비로 적어도 월평균 10만원 가량을 추가로 지출해야 한다. 그 결과 최소한 주거비로 17만원 가량을 지출해야 하는데 이는 일반적인 도시가계 근로자 가운데 1분위 가구 월평균소득의 20%에 달해 상당한 부담이 되고 있다.

국민임대주택 임대보증금 및 임대료 수준비교 (단위 : 천원)

지구명	임대보증금	월 임대료	시중전세가(B)	비고(%)
수원 정자지구(22평형)	14,300	145	62,000	46%
안산 고잔지구(15평형)	11,000	70	46,000	40%
안산 고잔지구(19평형)	14,000	100	62,000	40%
대전 관저지구(25평형)	20,000	80	45,000	62%
임대료를 임대보증금으로 환산하여 시중전세가와 비교한 결과임.

따라서 극빈상태에 처한 주거빈곤층의 경우 소형 국민임대주택 입주권을 확보하고서도 경제적 부담을 이유로 입주를 거부하는 사례가 빈번하게 발생하고 있어 별도의 대책이 갖추어지지 않는 한 국민임대주택이 주거복지 정책을 위한 수단이라고 말하기 어려운 실정이다.

2. 임대주택의 부실한 건설과 관리실태

영구임대주택은 저소득층의 주거안정을 위해 국가가 시행하는 사업임에도 불구하고 주택내장재와 설비를 저가제품을 사용하여 결과적으로는 이를 교체하기 위해 더 많은 지출이 종종 발생하고 있다.

125개 단지 총 14만 78호의 주방가구가 내구연한을 못 채우고 교체된 것으로 조사되었고 이를 위한 비용은 자그마치 1386억 7천6백만원이 소요될 전망이다. 이 중 33%인 4만 6천여 세대는 노후화가 심하여 즉시 교체해야 할 대상이며 39%인 5만 5천여 세대는 2∼3년 내에 교체하여야 할 상태이다. 주방가구의 내구연한은 20년으로 책정되어 있고 입주후 5년이 경과한 주택 중에서 입주자가 바뀌게 되면 하부장을 교체해주도록 되어 있으나 실제로 교체된 세대는 778세대로 전체의 0.6%에 불과한 실정이다.

연도별 영구임대주택 입주호수

입주 년도	단지수	세대수	소요 예산
1990년	9	11,912	11,793,000,000
1991년	22	28,145	27,864,000,000
1992년	28	35,819	35,461,000,000
1993년	23	26,194	25,931,000,000
1994년	24	24,194	23,952,000,000
1995년	19	13,814	13,675,000,000
계	125	140,078	138,676,000,000

노후화 상태 및 교체 현황 (2003년 현재)

상부장				하부장
상	중	하	교체현황	상	중	하	교체현황
38,482	60,023	41,573	628	37,001	57,090	45,987	778
상 : 최근 재임대 또는 입주자 자비로 교체한 상태, 관리가 양호한 상태 중 : 2∼3년 내로 교체하여야 할 상태 하 : 즉시 교체해야할 상태로 위치이동시 들면 부서질 정도의 상태

또 배관의 재질도 동관보다 가격이 저렴한 아연도강관을 사용하여 입주한지 10년 정도가 지나 수돗물이 녹이 섞여 나오는 일이 발생하고 있다.

현재까지 음용수 배관으로 강관을 사용한 지구는 모두 104개 지구 126,162가구로 배관이 노후하여 녹물이 나오고 있다. 이를 해결하기 위해 가구당 80만원 정도, 총 1000억원이 넘는 보수비가 소요되는 등 불필요한 지출이 끊이지 않고 있다.

강관 사용지구 배관교체 현황 (급수 및 급탕용)

사용지구	2002년까지 배관교체지구	미교체 지구	녹물이 심한 지구
104개 지구 126,162세대	51개 지구 50,262세대	76개 지구 75,900세대	27개 지구 31,164세대
※ 지구수는 부분교체로 교체지구와 미교체지구가 중복되어 있음

영구임대주택은 영세서민들을 위한 최소한의 주거를 마련해주는 것이므로 국가가 이에 대한 건설 및 유지의 책임을 가지고 있어야 한다. 우리나라에서는 주택공사가 위임하고 있는데 위와 같은 부실시공으로 인해 보수비용이 증가하여 그동안 적립한 수선분담금이 10년안에 고갈될 위기에 처해있다.

대한주택공사에서는 주요시설물의 보수 및 교체에 필요한 비용을 입주자가 영세민인 경우 임대료의 20%, 일반입주의 경우 영세민 임대료의 20%와 영세민과 일반입주자와의 임대료 차액을 특별수선충당금으로 적립하고 있다. 그러나 점차 입주한지 10년이 넘는 영구임대주택에서 시설물의 대수선공사시기가 본격적으로 도래하고 있으며 점차 수선비용이 증가되는 추세이므로 지금까지 적립된 1,050억원은 2011년이 도래하면 고갈된다는 계산이 나온다. 공사에서는 정부의 재정지원을 받을 수 있도록 정책건의를 계획하고 있으나 아직 정부에서는 어떠한 계획도 세우지 못하고 있는 실정이다.

연도별 특별수선충당금 적립 및 사용계획 현황 (단위:백만원)

구분	2000	2000	2001	2002	2003	2004	2005
적립계획	89,908	21,832	23,017	36,433	37,364	35,194	36,682
사용계획	-	8,075	10,569	33,120	48,506	42,066	55,420
사용잔액	89,908	103,665	116,113	119,426	108,284	101,412	82,674
구분	2006	2007	2008	2009	2010
적립계획	38,245	39,885	41,607	43,416	45,315
사용계획	58,733	55,541	47,063	48,507	74,498
사용잔액	62,186	46,530	41,074	35,983	6,800

3. 공급자(주택공사)의 조성원가 산정방식의 문제

대한주택공사는 우리나라에서 가장 많은 양의 주택을 공급하고 있는 공기업으로 영구임대주택에 있어서도 절대 다수를 차지하고 있다. 그런데 지방자치단체나 한국토지공사에서 공급한 주택은 조성원가의 70%를 입주자가 부담하도록 한 반면 대한주택공사는 조성원가 전부를 입주자에게 부담시키고 있는 것으로 나타났다. 이 가격은 분양가격이나 임대료 산정의 기준이 되어 가구당 약 400만원의 추가부담이 발생하였다.

지구명	택지조성원가	법정 택지비	실제 적용금	차액	가구당 추가부담금
동두천 (24평)	1,256원/평	879원/평	1,256원/평	377원/평	4,674,000원
광주 운남(19평)	1,180원/평	826원/평	1,180원/평	354원/평	3,641,000원

4. 임대주택 입주자 선정 및 관리의 허점

영구임대주택은 저소득층의 주거안정을 극대화하기 위한 사회주택제도이므로 입주자의 선정기준과 과정은 반드시 투명해야 한다. 그러나 2003년 6월말 현재 대한주택공사에서 공급한 영구임대주택 14만 78가구 중에서 기초생활수급자가 거주하는 세대는 68,401세대로 절반에 불과한 실정이다. 또 기초생활수급자의 자격에서 탈락하여 입주자격을 상실하였음에도 불구하고 계속 거주하고 있는 세대는 50,010세대로 전체의 35.7%에 이르고 있으며 청약저축에 가입한 일반입주자도 21,667세대로 15.5%에 달하고 있다.

이처럼 입주자격을 상실한 입주자에 대한 조치 및 관리가 제대로 이루어지지 못해 35,735세대는 자격을 갖추고도 입주를 하지 못하는 실정이다.

이를 지역별로 살펴보면

경기도의 경우 영구임대주택 19,664가구 중 기초생활수급자가 거주하는 세대는 9,396세대에 불과하고 입주자격을 상실한 7,199세대, 청약저축에 가입한 3,069세대로 인해 입주 대기자가 12,229명에 이르고 있으며 울산광역시의 경우에도 영구임대주택 2,362세대 중 기초생활수급자가 거주하는 세대는 864세대로 36.6%에 불과하고 입주자격을 상실한 752세대, 청약저축에 가입한 746세대로 인하여 입주 대기세대수는 602세대에 이르고 있다.

지역별 영구임대주택 입주자 등 현황 (2003년 6월말 현재)

시도별	임대세대수	입주자 유형별 세대수			입주대기자수
		기초생활수급자 (구 영세민)	기초생활수급탈락자 (구 비영세민)	일반인 (청약저축가입자)
전국	140,078	68,401	50,010	21,667	35,735
서울	23,628	9,026	12,625	1,977	903
부산	15,571	6,732	4,372	4,467	3,225
대구	11,944	6,430	4,651	863	1,544
울산	2,362	864	752	746	602
광주	10,420	5,713	3,543	1,164	2,359
인천	6,054	2,794	2,363	897	3,718
대전	9,137	4,197	3,015	1,925	1,044
경기	19,664	9,396	7,199	3,069	12,229
강원	4,161	2,425	1,395	341	1,135
충북	6,139	3,026	1,767	1,346	1,013
충남	4,268	2,138	1,062	1,068	967
전북	9,115	5,416	2,350	1,349	2,330
전남	5,001	2,839	1,454	708	1,496
경북	7,045	4,324	1,751	970	1,622
경남	4,473	2,472	1,275	726	1,371
제주	1,096	609	436	51	177

또 입주자를 제대로 관리하지 못해 장기임대나 공공임대주택등 각급 임대주택 임차권이 투기의 대상이 되고 있다. 동일인이나 그 가족이 3순위, 선착순 등의 방법으로 여러 채의 임대주택을 다중으로 계약한 뒤 임차권을 양도하는 형식으로 투기를 일삼는 사례가 종종 적발되고 있다. 이 또한 실제로 집이 필요한 사람들의 기회를 빼앗는 결과를 초래하고 있다.

특히 5년 임대주택의 경우 입주요건이 □해당주택 건설지역에 거주하는 무주택 세대주나 청약저축 1,2순위자□로만 규정되어 있어 임차권의 양도가 제한 없이 이루어지고 있다. 여기에다 3순위자나 선착순 등의 방법을 통해 다중 계약한 후 입주시기가 먼저 도래하는 임대주택의 임차권을 주택공사의 임대조건보다 높은 가격으로 양도하는 사례가 많다. 주택공사에서는 서울에서만 2003년 1월 현재 670명이 2,212세대를 계약한 것으로 집계하고 있으며 이중 가장 조건이 낮은 5년 임대주택의 경우에는 183명이 388세대를 계약한 것으로 드러났다.

이러한 문제점을 해소하기 위해 제시할 수 있는 대안은 다음과 같다.

첫째, 지금까지의 저소득층을 위한 정책은 지속성이 부족했던 것으로 평가할 수 있다. 임대주택정책의 지속성은 입주대상자에게 중장기적인 주거대책을 마련하는데 도움을 줄 수 있다. 그러나 우리나라 임대주택의 유형은 시기별로 다양한 형태로 도입된 데 반해 각 프로그램 사이의 연속성과 지속성은 결여되었다는 문제점이 드러나고 있다.

둘째, 저소득층을 위한 주택정책의 효과성이 지금까지의 사례를 통해서 크지 않았다는 것을 고려할 때 정책대상 프로그램의 수혜자를 명확히 설정하고 지속적인 관리를 통해 실제적으로 필요한 가구에게 주택이 공급되도록 해야 한다.

셋째, 주택공급체계를 구체화하여 공공부문과 민간부문의 역할을 명확히 설정하고, 공공부문의 역할이 절대적으로 필요한 계층을 위한 정책 프로그램을 시기별, 내용별로 입체적으로 계획하여 주거복지 측면에서 접근하도록 하여야 할 것이다.

넷째, 지금까지의 주택정책은 총량위주의 주택정책이었으며, 양적 공급확대를 통해 일단의 주택문제를 해결하려는 경향이 많았다. 결과적으로 전 국민의 주거수준이 과거보다 향상된 것은 사실이나 계층별, 지역별 주거환경은 아직 많은 차이가 있는 것으로 조사되고 있다. 따라서 계층별, 지역별 주거현황을 정기적으로 파악하여 주거수준의 격차 축소와 서민주거안정을 위한 정책방향을 강구해야 할 것이며 최소주거기준의 설정과 활용이 매우 중요한 정책사안으로 논의되어야 할 것이다. 앞으로 시장의 민영화와 자율화 추세에 따라 시장경쟁은 더욱 가속화될 것이고 저소득층의 주거문제는 더욱 증대될 가능성이 높기 때문이다.

다섯째, 현재 저소득층을 위한 임대주택의 재고가 부족한 것을 감안할 때, 임대주택의 수를 계속 늘려야 하며 단기임대보다 장기임대를 우대하여 임대기간의 장기화를 유도해야 한다.

마지막으로 임대수요에 대응하기 위해 신규임대주택건설 뿐만 아니라 서민의 형편에 맞는 기존의 재고주택을 매입하여 임대하는 방안 등 다각적인 방안을 모색하여야 한다.

제3절 도시및주거환경정비법

통합법안은 계획적인 도시정비사업을 실현하고 도시공간구조에 부응하는 체계적인 주거지역 개발을 유도하는 데 초점을 맞추고 있다. 세 가지 유형의 상이한 도시정비사업을 하나의 법으로 통합하는 과정에서 법적 구성의 한계와 어려움을 내포하고 있어서 이에 대한 세부사항을 하위 법률에서 충실하게 반영할 필요가 있다.

통합법이 내재하고 있는 한계는 무엇보다도 세 가지 도시정비사업이 법적 근거와 시행주체 및 시행방식이 다르다는 점에서 출발하고 있다. 주거환경개선사업은 거주민이 자발적으로 주거환경개선을 하지 못하는 지역을 대상으로 지방자치단체나 공사가 사업을 수행하는 반면 주택재개발사업을 거주민이 자발적으로 지구지정을 요청하여 공공사업의 성격으로 진행하되 실제 수행은 거주민으로 구성되는 주택재개발조합과 시공사가 진행한다.

재건축사업은 주민결의를 통한 조합결성의 초기단계에서부터 관리처분계획의 최종단계까지 민간주도로 진행되는 사업이다. 이러한 도시정비사업의 차이로 인해 지방자치단체의 법적 규제와 사업지원도 차별적으로 진행되고 있어 이를 체계적으로 통합하는데 어려움이 있다. 그러므로 개정안 도입시 예상되는 운영상의 고려사항을 부문별로 추출하여 동 법의 시행령과 시행규칙, 그리고 시조례에 반영하여야 한다.

1. 계획수립 및 구역지정의 문제점

1) 계획기간 및 계획내용의 범위

현행의 주택재개발기본계획을 발전시킨 도시 및 주거환경정비계획은 계획기간, 계획내용, 지정대상의 범위, 도시계획사항과의 조화 등을 세심하게 고려하여야 집행상의 문제점을 최소화할 수 있다. 계획기간은 계획내용과 주민공람, 그리고 주민공청회의 소요시간을 고려한다면 기간을 장기간으로 설정하여야 하지만 장기간의 계획수립기간에 발생하는 신규의 주택개발사업을 반영하지 못한다는 단점이 있다. 도시 및 주거환경정비계획은 도시기본계획과 도시재정비계획의 하위계획에 해당되므로 일련의 도시계획체계에서 갖는 위상을 고려하여 결정하여야 한다. 계획내용은 토지이용계획, 교통계획, 공공시설계획 등으로 구성되는 것이 일반적이다. 이들 계획은 대상구역에 적용되는 세분화된 용도지역의 용적률과 건폐율을 기초로 수립되기에 개발밀도는 사전에 어느 정도 결정될 수 있다.

그러나 그 외의 내용은 개략적인 수준에 머무는 것이 일반적이기 때문에 구역지정시 상세한 수준으로 작성한다는 것은 거주민뿐만 아니라 지방자치단체의 실무자에게도 많은 비용과 시간을 요구한다. 이는 결국 하나의 계획을 위해 시간과 비용이 중복하여 소요되므로 계획의 수립에 앞서 계획구역의 지정에 대한 논의가 필요하다.

2) 구역지정의 주체 및 규모 설정

구역지정 단계에서 고려하여야 하는 사항은 구역지정의 주체와 지정되는 구역의 규모이다. 현행 도시정비사업에서 구역지정의 주체는 지방자치단체가 아니고 거주민으로 구성되는 조합인 경우가 대부분이어서 그들의 결정을 감안한 계획구역 수립을 할 수 있도록 시간적·공간적 여유를 제공하여야 한다. 이를 위해 도시 및 주거정비계획 수립의 계획기간내에 발생가능한 모든 주택정비계획을 추출할 수 있어야 하며 지정되는 구역의 규모와 범위는 단일의 사업구역이 아니고 복수의 사업구역을 포괄하는 규모가 되어야 한다.

구역지정시 추가적으로 고려하여야 할 사항은 세 종류의 주거환경사업에 대한 국고지원 및 규제사항이 각기 다르므로 1종 주거환경정비사업의 경우 국고지원을 의무화하는 반면 지구지정을 강화하여 건설교통부의 허가를 얻는 수준으로 엄격히 관리하여야 한다. 그리고 3종 주거환경정비구역의 지정대상 범위에 속하지 않는 1ha미만 또는 300세대 미만의 공동주택단지로 인해 난개발이 발생하지 않도록 구역지정시 배려하여야 한다. 이러한 방향의 구역지정은 도시계획구역내의 도시정비사업을 균형 있는 도시개발로 유도하고 도시정비사업의 우선순위를 부여할 수 있다. 그 외에도 사업구역간의 간선도로 설치, 도로망 구축, 공공시설 및 학교 설치를 원활하게 하는 순기능을 제공하게 되어 현행 도시정비에서 발생하는 사업지구간의 부조화를 미연에 방지할 수 있다.

3) 지구단위계획의 수립시기 및 절차

계획수립 및 구역지정에서 자연스럽게 지적되는 항목중의 하나가 지구단위계획으로 현행법규에서는 재개발구역, 주거환경개선지구, 재건축에 의하여 공동주택을 건축하는 지역을 지구단위계획구역의 지정대상에 포함하고 있다. 그리고 무분별하게 단독주택지를 포함하는 도시정비사업을 방지하고자 서울시 도시조례규칙에서는 아파트 건축예정지역의 부지 경계로부터 200미터 이내에 위치하는 주거지역의 4층 이하 건축물의 수가 전체 건축물의 수의 70% 이상 밀집된 경우에는 해당 아파트 건축예정지역을 지구단위계획구역으로 지정하도록 명시하고 있기에 세 종류의 주거환경정비사업 모두가 지구단위계획 수립 대상이다. 지구단위계획의 수립은 구역지정 전후에 별도로 수립하는 방안과 구역지정시 지구단위계획을 수립한 것으로 간주하는 방안이 있을 수 있다.

전자의 경우는 정비계획의 절차가 복잡해지면서 사업소요시간이 길어지지만 대상구역의 거주민이 필요한 시기에 지구단위계획을 수립할 수 있다. 후자의 경우는 절차의 간소화로 인해 시간 절약이 예상되지만 구역지정시 개발구역에 대한 상세한 개발계획의 수립을 필요로 하므로 구역의 개발시기에 따라 시기상조의 계획수립이 될 가능성도 배제할 수 없으므로 이에 대한 현명한 선택이 필요하다고 본다.

2. 사업시행 및 추진절차의 문제점

1) 사업시행의 주체 및 개발방식

사업시행자의 결정은 구역지정 요건과 공공지원 내용과 연계되는 사항이다. 주거환경개선사업의 시행자는 공공성이 우선되는 사업이므로 종전의 법률에서 정한 바와 같이 지방자치단체, 공사 등 공공기관이 주체가 되어 사업을 시행하여야 시장소외계층에 대한 배려를 도모할 수 있을 것이다. 주택재개발사업과 재건축사업의 경우에도 종전과 같이 주민의 동의에 따라 결정되는 것으로 민간사업시행자에 의해 개발되는 것이 타당하다고 판단된다. 하지만 하향조정된 용적률로 인해 현재의 개발용적률을 상회하여 사업성이 현저히 저하되어 자체적으로 개발이 어려운 대상구역에 대해서는 주민의 요구 또는 지방자치단체장의 결정에 의해 공공기관이 개발주체가 될 수 있도록 법적 선택의 폭을 넓혀야 한다.

이제까지의 사업시행방식은 물리적 측면에서 볼 때 현지개량보다는 철거위주의 개발이었으며 재산권 측면에서는 전면매수보다는 관리처분에 의한 사업시행이었다. 과거의 건축구조물 수준에서는 일괄철거가 주류를 이루는 것이 자연스러웠지만 향후의 사업시행에서는 현지개량을 일부분 허용하는 철거방식, 관리처분과 전면매수를 혼합하는 방식에 대한 개발기법을 도입하여야 도시개발법에 의한 개발방식과 조화를 이룰 수 있을 것이다.

2) 소규모 단지의 사업추진절차

사업추진절차는 세 가지 주거환경정비사업에 동일한 추진절차가 적용되어 절차의 간소화로 인한 특정정비사업 유형의 선택을 배제시켰으며 관리처분계획의 인가 단계를 도입하여 재건축에서 발생하였던 재산권의 이해다툼의 소지를 최소화하였다. 다만 복잡한 절차를 피할 목적으로 소규모로 난개발되는 것을 방지하기 위하여 300세대 미만 또는 1ha 미만 공동주택단지의 경우 간소화된 사업추진절차를 권장하는 것이 바람직하다고 판단된다.

3. 공공지원의 유형 및 범위의 문제점

1) 국공유지의 양여 및 불하방안

공공지원의 유형은 국공유지의 양여 및 불하 방법, 주거환경정비사업의 기금설치 및 운영, 그리고 사업비 보조 및 융자 등으로 구성된다. 국공유지의 양여 및 불하방법은 종전의 방법과 유사하게 1종 정비사업의 경우 사업시행자에게 무상상여를 하고 2종 정비사업의 경우에는 국공유지를 유상불하하는 것을 원칙으로 한다. 이러한 과정에서 국공유지의 무단점유는 당연히 제외시켜야 하며 국공유지의 처리방안으로 양여 및 불하 외에도 국공유지를 장기 임대하는 방안을 개발하여 이를 활용한 커뮤니티시설과 도시계획시설을 확보하고 거주민의 생활의 질을 높이도록 도시정비사업을 개선하여야 한다.

2) 기금 설치 및 확보 방안

기금 설치 및 운영은 주거환경정비사업의 공공지원중 가장 핵심사항중의 하나라고 판단된다. 이제까지의 주택재개발사업과 재건축사업에서 지방자치단체가 기여를 하지 못한 것은 재정적인 문제가 가장 큰 원인일 것이다. 그러한 배경으로 부동산경기에 의존적인 합동재개발 방식을 선택하게 되었으며 현재의 주택재개발기금으로는 세입자용 임대주택 건설에도 역부족인 실정이다.

통합법에서 명시하고 있는 도시계획세와 국공유지 매각대금 중 대통령이 정하는 일정률 이상, 개발부담금 중 지방자치단체 귀속분 이외에도 건축법상 이행강제금, 지방양여금의 일부, 연계제도에 의한 부담금 등 다양한 재원을 확보하여 도시 및 주거환경정비기금으로 적립함으로써 안정적이고 효율적인 자금의 조달과 운영을 도모하여야 한다.

3) 사업비 보조 및 융자 범위

사업비 보조 및 융자를 통해 사업활성화를 촉진시키고자 제1종 정비사업의 경우 공공시설 설치비의 60% 범위에서 국비를 지원하도록 하고 있다. 이는 2000년 12월에 발표된 주거환경개선사업지구의 활성화시책과 맥을 같이 하는데 그 활성화 시책은 3년간 1조 6000억원을 투입하여 도로 및 상하수도 등 기반시설을 정비하는 것으로 국고 50%, 교부금 10%, 지방비 40%의 매칭펀드식 지원이었다. 그러므로 제2종 정비사업의 경우에도 제1종 정비사업보다는 낮은 수준이지만 기초조사비와 공공시설 사업비의 일정부분을 지원하여야 한다.

왜냐하면 제2종의 경우 저소득층을 위한 주거환경개선이라는 공공성을 유지하고자 국공유지를 유상불하하고 규모별 주택공급비율을 아직까지 제한하고 있기 때문이다. 또한 도시 및 주거환경정비계획에 사회경제적 개선대책을 추가하여 도시의 물리적 기능뿐만 아니라 저소득주민들의 사회경제적 문제 개선을 위한 종합적인 계획을 제시하여야 한다.

4. 조합의 운영과 사업관리상의 문제점

1) 조합구성 및 상가 동의 방안

조합운영 부문에서는 조합구성 및 주민동의 요건, 조합임원의 자격 및 권리, 전문 컨설팅 업체의 참여의무화 여부가 관건이다. 조합 전신인 추진위원회의 설치와 관련하여 그동안 2∼3개의 추진위원회가 난립되는 것을 앞으로는 주민 1/2 이상의 동의를 얻은 1개의 추진위원회만 인정하여 조합원에게 조합구성에 대한 책임감을 심어주고 주거환경정비사업의 원활한 진행을 도와 궁극적으로 조합원이 더 많은 혜택을 받도록 법적 환경을 조성하였다. 또한 제3종 정비사업의 경우 조합설립시 상가의 동의가 걸림돌이 되고 있다고 하여 상가의 존치 또는 리모델링 사업시행, 상가부분의 토지분할청구권, 상가소유자에게 공동주택 분양 등 선택의 폭을 확대하였다.

그러나 조합설립 인가시 요구되는 주민동의율이 현행 세 가지 정비사업에서 상이하게 설정되어 있으므로 이를 통일시킬 필요가 있다. 왜냐하면 사업자측에서 자신들에게 가장 유리한 동의율을 채택하고 있는 정비사업방식으로 사업을 진행시킬 우려가 있기 때문이다.

2) 조합임원의 전문성과 전문컨설팅 도입

통합법에서는 조합원의 권익보호를 위해 조합임원의 자격과 권리에 대한 법적 규정을 마련하여 조합원이 조합과 관련된 모든 자료를 열람할 수 있도록 하였으며 조합임원은 일정기간 의무교육을 받도록 하였다. 또한 조합의 전문성 부족과 건설자금 부족으로 인해 시공사의 도움을 받고 시공사의 의지에 의해 정비사업이 좌우되는 경향이 있다고 판단하여 시공사는 사업시행인가 후 경쟁입찰을 통한 도급자의 지위만 갖도록 하고 조합은 필요한 비용을 금융기관 또는 제3투자자를 통해 차입할 수 있도록 하였다.

이러한 조치는 사업승인과정에서 발생가능한 조합과 시공사의 연결고리를 제거하여 조합의 비리를 사전에 차단하고 공식부문의 주택금융을 활용한다는 측면에서 바람직하다. 그러나 전문성 부족에 대한 배려가 부족하다고 판단되며 이를 위해 전문컨설팅 업체의 참여 의무화 여부가 논의대상이다.

초기단계에서는 대한주택공사. 한국감정원 등 공신력있는 공공기관의 지원 하에 정비사업의 향방을 결정할 수 있도록 할 필요가 있으며 일정 규모 이상의 제2종 및 제3종 정비사업에 대해서는 전문컨설팅의 참여 의무화를 고려해 볼 필요가 있다. 왜냐하면 대규모 단지의 효율적인 주거환경정비사업의 시행은 해당주민 뿐만 아니라 시민의 공공복지에도 영향을 미칠 것이라고 판단되기에 공공부문에서의 지원이 필요하다고 본다. 적정한 전문 컨설팅업체의 판단기준으로는 인적 및 물적 기준 외에도 경력기준, 입찰기준, 감리업자의 능력 평가 등이 포함될 수 있을 것이다.

5. 안전진단과 리모델링의 문제점

1) 안전진단의 기준고시 및 실시주체

주거환경정비사업의 근간은 안전진단에서 비롯된다. 주거환경정비는 거주민의 안전과 건강을 저해할 가능성이 있는 지역을 대상으로 시행하는 것이기에 객관적인 지표를 통한 안전진단을 필요로 한다. 그러나 실제의 안전진단은 주민이 비용을 지불하고 주민이 재건축 또는 재개발을 결정하기에 안전진단의 결과 또한 주민의 의사와 동일한 내용으로 작성되는 사례가 대부분이었다. 이에 대한 개선책으로 안전진단기준을 고시하고 안전진단결과에 대해 공공기관의 확인을 받는 검증절차를 마련한 것은 매우 중요한 조치라고 판단되며 필요한 경우 안전진단의 실시주체를 공공기관으로 하는 방안을 모색하여야 한다.

2) 리모델링제도의 도입과 시행 방법

리모델링제도는 주거환경정비사업에서 새로이 구축되는 부문으로 최근 하향 조정된 용적률의 영향으로 나타나는 현상이지만 외국에서는 건축물의 보전뿐만 아니라 개보수에도 적극적으로 활용되었던 분야이다. 리모델링제도는 기존 건축물을 재활용한다는 측면에서는 바람직하지만 기존 건축물의 내용연수에 대한 분석을 필요로 한다는 측면에서 선택의 위험을 내포하고 있다. 리모델링의 선택은 안전진단을 통한 건축물의 현상진단, 열화진단, 생애주기 파악 등을 필요로 하며 이를 바탕으로 현행 법제하에서의 건축물 합법 진단을 요구한다.

최근 개정된 건축법에 의하면 완화대상 건축물 기준은 사용검사를 득한 후 20년 이상된 건축물에 한정하고 있으며 연면적 10% 범위 내에서 허용하고 있다. 공동주택의 경우 승강기 및 계단실의 증축, 노대 및 복도와 각 세대의 증축, 주차장 및 운동시설 등 부대복리시설의 증축이 리모델링의 대상이 된다. 이러한 과정을 거치는 리모델링은 1종 및 2종의 주거환경정비사업보다는 3종 정비사업인 재건축사업에서 발생할 것으로 예상된다. 공동주택의 리모델링은 단지 전체 또는 동별 시행이 가능하고 공동주택이므로 단지전체에 대한 동의를 필요로 하는 경우가 발생할 가능성이 있다. 그러므로 이를 감안한 주민동의율을 구분하여 설정할 필요가 있다. 또한 상가 리모델링 또한 재건축에서 제외되어 시행될 수 있으므로 이에 대한 기준도 필요하다.

6. 외국의 주거환경정비 정책

미국과 영국, 일본의 사례는 각 국의 주택역사와 국민정서에 따라 그 체제는 다르지만 공공의 이익을 극대화시키고 민간의 이익을 최소한으로 보장하는 국민복리의 정신은 모두 포함되어 있다.

미국에서는 공공부문이 재개발 지구를 지정하고 이를 매수하여 개발계획의 수립 및 도시기반시설의 설치 등을 담당하고 주택의 건설은 민간부문이 담당하도록 역할을 분담하고 있다. 따라서 개발이익을 노리고 무리하게 재개발이 추진되는 폐단을 막기 위해 다양한 방안을 제시하고 있다.

먼저 원주민이 주택재개발 사업을 발의하도록 하되 실제의 사업주체는 州政府에 속한 □주거환경개선사업단□이 맡도록 하여 개발이익이 민간부문에 누수되지 않도록 단속하고 있으며 재개발사업계획을 조례로 지정하되 주민투표를 거치도록 함으로서 주민의 재산권 보호와 재개발 사업의 공공성 회복을 동시에 꾀하고 있다.

영국에서는 주택재개발은 불량주택의 개량과 도시개발계획이 중첩된 공공사업이므로 정부가 재정을 부담해야 한다는 인식이 정착되어 있어 중앙정부와 지방정부가 재개발 비용의 상당부분을 부담하고 있는 공영재개발 방식을 취하고 있다.

또 불량주택의 재개발을 사회복지정책의 일환으로 여기고 계획과정에서부터 지역의 고용구조, 산업구조, 인구구조 및 빈곤층의 사회경제적 처지 등을 종합적으로 고려하고 있다.

일본에서는 미국이나 영국과는 달리 사업의 유형에 따라 공공과 민간이 각각의 추진주체로 나서는 □민-관 역할 분담 방식□을 채택하고 있다. 즉 공공부문이 대상지역의 토지를 수용하는 것이 아니라 가옥주나 지주의 기득권을 중시하여 토지구획정리사업과 같은 □권리변환□방식을 주로 활용하고 있다.

이러한 정책대안을 현실화하기 위한 제도로서 최저주거기준, 원주민 재정착률 향상방안, 보상가와 관련한 집단민원 해소방안을 제시하고자 한다.

제 3 장 서민주거안정을 위한 정책 제안

제1절 최저주거기준의 도입 및 활용방안

1. 최저주거기준의 정의와 필요성

최저주거기준은 법적으로 정의된 용어는 아니며 일반적으로 □인간다운 생활을 할 수  있는 필요조건으로서 최소한의 주거 수준□을 의미한다.

(일본 : 最低居住水準, 미국 및 유럽 : housing standard)

1) 주택보급률 외에 새로운 주택정책 지표의 개발 필요

주택보급률이 크게 제고(1999년 93.3%, 2002년 100.6%)됨에 따라 주택보급률의 정책적 의미가 퇴색되었고 주택보급률 100%를 달성하더라도 일정 수준 이하의 주택에 거주하는 저소득 계층의 주거문제는 항상 존재할 수  밖에 없다.

2) 저소득 계층을 위한 주택정책의 효율화 도모

최저주거기준에 미달하는 가구의 수 및 지역적 분포 등이 파악될 경우 효율적이고 실효성 있는 주택정책의 수행이 가능하다.

3) 주거권 보장의 발판 마련

최저주거기준에 미달하는 가구의 해소를 목표로 주택정책을 수행함으로써 간접적으로 주거권을 보장하는 효과를 노릴 수 있다.

결국 최저주거기준의 설정은 21세기에 부응하는 복지국가형 주택정책체제로의 전환을 위한 계기로서 중요한 의미를 가진다.

2. 주택 관련 기준

1) 거처(주택)의 요건

거처(주택)는 ① 영구건물로서, ② 한 개 이상의 침실 ③ 전용 부엌 ④ 전용 화장실 ⑤ 전용 세면장 혹은 목욕(샤워)시설 ⑥ 전용 출입구를 확보하여야 한다.

2) 주택의 성능·설비

□ 편리성 및 안전성

□주택의 구조는 거주하기에 불편함이 없도록 설계 및 건축되어야 하고, 내부시설은 안전성을 고려하여 설계·건축되어야 한다.

□주택은 노후등으로 인하여 주거안전에 위협을 초래하지 않아야 한다.

□주택 구조는 영구 건물로서 거주자가 안전하게 생활할 수 있도록구조 강도가 확보되어야 한다.

□벽, 지붕 등 주요 구조부의 재질은 내구성과 함께 내열·내화·방열·방습에 양호한 재질이어야 한다.

□ 쾌적성

□주택은 건강하고 쾌적한 주거생활을 위하여 방음, 환기, 채광 등에 대하여 적정한 설비수준을 갖추어야 한다.

□방 또는 부엌, 화장실의 채광·환기를 위하여 외부에 면한 창을 보유해야 하며, 만일 주택내부에 창이 없을 경우 채광, 환기를 위한 별도의 조명과 환기설비를 갖추어야 한다.

□겨울의 혹한에 대비하여 적절한 난방설비를 갖추어야 한다.

□부엌은 상수도 또는 수질이 양호한 지하수 이용시설이 완비되어 있어야 하며, 조리시설과 개수대등 기본적인 설비를 갖추어야 한다.

□화장실과 샤워시설(혹은 목욕탕)을 갖추어야 한다.

□ 유지관리의 용이성 등

□주택의 구조 및 설비는 장기간에 걸쳐 원활한 유지관리가 가능토록 부재의 교환·보수가 용이하게 이루어질 수 있도록 건축되어야 한다.

3. 주거공간 및 시설기준

주거공간 및 시설 점유기준

구 분		최 저 기 준	참고(일본의 경우)
침실 기준	부부침실	확 보	좌 동
	부부/자녀간 침실분리	만5세 이하 자녀1인 동실 사용(만 5세 초과 자녀는 부부와 침실 분리)	만 5세 이하
	이성형제간 침실분리	만 8세이상 성별 분리	만 12세이상 성별분리
	동성형제간 침실분리	동성자녀는 1실2인 허용	좌 동
	노부모등과의 침실분리	부부와 노부모는 침실분리	없 음
주거 시설 기준	식당/부엌	전용부엌 확보	좌 동
	화장실	전용화장실 확보	좌 동
	목욕탕	전용세면장 혹은 화장실 등의 샤워시설 확보	좌 동

최저 주거점유 면적

구 분	침실기준 주1	주요 내부공간 면적			총 주거면적
		침실	부엌	기타면적주2
1인가구	1인침실	5.76□	2.40□	4.12□	12.28□ (3.7평)
2,3인가구	주침실	10.80□	3.00□	6.49□	20.29□ (6.1평)
4인가구	주침실／1인침실	16.56□	3.00□	9.20□	28.76□ (8.7평)
5인가구	주침실／2인침실	18.90□	3.48□	10.53□	32.91□ (10평)
6인가구	주침실／2인침실／1인침실	24.66□	3.48□	13.24□	41.38□ (12.5평)
7인이상	주침실／(2인침실×2)	27.00□	3.48□	14.28□	44.76□ (13.6평)
주1) 가구 구성에 따른 다양한 침실 유형중 최소면적을 차지하는 기준임 주2) 화장실, 수납공간, 현관 등을 포함하며, 침실+부엌면적에 따라 산정함

4. 주거환경 관련 기준

1) 주거지의 안전성

주택은 해일, 홍수, 산사태, 절벽의 붕괴 등 자연재해로 인한 위험이 현저한 지역에 위치해서는 안된다.

2) 주거지의 쾌적성

주택이 위치한 주거지는 일조량, 통풍, 채광 등을 종합적으로 감안하여 위생상 지장이 없는 적정한 환경수준이 확보되어야 하며 주택이 위치한 주거지는 소음, 진동, 대기오염, 악취 등 주거환경의 위해가 뚜렷한 지역이 아니어야 하며 주택이 위치한 주거지는 급배수가 원활히 이루어져야 한다.

5. 최저주거기준 활용 방안

□ 기본방향

- 최저주거기준의 활용은 직접적 규제방식과 간접적 활용방식으로 구분

□직접적 규제방식 : 미달가구에 대해 철거·퇴거등 강제 조치

□간접적 활용방식 : 최저주거기준은 유도적 성격의 지표로서, 점진적으로 기준미달가구를 감소시키는 방식

- 직접적 규제방식이 보다 효과적이나 우리나라의 여건을 감안 당분간 간접적 활용방식을 사용

□기준미달가구 해소에 막대한 재정 소요되나, 재정 사정 등으로 적절한 조치가 취해지지 않을 경우 정책의 신뢰성 상실 초래

□ 구체적인 활용방안

- 최저주거기준 미달가구 감축을 새로운 주택정책 지표로 활용

- 공공주택정책 수혜대상 가구 선정 기준등으로 활용

□영세민 전세자금, 주거급여(보건복지부) 우선 지원

□주택재개발, 주거환경개선사업지구 지정 근거 자료

□최저주거기준 미달가구 개·보수 비용 지원 등

6. 외국의 사례와 앞으로의 제도정착

영국은 1918년 주택법(Housing Act)을 제정하며 최저주거기준을 세웠다. 1인 침실 최소면적을 6.5□(1.97평), 2인 침실 최소면적을 10.2□(3.09평)로 정하고 자연채광, 환기, 상수도, 샤워시설, 온수공급, 수세식 화장실 등을 의무화했다. 기준미달가구에 정부의 보조금이나 융자금이 지급되고, 시정되지 않으면 퇴거, 보조금 회수 등 처벌이 뒤따른다. 영국은 공공주택 건설에 이 기준을 반영하고 있다.

공공주택 비중이 적은 미국은 1934년에 연방주택법(Nation Housing Act)을 제정하고 최저주거기준이 포함된 모범주택규정(Model Housing Code)을 마련했다. 규정에 따르면 2인 침실 최소면적을 11.1□(3.37평)로 정하고 채광, 환기, 난방, 전기, 비상구, 천장높이, 배관 등 32개 항목으로 불량주택여부를 판단하고 있다. 기준을 위반했을때는 강제퇴거, 철거 등 강력한 제재조치를 취하고 있다.

일본은 1976년 제3기 주택건설 5개년 계획을 통해 최저주거기준을 처음 도입했다. 4인가족의 경우 주거면적 44□(13.31평)에 침실3개, 부엌겸 식당으로 최저주거기준을 정하고 전용화장실 확보, 난방·급탕설비 등을 의무화하고 있다. 일본의 최저주거기준은 법령으로 정해지지 않았으나 공공주택 건설에 적용하는 주택정책지표로 활용되고 있다.

일본의 최저거주수준 (1996년∼2002년)

가구원수	실구성 주1)	거주실면적(□)	총주호면적(□)주2)
1인	1K	7.5	16
1인(중고령 독신)	1DK	15.0	25
2인	1DK	17.5	29
3인	2DK	25.0	39
4인	3DK	32.5	50
5인	3DK	37.5	56
6인	4DK	45.0	66
주1) K는 부엌, DK는 식사실 겸용 부엌이며 기호앞의 숫자는 침실의 수를 의미 주2) 주호전용면적에는 침실, 식사실, 부엌, 거실, 여유실, 화장실, 욕실, 수납 공간이 포함되며, 발코니는 불포함

국내에서는 지난 90년대 중반부터 최저주거기준에 대한 논의가 시작되면서 먼저 서울시가 1998년 4월에 주택조례에 최저주거기준을 마련했고 건설교통부도 2000년 9월에 최저주거기준을 고시했다. 건교부는 주택법안 명문화한 주택법안을 마련했으나 기획예산처 등 경제부처들이 국가재정부담이 커진다는 이유를 들어 반대하는 바람에 입법화되지 못했다. 현재는 국회 건설교통위원회소속 의원 16명이 최저주거기준을 담은 주택법 개정안을 의원입법으로 국회에 제출해놓은 상태다. 최저주거기준은 법으로 명문화되어야 기준에 미달하는 가구에 대한 조세 및 금융지원 등 혜택이 제도화될 수 있으며 정부가 열악한 주거환경을 해소하는 쪽으로 정책의 전환을 꾀할 수 있다. 선진국들은 열악한 주거환경에서 발생하는 저소득층의 건강문제를 해소하고 생존권을 보장하기 위해 주거기준을 마련했다. 우리도 주택물량보다 주거수준에 초점을 맞춘 정책을 적용하여야 한다.

※ 최저주거기준 (건설교통부고시 제2000-260호)

인간다운 생활을 할 수 있는 필요조건으로서 최소한 보장되어야 할 주거생활의 기준을 제시함

면적 기준

가구원 수	실(방) 구성*	총주거면적
1인	1K	12□ (3.6평)
2인	1DK	20□ (6.1평)
3인	2DK	29□ (8.8평)
4인	3DK	37□ (11.2평)
5인	3DK	41□ (12.4평)
6인	4DK	49□ (14.8평)
7인 이상	4DK	52□ (15.8평)
* K : 부엌, DK : 식사실 겸 부엌. 숫자는 침실의 수

□ 시설 기준

- 침실 : 부부침실 확보·만5세 초과 자녀는 부부와 침실 분리·만8세 이상 異性 자녀는 침실 분리·노부모 침실 분리

- 상수도 또는 수질이 양호한 지하수 이용시설이 완비된 전용부엌 및 전용 화장실 확보

□ 구조·성능·환경 기준

- 영구 건물로서 구조 강도가 확보되고, 주요 구조부의 재질은 내열·내화·방열·방습에 양호한 재질일 것

- 적절한 방음·환기·채광·냉방·난방 설비를 갖출 것

- 소음·진동·악취·대기오염 등 환경요소가 법정기준에 적합할 것

※ 주요 내부공간 면적 산정기준 및 근거

□ 침실면적

- 1인침실

□ 인체공학 기준의 1인 침실면적 분포인 4.8∼7.0□을 감안하고

□ 60□이하 아파트의 가장 작은 침실의 규모 분포에서 하위 누적 5%에 해당하는 기준인 5.76□를 설정

- 주침실

□ 부부와 유아 1인까지 같은 침실을 이용한다고 전제. 유아가 없는 경우에도 주침실에 옷장,장농 등을 배치하고 손님접대 등을 위한 공간으로 활용하는 현실을 감안

□ 인체공학 기준에서의 주침실 면적분포인 8.4∼9.72□보다 약간 큰 10.80□로 설정 (60□ 이하 아파트의 주침실 규모 분포에서 하위 누적 분포인 4.1%에 해당)

- 2인 침실

□ 인체공학 기준 2인용 부침실 면적 분포인 7.2∼9.7□를 감안하여 8.10□로 설정

□ 부엌면적

- 인체공학 기준의 부엌면적 분포는 2.84∼7.5□이나, 서울 및 수도권의 전용면적 60□이하 아파트의 부엌면적중 3.0□이하인 가구가 11.5%나 되는 점을 고려하여 기준을 낮추어 설정

□ 1인가구는 2.4□, 2∼4인가구는 3.0□, 5인이상 가구는 3.48□를 최저규모로 설정

□ 기타면적

- 화장실, 현관, 수납공간 등의 면적은  60□이하 아파트 중 침실과 부엌면적을 합한 면적이 전체 주거면적에서 차지하는 비율을 조사하여 계산한 다음 최저주거기준상 침실과 부엌면적에 이 비율을 적용하여 산정

침실／부엌 면적에 대한 기타 면적 비율

침실과 부엌면적	30□ 미만	30∼40□	40□ 이상
침실과 부엌면적 / 총주거면적	68%	71∼75%	75%

제2절 원주민 재정착률 향상방안

열악한 주거환경을 개선하고 원주민의 재정착률을 높이기 위한 주거환경개선사업의 취지와는 달리 경제적 부담능력이 낮은 계층이 많아 사업시행으로 인해 불가피하게 생활근거를 상실하고 타 지구로 이주하는 사례가 빈발하고 있다.

주거환경개선사업의 분양대금 납부 및 공사기간동안 임시이주 등 재정착에 필요한 자금의 대부분을 보상금으로 충당하여야 하나 주거환경개선지구 주민의 경우에는 국공유지를 무단으로 점유하였거나 과소토지를 소유하고 있어 보상금이 기대치에 미치지 못하는 문제로 인해 재정착을 포기하는 사례가 늘어나고 있다.

주거환경개선사업지구 보상실태

지구명	세대수	1,000만원 이하	1,000∼2,000만원	2,000∼3,000만원	3,000만원 이상
평균	1,280	164(12.8%)	295(23.0%)	194(15.2%)	627(49.0%)
대전용두	445	74	84	46	241
대구대현	465	45	105	67	248
인천십정	370	45	106	81	138

또 주거환경개선지구 주민의 경우 대부분이 저소득층으로 소득수준에 비해 국민주택기금 원금상환 및 이자부담 등 과도한 주거비 부담으로 재정착을 포기하는 사례도 늘고 있다.

사업유형별 소득수준 비교 (2000년 2/4분기 기준)

구분	주거환경개선사업	재개발사업	재건축사업	전국 평균
월소득 (평균대비)	1,253,000원 (58%)	1,811,000원 (84%)	1,936,000원 (90%)	2,153,000원 (100%)

주거비 부담액 (추정, 월 당)

평형(전용)	계	융자원금상환	융자금 이자	관리비
15(10)	313,194원	153,509원	122,500원	37,185원
19(15)	323,110원	153,509원	122,500원	47,101원
관리비 : 공정위에서 조사한 전국 분양아파트 관리비 수준 (1992년 평당 2,479원)

주거환경개선지구는 노후불량주택이 밀집된 도심부에 위치하고있어 실제 주민평균거주면적은 10평 내외에 불과하다.

최근 5년간 주거환경개선사업 시행지구 주민평균거주면적

계	10평 이하	11∼15평	15평 초과
22개 지구	15개 지구	5개 지구	2개 지구

주민 상당수가 무허가 가옥 또는 소규모 필지를 소유한 도시영세민으로써 토지 등의 보상금액이 희망입주주택의 분양가격에 훨씬 미치지 못하고 있고 거주자중 토지 및 가옥소유주에 비해 경제적 부담능력이 떨어지는 세입자가 다수 거주하고 있는 실정이다.

최근 5년간 주거환경개선사업 시행지구 거주자중 세입자 분포

거주세대수	소유자	세입자
9,818세대	4,573세대 (46%)	5,245세대 (54%)

2003년 6월 현재 입주완료된 23개 주거환경개선사업지구의 평균 재정착률은 62%이며 재정착률이 80% 이상인 지구는 인천수용소촌 등 5개 지구이고 권역별로는 수도권이 지방도시에 비해 재정착률이 높았다.

입주완료된 23개 주거환경개선사업지구의 평균 재정착률

구분	지구명	건설호수	원주민	입주세대	재정착률	입주시기
주거환경 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃 〃	인천수용소촌 인천유신 대전중촌 대구신천1 인천송림5 대구이천2-2 부산용호 마산신포 안양율목 대전합숙소 구리수택 광명삼각주 부산만덕2 인천화수 마산회원 광명철산 광주화정 대구이천2-3 대구신천1-1 안양임곡 인천송현 대전용운 대전성남2	575 902 964 609 98 576 480 766 339 451 420 401 360 365 156 2,351 1,210 320 174 2,044 2,711 1,350 818	390 494 143 315 255 392 220 420 232 262 198 283 154 185 65 1,751 136 93 68 671 1,499 298 187	319 388 58 197 6 49 12 176 144 88 58 256 79 15 64 1,523 19 15 20 668 1,026 124 98	82% 79% 41% 63% 2% 13% 6% 42% 62% 34% 29% 90% 51% 8% 98% 87% 14% 16% 29% 99% 68% 42% 52%	1993년 5월 1997년 11월 1998년 6월 1998년 10월 1998년 12월 1999년 6월 2000년 4월 2000년 6월 2000년 7월 2000년 7월 2000년 11월 2001년 10월 2001년 11월 2001년 11월 2002년 5월 2002년 6월 2002년 9월 2002년 12월 2002년 12월 2003년 3월 2003년 4월 2003년 5월 2003년 4월
계	23개지구	18,440	8,711	5,402	62%

재정착률에 영향을 미치는 일반적 요인으로는

□ 주민의 소득수준과 보상금액

□ 부동산 경기와 주민분양가격 및 인근 부동산 시세

□ 임시수용시설 또는 가수용시설 활용여부

□ 주민수요에 맞는 건설계획 수립여부

□ 정부와 지방자치단체의 재정지원 여부

등이 있으며 지구별로 재정착률이 높은 지구와 저조한 지구의 원인을 분석한 결과 대부분 원주민에게 공급되는 분양가격과 인근주택 시세와의 차이여부가 재정착률을 결정짓는 주요한 요인으로 파악되었으며 그 외에도 입주금 부담능력이 없어서 재정착을 못하는 경우도 많았다.

그러므로 주거환경개선사업은 자력개발이 곤란한 지구인 점을 감안하여 원주민의 경제적 부담을 최소화하는데 중점을 두어 지구 주민의 소득수준 및 보상금액 등 경제적 부담능력과 거주실태, 선호 평형 등을 종합적으로 고려한 이주대책 및 건설계획이 수립되어야 하고 특히 소득수준이 낮고 보상금액이 적은 영세가옥주나 세입자에 대한 지원방안이 강구되어야 한다.

재정착 절차도

				기존주택거주
인근주택전세입주(자력이주)		임시수용시설 입주		인근임대주택 임시 거주		인근 임대주택 입주		타 지구로 이주 (이주정착금·주거대책비 수령)
		신규주택 입주

사업기간중 원주민 주거안정을 위한 대안으로는 단기적 방안과 장기적 방안이 있는데 자세한 내용은 다음과 같다.

1. 단기적 추진사항

1) 사업기간중 가설건축물 설치

사업지구 인근에 공공임대 또는 국민임대 등 임시이주용 주택이 부족하거나 동 주택의 임대보증금과 임대료 등을 부담할 수 없는 주민을 위해 가설건축물 설치한다.

조치사항은 우선 지구별 가설건축물의 입주 대상자 선정기준 등을 수립하고 지방자치단체와 가수용시설의 규모, 부지선정, 소요예산 및 부담 주체 등에 관해 사전에 협의한다.

지구주민 보상실태와 인근 전세가 수준

구분	보상가 수준			인근전세가 수준
	계	2,000만원 미만	2,000만원 이상	15평	17평	22평
계	1,280(100%)	459(35.9%)	821(64.1%)
대전용두 인천십정 대구대현	445세대 370세대 465세대	158세대 151세대 150세대	287세대 219세대 315세대	2,300만원 3,500만원 2,700만원	2,700만원 4,500만원 3,500만원	4,500만원 5,500만원 5,000만원

또 소액보상자 및 세입자의 공사기간동안 주민의 주거안정을 위하여 사업지역 인근의 영구 및 국민임대주택을 임시이주용 주택으로 사용할 수 있도록 □주택공급에관한규칙□에 해당 규정을 신설한다.

※ 주택공급에관한규칙 개정(안)

제33조 (임시이주용주택 사용에 관한 특례) □국가·지방자치단체·대한주택공사 또는 지방공사가 공공사업을 시행함으로써 이주하게 되는 자에 대하여는 제31조 내지 제32조 규정에 불구하고 영구임대주택 및 국민임대주택을 그 건설량의 10퍼센트 범위안에서 사업기간동안 임시이주용시설로 사용할 수 있다.

□건설교통부장관, 시·도지사, 대한주택공사 또는 지방공사는 임시이주용주택 입주자선정에 관한 세부적인 사항과 입주자관리 등 임시이주용 주택의 운영 및 관리에 관하여 필요한 사항을 따로 정할 수 있다.

2) 인근 국민임대 임시이주용 시설 활용

사업기간중 시중전세가의 50∼60% 수준의 국민임대주택에 입주할 수 있도록 하여 원주민의 주거안정을 도모한다. 인근 국민임대주택 입주시기와 당해지구 철거시기 등을 감안하여 임시이주용 시설로 최대한 활용할 수 있도록 사업추진일정을 조정한다.

3) 소형평형 주택건설

소액보상토지 및 가옥소유자와 세입자의 경제여건을 감안하여 소형주택을 분양하고 임대주택을 건설하여 원가 이하로 공급한다.

지금까지 주거환경개선사업 주택은 □도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법□ 제10조 제4항에 의거하여 사업시행자가 가격결정기준 등을 정하여 시·도지사의 승인을 득한 후 시행토록 하고 있고 공사의 경우 □분양규정□을 준용하여 가격을 정하고 있어 분양성 등 지구별 여건에 따라 추정건설 원가 이상 또는 그 이하에서 책정가능하며 층, 향, 위치 등에 따라 가격차등도 가능하다. 그러나 이 사업은 영세민을 위한 사업이므로 사업성보다는 주택공급을 통한 복리의 실천성을 고려하여야 한다.

따라서 인근 거래시세나 분양가격보다 저렴한 가격으로 주택을 공급하여 원주민의 경제적 부담을 경감시킨다. 원주민에게는 입주대상주택을 건설원가로 공급하는 것을 원칙으로 하되 주거환경개선사업 주택가격 책정기준에 의거하여 필요시 건설원가 이하로 분양가격을 책정하여 공급하며 이로 인해 발생한 사업손실은 다른 지구에서 회수한다.

2. 장기적 대안

1) 순환이주용 주택건설

순차적 개발이 필요한 일단의 주거환경개선지구에 총 건설호수 중 일정호수를 순환이주용 주택으로 건설하여 사업기간중의 거주안정을 도모한다.

2) 인근 영구임대주택 우선입주권 부여

소형평형에도 입주할 수 없는 무허가가옥주, 과소토지소유자, 세입자 등을 위한 적정수준의 주택을 제공한다. 이를 위해 주택공급에 관한 규칙 제31조(영구임대주택의 입주자 선정 등에 관한 특례)의 개정을 추진한다.

3) 주거비부담 경감을 위한 국민주택기금 이자율 인하

현재 주거환경개선지구내 단독주택 및 다세대주택 등을 건설할 경우 정부에서 지원하는 국민주택기금 이자율은 연 5.5%가 적용되고 있으나 공동주택을 건설하는 경우 이자율은 공공분양주택의 경우와 동일하게 7.0∼9.0%의 이자율이 적용되고 있어 단독 및 다세대주택보다 훨씬 열악한 공동주택지구 주민의 부담이 가중되고 있어 형평성의 문제가 대두되고 있다.

주거환경개선사업 국민주택기금 이자율

구분	단독주택	다세대주택	다가구	공공분양	공공임대
융자금액	4천만원	2백만원	1억2천만원	3천5백∼4천만원	원가의 70%
이자율	5.5%	5.5%	5.5%	7.0∼9.0%	3.0%

따라서 주거환경개선지구내 건설되는 공공분양주택의 경우 이자율을 연 7.0∼9.0%에서 단독주택·다세대 등 타 주거환경개선주택과 같이 연 5.5%로 하향조정하고 특히 영세민을 위한 전용 40□미만 소형분양주택의 이자율을 공공임대비율로 인하해야 한다.

주택유형	현행이자율	변경이자율 (안)
단독·다세대 등	5.5%	5.5%
공공분양·연립주택	7.0∼9.0%	3.0∼5.5%
공공임대주택	3.0%	3.0%

구분	1% 인하시	2% 인하시	3% 인하시	4% 인하시	5% 인하시
주거비경감액	17,500원	35,000원	52,500원	70,000원	87,500원
기금이자 감소액	9백만원	1천8백만원	2천6백만원	3천5백만원	4천4백만원

4) 국민임대주택 건설촉진을 위한 국민주택기금 융자금 증액

주거환경개선지구는 대부분 도심지에 위치하고 있고 주민의 37%가 자영업자로 구성되어 있어 지구내 국민임대주택을 건설·공급할 경우 도시영세민의 생계터전 유지는 물론 소득수준에 적합한 주택공급이 가능하여 국민임대주택의 건설취지에도 매우 적합하다.

그러나 지가가 서민이 부담하기에는 과다하게 높은 것이 현실이고 지장물로 인한 용지비부담의 가중으로 일반지구에 비하여 건설원가가 평균 117%가 높아 사업시행자의 자금부담이 과중하다.

구분	건설호수	연면적(□)	사업비(백만원)	건설원가(천원/평)
일반지구	45,438	3,129,807	3,142,476	3,319
주거환경개선지구	3,179	230,876	272,161	3,897
차이				578(117%)

국민임대주택 재정지원도 2002년 호당 17,602,000원에서 이듬해에는 호당 9,511,000원으로 대폭 축소되어 국민임대주택 건설시 공공임대주택을 건설하는 경우보다 자금지원액이 호당 19,812,000원이 적게 투입되는 모순이 발생하고 있다.

건설재원비교 (전용 51□)

구분	건설재원(호)
	계	정부재정	국민기금	입주자부담	시행자부담
공공임대주택(A)	77,176	-	54,023	11,576	11,576
국민임대주택(B)	77,176	9,511	24,700	15,435	27,530
(B-A)	-	9,511	△29,323	3,859	15,954

5) 국민주택기금 융자금 증액

국민임대주택 건설시 공공임대주택보다 공공지원이 평균 37%정도 낮은 실정이므로, 주거환경개선지구내 국민임대주택 호당 융자한도액을 공공임대주택 수준에 맞도록 2,470만원에서 3,500만원으로 증액한다.

아파트·연립주택의 융자기준이 공공분양·중형분양 및 공공임대에 준하도록 되어있어, 단독·다세대주택의 연 5.5%의 이자율보다 매우 높은 연 7.0∼9.0%의 이자율 적용으로 현지개량보다 열악한 공동주택 지구주민의 부담이 가중되고 있는바, 국민주택기금 융자기준상 아파트·연립주택의 경우 주거환경개선사업으로 분리하여 별도 적용한다.

제3절 보상가와 관련한 집단민원 해소방안

최근 들어 사업지구마다 보상가격 및 분양가격의 사전제시와 시가보상을 요구하며 감정평가를 거부하거나 협의매수에 불응하는 등 집단적으로 민원을 제기하는 사례가 늘고 있다.

또 도시및주거환경정비법이 시행되면 시행자 지정을 위한 주민동의 (토지 등 소유자 2/3이상의 동의)는 물론 주민이주 및 보상에 대해 주민대표와 협의를 해야하는 등 주민협의절차가 더욱 강화되므로 민원발생을 예방하고 원활한 사업의 추진을 위해서는 민원의 발생을 막는 방안이 필요하다.

1. 주요 민원 사례

1) 개별보상가 및 분양예정가 사전 제시요구

공법상의 보상절차가 개시되면 보상금액이 확정되고 수용절차에 들어가게 되므로 보상가 인상 또는 분양가격 인하를 목적으로 사전에 보상가와 분양예정가를 통보해줄 것을 요구하고 있다.

2) 개발이익이 감안된 시가보상 요구

당해지구 개발에 따른 지가상승 등의 개발이익 기대가 크고 이를 보상받기 위해 시가보상을 요구하고 있다.

3) 현물보상 요구

보상대상 토지 또는 건물면적에 상응하는 아파트를 무상으로 공급할 것을 요구하고 있다.

2. 이에 따른 문제점

1) 강제시행에 따른 대외공신력 훼손

행정대집행에 의한 강제철거 등이 언론에 보도되면서 정부, 국회, NGO등에서 사업시행방법에 대한 문제를 제기하고 있으며 일부내용은 왜곡 보도되어 저소득주민의 복지증진과 도시환경개선을 위한 도시정비사업이 오히려 공기업의 이미지를 훼손시키고 있다.

2) 사업승인후 개발사업 지연으로 사업추진일정의 지장 초래

사업승인 후 보상, 지장물 철거, 착공, 공급 등 후속일정이 진행되지 못하여 사업기간의 지연 및 일정의 차질을 초래하고 있다.

3) 사업기간 지연에 따른 원가상승 등 사업성의 악화

계획설계비, 토지매수비용 등 선투입자금에 대한 기간이자의 과다발생으로 사업성이 저하된다.

3. 민원 해소방안

1) 보상가격 사전제시

사업승인(사업시행인가)후 공법상의 보상절차 개시 전에 미리 주민대표기구를 통해 개별보상(예정)가를 열람토록 하고 주민대표회의에서 주민동의 절차를 거쳐 제시된 보상가에 동의할 경우 보상절차를 진행한다.

사업승인

↓

토지 및 지장물 조사

↓

감정평가

↓

보상가 통보

↓

개별보상가 열람

↓

협의 및 결정

↓

보상계획 공고· 통지· 열람

↓

협의매수

2) 주민분양예정가격 제시

분양예정가격은 공사비의 정확도를 제고하기 위하여 실시설계에 의한 설계금액을 기준으로 산정하되 발주시점까지의 설계변경과 자재비·인건비 변동을 감안하고 동 금액에 계약시의 예상낙찰률을 감안하여 분양예정가격을 산정하여 제시한다. 제시 시기는 보상가격 확정후 공법상의 매수절차 진행 전에 주민설명회를 개최하거나 주민대표기구와 협의할 때이다.

단, 보상협의 시점과 분양가격 확정시점과는 1년 3개월에서 2년 2개월의 시간 차이가 있고 가격결정에 미치는 변동요인이 많으므로 제시된 분양예정가는 확정가격이 아닌 예정가격임을 주민에게 인지시켜야 한다. 또 사전에 제시된 분양예정가격이 분양시행시 확정된 분양가격과 차이가 크게 날 경우 분양가 산정내역 공개요구를 할 가능성도 있으므로 가격결정이 공사의 규정에 의한 것임을 사전에 인지시켜야 한다.

제 4 장 앞으로 나아가야 할 정부의 정책방향

도시정비관련법이 자주 개정되는 것은 정책의 난맥상을 보여주는 예가 되기도 하지만 다른 정책과 마찬가지로 선진국의 대열에 들어서기 위한 노력의 과정이라고 볼 수 있다.

따라서 정부는 더 이상 주택의 양적 성장이 아닌 질적 성장을 통해 도시민들이 마음을 놓고 생활할 수 있는 공간을 만들어 줄 의무가 있다. 이는 주거를 삶의 질의 척도에 있어 높게 생각하는 한국인의 특성에 비추어서도 반드시 달성해야 할 과제이다.

기존의 재개발·재건축관련법을 통합하여 하나의 법으로 관리하는 것은 자칫 행정의 편의만을 위한 처사로 비추어 질 수 있다. 특히 종별로 세분화한 것이 기존의 세 가지 법을 거의 그대로 담고 있어 더욱 그러하다. 따라서 거주민들의 의견이 더욱 존중될 수 있는 방향으로 사업이 진행되어야 한다.

최저주거기준은 말 그대로 인간이 삶을 누리는데 있어 최소한 갖추어야 할 공간을 규정한 것이므로 앞으로 지어질 주택, 특히 공공임대주택이 이를 지켜야 한다. 또 원주민의 재정착을 제도적으로 존중해주는 것은 주택사업이 최소의 수익을 내며 주거환경을 개선하는 법의 취지를 근본적으로 살리는 지름길이 될 것이다.

보상가격과 관련한 민원의 발생은 주민들에게 충분히 사업시행자의 사정을 알리고 의견을 표출할 수 있는 기회를 제공함으로써 재개발·재건축사업이 비리의 온상으로 얼룩지지 않고 삶의 질 향상에 이바지 할 수 있는 제도가 되어야 한다.

수도권 지역, 특히 서울 중심부의 집값은 2002년에 평균 22.5%가 상승하였고 2003년에 들어서도 매주 0.2%내외로 계속 증가하는 추세에 있다. 따라서 모든 계층에 일률적인 주거확보대책을 강요할 것이 아니라 소득 수준에 맞는 주거복지 지원체계의 확립이 필요하다.

저소득층 (소득 1∼4분위) 월소득 180만원 이하	→	최저주거기준의 제도화 국민임대주택 공급 달동네 주거환경 정비
중산화 가능계층 (5∼6분위) 월소득 180∼270만원	→	내집마련 지원 강화 5년임대 및 소형분양주택 공급 주택금융 확대
중산층 이상 (7∼10분위) 월소즉 270만원 이상	→	공공택지의 원활한 공급을 통해 집값 안정

불량주택 밀집지역을 사회적 낙오자들의 퇴적지나 도시미관의 저해요인으로 파악하는 선입견에서 벗어나 □적정 주택을 구하지 못한 도시 저소득층이 기거하는데 필요한 주택 재고□라는 사회경제적 기능에 주목하고 이들의 생존과 직결된 생활권 및 주거권을 보장해야 한다는 사회적 인식을 가지고 있다. 또 불량주택 재개발 정책을 주택정책이면서 동시에 도시계획정책이다. 따라서 전체 도시공간의 구성과 토지이용을 고려한 포괄적인 도시계획적 차원에서 주택재개발을 추진할 필요가 있고 이러한 점에서 정책의 공공성을 회복할 필요가 있다.

불량주택 재개발은 주택공급의 확대정책이나 도시미화 정책일 뿐만 아니라 사회재개발 정책이기도 하다. 즉 빈곤문제의 해소 없이 이루어지는 주거환경의 개선은 물리적 환경의 개조만 가져올 뿐, 또 다른 불법 불량주택의 양산을 막을 수 없다는 점에서 그 주민의 사회경제적 처지를 개선한다는 차원에서의 재개발을 추진할 필요가 있다.

이를 위해서는 재개발 정책의 권한과 책임을 공공부문이 담당함으로써 불량주택 재개발 정책의 공공성을 회복하는 방안이 마련되어야 하며 재개발을 둘러싼 사회적 갈등을 제도적으로 막기 위한 실질적인 주민참여의 대안이 모색되어야 한다. 또 재개발 정책을 단순히 주거안정대책으로만 볼 것이 아니라 취업, 고용정책과 연계하여 추진하는 것도 대안이 될 수 있다.

마지막으로 정부는 주택관련법제를 심의, 검토함에 있어 주민, 나아가 국민들의 시각에서 바라보고 주민의 권익을 최대한 보호할 수 있도록 최대한의 노력을 아끼지 않아야 한다. 이는 참여정부를 믿고 국정을 맡긴 국민들에 대한 기대에 부응하는 길이다.