법제사법위원회 질의서

부패방지위원회

우윤근 의원 (광양/구례)

2004.10.07.

1. 종합적ㆍ체계적 부패방지 대책

1.1 국제투명성기구 발표 국가별 부패지수(CPI) 악화

☐ 현황

♢ 2003년 국제투명성기구 발표 한국의 부패지수(CPI)는 133개국중 50위로서 2002년 40위(2001년 42위)에서 더 밀려남.  홍콩(14위), 일본(21위)은 말 할 것도 없고, 심지어 말레이시아(37위)에도 뒤짐.

☐ 문제점

♢ 국제투명성 기구의 부패지수는 국가 이미지 및 신용도에 영향을 미칠수 있음.  또한, 부패지수는 외국투자유치 등에서도 영향을 줄 수 있어서 중요한데 , 국제투명성 기구(TI) 발표 한국의 부패지수(CPI)가 50위로 떨어진 이유는?

♢ TI의 부패지수는 인지도를 나타냄.   한국사회보다는 한국과의 관계에 있는 외국인이 한국의 부패를 어떻게 인식하느냐의 문제

☞ 고비처 설립 등 정부의 부패척결에 대한 의지가 어느 때 보다도 높은데, 즉 국내 부패현황은 과거에 비해 좋아졌는데 부방위의 해외홍보 역량 부족이 이유는 아닌지?

☞ 부방위 출범 이후 미국, EU 등 주요국가와의 반부패 정책협의회 개최 9회, OECD, TI, 세계은행, 등 국제기구 반부패 설명회(8회), 제1차 국제 반부패 기구포럼 개최(‘02.11) 및 UN 반푸패 협약 서명식 참가(’03.12) 등 해외협력, 홍보 활동은 활발했는데 왜 이런 결과가 발생 했는가? 실질적인 활동없는 외유성 해외출장은 아닌지?

☞ 부패인식지수(CPI) 개선을 위한 적극적인 국제홍보가 필요하다고 보는데, 부패방지 국제협력사업분야의 예산을 보면 259백만원(’04년), 227백만원(‘05년) 요구로 예산이 축소되었는데 이유는? 2004년도 69백만원 예산을 계획한 ’반부패 정책설명회‘를 2005년도 사업에서 제외.

새로운 신규사업으로 APEC 반부패 국제 심포지엄 개최예산으로 400백만원(‘05년)을 요구했는데, APEC 행사와 APEC 행사 하나 예산에도 못미치는 227백만원(’05년)의 예산을 가지고 2004년도 부패인식지수(CPI) 개선의 여지는 있는지?

☐ 결어

♢국제 투명성 기구의 부패인식지수(CPI)는 국가 이미지 및 신용도에도 영향을 미칠 수 있는 중요성 인식하고, 국내적으로는 종합적이고 체계적인 부패방지대책을 수립 집행하고, 필요하면 적정예산을 수립하여 우수한 인력을 확보하여 해외와 외국인에게 이를 적극적으로 홍보하여 국가 경제력이나 위상에 걸맞는 부패인식지수(CPI) 획득에 최선을 다하기 바람

1.2 부패방지대책의 사각지대 공공기관 금융부패

☐ 현황

♢ 2004년 8월 자료요구 답변을 통하여 부패방지위원회는 금융분야로 특정된 부패신고접수 사건이 없으며, 금융분야의 부패방지대책은 금융감독원에서 수립ㆍ추진하고 있다고 함.

☐ 문제점

♢ 부패방지법 제2조에 공공기관는 공직자윤리법 제 3조 제1항 제 10호의 규정에 의한 공직유관단체를 포함함.  따라서, 한국은행 및 정부의 출원 또는 보조를 받는 기관 및 단체, 임원의 선임에 있어서 중앙정부기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 승인을 요하거나 임원을 선임하는 기관 및 단체를 포함.

♢ 금융기관의 성격상 ‘부패방지법 제 2조’에서 말하는 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가는 정도가 어느 공공기관보다고 크다고 할 수 있음.

☞ 부방위 출범 이후 현재까지 비위면직자 통계를 보면, 총 207명중  한국산업은행, 한국수출입은행, 중소기업은행, 기술신용보증기금, 농업협동조합중앙회 등 금융기관 성격이 강한 공공기관의 비리 면책자가 69명으로 공공기관의 비위면직자의 33%를 차지하고 있음.

♢ 특히, 정부투자기관의 ‘모럴 해저드’는 심각한 수준에 이르고 있음.

2003년 정부투자기관 접대비 초과 내역을 보면, 산업은행 0.5억, 제일은행 93.71억, 한국투자증권 12.3억, 대한투자증권 12.8억, 대한주택보증주식회사 16억, 수출입은행 2.4억으로 조사되었음.

☞ 이런 상황에도 금융분야의 부패방지 대책은 금융감독원에서 수립ㆍ추진하고 있다고 뒷짐지고 있을 것인지? 특별한 대책마련이 시급하다.

☐ 결어

♢ 부방위는 출범이후 ‘04년 8월말까지 총 31건의 제도개선 사항을 권고하였으나, 공공금융기관과 검찰과 법원에 대한 제도개선 권고 및 요구는 없었다고 함.  권력기관과 더불어 공공금융기관 부패는 그 중요도에 비해서 부패방지대책의 사각지대로 남아있는 데, 부방위의 보다 적극적인 관심과 노력을 바람.

1.3 고비처설립에 관한 건 (改名, 공직부패수사처)

- 논점 정리

【1】 고비처 설립, 왜 필요한가?

○ 고비처 설립 주장

▹검찰권 견제 효과, 고위공직자비리 수사의 공정성 확보 및 중립성 시비 배제, 판․검사 비리수사와 관련 이해충돌 문제 해소, 특검제 효과의 일상화

○ 고비처 설립 반대

▹옥상옥의 우려, 제2의 사직동팀화, 검찰통제 수단으로 기능, 정부조직 비대화,

▹특검 상설화로 충분, 검찰의 독립성을 강화하는 방향으로 진행

【2】 고비처, 독립성 어떻게 확보할 것인가? (독립기구 vs 부방위 산하 외청)

○ 독립기구로 설치 주장

▹대통령 및 검찰 등으로부터의 독립성 확보가 고비처 설립의 주요한 취지라는 점에서 독립기구가 되어야 함

▹고비처장의 임명방식에서 변협의 추천과 국회 인사청문회 등을 거쳐 임명토록 함.

▹국회조사(감사) 및 고비처장에 대한 탄핵대상 추가, 임기제 도입, 퇴직후 취업제한 등.

○ 독립기구로 설치 반대

▹고비처가 권력기구임에도 기구에 대한 헌법적 근거가 없으며(위헌 시비) 고비처에 대한 국회 등의 통제 수단이 미비

○ 부방위 산하 외청으로 설치 주장

▹ 부방위는 중립성 확보에 요구되는 기본구조 보유하고 있음. 위원회 소속의 별도기관으로 설치운영해 일반사무만 지휘감독하고 수사업무는 일체의 간섭을 배제, 국정감사 등 고비처에 대한 국회의 통제기능 강화

○ 부방위 산하 외청으로 설치 반대

▹ 부방위가 대통령 직속기구라는 점에서 독립성 시비를 벗어날 수 없음. 부방위의 본래기능인 정책기능마저 형해화, 부방위 외청으로 수사업무를 지휘감독하지 않는다면 부방위에 둘 하등의 이유가 없음

【3】 고비처의 권한

○ 수사권만 부여 주장

▹ 사법경찰관으로서의 직무권한만 인정(부방위안), 수사권의 독자성(특별사법경찰관 작성의 피의자신문조서의 증거능력인정, 검찰에 대한 각종 보고의무 배제) 및 불기소처분에 대한 불복 방법(재정신청권 부여) 최대한 보장

▹ 검찰의 기소권, 영장청구권 등 헌법, 형사소송법의 기본틀을 유지해 기존 사정기관과의 조화 모색 필요

▹ 기소독점주의의 예외(헌법 및 형사소송법체계와 충돌) 발생

▹ 관할 중복의 문제가 생김

○ 기소권까지 부여 주장

▹ 기소권이 수사의 방향, 강도 등을 결정한다는 점에서 기소권을 부여하지 않을 경우 검찰에의 종속이 불가피하며 부패척결과 수사 효율성, 완결성을 위해서는 독자적인 수사권은 물론 기소권 부여가 필수적임

○ 절충

▹ 파견검사를 통한 기소권 행사

【4】 고비처의 수사 대상과 범위

○ 대통령 친인척 및 측근에 한정

▹ 가장 수사하기 어려운 인사들에만 집중

○ 고위공직자 모두

▹ 차관급 이상의 고위공직자, 판․검사, 대통령 비서실, 경찰, 장교 등까지 포함

2. 내부공익신고 및 보호보상 (참여연대 모니터 사항)

2.1 내부공익신고자를 위한 법률적 보호 미비

☐ 현황

♢ 부패방지법 제정(2002년 7월 24일)과 부패방지위원회의 출범으로 부패행위 신고자에 대한 보호를 강화해 나가고 있으나 현실은 기대에 미치지 못한 성과를 거두고 있다.

♢부방위는 내부고발자에 대한 보호를 강화하기 위해서 내부고발자에게 불이익을 주는 기관장에게 기존 과태로 부과에서 형사처벌을 할 수 있는 방안을 검토 중이라고 하나 그 역시 실효성이 의심스럽다.

♢ 부방위 연구용역으로 한국행정연구원이 2002년과 2003년 1건 이상 신고한 부패신고자를 대상으로 설문조사를 실시함.

신고자의 비밀유지 및 보호에 대해 최선을 다했는지 여부에 대한 항목에는 43.3%가 ‘아니오’라고 응답하여 비밀유지 및 보호가 미흡하다고 느끼고 있음.

부패행위 신고로 인한 신분상의 불이익에 대한 설문응답자의 13.3%가 하향전보와 같은 인사조치, 10%가 감봉, 견책, 파면과 같은 징계조치, 6.7%가 직위해제, 16.7%가 과다한 업무지시와 같은 근무상의 차별로 고통 받은 것으로 조사됨.  설문지 응답자의 총 46.7%가 신분상의 불이익을 당함.

♢ 미국는 내부고발자보호법(whistleblower Protection Act of 1989) 과 공고 및 반차별ㆍ반보복법 (Notification and Federal Employee Anti-discrimination and Retaliation Act of 2002, No Fear Act) 등을 통하여 내부고발자에 대한 보복을 막고, 이들의 권리보호를 강화하고 있음.

♢내부공익신고제도를 위한 독립기관은 없어도 독립법은 있음.

구분	한국	미국	영국	호주	뉴질 랜드	남아공	캐나다	아일 랜드
독립법	X	O	X	O	O	O	O	O
독립기관	O	O	X	X	X	X	O	X

☐ 문제점

♢ 미국과 같이 합리적인 시스템이 지배하는 선진국에서도 ‘내부공익신고자를 위한 특별법’을 제정하여 내부고발자에 대한 보호조치를 마련하고 있는데, 부방위의 2005년도 주요사업계획 및 예산을 보면, 신고자 보상에 대한 사업만 있을 뿐 신고자 보호에 대한 사업이 주요 항목에서 결여되어 있음.

♢ 부패방지법 제32조 신분보장 조항 하나만으로 내부공익신고자에 대한 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별을 막을 수 있다고 생각하는가?.

☞ 특히, 내부공익신고자에 대해서 흔히 발생할 수 있는 직장내 왕따에 대해서 현행 법률로서 어떻게 내부고발자를 보호 할 수있는가?

☞ 해당 기관장이 인사교류를 원하지 않을 경우 달리 강제할 방법이 있는지?

☞ 보복을 받았다는 사실의 입증책임에 대해서 명확한 규정이 없어서 현실적으로 신고자가 입증책임을 부담해야하는데, 입증책임을 가해자가 부담하게 하는 ‘입증책임의 전환’을 적용하는 것에 대해서 어떻게 생각하는지?

☞ 2004년 6월 언론보도(한겨례)에 따른면 금융시장을 감독하고 시장 투명성을 높이기 위해 내부고발을 독려해야 할 금융감독원이 금융회사와 관련된 불법행위를 제보한 ‘내부고발자’의 신원을 회사 쪽에 알려주어서 제보자가 회사를 그만둔 사건이 있었는데, 이것 역시 금융부패관련 사항은 금감원에 책임이 있고 부방위는 관심을 가질 사항이 아닌지?  금감원에 부패방지법 제20조(재도개선의 권고)에 의해서 제도개선의 권고를 해야되는 것은 아닌지?

☞ 불이익을 가하는 자에 대한 처벌 강화, 정신적 괴롭힘 등 불이익 조치에 대한 보호범위의 확대, 잠정적 신분보장조치, 입증책임의 신고자 소속기관 부담 명시, 비밀준수 계약 위반에 대한 면책조항의 신설과 책임감면 강화, 신고자 보복을 행한 소속 기관의 처벌조항과 불이익조치 금지 규정을 포함한  ‘모든 내부공익신고자 보호를 위한 특별법 제정’이 바람직 하다고 생각하는데 어떤지?

♢ 여성의 부패신고건수 비율이 아주 낮음.   2003년 부패신고 건수의 136건 중 90.8%가 남성, 9.2%가 여성에 의한 신고 건수인 것으로 나타났다.  진정건수 역시 총 1,669건 중 74.2%가 남성, 22.2%가 여성으로 조사됬다.

☞ 통계청의 여성경제활동참가율을 보면 2003년 48.9%, 2004년 7월 현재 50.4%이며, 앞으로 계속 높아질 것으로 예상되는데, 여성에 의한 부패행위신고는 남성해 비해 너무 저조하함.  상대적으로 신고에 대한 보복, 불이익을 여성이 더 두려워 할 수 있으니, 여성신고자에 대한 신고절차와 신분보호에 특별한 배려와 조치를 취할 필요가 있음.

☐ 결어

♢ 세계 각국에서 ‘내부공익신고제도’는 정부 통치시스템의 투명성과 책임성을 확보하는 중요한 제도로서 평가되고 있음.  하지만, 내부공익신고자에 대한 철저한 보호장치가 없으면, 그 실효성을 담보하기 힘들며 선량한 신고자에게 고통만 주는 제도로 전략할 수 있음.  부방위는 내부공익신고자에 대한 보호에 각별한 관심과 정책적 대안을 모색하길 바람.

2.2 부방위 내부공익신고자 신분노출 사례

☐ 현황

♢ 부패방지법 제 22조 비밀누설의 금지 규정과 제 51조 업무상 비밀 누설죄가 있어 내부공익신고자의 신분상의 불이익이나 근무조건상의 차별을 최소화 할 수 있게 하고 있음.

♢ 부방위(2004년 9월2일 홈페이지 게시판 자료)는 내부공익신고자가 속한 기관에 내부감사를 보내면서, 신고자가 접수할 때 신분노출을 하지 않을 것과 신분보호에 요구 했음에도 불구하고, 신고자의 정보를 여과없이 통보함.

☞ 부방위(2004년 9월2일 홈페이지 게시판 자료)는 내부신고자의 권익을 보호하기에 아직 충분하지 못한 ‘부패방지법 제 32조 (신분보장 조항)’을 강조하면서 신분노출에 대한 사과를 함.

♢ 언론보도 (2004년 6월 14일 한국일보)에 따르면, 중학교 교사가 자신의 촌지 수수 의혹을 부패방지위원회에 제보한 학부형의 자녀를 보복폭행했다는 보도가 있음. 부방위는 1차 현지 조사를 했다고 했는데, 조사 결과를 말씀해 주시길 바람.

☐ 문제점

♢ 2004년 8월말 현재까지 부패방지위원회에 신분비공개로 신고한 경우에 신분노출로 신고자가 신분상 불이익처분한 당한 사례는 없다고 자료를 제출했는데, 위에서 언급한 두 사건에 관련한  부방위는 입장은?

♢부방위는 위에서 언급한 ‘신고자의 신분에 관한 노출’ 사건에 대해서 어떤 조치를 취했는가?  관련자에 대한 징계 또는 경고를 했는가?  향후, 유사 사건 재발을 위해서 어떤 대책을 마련했는가?

☐ 결어

♢ 고비처 설립등 부패방지위원회는 범정부차원의 종합적이고 체계적인 반부패정책을 기획ㆍ추진하는 기관으로 거듭 태어날 것으로 예상됨.  그 위상에 걸맞는 보다 책임있는 업무집행을 통하여, 선의의 피해자가 생기지 않게 하고 또한 국민에게 신뢰받는 기관으로 성장하기를 바람.

3. 기타

3.1 ‘공무원행동강령’ 위반에 대한 조치현황

- 행동강령 이행 실태에 대한 조사 평가를 공개해야

- 비영리 민간단체 지원을 통한 민간영역으로 확대해야

☐ 현황

♢ 공무원행동강령 시행이후 2004년 2월말까지 행동강령 위반행위로 전국에서 적발, 처벌된 공무원은 620명임

♢ 위반 사유별로는 금품, 향응수수 495명, 예산의 목적외 사용 42명, 공용물 사적사용 31명, 알선, 청탁, 이권개입 16명, 경조 금품 제한 위반 10명, 이해관계직무회피 위반 등이 25명임.

♢ 처리결과는 파면 41명, 해임 29명, 정직 63명, 감봉 55명, 견책 82명, 경고,주의 189명, 기타 51명, 징계절차 등 진행 중 110명임

☐ 문제점

♢과거의 수많은 윤리 관련 법제처럼 사문화하거나 유명무실화 해버리는 것을 막기 위해서는 행정부를 비롯한 국회, 법원등 주요 해당기관들의 행동강령 이행실태에 대한 조사 평가 공개가 치밀하고 지속적으로 이루어 져야된다고 봄.

☞ 공무원 행동강령 시행이후 위반행위 및 처리결과의  부처별 현황은 어떤지?  국제투명성 기구의 국가별 부패지수처럼 매년 부처별로 공개하는 것은 어떤지?

♢ 공무원 행동강령의 실질적인 효율성 제고를 위해서는 민간영역의 행동 강령 및 실천을 위한 파급이 필요하다고 생각함.  특히, 공무원-민간인 사이에 부패행위로 인식되는 정도의 차이를 좁히는 것이 중요.

☞ 부패방지법 제11조(기능) 4항에 비영리 민간단체의 부패방지활동 지원 규정이 있는데, 부방위는 비영리 민간단체 지원관련 예산 편성도 없고 지원실적도 없음.

☐ 결어

♢ 과거 많은 윤리규정처럼 형식적이고 사문화된 공무원행동강령이 되지 않기 위해서는 공무원행동강령 위반사례 및 조치사항을 부처별로 매년 공개하고, 비영리 민간단체에 대한 예산편성을 통하여 민간영역의 행동강령 및 실천을 활성화해야 함.