정책토론회 자료집

『공공임대주택 관리체계 개선』을 위한

정책토론회

￭일 시 : 2004년 9월 3일(금) 14:00～17:00

￭장 소 : 국회 의원회관 대회의실

주 관 : 열린우리당 이호웅 의원(의원회관 710호)

주 최 : 주택관리공단 노동조합

정책토론회 자료집

『공공임대주택 관리체계 개선』을 위한

정책토론회

￭일 시 : 2004년 9월 3일(금) 14:00～17:00

￭장 소 : 국회 의원회관 대회의실

주 관 : 열린우리당 이호웅 의원(의원회관 710호)

주 최 : 주택관리공단 노동조합

프 로 그 램

13:00～14:00	등 록
14:00～14:10	개 회 식
	개회사 : 이호웅 의원(열린우리당)
14:10～15:10	주제발표
	사 회 : 하성규 교수(중앙대학교 사회개발대학원장) 발표 1 : 공공임대주택의 공급 및 운영체계 개선방안 - 장영희 박사(서울시정개발연구원 선임연구위원) 2 : 공공임대주택 관리체계의 구축 - 손경환 박사(국토연구원 토지주택연구실장)
15:10～15:30	휴 식
15:30～16:40	토 론
	윤범진 (임대아파트 주거복지시민운동연합회 회장) 이병수 (前 전국아파트연합회 회장, 서울시의원 역임) 장성수 (주택산업연구원 선임연구위원) 최재순 (인천대 교수, 경실련 도시개혁센터주거분과위원장) 한상삼 (녹색소비자연대 녹색아파트문화연구소장) 진성문 (주택관리공단 노동조합위원장)
16:40～17:00	질의 및 응답
17:00	폐 회

[전체 목차]

개 회 사

공공임대주택의 공급 및 운영체계 개선방안 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 1

장영희 박사(서울시정개발연구원 선임연구위원)

공공임대주택 관리체계의 구축 ‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧‧ 15

손경환 박사(국토연구원 토지주택연구실장)

개 회 사

안녕하십니까? 이호웅입니다.

선선한 바람과 높아가는 하늘이 무더웠던 여름을 밀어내고 푸르른 가을이 우리 앞에 와 있음을 느껴주게 하는 오늘, 공공임대주택 관리체계 개선을 위한 정책토론회에 참여해 주신 여러분들께 진심으로 감사드립니다.

정부는 서민의 주거안정을 주택정책 및 사회복지정책의 주요목표의 하나로 정하고 2003년부터 매년 10만호, 2012년까지 총 100만호의 국민임대주택 건설을 계획하여 실천하고 있습니다.

또한 10년장기공공임대주택 50만호 건설계획도 2012년이면 완료될 예정입니다. 따라서 기존의 공공임대주택과 새로이 건설되는 공공임대주택수를 감안할 때 공공임대주택은 향후 주요한 주택유형 중 하나가 될 전망입니다.

이에 따라 공공임대주택의 관리체계의 정비 또한 시급한 과제로 대두되고 있습니다.

그러나 안타깝게도 임대주택 관리체계 정비에 대한 눈에 띄는 움직임은 보이지 않는 것이 사실입니다. 아니, 실제적 정비는커녕 그 이전에 선행되어야 하는 집중적 연구 및 개선방향의 제시조차 제대로 이루어지지 않고 있는 것이 우리의 현실입니다.

서민의 주거안정을 위해 공공임대주택 건설이 차질없이 진행됨을 가정할 때, 건설뿐만 아니라 건설된 임대주택의 관리에 대한 심도 깊은 연구는 한시라도 미룰 수 없는 시급한 과제입니다. 지금부터 서두르지 않으면 수년 이내에 관리부재라는 심각한 상황이 벌어질 지도 모릅니다.

오늘의 토론회는 바로 그러한 우려를 불식시키기 위한 노력의 일환으로서 열리게 되었습니다. 다시 말해 오늘의 토론회는 공공임대주택 관리체계 개선과 정비문제를 본격적으로 공론화하는 첫 걸음으로서 중요한 의미를 가지고 있다고 하겠습니다.

오늘 이 자리에는 합리적인 공공임대주택관리 방안의 마련을 위해 지혜를 모아주실 주택관리분야의 여러 전문가들이 발제자, 토론자 및 사회자로서 참석해 주셨습니다. 바쁜 시간을 쪼개어 참석해주신 전문가 여러분과 방청객 여러분, 다시 한번 감사드립니다. 그리고 이러한 중요한 과제를 다루는 토론회를 주최한 주택관리공단 노조측에도 감사의 말씀 드립니다.

부디 공공의 이익을 위한 효율적이고도 합리적인 공공임대주택관리방안을 찾아낼 수 있는 유익한 토론회가 되도록 노력합시다.

감사합니다.

2004. 9. 3. 금

국회의원 이호웅

공공임대주택의 공급 및 운영체계 개선방안

장영희 박사

서울시정개발연구원 선임연구위원

공공임대주택의 공급 및 운영체계 개선방안

장영희/ 서울시정개발연구원 선임연구위원

1. 서론

- 정부의 장기 공공임대주택 계획은 150만호라는 물량뿐만 아니라 전체 주택재고의 15%까지 공급목표를 제시하였다는 점에서 1988년의 영구임대주택 공급정책 이래 가장 획기적인 조치이며, 저소득층과 서민층중심으로 주택정책을 전환하는데 필요한 중요한 정책기반이 될 것임.

- 이번 150만호 공급으로 공공임대주택의 재고가 전체주택의 약 15% 수준에 도달하게 되는 만큼 주거복지의 효과성 제고를 위해 각종 소프트웨어적인 제도개선을 서두를 필요가 있음. 무엇보다도 일률적인 임대료부과로 인한 소득계층간 형평성 문제와 입주자들의 장기 거주로 소수의 입주자에게 혜택이 제한되는 문제에 대한 대책이 시급한 실정임.

- 소득이 상승한 입주자는 다른 주택으로 이주하도록 임대료가 책정되어야 하지만, 현행 공공임대주택의 보증금은 건설원가의 60%수준으로 민간임대주택과 비교하여 10%～50%에 불과하여 일단 입주한 뒤에는 거의 이동이 이루어지지 않고 있음. 뿐만 아니라 영구임대주택의 부족으로 공공임대주택에 거주하는 국민기초생활수급자들의 경우 공공임대주택의 임대료를 부담하고 있어 영구임대주택으로의 이주를 희망하고 있는 실정임.

- 영구임대주택의 경우 더 이상 신규공급이 이루어지지 않아 입주희망 대기자가 서울에서만 2만5천가구를 넘어서고 있고, 이들에 대한 사회적 소외문제가 심각한 수준이라는 점에서 현재 영구임대, 공공임대, 재개발임대, 주거환경임대, 국민임대 등 다양한 명칭하에 운영되고 있는 공공임대주택의 통합운영에 대해서도 심각한 고려가 필요함.

- 또한 물리적인 노후화가 빠르게 진행되고 있음에도 불구하고 장기수선비용 조달이 어려운 것도 문제임. 결국 임대료에 이를 반영해야 하지만 임대주택법 시행령에 규정된 특별수선충당금의 적립요율이 너무 낮고, 정부의 고시임대료가 저렴하여 수선유지비를 제대로 적립하기가 어려운 실정임.

2. 공공임대주택 현황

1) 재고와 규모별 분포

- 전국적으로 2002년 12월 현재 영구임대주택은 19만호, 재개발임대 및 주거환경임대를 포함한 50년 공공임대주택은 8만 8천호 등 총 102만호의 임대주택 재고가 있으나 이중 10년 이상 장기임대주택은 약 33만호 정도에 불과한 실정임.

<표 > 전국 공공임대주택 재고현황

전 체	영구임대	50년 공공임대 (재개발／주거 환경 포함)	건설임대 (5년)	국민임대 (10년․20년 ․30년)	사원임대 (5년․10년 ․50년)	매입임대 (3년)
1,021,477호 (100.0%)	190,077호 (18.6%)	87,828호 (8.6%)	605,631호 (59.3%)	10,823호 (1.1%)	38,412호 (3.8%)	88,701호 (8.7%)
자료 : 건설교통부, “주택업무편람”, 2003.

- 서울시의 경우  2003년 1월 현재 영구임대주택 4만 7천호, 재개발임대주택 4만호, 공공임대주택 1만 9천호 등 총 10만 8천호가 있으며, 이는 전체 주택재고의 4.5%를 차지하고 있음.

<표 > 서울시 공공임대주택 재고현황

합 계	영구임대	공공임대	재개발임대	주거환경임대	국민임대
108,484호 (100.0%)	47,224호 (43.5%)	18,754호 (17.3%)	40,451호 (37.3%)	1,810 (1.7%)	245 (0.2%)
자료 : 대한주택공사, 내부자료, 서울시도시개발공사, 2003.

2) 입주자격

- 공공임대주택 입주자격은 국민기초생활보장 수급자, 청약저축가입자, 철거세입자, 월평균소득이 전년도 도시근로자 평균소득의 50%, 70% 이하인 자 등으로 주택유형에 따라 다양하게 규정되어 있음.

<표 > 임대주택 입주자격

구 분	영구임대	공공임대 (50년)	국민임대 (10/20년)	국민임대 (30년)
입 주 자 격	∘국민기초생활보장 수급자 ∘국가유공자 ∘일군위안부 ∘저소득 모‧부자가정 ∘북한이탈주민 ∘장애인 ∘청약저축가입자	∘청약저축가입자 ∘특별공급대상자(국가유공자, 철거민, 장애인, 일군위안부 등)	∘도시근로자가구 평균소득의 50% 이하 무주택자(20년) ∘도시근로자가구 평균소득의 70% 이하 무주택자(10년)	∘50㎡ 미만 : 도시근로자가구 평균소득의 50% 이하 무주택자 ∘50㎡ 이상 : 도시근로자가구 평균소득의 70% 이하 무주택자
근 거 조 항	∘서울특별시영구임대주택운영및관리규칙 제4조 ∘주택공급에관한규칙 제31조	∘임대주택법 11조 ∘주택공급에관한규칙제4조, 제19조	∘주택공급에관한규칙 제4조, 제32조	∘주택공급에관한규칙 제4조, 제32조

- 영구임대주택은 법정영세민 39.5%, 자격탈락자 49.0%, 청약저축가입자 11.5%로 자격탈락자 비율이 거주가구의 거의 절반을 차지하고 있음. 그러나 자격탈락자의 ⅔가 소득 1분위 계층으로, 이들을 영구임대주택보다 임대료가 3배～5배 정도 비싼 공공임대주택에 입주시키는 방안은 현실적으로 어려울 것으로 전망임.

<표 4> 서울시도시개발공사 직영관리 영구임대주택의 입주자현황

(단위 : 가구, ( ) 안은 %)

관 리 호 수	청 약 저 축 가입자	기초생활보장 수급자		국가유공자		모자‧부자가정		북 한 이 탈 주 민	일 군 위안부	공가․ 계 약 해 지
		자 격 유지자	자 격 탈락자	자 격 유지자	자 격 탈락자	자 격 유지자	자 격 탈락자
22,370 (100.00)	1,839 (8.22)	8,221 (36.75)	10,877 (48.62)	387 (1.73)	31 (0.14)	228 (1.02)	51 (0.23)	2 (0.01)	3 (0.01)	731 (3.27)
자료 : 서울시도시개발공사, 내부자료, 2003.

- 공공‧재개발임대주택은 철거세입자가 54.7%로 가장 많고, 그 다음은 청약저축가입자로 나타남. 특히, 재개발‧주거환경임대주택의 경우 해당 사업지역의 세입자들에게 우선 공급됨으로써 사실상 소득에 관계없이 입주가 가능하기 때문에 퇴거가 거의 이루어지지 않고 있음.

<표 5> 서울시도시개발공사 직영관리 공공‧재개발임대주택의 입주자현황

(단위 : 가구, ( ) 안은 %)

관 리 호 수	청약저축 가입자	국 가 유공자	장애인	북 한 이탈주민	철 거 세입자	임시이주자		공가․ 계약해지
						위험시민 아파트	도시계획
16,417 (100.00)	4,445 (27.08)	825 (5.03)	101 (0.62)	491 (2.99)	8,978 (54.69)	346 (2.11)	323 (1.97)	908 (5.53)
자료 : 서울시도시개발공사, 내부자료, 2003.

3) 임대료

- 공공임대주택의 보증금과 월임대료는 임대주택법시행령 제12조에 의해 건설교통부 장관이 고시하는 ｢표준임대보증금 및 표준임대료｣에 따라 획일적으로 결정되고 있으며, 시장임대료와의 격차가 심함.

<표 6> 시장가격 대비 비율

구 분	10% 이하	10% 초과 ～20%	20% 초과 ～30%	30% 초과 ～40%	40% 초과 ～50%	50% 초과	합 계
영구임대	22%	78%	-	-	-	-	100%
공공임대	-	3%	28%	45%	20%	4%	100%

- 현행 임대주택의 임대료는 민간임대주택의 10%～50% 수준으로 일단 입주하면 다른 주택으로의 이주가 거의 이루어지지 않고 있음. 반대로 부담이 매우 커서 체납하는 경우도 종종 발생하고 있는데, 소송을 통한 강제집행이나 재계약 거부 외에 다른 특별한 조치가 없는 실정임.

※ 참고: 임대주택건설촉진법 제9조 및 동법시행규칙 제3조에 의한 건설교통부고시 제1993-399호 표준임대보증금 및 표준임대료

- 표준임대보증금＝(건설원가－기금융자금)×보증금율(민간부문의 경우에만 적용)

보증금율: 수도권(서울특별시․경기도 및 인천광역시)지역 임대보증금상한선의 90%

수도권 외의 지역 임대보증금 상한선의 80%

- 표준임대료 : 감가상각비, 수선유지비, 화재보험료, 국민주택기금융자금에 대한 지급이자 및 대손충당금 등을 고려하여 결정

- 50년 공공임대주택의 임대료 산정

구성항목		계산방법
표준임대보증금		주택가격의 20%
임대료	감가상각비	건축비 ÷ 50년 ÷ 12월
	수선유지비	건축비 × 0.5% ÷ 12월
	화재보험료	실비용
	국민주택기금 이자	호당 융자금 × 이자율 ÷ 12월
	대손충당금	위 합계액의 1%
	자기자금 이자	주택가격의 10% × 8.5% ÷ 12월

4) 임대기간

- 원칙적으로 제한 없음.

- 영구임대주택의 경우 자격탈락자와 청약저축자 비중이 각각 32.7%, 5.6%이지만, 시장임대료와의 격차가 커 퇴거가 어려움. 또한 자격탈락자 중 소득 1분위 계층이 65% 이상을 차지하고 있어 무조건 강제 퇴거에도 어려움이 있음.

영구임대주택 평균 거주년수 : 7.8년(7년 이상 거주 약 70%, 10년 이상 38.4%)

- 청약저축가입자의 경우 공공임대‧영구임대주택 거주시 거주기간 한도에 대한 명시가 없어 거주기간이 장기화되고 있음.

공공임대주택 평균 거주년수 : 6.8년(7년 이상 거주 약 65%, 10년 이상 23.1%)

- 재개발임대주택 입주철거민의 경우 임대주택 입주가 세입자대책의 일환으로 이루어짐으로써, 임대기한을 명시하지 않고 있어 소득수준에 관계없이 장기임대가 이루어지고 있음.

구 분	영구임대	공공임대 (50년)	국민임대 (10/20년)	국민임대 (30년)
기본거주계약기간	∘2 년	∘2 년
갱신회수	∘제한없음	∘제한없음
할증임대료	∘6년동안 3회에 걸쳐 공공임대주택과 영구임대주택보증금 차액의 80%, 임대료는 차액의 50% 추가부담	∘없 음
근거조항	∘주택임대차보호법 제4조 ∘서울특별시영구임대주택운영및관리규칙	∘주택임대차보호법 제4조

5) 주택규모

- 현재 공공임대주택 규모는 12평 이하가 약 90%를 차지하고 있어, 입주가구 중 최저주거기준 미달이 38.3%(방수 기준)～44.0%(면적 기준)에 달하는 것으로 나타남.

<표 7> 현재 임대주택 재고의 규모별 분포

구 분	9평 이하	9평 초과 ～12평	12평 초과 ～15평	15평 초과 ～18평	18평 초과 ～21평
분포(%)	32.3%	57.9%	8.9%	0.7%	0.2%
주 :면적은 전용면적임.

<표 8> 임대주택 거주가구규모별 최저주거기준 미달가구 현황

가구원수	현 재 구성비율	최저주거기준			제1유도주거기준
		방 수 미 달	전용면적 미 달	모 두 미 달	방 수 미 달	전용면적 미 달	모 두 미 달
1 인	13.71%	-	-	-	-	-	-
2 인	23.60%	-	-	-	-	20.37%	-
3 인	24.29%	-	10.19%	-	-	23.90%	-
4 인	26.93%	26.84%	24.58%	24.58%	26.84%	26.93%	26.84%
5 인	8.62%	8.62%	6.37%	6.37%	8.62%	8.62%	8.62%
6인 이상	2.84%	2.84%	2.84%	2.84%	2.84%	2.84%	2.84%
합 계	100.00%	38.30%	43.98%	33.79%	38.30%	82.66%	38.30%

6) 관리비

- 공공임대주택의 노후화가 빠르게 진행되고 있음에도 불구하고 장기수선비용 조달이 어려움. 영구임대주택의 경우 서울시영구임대주택운영및관리규칙 제13조에 의해 임대료의 일부로 적립하도록 되어 있지만, 임대주택법시행령에 규정된 특별수선충당금의 적립요율이 너무 낮고, 정부의 고시임대료가 너무 낮아 수선유지비 적립재원 자체에 한계가 있는 실정임.

비 목		구 성 내 역	비 고
특 별 수 선 충당금	적립 요율	∘특별수선충당금은 사용검사후 1년이 경과한 날부터 매월 적립 ∘50년 공공임대 : 건축비의 1만분의 4 ∘국민임대 : 건축비의 1만분의 3 ∘5년 공공임대 : 건축비의 1만분의 1.5	임대주택법 시행령 제15조의3

7) 기타 운영관리

- 시장임대료에 비해 임대료가 매우 저렴하여 불법전대가 발생하고 있음. 불법전매‧전대자 등 부정입주자 발견시 관리주체는 전매‧전대자에 대해서는 관할 경찰서에 고발함과 동시에 매수자 또는 전차자에게는 자진퇴거를 명하고, 불응시 가옥명도소송 절차를 밟고 있음. 하지만 관리주체가 주택명도소송을 제기하는 경우 판결까지 6개월 이상 소요되고, 전차자가 행정기관 등에 민원을 제기하는 등 절차 상의 문제로 퇴거가 용이하게 이루어지지 않고 있음.

- 입주자에 대한 생활관리가 적절히 이루어지지 못하고 있음. 공공임대주택은 저소득층 집단주거지로서의 성격을 가지고 있어 폭행사건, 쓰레기 투기, 방뇨 및 배변, 공공시설‧기물에 대한 파괴행위 등 반달리즘(Vandalism)뿐만 아니라 음주, 소란, 고층낙하물 투척 등 공동생활 침해행위가 자주 발생하고 있음. 그러나 미미한 예산지원 및 열악한 가구사정 등으로 사회복지적 관리와 입주자들의 관리참여가 원활히 이루어지지 않고 있음.

3. 정책개선 방안

1) 소득계층 및 규모별 배분비율

◦ 소득계층별 배분계획(안)

- 현재 영구임대, 공공임대, 국민임대 등 다양한 명칭하에 운영되고 있는 공공임대주택의 통합운영을 전제로 단기적으로는 현재 입주민 구성을 감안한 배분계획 대안Ⅰ을, 장기적으로는 소득계층별 사회적 혼합(social mix)을 고려하여 대안Ⅱ를 추진할 필요가 있음.

<표 9> 소득계층별 배분계획(안)

구 분	현재 입주민구성	대안Ⅰ	대안Ⅱ
법정영세민	22.7%	25%	40%
소득 1분위	29.4%	25%
소득 2분위	17.3%	20%	30%
소득 3분위	10.4%	15%	15%
소득 4분위	2.9%	15%	15%
소득 5분위 이상	17.3%	-	-
합 계	100.0%	100%	100%

◦ 주택규모별 배분계획(안)

- 대안Ⅰ(최저주거기준 충족) : 추가공급분의 65.0%를 12평 초과～15평으로, 31.2%를 12평 이하로 건설하도록 함. 이 경우 20만호 중에 12평 이하 규모가 60% 이상으로 단기적으로는 적당하나, 공공임대주택의 규모 상향조정에 대한 입주민의 요구와 임대주택규모 다양화라는 정책목표 달성이 어려움.

- 대안Ⅱ(서울시 제1유도주거기준 충족) : 추가공급분 중 55.1%를 15평 초과～18평으로, 24.2%는 18평 초과～21평으로, 20.7%는 12평 초과～15평으로 건설할 필요가 있음. 장기적으로 소득 증가와 중산층의 임대주택 거주를 위해 바람직하나, 규모의 증가에 따라 재정 지원이 증대되어야 하는 문제가 있음.

<표 10> 주택규모별 배분계획(안)

구 분	현재 재고 분포	대안Ⅰ (최저기준 충족안)	대안Ⅱ (제1유도기준 충족안)
12평 이하	90.2%	31.2%	-
12평 초과～15평	8.9%	65.0%	20.7%
15평 초과～18평	0.7%	3.8%	55.1%
18평 초과～21평	0.2%	-	24.2%
주 : 면적은 전용면적임.

2) 공공임대주택 전체를 대상으로 임대료와 입주자격을 통합한 관리운영체계 구축

◦ 기본방향

- 임대주택 통합운영 : 현재 영구임대, 공공임대, 국민임대, 재개발임대 및 주거환경임대 등 다양하게 운영되고 있는 입주자선정 및 임대조건 등을 통합운영

- 기준임대료 : 기존 임대료

- 임대료 : 입주자의 소득여건에 따라 부과

∘국민기초생활보장 수급자 등(소득 1분위의 국가유공자, 일군위안부, 저소득 모자‧부자가정, 북한이탈주민, 장애인 포함)은 영구임대주택의 임대료 부과.

∘소득 1분위 자격탈락자의 경우에는 영구임대주택의 임대료에 할증률 부과

∘소득 2분위의 경우에는 공공임대주택의 임대료 부과.

∘소득 3‧4분위의 경우에는 공공임대주택의 임대료에 할증률 부과

∘소득 5분위 이상은 시장임대료 부과

- 임대기간 : 2년마다 소득심사 결과에 따라 재계약여부 결정. 소득수준 변화에 따른 임대료 부과

◦ 소득수준별 임대료 체계도

A1			A2			A3			A4			A5
국민기초 생활보장 수급자 등			자격탈락자 (소득 1분위)			소득 2분위			소득 3분위 소득 4분위			소득 5분위 이 상
2년
4년
6년
8년
…
R1 (영구임대료)			R2 (영구임대료 ＋할증액)			R3 (공공임대료)			R4 (공공임대료 ＋할증액)			R5 (시장임대료)

<예시> 공공임대 입주자격자가 1회째 재계약시 소득 3분위, 그 다음 재계약시 소득 4분위, 그 다음 재계약시 소득 5분위인 경우

2년간 공공임대료를 내고 거주(A3-R3)

4년간 공공임대료에 할증액을 내고 거주(A4-R4)

7년째부터는 시장임대료를 내고 거주해야 하므로, 총 6년 동안 공공임대료를 내고 거주할 수 있음.

…

8년

6년

4년

2년

A1

A2

A3

A4

A5

R5

R4

R3

R2

R1

◦ 소득계층별 임대료 및 할증률 조정(안)

국민기초 생활보장 수급자 등	소득 1분위	소득 2분위	소득 3분위	소득 4분위	소득 5분위 이 상
영구임대료	영구임대료 ＋ 할증 30%	공공임대료	공공임대료 ＋ 할증 0%1), 20%2), 60%3)	공공임대료 ＋ 할증 40%1), 85%2), 130%3)	시장임대료
주 : 1)은 소득 대비 주거비비율 20%, 2)는 소득 대비 주거비비율 25%, 3)은 소득 대비 주거비비율 30% 적용시임.

- 공공임대주택 재고가 많은 외국의 운영사례를 참고하면, 대략 일정소득 수준 이하에 입주자격을 부여하고 임대료는 소득 수준에 따라 20～30% 수준으로 차등화 하고 있음. 또한 소득이 일정수준을 넘어서는 경우 할증률이나 시장임대료를 부과하고 있음. 즉, 소득을 기준으로 임대료를 부과하고 소득 초과자에게는 시장임대료를 부과함으로써 소득계층간 임대료 부담의 형평을 기하고 임대주택의 순환을 용이하게 하고 있음.

<표 11> 외국의 임대주택 사례

구 분	일 본	영 국	싱가폴	캐나다	호 주
입주 자격	소득 하위25%이하 (대략 도시근로자 평균소득의 50%이하)	소득제한은 거의 두지 않고 있음. 다만, 홈리스 및 홈리스 위험자 등에게 입주우선자격 부여	21세 이상 시민 가구 총수입 S$800～S$2,000 무주택자 (대략 월평균 가구소득의 50% 이하)	소득의 30% 이상을 임대료로 지불하고 있는 무주택자 소득제한은 두고 있지 않으나 점수평가에 소득을 반영함	18세 이상 무주택 시민 주간소득 $395～$775(1인～7인 기준) 이하
기본임대 기간	1 년	1 년	2 년	1 년	1년(최초)／3년
기준 임대료	소득수준에 따라 30%～35% 정도를 임대료산정기초액으로 함.	공정임대료	시장임대료	기준임대료	시장임대료
최고 임대료	시장임대료	시장임대료	시장임대료	시장임대료	시장임대료
임대료 부과방식	임대료산정기초액에 입지‧규모‧경과연수‧편리성계수를 곱하여 산정	임대료의 70%는 국가소득수준 대비 지역소득수준 반영 임대료의 30%는 모든 RSL 평균자산가격 대비 자산가격 반영 침실수에 의한 가중치 적용	소득의 20%～30%	소득의 30%	소득의 25%
할증률	본래입주자 : 공영주택임대료 수입초과자 : 민간임대료와 공영주택임대료 차이의 1/7～1 할증 고액소득자 : 시장임대료		소득에 따라 4%～14%	소득 증가로 시장임대료를 낼 수 있는 경우 90일 통지기간 이후 시장임대료 부과
관리주체	지방자치단체	지방자치단체 주택조합	주택개발공사(HDB)	BC Housing Co-operative Housing	지방자치단체
자료 : 일본 總務省 統計局 統計センタ－ 홈페이지(www.stat.go.jp). 영국 Office of the Deputy Prime Minister, A Guide to Social Rent Reforms in the Local Authority Sector, 2003. 싱가폴 HDB(Housing & Development Board) 홈페이지(www.hdb.gov.sg). 캐나다 British Columbia Housing 홈페이지(www.bchousing.ca). 호주 Housing New South Wales 홈페이지(www.housing.new.gov.au)

3) 임대주택 운영관리

◦ 전대문제

- 전대자에 대한 보증금 몰수

임대차계약시 입주자가 전대 및 전매를 할 경우에는 임대사업자가 보증금을 몰수 조치한다는 조항을 표준임대차계약서에 마련

- 관리주체에 조사권․단속권 부여

자치구청 직원에게 주차단속권을 부여한 것처럼 관리주체에게 조사권 또는 단속권을 부여하여 단속의 강도 제고

재판에 의해 벌금형 이상의 형벌이 가해질 경우 임대사업자는 전대자에게 임대보증금을 반환하지 않는대신 전대자와 중개업자가 전차자에게 손해 배상토록 함.

- Clearing House(지역사무소) 운영

권역별로 4개～5개 정도의 영업소 또는 사무소를 설치하여 실태조사관련 업무, 임대차(재)계약 및 해지 관련 업무, 전대관련 업무, 체납관련 업무, 소송관련 업무 등을 전문적으로 처리

◦ 임대료 체납문제

- 소득수준이 반영된 임대료체계 운용

소득을 기준으로 임대료를 부과하고, 소득 5분위 이상 가구에게는 시장임대료를 부과함으로써 소득계층간 임대료부담의 형평성 제고

※ 관리소장 면접조사 결과 소득 4분위에 대해서는 시장임대료의 70%, 5분위 이상은 시장임대료를 부과해야 한다는 의견이 많음.

- 정부 소장자료를 활용한 소득확인체제 구축

관리주체와 지방자치단체에게 소득에 대한 조사권한을 부여하고, 입주자의 소득신고액과 관리주체의 소득인정액이 큰 차이를 보이는 경우에는 퇴거 조치하거나 소득에 상응하는 임대료 부과

- 저소득 가구에 대한 임대료 및 관리비 보조

현재 임대사업자는 임대료 및 관리비 체납시 정해진 절차에 따라 대응조치를 취하고 있으나 체납발생원인에 대한 대처방안은 없는 실정임. 장기체납을 하고 있는 가구 중 경제적 능력이 없는 가구에 대해서는 임대료와 관리비 등 월세 형태의 임대료보조 시행

- 전환보증금 확대

입주자의 월임대료 납부금액을 줄이고, 재산 형성을 통한 주거이동을 유도하는 하는 방향으로 운용. 가능한 한 보증금 증액전환을 권장하고, 보증금 감액전환인 경우는 기본임대료의 40%～50%까지만 허용

◦ 영구임대주택 자격탈락자 처리

- 소득수준에 따라 계속 거주 또는 국민임대주택에 우선 입주

현재 소득 상승이외의 요인에 의해 법정영세민자격 탈락한 경우가 많고 자격탈락자인 차상위계층 역시 극빈층이 대부분임. 소득 1분위 입주자의 경우에는 임대료체계 조정(안)에 따라 2회까지 영구임대주택 임대료에 30% 할증임대료를 부과하며, 소득 2분위 이상 자격탈락자에 대해서는 국민임대주택에 우선 입주시키고 소득수준에 따라 임대료 차등부과

◦ 장기수선유지비 보완

공공임대주택은 다른 공동주택에 비해 주요설비나 시설물에 대한 파손이 자주 일어나 내구연한 도래 이전에 교체하는 경우가 빈번함. 대체로 10년이상 경과한 임대주택은 관리주체의 수리 및 유지관리비용부담이 큰 것으로 나타남.

- 임대료를 기준으로 장기수선유지비 적립

임대주택법을 개정하여 모든 유형의 임대주택에 대해 임대료의 일정 비율을 특별수선충당금으로 적립 필요

- 정부차원의 공공주택관리기금조성 또는 각 단지별 장기수선 유지비의 기금화

장기수선유지비의 일정 부분에 대해 별도의 공공주택기금을 마련하여 지원하거나, 각 단지별로 적립되고 있는 장기수선유지비를 기금화하여 Pool로 활용하는 방안을 검토할 필요가 있음.

◦ 임차인 관리참여 확대로 자체관리 능력 배양 : 임차인 대표회의 구성 및 관리참여 확대

공동생활의 질서유지는 현실적으로 주민들 스스로 규율하는 것이 바람직함. 임차인대표회의를 구성하여 임대주택관리규약을 만들고, 관리사무소와 입주자들이 함께 공동생활의 질서유지를 위해 노력하도록 함.

◦ 사회복지적 관리를 통한 복지서비스의 제공 : 관리사무소와 사회복지관련 기관간 협력체계 구축

입주자들의 자활의지를 고양시키기 위해서는 공공임대주택의 서비스를 공공행정기관과 민간‧사회기관의 복지서비스와 연계하여 사회복지적 관리가 이루어지도록 할 필요가 있음. 우선 정보교류 및 협조체제를 구축하는 동시에 정기적인 입주민 욕구조사, 다양한 민간자원의 발굴 및 연계, 공공 및 민간기관 간의 공동협력사업 전개를 통해 복지서비스의 체계화할 필요가 있음.

◦ 공공임대주택법 제정

공공임대주택의 재고가 100만호 이상으로 증대될 것에 대비하여 입주자 선정 및 관리, 임대료, 임대료보조, 유지관리, 입주자관리참여 등 공공임대주택 관리운영에 관한 세부내용을 총괄하는 공공주택법 제정이 필요함.

4. 결  론

- 향후 공급되는 임대주택이 또다시 이전과 같이 최초입주자에게 독점되는 것을 막고 되도록 많은 저소득가구에게 혜택이 돌아갈 수 있도록 하기 위해서는 임대주택 운영체계 전반에 걸쳐 개선이 필요함.

- 우선 영구임대, 공공임대, 국민임대 등 다양한 형태로 운영되고 있는 공공임대주택의 통합운영이 시급함. 또한 시장임대료를 공공임대주택의 기준임대료로 설정하고, 입주가구에 대해서는 소득을 기준으로 임대료를 부과함으로써 입주민들간 임대료의 형평성을 제고하고, 소득이 높은 가구에 대해서는 시장임대료를 부과함으로써 입주자들의 순환을 용이하게 할 필요가 있음.

- 이와 같은 시스템 정착을 위해서는 각 가구가 신고한 소득을 정부의 각종 정보를 활용하여 증명하는 작업이 우선 되어야 함. 특히 정부의 4대 사회보험정보 가운데 전국민을 대상으로 하는 건강보험공단의 자료를 활용하는 방안을 적극적으로 고려할 필요가 있음. 건강보험공단의 경우 국세청과 행정자치부의 자료를 받아 자체 데이터베이스시스템을 구축하고 있음.

- 다소 복잡하고 시간이 소요되더라도 최초 입주자 선정시 세심한 작업이 이루어질 수 있다면, 향후 공공임대주택은 저소득가구의 주거안정을 위한 실질적인 수단으로 자리잡게 될 것임. 또한 앞으로 새로 입주가 이루어질 국민임대주택부터 우선 적용하고, 기존임대주택의 경우에는 계약갱신이나 입주자의 이동이 있을 때마다 적용해 나간다면 무리없이 새로운 시스템을 정착시켜 나갈 수 있을 것임.

참고문헌

건설교통부·국토연구원, 「공공임대주택제도 개선방안 연구」, 2002.

대한주택공사 주택도시연구원, 「공정임대료 산정기준 및 세입자 주거안정 방안 연구」, 2001.

서울특별시, 「전 월세 가격변화 예측모델개발 구축 및 임대주택 임대료 산정」, 2002.

Barrie Needham & George de Kam, Land for Social Housing, CECODHAS(European Liaison Committee for Social Housing), 2000.

British Columbia Housing, Housing Provider Kit·Operations·Resident Relations, 2002.

DTLR(Department for Transport, Local Government and the Regions), Guide to Social Rent Reforms, 2001.

DTLR(Department for Transport, Local Government and the Regions), Housing in England 2001/2 : A Report of the 2000/2001 Survey of English Housing, 2002.

공공임대주택 관리체계의 구축

손경환 박사

국토연구원 토지주택연구실장

공공임대주택 관리체계의 구축

1. 공공임대주택체계의 개편

1) 수요자 중심의 공급‧배분‧관리체계 수립

2) 생활권별 관리방식의 도입

2. 주택관리 거버넌스 체계의 도입

1) 주택과 주택 거버넌스

2) 주택관리 거버넌스의 구성

3. 주택관리 거버넌스 체계의 구축

1) 주택관리 거버넌스 체계의 기본틀

2) 입주민관리위원회의 설치

3) 공공주택관리기관의 설립

공공임대주택 관리체계의 구축

1. 공공임대주택체계의 개편

1) 수요자 중심의 공급‧배분‧관리체계 수립

(1) 공공임대주택정책의 문제점

◦ 공공임대주택정책은 시대적 필요성에 따라 공급자 중심으로 추진되어 왔으며, 정책대상인 수요자의 입장을 반영하지 못하는 측면이 많았다.

◦ 저소득층과 무주택서민의 주거안정을 목적으로 영구임대주택, 50년공공임대, 5년공공임대, 국민임대 등 다양한 공공임대주택이 공급되고 있다.

◦ 그러나 중앙정부라는 공급자 위주로 정책이 추진되었기 때문에 유형별 공공임대주택 공급과 주택소요가 부합되지 못하고 있다. 더욱이 소득계층․지역 차원에서는 공공임대주택의 배분과 소요의 불일치가 심각하게 나타나고 있다.

- <표 1>에서 보는 것처럼 서울시의 권역별 공공임대주택 분포는 상당히 불균등하게 공급되어 왔으며, 강서구와 노원구에 주로 집중되어 전체 44개 단지 가운데 24개 단지가 이들 지역에 위치하고 있다. 이에 비해 서북권역에는 영구임대 1개 단지만 위치해 이들 지역에 거주하는 저소득층의 입주기회를 제한하고 있는 실정이다.

<표 1> 서울시 구(區)별 공공임대주택의 분포

자료 : 주택관리공단(주), 서울시 도시개발공사

※ 서울시 24개 자치구 중에서 임대주택이 공급되지 않은 자치구는 12개 자치구에 이     르고 있다.

권역별	구(區)별	주택유형	단지수	구(區)별 단지수	권역별 단지수
서북권역	마포구	영구임대	1	1	1
서남권역	강서구	영구임대	9	13	19
		50년공임	4
	양천구	50년공임	4	4
	동작구	영구임대	1	1
	관악구	50년공임	1	1
동부권역	도봉구	국민임대	1	1	18
	강북구	영구임대	3	3
	노원구	영구임대	8	11
		50년공임	3
	중랑구	영구임대	2	2
		50년공임	1	1
동남권역	강남구	영구임대	3	3	6
	서초구	영구임대	1	1
	송파구	50년공임	2	2

◦ 한편 공공임대주택의 관리에 관한 정책은 미시적 정책과 거시적 정책으로 나누어진다. 미시적 정책은 입주민 관리, 시설물 관리 등에 중점을 두는데 비해, 거시적 정책은 주택의 효율적인 배분․관리를 통해 정책대상계층의 생애주기에 걸친 주거복지 향상을 최대화하는 것이다.

- 그동안 공공임대주택의 관리는 시설관리 등 미시적 측면에 치우쳤으며, 수요자의 입장 고려가 충분하지 못했다는 점에서 정책대상계층의 주거복지효과가 미흡한 편이다.

◦ 저소득층의 생애주기에 걸친 주거안정이라는 거시적 정책목표를 효과적으로 달성하기 위해서는 공공임대주택의 공급․배분․관리를 공급자 중심에서 수요자 중심으로 전환하는 것이 바람직하다.

(2) 수요자 중심의 체계적 프로그램 마련

◦ 수요자 중심의 공공임대주택정책을 수립하기 위해서는 정책대상가구의 소득계층별 주택공급․배분 프로그램을 세우고, 이를 실천하는 것이 중요하다. 이러한 프로그램은 두가지 핵심요소로 구성되어진다.

- 소득계층 및 지역별 공공임대주택 공급․배분계획

- 입주민의 거주자격 변동에 따른 원활한 주거이전대책

◦ 현재 공급되는 공공임대주택 유형별 주택규모, 입주가격 및 임대료수준을 감안할 때, 주택공급․배분 프로그램은 응능응익(応能応益)의 원칙에 따라 영구임대→국민임대 및 50년공공임대→5년공공임대 또는 10년장기공공임대 등의 순서로 세울 수 있다.

- 그렇지만 영구임대주택과 상위 주택간의 주거비부담 격차와 지역별 주택유형의 다양성 부족에 따른 이주제약 등이 문제점으로 지적된다.

- 영구임대주택 입주자에는 청약저축가입 무주택자가 상당수 있는 반면, 법정영세민인 국민기초생활보장법 상의 수급권자 중 일부는 대기자 명부에 남아 있는 실정이다.

◦ 공공임대주택 입주민의 주거이동 제약으로 인해 거시적 정책목표인 저소득층 주거복지 향상효과가 미흡할 뿐 아니라, 입주민 관리를 어렵게 만드는 중요한 요인으로 작용하고 있다.

- 입주민 주거실태조사에 의하면 공공임대주택에 거주하는 가구의 20% 가량이 이주를 원하지만, 부담능력에 적합한 주택을 구하지 못해 이주를 포기한 것으로 나타났다.

◦ 수요자 중심의 공공임대주택정책이 효과적으로 작동하기 위해서는 입주민이 과중한 임대료부담 없이 주거를 상향이동할 수 있도록 공공임대주택 프로그램간의 격차를 해소하는 보완대책이 필요하다.

<표 2> 공공임대주택 입주민의 임대료 만족도와 관리비 만족도 비교

구분	영구임대	국민임대	50년공임	5년공임	평균
임대료 만족도	2.97	3.00	2.35	2.82	2.87
관리비 만족도	2.88	2.98	2.65	3.13	2.91

- 영구임대에 비해 국민임대(Ⅰ유형), 50년공공임대의 임대료는 거의 2배에 달할 정도로 높다. 그렇지만 입주민 실태조사에 의하면 상대적인 저소득층이 거주하는 영구임대, 50년공공임대 입주민의 임대료․관리비 만족도는 낮은 편이다.

- 이런 상황에서 공공임대주택 입주민의 원활한 주거이동을 기대하기는 어렵다. 따라서 국민임대주택보다 임대료부담이 낮은 공공임대주택 프로그램이 개발되어야 한다.

◦ 이와 함께 주택의 입지 및 규모, 정책대상가구의 주거비부담능력을 감안하는 한편, 임대료보조제도와 연계해 공공임대주택의 공급․배분 프로그램을 수립하도록 한다.

- 임대료보조제도는 영구임대 등의 거주자격을 상실한 입주민이 다른 주택으로 이주할 때 소득의 일정부분을 초과하는 임대료를 보조해주는 방식이다.

(3) 공공임대주택 공급‧배분을 위한 소요조사

◦ 수요자 중심의 공공임대주택정책을 추진하려면 소요계층이 어디에 거주하는 누구인가 하는 점을 규명하는 것이 중요하다. 따라서 저소득층의 주거실태 및 주택소요에 대한 심층적인 조사분석이 뒷받침되어야 한다.

- 최저주거기준(housing minimum standard) 미달가구 중에서 자력으로 적절한 주거확보가 어려운 사람을 공공임대주택 소요계층으로 규정하고, 이들의 주거문제를 해결하기 위한 공급전략을 세울 수 있다.

- 최저주거기준 미달가구 중에서 약 95만 가구 정도가 현재의 국민임대주택 임대료 수준에서 입주가 가능하며, 임대료를 하향조정할 경우 입주가능가구는 더욱 증가할 것이다.

◦ 저소득층의 주거실태 및 주택소요 조사는 주택법에 규정된 주거실태조사를 활용할 수 있을 것이다.

- 가구원수, 주택상태 등을 바탕으로 최저주거기준의 면적기준미달, 시설기준미달, 침실기준미달별로 저소득층의 주거소요를 파악하고, 지원규모를 산출한 다음

- 이를 바탕으로 지역별․소득계층별 공공임대주택의 공급․배분 프로그램을 수립한다.

2) 생활권별 관리방식의 도입

(1) 생활권별 관리의 필요성

◦ 공공임대주택 관리정책이 저소득층 주거복지 향상이라는 목적을 달성하기 위해서는 개별단지단위의 입주민․시설물관리에서 벗어나 생활권별 관리방식을 도입할 필요가 있다.

◦ 입주민 생활지원, 주거이동 유도, 수선유지 등의 관리를 체계적으로 추진하려면 생활권단위의 관리가 바람직하다.

- 생활권단위의 관리방식 도입은 개별단지 차원에서 처리하기 어려운 주민관리, 사회복지서비스 제공 같은 문제의 해결에 도움을 줄 수 있다.

- 특히 공공임대주택 관리에서 당면하고 있는 입주민의 전입․퇴거관리문제는 생활권단위 관리를 통해 보다 원활한 해결이 가능할 것이다.

- 시설물관리 역시 단지단위, 광역단위로 세부관리사항을 구분해 관리하는 것이 규모의 경제를 실현한다는 점에서 효율적이다.

<표 3> 공공임대주택 유형별 출퇴근소요시간

(단위 : 응답자수, %)

	영구임대(%)	국민임대(%)	50년공임(%)	5년공임(%)	합계(%)
30분이내	120(20.1)	149(24.9)	53(8.9)	89(14.9)	411(68.7)
30-60분	64(10.7)	26(4.3)	38(6.4)	8(1.3)	136(22.7)
60-90분	14(2.3)	5(0.8)	7(1.2)	1(0.2)	27(4.5)
90분이상	12(2.0)	7(1.2)	3(0.5)	2(0.3)	24(4.0)
합계	210(35.1)	187(31.3)	101(16.9)	100(16.7)	598(100.0)
평균시간(분)	34.0	21.9	25.3	22.7	29.4

◦ 생활권의 설정은 공공임대주택에 거주하는 가구원의 출퇴근 범위를 적용하거나 행정구역상의 시․군․구 단위를 적용할 수 있다. 공공임대주택 입주민은 직장 등의 생활근거지 인근에 거주하려는 경향이 강하기 때문이다.

- <표 3>에서 보는 것처럼 공공임대주택에 거주하는 입주민의 출퇴근 소요시간은 30분 이내가 60% 이상을 차지하고 있으며, 60분 이상이 걸린다는 응답은 7%에 불과하다.

(2) 지역관리본부의 설치

◦ 생활권별 관리방식을 도입하기 위해서는 공공관리기관을 두어 각 생활권별로 통합된 관리를 담당(예, 지역관리본부)하도록 하는 것이 효율적이다.

- 공공임대주택 관리기구에 하나의 생활권역에 속하는 공공임대주택을 통합관리하는 지역관리본부를 설치하고, 단지관리사무소․지역관리본부(가칭)․지사․본사로 이루어진 4단계 관리업무조직으로 운영한다.

<그림 1> 공공임대주택 관리기구의 운영체계

- 지역관리본부는 공공임대주택 관리의 중추적인 역할을 수행하며, 단지사무소가 맡기 어렵거나 생활권 차원의 관리가 효율적인 업무, 본사가 직접 개입할 필요성이 낮은 업무는 지역관리본부에 이양해 지역관리본부의 기능과 역할을 강화한다.

◦ 생활권역 관리의 핵심이 되는 지역관리본부의 역할에는 중요 시설물의 관리, 긴급한 관리업무 처리, 입주민 전입․퇴거의 판단, 주민복지 지원, 지방정부와의 협력관계 구축 등을 들 수 있을 것이다.

- 지역관리본부에는 신속한 수선보수 업무처리나 입주민의 요청에 대응하기 위해 24시간 서비스를 제공하는 기동관리반을 운용하며, 이는 입주민 실태조사에서 나타난 수선처리의 지연 불만족을 해소하는데 기여할 것이다.

- 지자체 공무원, 전문가, 비영리단체, 입주자대표 등으로 구성된 주택관리자문위원회를 운영한다.

◦ 생활권단위를 기반으로 하는 공공임대주택 관리방식이 효과적으로 추진되기 위해서는 하나의 생활권 내에 다양한 유형의 공공임대주택이 공급되어야 한다.

- 생활권별 공공임대주택의 수급은 주택규모, 임대료 등의 측면에서 상당한 과부족이 나타나고 있다.

- 정책대상계층의 주거소요를 바탕으로 생활권별 공공임대주택의 수급상황을 검토하고, 이를 바탕으로 공공임대주택의 추가 공급․배분계획을 수립할 필요가 있다.

◦ 현행과 같이 단지별로 고지 정산되는 임대료․관리비 이원체계로는 중간조직 운영상 한계가 있으므로 관리비를 임대료로 통합 일원화하는 방안모색이 선행되어야 한다.

2. 주택관리 거버넌스 체계의 도입

1) 주택과 주택 거버넌스

(1) 거버넌스의 개념

◦ 거버넌스는 정부가 일방적․수직적으로 의사결정을 행하는 것이 아니라, 제도화된 정책 커뮤니티 내의 이해관계자들국가기관, 지방자치단체, 시민단체, 일반시민, 직능단체 등을 정책과정에 적극적으로 참여시켜 수평적으로 문제를 해결하고 책임을 지우는 공공의사결정의 형태를 의미한다.

- 이러한 개념은 공공의사결정이 더 이상 계층적으로 조직화된 관료제에 달려 있는 것이 아니라,

- 다양한 지역수준(국가적, 광역적, 지역적 수준 등)의 정책네트워크 내에 있는 여러 행위주체 사이의 상호관계 속에서 일어난다는 점을 강조하고 있다.

◦ 거버넌스 체제의 중요성이 증대하는 원인은 다음과 같다.

- 첫째, 정치적 민주화와 분권화가 진전되면서 정부에 의한 일방적인 이해조정과 사회적 합의기반 조성이 점차 어려워지고 있다.

- 둘째, 사회기능과 조직의 분절화로 인하여 사회문제에 대한 종합적인 대응이 어려워지게 된다.

- 셋째, 경제발전과 함께 민간부문의 역할이 증대되면서 사회문제의 해결주체로서 정부의 역할은 상대적으로 약화되고 있다.

◦ 거버넌스의 개념은 정책과정에서 주민참여를 제도화한다는 점에서 ‘주민참여(citizen participation)' 개념과 유사하나 구분되어야 한다.

(2) 주택과 주택 거버넌스

◦ 주택은 인간에게 삶의 질과 지역사회의 성격을 나타내는 주요한 변수다. 지역사회에서 주택이 차지하는 의미와 기능은 다음과 같다.

- 첫째, 주택은 근린환경과 지역사회환경을 결정하는 중요한 역할을 한다. 주택은 쉽게 철거하거나 이동할 수 없기 때문에 주택의 질과 규모, 형태 등을 통하여 해당 지역사회 혹은 근린환경을 좌우한다.

- 둘째, 주택은 지역사회의 공공시설과 공공서비스를 필요로 하며 이를 통해 지역사회의 질을 높인다. 사회서비스와 편익시설 등의 시설수준과 입지에 따라 해당 지역사회의 삶의 질 수준을 나타내기도 한다.

- 셋째, 주택건설은 지역사회의 고용을 창출하는 기능을 가진다. 신축, 개축 등을 통해 주민 고용을 증대시키고 지방기업의 육성에 기여한다.

- 다섯째, 주택은 입주자의 주거만족 혹은 불만족을 결정하며, 이는 총체적으로 지역사회 전반적 만족 혹은 불만족과 연계된다.

◦ 이렇듯 사회적 주택이 개인 및 지역사회에서 차지하는 의미와 그 기능이 매우 중요하며, 경제․복지․환경 등 복합적인 의미를 가지므로 거버넌스 개념의 등장과 함께, 주택거버넌스라는 개념이 대두되었다.

- 주택정책의 방향설정 및 정비수단 선정단계부터 다양한 관계자가 참여함으로써, 주택정책이 종합적 발전의 관점에서 지역사회를 위한 진정한 정책수렴 과정이 되기 위해서는 주택거버넌스가 필요하다.

2) 주택관리 거버넌스의 구성

◦ 주택관리, 특히 공공임대주택의 관리는 지역 및 단지내 다양한 이해관계가 복잡하게 얽혀 있다. 권리와 의무가 올바르게 분담되지 않거나 정책결과에 대한 책임소재가 불분명할 경우, 주택의 조기 노후화나 지역의 슬럼화를 초래한다.

◦ 따라서 지역실정에 맞는 효율적인 공공임대주택 관리체계를 구축하기 위한 주택관리 거버넌스 체계를 도입하고, 상호협력적 네트워크를 구축할 필요가 있다.

(1) 네트워크 관리주체와 이해관계자의 범위

◦ 다양한 이해관계자들로 구성된 주택관리 네트워크 체계는 <그림 2>와 같이 나타날 수 있다.

◦ 공공임대주택의 주택관리 거버넌스를 구성하는 이해관계자는 중앙정부, 지방정부, 관리기구, 입주민, 시민단체, 지역주민 등을 포함한다.

<그림 2> 주택관리 거버넌스 구성요소

- 행정체계는 행정부서 혹은 심의위원회로서 주택관리와 관련된 장기계획, 예산 등의 정보를 제공하는 역할을 담당한다. 중앙정부는 공공임대주택 공급, 관리관련제도마련 등 기본적인 환경조성을 위한 간접적인 역할을 하며, 지방정부는 주택관리에 직접적인 영향을 미치므로 주택관리 거버넌스 체계 내에서 역할이 중요하다.

- 관리기구(예를 들어 주택관리공단(주))의 지역관리본부는 본사와 지사의 하위 구성요소다. 본사나 지사가 계획, 제도 같은 기본업무를 담당하는 반면, 지역본부는 공공임대주택의 시설물, 입주민 등에 대한 실질적인 관리업무를 담당하고, 단지내 관리사무소의 의견을 수렴한다.

- 지역대표는 의회 및 대표자로서 입주민 뿐만 아니라 그 지역의 여론을 대표할 수 있는 개인 또는 조직이다. 지역대표는 지역민의 입장을 대변할 수 있는 민주적 정당성을 갖추어야 한다.

- 주민대표는 공공임대주택의 입주민 대표이다. 즉 공공임대주택 단지내 임차인대표회의 혹은 자치회 등의 대표로서 입주민의 이익을 대변한다.

- 전문가는 학계 및 연구기관 등 주택관리 및 환경 등에 관한 전문지식을 연구하는 개인 또는 조직으로서 거버넌스 내에서 주택관리, 환경 등과 관련된 전문지식을 제공하는 역할을 할 수 있다.

- 시민단체는 지역내 문제점 및 실태에 대한 정보를 제공하고 이를 개선할 수 있는 의견을 제시한다.

◦ 시민단체가 갖추어야 할 기본적 요소는 다음과 같다.

- 첫째, 비영리성을 가져야 한다. 시민단체의 유지에는 비용이 소요되며 이를 조달하기 위한 회비, 지원금, 용역비 및 기타 사업수익은 당초 목적인 단체의 사업으로 재환류하는 시스템이 필요하다.

- 둘째, 전문성을 갖춘 리더의 참여와 생산을 위해, 시민단체는 스스로 연구활동 등을 통해 다수의 전문가를 확보하고 이들을 리더로서 활용해야 한다.

- 셋째, 조직 내의 정보공유와 이를 통한 토론문화의 유지가 요구된다.

◦ 네트워크 관리자로서 행정체계 즉 정부조직이 주도적인 역할을 수행하는 것이 바람직할 것이다.

- 이는 다양한 이해관계자들이 관여하고 있는 네트워크에서 혼란을 완화하는데 기여할 수 있다.

- 또한 대표되지 않은 이익이나 예상하지 못한 이익들을 보호하기 위해서는 다른 당사자들보다도 행정기관이 적절한 후보자가 될 수 있다.

- 이를 위해서는 행정기관이 자체이익을 위해 반대되는 구성요소를 배제하거나, 우호적인 구성요소에게 영향력을 행사하지 못하는 장치가 있어야 한다.

- 초기에는 정부가 중심이 되어 거버넌스 체계를 구축하고, 실제 운영관리에 대해서는 관리공단의 지역본부와 입주민관리위원회 중심으로 추진되도록 한다.

<표 4> 주택관리 거버넌스 구성요소의 조건 및 역할

구성요소	구성조건	주 역할
행정체계	중앙정부, 지방정부	네트워크 관리자(조정자), 계획 및 예산정보 제공
관리기구 지역본부	관리실무자	관리사무소 입장 대변
지역대표	민주적 정당성	지역민의 입장 대변
주민대표	입주민	입주민의 입장 대변
전문가	학계 등의 전문가	객관적인 전문지식 제공
시민단체	비영리성	지역내 문제점 및 실태 파악

(2) 참여단계 및 내용

◦ 참여단계의 구분은 크게 계획단계, 집행단계, 평가단계로 나눌 수 있으며, 주택관리 거버넌스의 경우는 전 단계에서 참여가 가능하다.

- 계획단계는 입안, 검토, 승인단계로 나눌 수 있다. 입안 및 검토단계에서부터 공청회, 공람 등을 통해 참여가 가능할 것이다.

- 집행단계는 계획의 확정 이후에 결정된 계획대로 관리공단 측에서 관리업무를 실시하는 단계이다. 이 단계에서 시민들은 관리 및 감독자의 역할을 하거나, 커뮤니티 형식으로 지역민, 입주민, 관련단체 등이 참여해 상호간 갈등을 해소하고 신뢰감을 형성할 수 있다.

- 평가단계는 관리계획이 집행된 후에 계획내용이 충실하게 집행되었는지를 평가하고 책임을 지는 단계다. 평가단계에서 시민들의 참여는 계획 및 개발과정에 지속적으로 관심을 가지게 되는 효과가 있다.

◦ 각 단계별 구체적인 내용은 <표 5>와 같이 정리할 수 있다.

<표 5> 주택관리 거버넌스의 단계별 내용

구분	내 용
계획 단계	문제인식	․주택관리 사업에 대한 자발적인 문제인식
	계획입안	․각 구성요소들이 1차 계획 입안하여 제출
	계획검토	․공청회, 공람 등을 통해 다양한 의견수렴 및 계획 재검토
	계획수립	․검토된 계획의 채택 확정
집행 단계	실행체제 마련	․수립된 계획이 원활하게 집행될 수 있는 실행체제 마련
	커뮤니티 구성	․각 주체들이 모두 참여하여 주변환경 개선 및 신뢰성을 증진할 수 있는 커뮤니티 구성
	관리 및 감독	․수립된 계획대로 진행되고 있는지를 관리 및 감독하고 수시로 이를 보완
평가 단계	평가기준 마련	․결과들을 계량화 및 유형화하여 객관적인 평가기준 마련
	평가	․전반적인 평가를 통해 결과에 대한 책임소재를 밝힘
	보완사항 수렴	․종합적으로 보완하여 다음 연도를 대비

(3) 주민참여 활성화를 위한 세부방안

◦ 주택관리 거버넌스에 대한 민간참여를 활성화하기 위해서는 주민 및 시민단체를 정부가 인정하고 공식화하며, 이를 지원하는 제도적 장치가 필요하다.

- 각종 시민단체를 제도권 또는 유사한 범주 내로 수용하고, 이를 공식적으로 지원해 사회전반에 걸쳐 주민참여의 기반을 조성한다.

- 이는 주민단체와 정부 사이에 공식적인 협의창구가 개설되고, 상호배타적 관계에서 동일목표를 지향하는 보완적 관계로 재정립되는 효과를 기대할 수 있다.

◦ 협의와 동의를 거쳐 지역정책을 수행해 나가도록 협의와 조정의 룰을 기본적인 틀로 정비해야 한다.

- 이해의 대립으로 국가적․지역적 중요시책이 계속 지연되는 경우, 이해관계가 없이 중립입장에 있는 제3자가 교섭을 지원하도록 하는 대체분쟁해결방법(Assisted Negotiation) 등의 도입을 검토할 수 있다.

◦ 주택관리 거버넌스의 정착을 위해서는 투명한 행정 네트워크의 구축이 필수적인 요소로 마련되어야 한다.

- 주민이 지역을 이해할 수 있도록 주택관리 추진상황과 정비시책 및 향후 추진사업의 내용 등을 인터넷 등에 공개한다.

- 여타지역에서 추진중이거나 시범사업에서 나타난 각종 유형의 시민참여 우수사례를 적극 홍보, 공시한다.

3. 주택관리 거버넌스 체계의 구축

1) 주택관리 거버넌스 체계의 기본틀

◦ 주택종합계획에서 향후 10년 동안 국민임대주택 100만호, 10년장기임대주택 50만호 등을 공급할 계획이며, 이에 따라 공공임대주택의 재고는 크게 늘어날 전망이다.

- 기존의 주택관리조직이나 능력으로 단기간에 큰폭으로 증가할 공공임대주택을 관리하기에는 역부족이며,

- 단순히 관리인력이나 조직을 확대하는 대책이 아니라, 주택관리 거버넌스 체계의 구축을 통해 공공임대주택의 사회복지적 성격을 강화하고, 효율적으로 관리하는 정책의 추진이 필수적이다.

◦ 주택관리 거버넌스 체계는 참여주체의 역할과 기능을 명확하게 분담하고, 긴밀한 협조 하에서 공공임대주택을 관리할 수 있는 시스템이 뒷받침되어야 한다.

- 참여주체의 역할과 기능분담은 네트워크를 운용․감독하는 중앙 및 지방정부, 주택관리업무를 직접 집행하는 관리기구, 주민의 요구사항을 반영하는 입주민대표기구, 정책자문과 복지서비스의 집행을 지원하는 시민사회단체 및 기관 등으로 구성된다.

- 이러한 주택관리 거버넌스 체계는 상호협력 하에서 참여주체의 역할과 기능을 분담하고, 입주민의 참여기회 확대를 유도한다는 점에서 효율적인 공공임대주택의 관리에 기여할 수 있을 것이다.

◦ 이러한 역할분담과 협조체제 하에서 주택관리 거버넌스 체계가 성공적으로 정착하기 위해서는 영역별로 입주민관리와 시설물관리 업무를 관장하고 집행하는 강력한 공적관리 조직이 뒷받침되어야 한다.

◦ 이상의 논의를 바탕으로 주택관리 거버넌스 체계의 기본적인 틀은 <그림 3>과 같이 정리할 수 있을 것이다.

◦ 여기서 보는 것처럼 주택관리 거버넌스 체계에서는 관리주체, 입주민대표 등으로 구성된 입주민관리위원회 및 공공주택관리기관의 지역관리본부가 중심적인 역할을 수행하도록 구성되어 있다.

- 지역관리본부에서는 중요 시설물의 관리, 긴급한 관리업무 처리, 입주민 전입․퇴거의 판단, 주민복지 지원, 지방정부와의 협력관계 구축 등의 역할을 수행한다.

- 입주민관리위원회는 거주자격심사, 주거이전지원 등의 입주민거주에 관련된 기능을 담당한다.

- 지자체와 시민단체 등은 각종 지원기능을 담당하는 한편, 단지관리사무소와 사회복지관 등은 관리업무의 집행을 맡는다.

<그림 3> 주택관리 거버넌스 체계

2) 입주민관리위원회의 설치

◦ 입주민관리의 핵심사항은 생활관리 및 거주관리라는 두가지 요소로 구성된다.

- 생활관리는 공공임대주택에 거주하는 주민의 일상적인 생활에 관련된 사항과 함께 공동체생활 유지, 사회복지서비스 지원 등의 업무에 관한 것이며,

- 거주관리는 입주민의 거주자격 판정, 입주대기자의 처리, 거주자격상실자에 대한 주거이주대책 마련 같은 공공임대주택의 배분을 통한 거주상태의 관리에 관한 사항이다.

◦ 입주민의 공동체생활 유지, 사회복지서비스 지원 같은 생활관리는 주택관리기구, 지자체, 민간단체 등이 상호협조체제 하에서 각각 주어진 업무를 담당하며,

- 지원내용의 선정 및 집행계획은 임차인대표회의 등의 요구사항을 반영해서 결정하도록 한다.

- 사회복지서비스 지원활동은 지자체의 제도적․재정적 지원 하에서 밀착 보호가 가능한 사회복지관, 관리사무소(생활상담사 등 전문인력 배치) 등에서 담당하며,

- 이들의 지원성과에 대한 정기적인 평가를 통해 내용을 수정․보완할 필요가 있다.

◦ 입주민의 거주자격 판정, 주거대책 마련 등의 거주관리를 효율적으로 추진하기 위해서는 전반적인 주거지원을 관장하는 입주민관리위원회를 설치할 필요가 있다.

- 입주민관리위원회는 생활권으로 구분된 몇개의 단지를 통합관리할 수 있도록 생활권단위로 설치․운영되는 것이 바람직하며,

- 입주민대표, 관리주체, 지자체, 민간단체 등으로 구성할 수 있다.

◦ 입주민관리위원회의 주요업무는 다음과 같은 내용을 포함한다.

- 관리사무소 등에서 제출한 평가자료를 바탕으로 입주민의 거주자격을 판정한다. 이때 거주자격의 판정은 객관화된 점수자료뿐 아니라 개개 입주민이 처한 상황을 함께 고려해 결정한다.

- 저소득층에게 인접한 공공임대주택의 제공이나 보조금 지원에 관한 기준을 내용으로 하는 주거지이전 프로그램을 수립한다.

3) 공공주택관리기관의 설립

(1) 공공주택관리기관의 필요성

◦ 주택관리 거버넌스 체계가 효과적으로 정착하고 운영되기 위해서는 시설물관리 등에 대한 핵심적인 역할을 수행할 수 있는 공공관리조직이 필요하다.

- 공공임대주택은 저소득층의 주거안정과 사회통합의 필수적인 요소이며, 이의 효율적 관리는 공공부문에서 담당해야 하는 영역이다.

◦ 특히 공공임대주택 재고의 대폭적인 증가에 대비하는 한편, 생활권단위의 체계적인 광역관리시스템을 운영하기 위해서는 주택관리를 주도적으로 담당할 수 있는 공공기관의 설립이 필수적이다.

- 현재 공공임대주택의 시설물관리는 주택관리공단(주), SH공사 같은 지자체의 공공임대주택관리기구 등에서 관리하고 있으나,

- 공공부문이 관리하는 공공임대주택 재고는 2002년 38만호에서 2012년에는 150만호로 크게 증가할 전망이며, 이러한 공공임대주택 관리수요를 충족하기는 어렵다.

- 공공주택관리기관의 설립은 지자체가 주택관리의 어려움 등으로 공공임대주택 공급을 기피하는 현상을 해소하는데도 상당히 기여할 수 있을 것이다.

◦ 공공임대주택 관리에서 중요한 비중을 차지하고 있는 주택관리공단(주)의 경우, 주식회사 형태로 설립되어 사회복지적 관리업무에 충실하는데 제약이 있으며, 주택공사의 자회사이기 때문에 업무중복, 서비스의 지연 같은 문제점을 노정하고 있다.

- 신속한 수선유지 서비스는 입주민 편익 제고의 핵심요소 가운데 하나다. 그러나 입주민주거실태 조사에 의하면 수선요청에 대한 신속한 처리 만족도는 수선결과 만족도에 비해 낮게 나타났다.

- 이는 주택관리공단(주)의 독자적 결정권한의 제약 등 조직구조상의 문제에 기인한 것으로 여겨진다.

◦ 특별법에 의거한 공공주택관리기관은 지역관리본부를 중심으로 지자체 관리기구나 민간관리회사와 협조 하에서 공공임대주택 관리의 중추적 역할을 담당하는 한편, 지자체 및 민간의 주택관리에 대한 교육 프로그램, 지원사업 등을 수행하도록 한다.

◦ 공공주택관리기관은 앞의 <그림 1>과 같은 조직으로 구성되며, 공공임대주택 정책대상가구의 생활권단위로 조직된 지역관리본부를 중심으로 운영한다.

- 이때 지역관리본부 및 단지관리사무소는 시설물관리에 관한 주택관리자문위원회의 자문을 받도록 한다.

(2) 공공주택관리기관의 역할

◦ 공공주택관리기관은 주택관리 거버넌스 체계의 효율적 운영을 주도적으로 수행하는 역할을 맡을 필요가 있다.

- 정부의 주택관리에 관련된 업무를 대행하는 기능과 아울러, 임대주택 주거환경개선사업 등 공공정책자금의 원활한 집행 및 정책효과 제고를 도모한다.

- 주택관리와 관련된 다양한 주체들이 적절한 역할을 담당할 수 있도록 전체적인 현장업무 조정 등의 기능을 수행하며,

- 주택관리와 관련된 조사연구 및 정책, 제도개선 등에 필요한 기초자료를 제공하는 업무를 수행한다.

◦ 공공임대주택의 관리 일원화 및 광역관리업무의 체계화를 통해 국가의 자산인 공공임대주택을 효과적으로 유지․관리하는 기능을 담당한다.

- 광역적인 전문관리시스템을 통한 대량관리의 효율적 시스템을 구축해 공공임대주택의 재고 확대에 적극 대처하는 한편, 영세민의 주거비부담 경감을 도모한다.

- 공공관리기관의 광역관리시스템을 지자체 임대주택의 유지관리에 활용해 소규모 임대주택 관리의 어려움을 해소하고, 지자체의 국민임대주택 공급 참여를 유도한다.

- 관리현장의 실태를 적용한 현실적인 장기수선계획 수립 및 집행, 평가에 의한 시설물의 안전관리를 유도하는 한편, 소유개념 부재로 인한 시설물 훼손 및 슬럼화 방지를 위해 사회복지적 관리기능과 연계한 공공임대주택 시설물의 책임관리역할을 수행한다.

- 사회여건 변화에 대응하고 노인, 장애인 같은 입주자 특성을 배려한 내․외부공간 리모델링 등 중장기적 전략을 추진하는 역할을 수행한다.

◦ 입주민관리위원회, 지자체 등과 협력체계를 통해 입주민의 주거순환체계 개선 및 주거지이전 관리에 관한 업무집행을 수행한다.

- 정기적인 입주자실태조사를 실시해 입주민관리위원회의 거주자격 판정에 대한 자료를 제공하고,

- 입주자격 상실, 소득 및 가족구성원 변화 등에 따른 입주민의 주거지 이전 프로그램의 집행기능을 수행한다.

- 공공임대주택을 보유한 지자체와 협력관계 구축 또는 주택관리의 일원화를 통해 저소득층의 직주근접 및 주거지 이전의 원활화를 도모한다.

◦ 사회복지적인 관리기능의 강화를 통해 사회안전망 구축의 일환을 담당하고 사회통합에 기여한다.

- 생보자인 입주민에게 관리비 보조 및 자활유도(취업알선 등), 영세민 생활상담 등의 사회복지적 관리업무를 강화해 지자체의 저소득층 주거복지정책을 보조하고,

- 저소득계층의 집단거주에 따라 발생되는 각종 문제점의 해소에 적극 참여해 사회안전망 구축에도 기여할 수 있을 것이다.

- 공공임대주택의 관리와 함께 저소득층을 위한 주택개량, 주거환경정비 등의 업무를 수행한다.

◦ 주택정책의 주요목표 가운데 하나인 주거공동체의 형성 및 주택관리문화의 개선에 관한 업무를 수행한다.

- 공동주택의 구조 및 기능 다양화, 구분소유형태의 복잡화 등에 따른 관리문제에 대응해 주택상담센터를 개설운영하고,

- 입주민의 안정된 주거생활 및 공동체 유지 등 바람직한 주거문화 정착에 기여하는 한편,

- 관리업무에 대한 인식개선과 참여 유도를 위해 입주자 교육프로그램을 시행함으로써 주민자치역량을 강화하고, 주민들의 관리영역을 개발하여 자발적인 참여를 유도한다.

◦ 공동주택 관리인력의 전문화 및 관리기술 발전을 위한 선도기능을 수행하며, 합리적인 관리업무 수행을 위한 지도감독 기능을 병행한다.

- 주택관리인력의 자질함양교육 및 전문관리자격에 관련된 업무를 주도적으로 관장하고,

- 주택관리기술 개발을 통해 지자체 관리기구 및 민간주택관리업체의 전문화를 선도하는 역할을 담당한다.