□ 이호웅의원 주최 공청회

환경친화적 국토개발의 실현 방안은 무엇인가?

- 先환경생태계획 後개발계획 실현 -

□ 일시 : 2004년 9월 23일(목)  09:30∼13:00

□ 장소 : 국회의원회관 1층 소회의실

국 회 의 원   이 호 웅

< 공청회 진행순서 >

□사회 - 국회 환경경제연구회 신호철 정책실장

□ 개회사 및 축사 (09 : 30 - 10 : 00)

□ 개회사 : 국회의원 이호웅

□ 축  사 : 건설교통부 강동석 장관

□ 주제발표 (10 : 00 - 11 : 30)

□ 좌  장 : 서울시립대학교 이경재 교수

□ 제 1 주제 : 환경친화적인 국토개발을 위한 환경생태계획의 필요성

- 서울시립대학교 건축도시조경학부 한봉호 조교수

□ 제 2 주제 : 환경계획 기법을 활용한 공간계획 방안

- 한국건설기술연구원 김현수 수석연구원

□ 제 3 주제 : 환경친화적인 도시계획의 한계와 제도적 대안

- (주)하우드엔지니어링 종합건축사사무소 신근창 소장

□ 휴    식 (11 : 30 - 11 : 40)

□ 토    론 (11 : 40 - 13 : 00)

□ 건설교통부 송용찬 도시국장

□ 대한주택공사 강용구 택지개발처장

□ 한국토지공사 변동원 품질관리처장

□ 수원환경운동센타 염태영 대표

□ 동국대학교 산림자원학과 오충현 교수

개 회 사

국회의원  이 호 웅

우선 바쁘신 가운데에도 『환경친화적인 국토개발의 실현방안』의 마련을 위한 공청회에 참석하여 주신 건설교통부 강동석 장관님, 서울시립대학교 이경재 교수님, 그리고 발제자 및 토론자 여러분들께 진심으로 감사의 말씀을 드립니다. 또 자리를 가득 채워주신 방청객 여러분들께도 깊이 감사드립니다.

높은 하늘과 풍성하게 익어가는 오곡백과, 그리고 선선한 바람이 금수강산을 한층 아름답게 느끼게 하는 가을날입니다. 이렇게 아름다운 우리 국토를 효율적으로 개발하면서도 동시에 자연환경을 유지·보호할 수 있는가 하는 문제, 바로 그것이 오늘 공청회의 주제인 『환경친화적인 국토개발의 실현방안은 무엇인가?』하는 것입니다.

우리에게 개발해야 할 국토와 보호해야 할 국토는 따로 있는 것이 아닙니다. 국토는 우리의 일터이자 생산지인 동시에 우리와 우리 후손들의 삶의 터전입니다. 그런데 우리의 삶의 터전인 우리 국토는 급격한 산업발전 시기를 거쳐 최근에 이르기까지 성장론에 밀려 자연환경적 측면이 고려되지 않은 채 밀어붙이기식으로 개발되어 왔습니다.

이로 인해 지금 우리는 생태계의 파괴, 이상기후 현상, 삶의 질 저하 등의 각종 폐해를 목격하고 있습니다. 게다가 지나친 개발의 강조가 오히려 개발을 지속시키지 못하는 형태로 나타날 수 있다는 점, 즉 21세기의 화두 중에 하나인 지속가능한 발전(sustainable development)을 저해하고 있다는 점도 커다란 문제라고 지적할 수 있을 것입니다.

결국 기존의 국토개발 방식은 문제가 있고 변화해야 할 것으로 판명되었습니다. 이에 따라 2003년 이후 환경친화적인 국토개발의 내용을 담은 ‘국토의계획및이용에관한법률’이 발효, 시행되고 있습니다. 건설교통부를 비롯해 한국토지공사, 대한주택공사 등 공기업들도 환경친화적 개발의 첫 걸음을 내딛고 있습니다.

그러나 기존의 틀에서 벗어나 인식을 전환하기란 언제나 그렇듯이 더딜 수밖에 없을 뿐더러, 법률이 제정된 지 얼마 되지 않았기 때문에 구체적인 적용에 있어서도 미흡한 점들이 드러나고 있습니다. 게다가 많은 이들이 환경친화적인 개발을 위한 법률 자체에 모호한 부분과 미비한 부분이 있다고 지적하고 있습니다.

환경친화적인 국토개발, 말하기 쉽고 듣기도 좋지만 오랜 기간 대립해온 개발론과 보호론을 합쳐 조화롭게 해야 한다는 점에서 대단히 어려운 작업이라고 할 수 있습니다.

오늘의 공청회는 어렵지만 반드시 필요한 작업, 즉 환경친화적인 국토개발의 실현을 위하여 각계의 전문가들이 머리를 맞대고 지혜를 모으기 위해 마련된 자리입니다. 이러한 값진 자리를 가능하게 해 주신 발제자 및 토론자 여러분들께 다시 한번 감사의 말씀 올립니다. 특히 공청회를 여는 데 큰 도움을 주신 서울시립대학교 건축도시조경학부 에코플랜연구실 이경재 교수님 외 연구원들께 감사드립니다.

이 공청회가 부디 환경친화적인 국토개발의 실현방안을 엮어냄으로써 우리의 삶의 질의 향상과 지속가능한 발전에 기여할 수 있는 자리가 될 수 있기를 진심으로 기원합니다. 감사합니다.

축    사

건설교통부 강동석 장관

존경하는 이호웅 의원님, 건설교통위원회 위원님, 그리고 내외 귀빈 여러분. 오늘 각계의 전문가들이 함께 모여, 환경친화적인 국토개발방향에 대한 토론의 기회를 갖게 된 것은 매우 시의적절하고 뜻깊은 일이라고 생각합니다.

그간 국토개발과 관련한 대내외 여건은 급속하게 변화하여 왔으며, 앞으로도 변화의 속도는 더욱 빨라질 것으로 예상됩니다. 국토개발과 관리에 대한 패러다임이 크게 변함에 따라 성장과 개발위주의 사고는 점차 설득력을 잃어가고 있으며, 삶의 질과 환경을 중시하는 지속가능성에 입각한 국토관리 이념이 자리 잡아가고 있습니다.

지난 반세기를 돌이켜 보면, 우리는 고도성장 과정에서 하나밖에 없는 우리의 소중한 국토를 효율적인 생산활동과 풍요로운 소비생활을 위한 수단으로만 인식하고 소홀했던 점이 있었음을 부인할 수 없습니다. 이로 인해 좁은 국토에 난개발, 대기·수질오염, 생태계 훼손 등 과도한 환경부하가 가해져 우리 국토가 몸살을 앓기도 했습니다.

정부는 그간의 개발만능주의에 대한 성찰과 반성을 바탕으로 전문성 갖춘 NGO의 능동적인 역할과 참여, 일반 국민의 성숙된 환경인식도에 부응하는 다각적인 노력을 기울여 왔습니다. 그 결과, 국토의 개발, 보전시책 전반이 크게 개선되었습니다만, 아직도 해결해야 할 과제는 산적해 있습니다.

21세기를 맞아 건설교통부는 국토의 개발과 관리업무를 보다 미래지향적이고 환경친화적으로 수행하기 위하여 지속적인 노력을 기울이고 있습니다. 우선, 2002년에 국토기본법을 제정하여 지속가능한 발전을 국토관리의 최고 이념으로 채택하였습니다. 이를 바탕으로 각종 공간계획과 SOC투자계획 수립, 신도시 건설 등 개발사업 추진과정에서 구체적인 실천방안을 강구해 나가고 있습니다.

특히, 지난해 1월부터는 국토계획및이용에관한법률을 시행하여 무분별한 난개발을 방지하면서 꼭 필요한 개발수요에 대해서는 체계적으로 대응할 수 있도록 선계획-후개발의 국토이용체제를 확립하였습니다.

올해부터는 고도화된 건설기법과 생태계 복원기술을 활용하여 개발사업 추진과정에서 발생할 수 있는 환경훼손을 최소화하면서 새로운 환경을 재창조하는 방안도 확대 시행하고 있습니다. 예컨대, 도로건설시에는 동물의 이동습성을 면밀히 고려하여 생태이동통로를 설치하도록 하는 한편, 하천을 정비할 때에도 친수환경을 조성하고 생태계를 보전하는 방안을 반드시 고려하도록 하고 있습니다. 또한, 신도시 개발시 도시공원과 녹지를 충분히 확보하도록 세부지침을 마련하여 도시개발 초기단계부터 지속가능한 도시가 될 수 있도록 제도를 개선하고 있습니다.

그러나, 이러한 기술개발과 제도개선만으로는 한계가 있는 것이 사실입니다. 그동안 일부 국책사업들이 사전에 충분한 사회적 공감대 없이 추진되어 사회갈등 유발과 사업의 중단·지연으로 막대한 국가적 손실을 경험하기도 하였습니다.

정부는 이러한 문제가 재발되지 않도록 국토 및 도시계획이나 개발사업의 구상단계에서부터 사회적 합의를 도출하기 위한 시스템을 제도화하는데 역량을 집중하고 있습니다.

지금 우리는 과거 개발에 치우진 국토운영에서 발생한 문제점을 하나하나 치유하면서 한정된 국토자원을 슬기롭게 활용해 나가야 하는 시대적 과제를 안고 있습니다. 이러한 점을 고려하 때, 이번 공청회는 기존 시책의 한계점을 분석하고, 새로운 패러다임에 입각한 국토개발 방안을 심도있게 논의하는 소중한 기회가 될 것으로 믿습니다. 아무쪼록 오늘, 격의없는 토론을 통하여 아름다운 금수강산을 보다 편안하고 경쟁력 있게 가꾸면서, 후손에게 자랑스럽고 복스러운 터전으로 물려줄 수 있는 지혜가 모아지기를 기대합니다.

끝으로, 이 공청회를 준비하기 위해 노력하신 관계자 여러분의 노고에 대해  치하하며, 이 자리를 함께 하신 모든 분들의 건승을 기원합니다. 감사합니다.

< 차 례 >

□제 1 주제 : 환경친화적인 국토개발을 위한 환경생태계획의 필요성	1

1. 우리나라 국토개발과 생태계 훼손	3

1) 도시개발 현황	4

2) 도로개발 현황	6

3) 골프장 개발 현황	9

2. 국토개발에 대한 환경분야 협의 한계	11

1) 협의제도상 한계	11

2) 협의 진행시 자료 및 기준 부재에 따른 한계	16

3) 협의과정에서 협의기관의 과도한 권한행사에 따른 계획변경	18

3. 국토이용을 위한 공간계획 체계 및 환경생태계획의 필요성	21

1) 국토이용을 위한 공간계획 체계 및 내용	21

2) 공간계획 및 환경계획의 연계	24

4. 환경생태계획 개념 및 기법개발사례	32

1) 환경생태계획 개념	32

2) 환경생태계획과 공간계획과의 관계설정	32

3) 도시관리계획에 연계되는 환경생태계획기법 사례	34

4) 환경생태계획 적용에 따른 영향과 효과	41

5. 환경생태계획을 위한 법제도적 개선방안	45

□제 2 주제 : 환경계획 기법을 활용한 공간계획 방안	51

1. 머리말	53

2. 새로운 환경계획 기법과 환경계획지표	55

1) 새로운 환경계획기법 - □경관생태계획□기법	55

2) 새로운 환경계획지표 - 생태기반지표	61

3. 환경친화적 공간계획 방안 - 활용 유형	65

1) 환경계획기법 및 환경계획지표의 활용 방안	65

2) 경관생태계획을 활용한 환경친화적 공간계획 유형	66

3) 생태기반지표 활용 사례	72

4) 경관생태계획과 생태기반지표의 병용 사례	74

4. 환경계획기법의 제도화 방향	76

1) 현황	76

2) 제도화 방향	78

□제 3 주제 : 환경친화적인 도시계획의 한계와 제도적 대안	81

1. 서론	83

2. 환경친화적 도시계획제도의 현황과 문제점	84

1) 국토의계획및이용에관한법률 개편내용	84

2) 환경친화적인 도시계획 위한 개선점	85

3. 외국의 제도비교	87

1) 독일의 도시계획제도	87

2) 일본의 도시계획제도	89

3) 독일과 일본의 제도상 특징 및 비교점	91

4. 현행 제도의 개선안 제언	91

5. 결론	94

□ 토 론 문	97

제 1 주제발표

환경친화적인 국토개발을 위한 환경생태계획의 필요성

한 봉 호

(서울시립대학교 건축도시조경학부 조교수)

환경친화적인 국토개발을 위한 환경생태계획의 필요성

한 봉 호

(서울시립대학교 건축도시조경학부 조교수)

1. 우리나라 국토개발과 생태계 훼손

우리나라에서 국토이용을 위한 개발계획에 따른 생태계 훼손문제는 심각한 현실이다. 이러한 생태계훼손으로 국가 자연자원의 상실뿐만 아니라 최근에는 종교계, 지역주민, 환경단체와의 갈등으로 개발계획이 추진되지 못하게 되거나 개발사업이 추진되다가 중단되어 이로 인한 경제적 손실까지도 발생하고 있다. 대표적인 사례로 국책사업인 새만금간척사업, 서울외곽순환도로건설사업, 경부고속전철화사업, 위도핵폐기장건설사업, 인천굴포천운하건설사업 등과 서울을 중심으로 한 수도권지역의 도시개발사업 등이 있다.

우리나라 자연생태계를 대규모로 훼손하는 개발내용으로는 1990년 이후 수도권을 중심으로 전국 대도시주변 자연지역에 주택공급을 목적으로 건설되고 있는 도시개발, 전국을 바둑판식으로 연결하는 고속도로 및 국토의 확장, 최근 경제활성화라고 하는 구호아래 대규모로 조성하려는 골프장개발 등이 있다. 대도시 주변의 도시조성은 대규모로 도시근처의 산림과 경작지를 훼손하여 생태계 자체를 훼손하며, 도로개발은 산림의 절단으로 생태계를 단절시키며, 골프장개발은 주로 산림내부의 양호한 자연을 훼손한다.

이러한 국토를 이용하기 위한 개발로부터 자연생태계를 보존하거나 환경친화적인 개발로 유도할 수 있는 최소한의 안전장치가 환경분야의 협의 제도이다. 그러나 이러한 협의 제도는 제도자체의 문제점 및 운영상의 오류로 인하여 그 기능을 못할 뿐만 아니라 더 나아가 무리한 국토개발의 면제부 역할을 하기도 한다.

1992년 브라질의 리우환경회의 이후 전 세계는 지속가능한개발(ESSD)을 실현하기 위하여 자연생태계를 훼손하는 개발행위를 가능한 자제하고 불가피한 개발이 이루어질 경우에는 환경친화적인 개발을 위하여 노력하고 있다. 이러한 세계적인 경향에 따라 우리국토의 보존과 환경친화적 이용을 위해서는 환경분야의 협의제도의 개선과 아울러 개발계획 수립 시 환경친화적인 개발을 위한 계획기법의 개발과 이를 적용하기 위한 제도적인 개선이 필요하다. 이러한 측면에서 본 글은 우리나라의 자연생태계를 훼손하는 각종 개발현황과 자연생태계 보존 및 환경친화적인 개발을 유도하기 위한 제도인 환경협의의 한계, 국토이용계획에서의 친화경적 개발계획 수립의 한계 등을 살펴보고 우리국토를 환경친화적으로 이용할 수 있는 계획기법인 환경생태계획기법을 제시하고 이를 적용하기 위한 방안을 제시하고자 한다.

1) 도시개발 현황

우리나라 자연생태계를 훼손하는 대표적인 국토이용사례는 도시개발, 도로개발, 골프장개발 등이다. 이들 중 먼저 도시개발현황을 살펴보면 도시개발은 주로 1991년 이후 수도권지역의 주택공급을 목적으로 분당신도시, 일산신도시가 조성되면서 수도권에 대규모로 조성되기 시작하였다. 1982년부터 2002년까지 우리나라 전체 도시개발면적은 546.6□이며, 1991년 이후로는 연간 20.6∼34.77□ 면적이 개발되고 있다(표 1-1).  또한 1991년부터 2000년까지의 개발면적은 그 이전의 개발면적의 1.5배 이상으로 1990년대에 들어서면서 택지개발이 본격적으로 이루어진 것을 알 수 있다.

우리나라 도시개발은 지자체, 한국토지공사, 대한주택공사, 한국수자원공사에서 주로 개발하며, 사업자별 도시개발 현황을 살펴보면 한국토지공사가 가장 넓은 면적을 개발하였으며, 1993년 이후로는 우리나라 연간 도시개발면적의 36%이상을 개발하고 있고 2000년에는 37.6%(9.752□)까지 개발하고 있다.

지역별 도시개발현황을 살펴보면 1982년 이후 각 지자체 중 경기도가 전체 택지개발면적의 33.4%로 연간 개발면적 중 가장 넓은 면적을 개발하였으며 1992년에는 18.4%로 가장 좁은 면적을 개발하였고 1995년에는 우리나라 연간 전체 개발면적의 51.8%(14.092□)로 가장 넓은 면적을 개발하였다. 이는 전국적으로 대도시 주변의 산림 및 농경지가 매년 약 25□이상 사라지고 있으며, 특히 경기도에서는 매년 약 10□ 이상의 자연생태계가 훼손되고 있다고 판단할 수 있다.

결국 우리나라 도시개발은 1990년 이후 주택공급을 목적으로 한국토지공사와 지자체에서 수도권지역을 중심으로 경기도 지역에 집중적으로 개발되고 있음을 알 수 있다. 이러한 수도권의 주택난 해결을 위한 도시개발은 수도권으로의 지속적인 인구증가를 유발시키는 원인이 되고 있으며 그에 따른 주택난은 계속될 것이고 이러한 주택난을 해결하고자 지속적인 개발을 실시하는 것은 수도권지역의 자연생태계를 더욱 훼손하게 될 것이다.

표 1-1. 우리나라 도시개발 현황(1982∼2002년)                 (단위: 개발면적 □)

연도별 구 분		계	□82 ∼□90	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
합 계		546.64	194.71	32.37	34.77	29.16	34.55	27.18	39.67	28.08	22.11	20.65	25.93	28.02	29.44
시행자별	한국토지공사	235.91	89.56	13.43	14.67	13.53	12.57	11.06	16.53	11.41	9.01	7.55	9.75	13.98	12.86
	대한주택공사	81.20	29.93	4.70	39.99	3.89	4.09	3.71	4.63	3.71	2.37	3.36	4.72	4.46	7.65
	한국수자원공사	24.32	-	-	-	-	6.01	5.90	1.98	0.54	4.65	1.09	2.46	0.44	1.24
	지자체	205.21	75.23	14.24	16.12	11.74	11.88	6.52	16.53	12.41	6.08	8.64	9.00	9.15	7.69
지역별	서 울 부 산 대 구 인 천 광 주 대 전 울 산 경 기 강 원 충 북 충 남 전 북 전 남 경 북 경 남 제 주	49.99 24.73 24.07 27.51 20.97 27.22 0.40 188.57 18.49 21.39 18.22 21.31 24.76 22.93 49.12 6.96	43.06 7.27 9.73 11.72 4.52 6.39 - 48.15 6.71 6.64 6.32 8.01 11.92 7.54 14.42 2.17	1.26 2.47 1.24 0.33 0.97 3.12 - 12..26 1.14 0.74 1.03 1.07 1.67 2.08 2.06 0.93	1.55 3.87 1.93 1.38 0.98 2.69 - 12.99 0.93 1.28 0.78 1.14 1.34 0.97 2.31 0.63	0.70 0.38 2.40 2.15 1.56 0.92 - 11.82 1.21 0.07 1.48 1.85 1.01 0.75 1.78 0.47	0.67 1.72 2.59 1.91 2.69 1.34 - 10.97 1.53 1.43 1.26 1.09 2.25 1.36 3.51 0.23	0.19 0.83 0.73 1.00 0.65 0.85 - 14.07 0.84 0.82 0.76 1.10 0.86 0.72 3.49 0.28	0.47 2.69 1.56 1.49 2.63 1.51 - 15.53 1.71 1.69 0.69 1.68 1.99 1.60 3.98 0.46	0.46 0.43 0.90 2.08 1.75 0.35 - 9.60 1.11 1.23 0.27 1.17 1.15 2.53 4.80 0.26	0.26 0.93 0.08 1.05 1.62 1.54 0.18 9.93 0.920 0.78 0.36 0.95 0.26 0.89 1.82 0.55	0.54 0.41 0.41 0.22 0.45 3.13 0.13 8.24 0.30 0.78 0.54 0.71 0.66 0.25 3.46 0.43	0.42 0.70 0.74 0.99 0.59 2.04 - 9.20 0.93 2.88 0.95 1.61 0.75 1.54 2.53 0.06	0.19 1.36 0.93 0.90 1.25 1.73 0.01 11.77 0.73 1.08 1.06 0.60 0.67 1.97 3.57 0.20	0.21 1.67 0.86 2.30 1.31 1.61 0.08 13.30 0.43 1.97 2.74 0.34 0.23 0.71 1.39 0.30

*자료: 건설교통부 주택도시국자료 재구성

1998년도에는 이러한 무분별한 도시개발로 인한 자연생태계의 훼손으로 용인지역에 집중호우시 자연재해까지 발생하여 인간의 삶을 위협하기도 하여 수도권지역 개발불가론과 계획적인 개발론이 대두되었다. 그 이후로 현재는 계획적인 개발이 실시되고 있으나 이는 대규모 도시개발로 이어져 자연생태계 훼손을 가중시키고 있다. 최근에는 그린벨트를 해제하고 이를 국민임대주택단지를 조성하는 사업이 활발하게 진행되고 있어 이 또한 수도권지역의 자연생태계를 더욱 훼손하는 원인이 되고 있다.

2) 도로개발 현황

최근 우리나라 자연생태계를 가장 훼손하는 개발은 도로개발이다. 도로개발은 국가발전의 기반사업으로 인식되면서 자연생태계 훼손, 환경영향 등에 대한 문제제기가 없는 상태로 진행되어 오고 있다. 우리나라 도로개발현황을 살펴보면(표 1-2) 새로운 고속도로 개발, 기존 고속도로의 확장, 국도 및 지방도의 확장 등이 주를 이루고 있다. 우리나라의 도로는 1991년 이전까지 고속도로 1,551□, 일반국도 12,161□, 특별·광역시도 12,298□, 지방도 10,672□, 시도 6,6686□, 군도 13,347□로 총 56,715□가 개발되었으나, 매년 개발이 이루어져 2002년에는 고속도로 2,778□, 일반국도 14,232□, 특별·광역시도 18,224□, 지방도 17,084□, 시도 20,017□, 군도 23,702□로 총 96,037□로 증가하였다.

1991년부터 2002년까지 매년 년간 도로개발 현황을 살펴보면 고속도로는 1995년에 174□로 가장 많이 개발하였으며 1998년에 107□, 2002년에 141□ 개발하였다. 고속도로개발은 매년 진행되고 있으며, 전 국토를 가로 9개, 세로 7개의 바둑판식 고속도로 건설을 목표로 추진하고 있어 앞으로 계속 증가할 것으로 판단되었다. 일반국도는 1996년에만 411□로 많이 개발하였을 뿐 대체적으로 줄어드는 경향이었고, 반면 특별·광역시도와 시도, 군도는 매년 많은 도로가 개발되었다. 지방도는 1995년과 1996년에 매우 많이 개발하였으나, 나머지 년도는 소량 개발하였거나 감소하는 경향이었다.

1991년 이전과 19991년 이후 10년 간의 도로개발 현황을 비교하면(표 1-3) 고속도로는 최근 10년간 우리나라 고속도로의 27.2%가 개발되었고, 일반국도는 2.0%, 특별·광역시도는 31.1%, 지방도는 37.8%, 시도는 59.6%, 군도는 41.2%로 개발되어 합계 36.1%가 개발되었다. 따라서 우리나라 고속도로가 1960년대부터 시작된 것으로 미루어보면 1991년 이후 도로개발이 지속적으로 집중적으로 이루어지고 있다고 볼 수 있다.

표 1-2. 우리나라 최근 10년간 연도별 도로개발 현황(1991∼2002년)

(단위: 도로길이 km, %)

구 분	□92	□93	□94	□95	□96	□97	□98	□99	2000	2001	2002
합 계 (비 율)	58,846 (100.0)	61,296 (100.0)	73,833 (100.0)	74,237 (100.0)	82,342 (100.0)	84,968 (100.0)	86,989 (100.0)	87,534 (100.0)	88,775 (100.0)	91,396 (100.0)	96,037 (100.0)
고속국도	1,600	1,602	1,650	1,824	1,885	1,889	1,996	2,040	2,131	2,637	2,778
	(2.7)	(2.6)	(2.2)	(2.5)	(2.3)	(2.2)	(2.3)	(2.3)	(2.4)	(2.9)	(2.9)
일반국도	12,079	12,057	12,046	12,053	12,464	12,459	12,447	12,418	12,413	14,254	14,232
	(21.0)	(19.7)	(16.3)	(16.2)	(15.1)	(14.7)	(14.3)	(14.2)	(14.0)	(15.6)	(14.8)
특별· 광역시도	13,082	13,336	13,701	14,082	14,857	17,243	17,670	17,892	17,839	17,810	18,224
	(22.0)	(21.8)	(18.6)	(19.0)	(18.0)	(20.3)	(20.3)	(20.4)	(20.1)	(19.5)	(19.0)
지방도	10,689	10,656	10,655	13,854	17,147	17,089	17,155	17,145	17,151	15,704	17,084
	(18.2)	(17.3)	(14.4)	(18.7)	(20.8)	(20.1)	(19.7)	(19.0)	(19.3)	(17.1)	(17.8)
시도	7,829	9,792	16,995	15,891	14,245	14,546	15,145	15,389	16,554	17,533	20,017
	(13.0)	(16.0)	(23.0)	(21.4)	(17.3)	(17.1)	(17.4)	(17.6)	(18.6)	(19.1)	(20.8)
군도	13,568	13,852	18,786	16,533	21,744	21,742	22,576	22,650	22,687	23,458	23,702
	(23.1)	(22.6)	(25.5)	(22.2)	(26.4)	(25.6)	(26.0)	(25.9)	(25.6)	(25.8)	(24.7)

*자료: 건설교통부 주택도시국자료 재구성

표 1-3. 우리나라 1991년 이전 및 최근 10년간 도로개발 현황 비교

도로유형	1991년 이전		1991∼2000년
	도로 길이(□)	비율(%)	도로 길이(□)	비율(%)
고속도로	1,551	72.8	580	27.2
일반국도	12,161	98.0	252	2.0
특별·광역시도	12,298	68.9	5,541	31.1
지방도	10,672	62.2	6,479	37.8
시도	6,686	40.4	9,868	59.6
군도	13,347	58.8	9,340	41.2
합계	56,715	63.9	32,060	36.1

*자료: 건설교통부 주택도시국자료 재구성

도로개발 중 최근 자연생태계 훼손으로 문제를 야기하고 있는 것이 새로운 고속도로 개발과 국도의 무리한 확장이다. 최근에 개발된 대규모 고속도로는 서해안고속도로, 중앙고속도로, 영동고속도로(확장), 제 2 중부고속도로, 호남선지선, 중앙선지선 등으로 매우 많은 고속도로가 조성되고 있다. 고속도로는 그 성격상 노선 설정시 일직선으로 개발하여야 하므로 자연생태계의 무분별한 훼손, 과도한 지형변화 등이 발생하고 있다.

특히 영동고속도로 확장은 산림 지형을 곡선형으로 건설된 도로를 일직선으로 확장하여 산림 중복부를 가로지르고 있어 강원도의 아름다운 산림경관을 훼손하고 있다. 이러한 고속도로의 개발이 사회적 문제가 된 것이 서울외곽순환도로이다. 서울외곽순환도로는 환경단체와의 마찰로 인하여 공사중지명령이 내려져 공사가 중단되기도 하였다.

국도는 기존 국도를 왕복 2차선에서 왕복 4차선 혹은 6차선으로 확장하는 공사가 진행되고 있다. 1993년부터 2000년까지의 국도 확장 현황을 살펴보면(표 1-4) 총 길이 1,438□가 확장되었으며, 1993년 이후 매년 100□이상의 국도가 확장되고 있다. 이러한 국도확장의 문제점으로는 국도와 고속도로의 노선이 상충되고 있으며 이들 두 노선이 동일한 규격으로 조성되어 과도한 자연생태계 파괴를 유발하고 있다.

표 1-4. 1993년∼2002년(10년간) 우리나라 국도 확장 현황

년도	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	계
확장길이 (□)	279	308	408	457	405	119	148	314	841	-30	3,269

* 자료: 건설교통부 주택도시국자료 재구성

도로개발은 도로가 사회기반시설이라는 이유로 그동안 도로개발에 의한 생태계 훼손문제는 제기되지 않았었으나 그 동안 도로건설은 자연생태계를 고려하지 않고 경제성과 차량의 속도만을 고려하여 일직선으로 조성하여 무분별한 생태계 훼손 및 생물서식처 파괴와 과도한 지형변화 경관의 훼손이 발생하고 있어 최근 환경단체 및 지역주민과의 갈등이 빈번하게 발생하고 있다.

3) 골프장 개발 현황

우리나라의 현재 운영중인 골프장 수가 2003년 12월 31일 현재 181개이다(표 1-5). IMF 체제인 불과 5∼6년 전 만 해도 골프장수가 150여개 이었던 것이 늘어났으며, 현재 건설중인 골프장수가 68개이므로 최소한 1∼2년안에 250여개의 골프장이 운영될 것으로 보인다. 또한 미착공인 골프장 13개까지 합치면 2∼3년내에 골프장 수는 262개에 이를 것이다.

262개 골프장 중 수도권인 경기, 서울, 인천에 위치한 골프장이 115개소로서 전체 골프장의 44%를 점유하고 있어 골프장 개소수는 인구 및 경제가 집중된 대도시 인근에 골프장이 몰려 있음을 알 수 있다.

표 1-5. 우리나라 행정구역별 골프장 현황                       (2003. 12. 31 현재)

구분			서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
총계	합계	262	4	4	2	3	-	2	3	108	29	15	9	10	13	17	11	32
	회원	172	2	4	1	1	-	1	2	75	16	11	7	5	8	11	10	18
	대중	90	2	-	1	2	-	1	1	33	13	4	2	5	5	6	1	14
운영중	합계	181	3	3	2	3	-	2	1	91	18	9	6	4	6	10	8	15
	회원	126	2	3	1	1	-	1	1	67	8	8	5	2	5	5	8	9
	대중	55	1	-	1	2	-	1	-	24	10	1	1	2	1	5	-	6
건설중	합계	68	1	1	-	-	-	-	1	15	10	6	3	5	7	5	3	11
	회원	40	-	1	-	-	-	-	1	8	7	3	2	3	3	4	2	6
	대중	28	1	-	-	-	-	-	-	7	3	3	1	2	4	1	1	5
미 착공	합계	13	-	-	-	-	-	-	1	2	1	-	-	1	-	2	-	6
	회원	6	-	-	-	-	-	-	-	-	1	-	-	-	-	2	-	3
	대중	7	-	-	-	-	-	-	1	2	-	-	-	1	-	-	-	3

*자료: www.kgba.co.kr 한국골프장경영협회(2004) 골프장정보

환경부에서 승인한 골프장 현황을 살펴보면(표 1-6) 총 236개소이며 면적상으로는 250.64□으로 우리나라 전체 산림의 0.39%에 해당되는 면적에 이른다. 이 중 경기도 지역에서 104개소 115.051□가 승인되어 경기도지역에 집중적으로 조성되어 경기도 자연생태계를 훼손하는 중요한 원인이라고 할 수 있을 것이다. 또한 현재 경기활성화라는 이유로 250여개의 골프장을 새롭게 승인한다고 하며, 각 지자체에서는 세수확보가 용이하다는 이유로 골프장 개발을 선호하고 있어 골프장에 의한 생태계 훼손은 더욱 가중될 것이다.

표 1-6. 우리나라 지역별 골프장 설치 승인 현황

구분	전체 면적(□)	임야 면적(□)	골프장 설치 승인현황
			개소수	면적□(홀수)	임야면적 대비(%)
전국	99,538.0	65,099.9	236	250.64(4,753)	0.39
서울	605.5	153.9	2	2.244(36)	1.46
부산	762.0	367.3	4	5.183(90)	1.41
인천	980.0	419.7	3	1.3(44)	0.31
대구	885.6	485.9	2	0.942(24)	0.19
광주	501.4	200.1	-	-	-
대전	539.8	291.7	2	1.504(27)	0.52
울산	1,056.4	693.8	3	3.092(63)	0.45
경기	10,137.0	5,682.8	104	115.051(2076)	2.02
강원	16,612.5	13,707.2	28	21.589(437)	0.16
충북	7,341.6	5,062.2	11	14.452(279)	0.29
충남	8,597.2	4,507.5	6	7.186(123)	0.16
전북	8,050.8	4,594.7	8	5.379(121)	0.12
전남	11,990.3	7,126.5	9	10.372(195)	0.15
경북	19,024.1	13,761.1	16	15.317(314)	0.11
경남	10,516.7	7,124.7	10	14.066(243)	0.2
제주	1,847.1	920.8	27	32.963(681)	3.58

*자료: 권영한 외 4인(2003) 골프장 운영시 생태계에 미치는 영향분석

이상에서 살펴본 것과 같이 도시개발, 도로개발, 골프장개발 등에 의하여 우리 국토가 마구 개발되고 있으며 그에 따라 자연생태계는 지속적으로 훼손될 것이다. 특히 서울과 수도권을 중심으로 한 경기도 지역이 최근 대규모의 개발에 시달리고 있다. 그러나 자연은 유한자원이므로 언젠가는 개발의 한계에 도달할 것이며, 지금 현재도 개발한계에 어느 정도 도달하였다고 판단한다. 따라서 이제는 가능한 개발을 자제해야 하며, 불가피한 개발이 이루어질 때는 보존할 곳과 이용가능지역을 구분하여 국토를 개발하는 환경친화적인 개발방식이 필요한 시기일 것이다.

2. 국토개발에 대한 환경분야 협의 한계

1) 협의제도상 한계

우리나라 국토개발에 대한 환경분야의 협의 제도는 사전환경성검토와 환경영향평가가 있다. 사전환경성검토는 개발여부를 판단하기 이전 입지타당성에 대해 협의하는 것이며, 환경영향평가는 개발을 전제 하에 환경에 대한 영향정도 및 저감대책을 협의하는 제도로 이 두 협의제도가 올바르게 시행된다면 어느 정도의 무분별한 개발은 제어할 수 있을 것이다. 그러나 현재 협의제도는 여러 가지 문제점으로 제 기능을 하지 못할 뿐만 아니라 잘못 운영되어 무분별한 개발의 면죄부를 제공하고 있다.

우리나라의 협의제도는 행정계획에 대한 사전협의 근거 미흡, 협의기간 기준부재, 사전환경성검토와 환경영향평가의 역할 혼돈 및 시기중복, 협의내용 미이행에 따른 제재수단부재, 구비서류규정미흡, 검토기관 담당인력의 전문성 부족 등의 제도적 한계를 가지고 있다. 첫째로 행정계획에 대한 사전협의 근거 미흡을 살펴보면(표 1-7) 사전환경성검토에서 사전협의근거가 환경정책기본법에 명시된 10개 행정계획을 제외하고 다른 계획은 개별법에 따라 규정하고 있으나 각 국토의계획및이용에관한법률에서의 지구단위계획, 수도권정비계획법에서의 추진계획, 도시재개발법에서의 재개발기본계획, 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법에서의 개발제한구역의 지정 및 해제와 개발제한구역관리계획, 택지개발촉진법에서의 택지개발계획, 주택건설촉진법의 주택건설종합계획 등은 각 개별법에서 협의근거가 없이 사전협의가 이루어지지 않고 있다.

표 1-7. 국토·지역·도시개발에서 사전협의근거가 없는 행정계획 사례

구분	해당법률	행정계획	근거
국토·지역·도시개발	국토의계획및이용에관한법률	제49조 지구단위계획	협의근거 없음
	수도권정비계획법	제5조 추진계획
	도시재개발법	제3조 재개발기본계획
	개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법	제3조 개발제한구역의 지정 및 해제
		제10조 개발제한구역관리계획
	택지개발촉진법	제8조 택지개발계획
	주택건설촉진법	제4조 주택건설종합계획

둘째로 협의기간부재(표 1-8)를 살펴보면 사전환경성검토에서 협의기준이 명확하지 않아 행정계획의 경우 평균 협의기간은 22일, 개발사업은 23일이 소요되며, 특히 경인지방환경청은 각각 37일과 38일 소요되어 개발사업 및 행정계획을 실행하는데 과도한 시간이 소요되어 사업계획의 문제가 유발되고 이는 경제적인 손실까지 유발되게 된다.

표 1-8. 사전환경성검토 협의 소요일수(2002년도 1/4분기)

구분	평균	환경부	지방환경청
			낙동강	금강	영산강	경인	원주	대구	전주
개발사업	23	-	23	31	16	38	22	14	16
행정계획	22	15	20	22	15	37	31	14	19

셋째는 사전환경성검토와 환경영향평가 역할 혼돈 및 시기의 중복이라는 한계이다. 사전환경성검토는 사업대상지의 입지타당성 검토 및 주변자연환경과의 조화 등 환경에 미치는 영향을 고려하는 것이며, 환경영향평가제도는 사업시행여부가 결정된 후 해당사업이 주변환경에 미치는 영향을 최소화하는 제도로 단계상 차이가 있으며, 그 내용도 단계에 따라 달라야한다(표 1-9).

표 1-9. 사전환경성검토서와 환경영향평가서의 비교분석

구분	사전환경성검토서	환경영향평가서
주요 내용	□사업의 개요: 사업의 배경 및 목적, 사업추진경위, 사업의 내용, 사업의 기대효과 □지역개황: 토지이용현황, 환경관련지역 지정현황, 환경기준 및 녹지자연도, 환경피해유발시설물, 주요 보호대상시설물, 환경기초시설현황 □환경현황조사 및 예측, 평가, 저감방안: 자연환경, 생활환경	□사업의 개요: 사업의 배경 및 목적, 사업추진경위, 사업의 내용, 사업의 기대효과 □지역개황: 토지이용현황, 환경관련지역지정현황, 환경기준 및 녹지자연도, 환경피해유발시설물, 주요 보호대상시설물현황, 환경기초시설 □평가항목 설정: 환경영향요소 추출, 중점평가항목 설정 □주민의견수렵 □환경현황조사 및 예측, 평가, 저감방안: 자연환경, 생활환경, 사회·경제환경 □사후환경조사계획 □대안의 설정 및 평가
중점 사항	□자연환경, 생활환경에 대한 영향예측 및 저감방안	□자연환경, 생활환경, 사회·경제환경에 대한 영향예측 및 저감방안

*자료: 한국환경정책평가연구원(2002) 사전환경성검토제도의 개선방안 자료 재구성

내용상의 차이가 있어야 되는 것은 사전환경성검토는 대상지의 생태적 평가를 통한 입지타당성 검토이므로 생태계 조사분석 내용도 평가에 중점을 두어야 하며, 환경영향평가는 생태계 이식, 복원 등 영향정도를 최소화할 수 있는 방안을 수립하기 위한 조사분석이 이루어져야 할 것이다. 하지만 입지타당성을 목적으로 하는 사전환경성검토의 경우 자연생태계 평가항목이 동물상, 식물상, 식생구조, 현존식생도 및 녹지자연도, 식물현존량과 순생산량으로 환경영향평가의 평가항목과 동일한 상황이며 조사분석의 구체적인 내용적 차이도 없는 실정이다. 따라서 사전환경성검토와 환경영향평가의 조사 및 평가에 대한 내용상의 차이가 없어 각 협의 단계별로 효과적인 협의를 못하고 있는 실정이다(표 1-10).

표 1-10. 사전환경성검토와 환경영향평가 작성내용 중 자연생태계 분야 비교

검토내용	사전환경성검토	환경영향평가
식물생태	□식물상(식물상목록표) □식생구조(종조성표) □현존식생도 □녹지자연도 □식물현존량과 순생산량	□식물상과 종분포상황, 종다양도 □특징 있는 식물과 식물군락 (법적보호종, 희귀종, 특산종 등) □녹지자연도 □현존식생도 □식물현존량과 제1차 생산량
동물생태 (동물상)	□포유류 □조류 □양서·파충류	□포유류 분포 상황 □조류 분포상황 □양서·파충류 분포상황 □곤충류 분포상황 □주요 종의 개체수 □종다양도 산출 □특징 있는 동물의 분포상황

또한 사전환경성검토에서는 입지의 타당성 및 주변환경과의 조화를 주요 검토항목으로 설정하기 때문에 환경영향평가 대상규모 미만의 사업에 대해서는 환경영향예측 및 저감방안에 대한 구체적 제어가 불가능하고, 사전환경성검토서의 작성방법이 환경영향평가서와 유사하고 평가방법의 차이가 없어 사전환경성검토의 본질적인 목적인 입지선정의 타당성검토와 친환경적인 토지이용계획의 유도가 효과적으로 수행되지 못하고 있다.

사전환경성검토와 환경영향평가 시기 중복은 환경정책기본법에서 명시한 사전협의대상 행정계획 중 7개 계획 항목의 경우는(표 1-11) 사전환경성검토와 환경영향평가의 협의시기가 중복되어 두 제도의 연계성이 불가능한 실정이다.

표 1-11. 사전환경성검토와 환경영향평가 실시시기 중복 행정계획 사례

관계법령	행정계획	사전환경성 검토시기	환경영향평가 검토시기
댐건설및주변지역지원등에관한법률	댐건설기본계획	기본계획승인전	기본계획승인전
유통단지개발촉진법	유통단지개발실시계획	실시계획승인전	실시계획승인전
공공철도건설촉진법	공공철도의 건설·개량사업 실시계획	실시계획승인전	실시계획승인전
자연공원법	도립공원계획 군립공원계획	공원계획결정전	공원계획결정전
관광진흥법	관광지등의 조성계획	조성계획승인전	조성계획승인전
온천법	온천개발계획	계획승인전	계획승인전
청소년기본법	청소년수련지구의 지정	지구지정전	지구지정전

넷째로는 협의내용 미이행과 제재수단 부재이다. 사전환경성검토에 대한 근거를 제시하고 있는 환경정책기본법에는 실시근거만 있을 뿐 사전검토를 통해 도출된 협의 내용에 대한 이행규정이 없어 협의내용과 무관하게 행정계획이 수립되거나 개발사업이 시행되는 사례가 빈번한 실정이다. 그 대표적인 항목으로는 현장조사 미흡으로 인한 재조사 요구 시 조사를 시행하지 않고 계획을 진행하는 경우와 계획대상지 중 양호한 생태계지역에 대해서는 보존조치를 요구하였으나 개발과정에서 보존조치를 취하지 않고 있으며 그에 대한 특별한 제재수단이 없어 제재가 불가능한 실정이다.

다섯째는 구비서류 규정 미흡으로 현재 법적 또는 지침 등으로 제시되고 있는 사전환경성검토의 구비서류는 전반적인 체계가 미약하고 다양하고 특성이 뚜렷하게 구별되는 행정계획들에 대해 동일한 기준을 적용하고 있어 사전환경성검토제도의 기능과 실효성을 저하시키고 있으며 현재 제출된 사전환경성검토의 전반적 작성내용은 환경영향평가서와 거의 유사하고 주로 영향의 예측과 저감방안을 제시하고 있어 사전환경성검토의 주된 기능인 입지의 타당성 및 사업규모의 적절성에 대한 평가는 이루어지지 않고 있다(표 1-12).

표 1-12. 사전환경성검토 구비서류의 종류

구 분	구 비 서 류
공통 구비서류	□사업의 목적, 필요성, 추진배경, 추진절차 등 사업계획에 대한 내용 □대상지역의 용도지역 구분 등 토지이용현황 (대상지역을 정할 수 없거나 대상지역이 광범위하여 토지이용현황에 관한 서류를 구비하기 곤란한 경우는 제외) □대상지역 안의 생태계보전지역 등 보호하여야 할 지역·지구·구역 등의 분포현황(대상지역을 정할 수 없는 경우 제외)
개별 구비서류	□대상지역의 식생, 주변지역의 개발현황 등 생태적 특성에 관한 자료 □대상지역의 현재 오염도 및 오염원 현황 □개발사업의 시행으로 인한 생태계 등 자연환경 및 대기질·수질·토양·폐기물·소음·진동·악취 등 생활환경에 미치는 영향예측 및 저감대책 □대상지역의 축척 1:25,000인 위치도, 1:3,000 내지 1:25,000인 토지이용계획도

*자료: 환경부(2000) 사전환경성검토 업무편람의 자료 재구성

여섯째는 담당인력 전문성 부족이다. 현재 환경관련 담당인력이 부족하며, 분야별 전문성이 미흡한 실정이다. 최근 들어 사전환경성검토의 범위는 확대되었으나, 이를 담당하는 지방환경청의 검토인력은 지방청당 3∼4명(2002년 현재)으로 절대적으로 부족한 상황이며, 사전환경성검토의 업무는 대기·수질·폐기물·소음·진동 등 환경오염매체별 전문적 지식과 자연생태계에 대한 포괄적 지식을 소유하여야 하나, 잦은 인사이동으로 인한 검토인력의 전문성 확보가 곤란하고 담당자의 자의적 판단 우려가 큰 실정이다.

환경영향평가의 경우도 한국환경정책평가연구원에서 담당하고 있으나, 2002년도 현재 검토인력은 19명이나 연간 처리건수가 약 1,000여건에 해당하고 있어 효과적 영향저감대책 제시가 곤란한 실정이다.

2) 협의 진행시 자료 및 기준 부재에 따른 한계

협의 진행시 자료 및 기준 부재에 따른 한계는 현재 자연생태계 평가기준인 녹지자연도기준의 모호성, 지자체별 자료부재 및 획일화된 평가기준, 보고서 작성오류 등이 있다.

사전환경성검토 및 환경영향평가시 자연생태계 평가는 주로 녹지자연도에 의존하고 있다. 녹지자연도는 사전환경성검토 및 환경영향평가서 상에서 각 지역의 독특한 자연환경을 고려하지 않은 전국적 자료, 세부기준에 대한 구체적인 항목의 결여, 등급 7과 등급 8의 구분 기준 모호, 식생의 잠재성에 대한 평가 무시, 생태적 천이가 진행되는 군락에 대한 평가기준 부재(기존 조림지라도 생태적 천이가 발달한 숲에 대한 평가), 녹지자연도 조사시 최소면적에 대한 기준 모호 등의 한계를 가지고 있으며, 더불어 다음과 같은 문제점을 발생시키고 있다.

① 녹지자연도 등급 8이상은 절대보존이고 등급 7이하는 개발을 인정하고 있어 개발업자는 용역의뢰를 받은 영향평가 작성자에게 녹지자연도 등급 7로 무조건 조정하도록 함.

② 녹지자연도(환경부, 1990 기준)는 수령에 의해 작성되므로 군락의 형태, 지형 등을 고려하여 검토하는 전문가들 사이에 이견이 발생함.

③ 동일군락에서 등급차이를 수령, 우점종의 생육상태, 우점종의 세력 등에 의해 결정하는 과정에서 전문 조사자들 사이에 다른 견해를 가지고 조사하므로 조사자료의 객관성을 찾기 어려움.

④ 녹지자연도 사정시 실선법과 격자법에 대한 논란의 여지가 계속 있음.

최근 녹지자연도의 한계를 극복하고자 생태자연도를 활용하고있다. 그러나 생태자연도는 식생뿐만 아니라 다양한 생태계요소들을 중첩하여 보전지역과 이용가능지역을 구분하고 있으나, 기 조사된 자료가 부정확하여 생태자연도의 활용이 무의미한 실정이며, 아울러 각 지역별 가중치를 부여할 수 있는 방법이 없어 전국적 차원의 획일적인 평가방법이다. 그러므로 국가차원의 국토계획시에는 이용가능하나 최근의 난개발이나 국지적 산지의 개발에는 활용이 불가능한 실정이다.

지자체별 자료부재 및 획일화된 평가기준의 한계를 살펴보면 현재 각종 개발계획은 기초 지방자치단체 단위로 수립되고 있으나, 평가잣대인 녹지자연도, 생태자연도, 자연생태계보전지역 등은 전국적 자료로서 지방자치단체의 보존과 개발의 조화는 불가능한 실정이다. 그 사례로 경기도 화성시는 산림의 면적이 전체면적의 41.4%이고 이 중 인공림식생지역이 70%이상을 차지하고 있으며 남양주시는 산림면적이 대부분이며 이 중 자연식생지역이 70%이상이다. 이러한 상황에서 전국적 잣대의 평가기준으로 지자체의 자연생태계를 평가한다면 화성시의 모든 산림은 개발 가능한 반면 남양주시는 대부분의 산림의 개발이 불가능한 것으로 판단할 수 있다.

보고서 작성의 오류로는 현장조사의 부실에 따른 녹지자연도 등급산정의 오류이다. 택지개발시 자연생태계 평가의 잣대로 이용되고 있는 녹지자연도인데 등급 8이상지역은 보존하고 영향에 따른 대책을 수립하여야 한다. 이에 대상지내 녹지자연도 등급 8지역이 있으면 개발 주체는 이를 은폐시키기 위해 녹지자연도 등급 작성을 불성실하게 하여 협의 기관, 환경단체 등과 갈등을 야기하고 있다.

표 1-13은 용인시 동백 택지개발 예정지구의 정밀 생태계 조사이전 자료와 정밀생태계 조사이후 자료를 비교 분석한 것으로 기존 조사자료에서는 녹지자연도 등급 7, 등급 8에 해당하는 군락이 없었으나, 조사 후 각각 9.7%와 2.3%로 판명되어 재조사를 실시하였다.

표 1-13. 용인시 동백 택지개발 예정지구 정밀 생태계 조사이전 및 조사이후 녹지자연도 등급별 면적 비교

녹지자연도 등급	기존 보고서(2000년)		정밀생태계 조사이후(2001년)
	면적(□)	비율(%)	면적(□)	비율(%)
1	280,000	8.6	571,375	17.5
2	2,295,000	70.3	1,524,755	46.7
3	0	0.0	150,190	4.6
4	0	0.0	114,275	3.5
5	0	0.0	52,240	1.6
6	680,000	20.8	365,680	11.2
7	0	0.0	316,705	9.7
8	0	0.0	75,095	2.3
0	10,000	0.3	97,950	3.0
합계	3,265,000	100.0	3,265,000	100.0

3) 협의과정에서 협의기관의 과도한 권한행사에 따른 계획변경

최근 각종 개발계획 수립에 있어 시민단체 및 지역주민과의 갈등이 야기되면서 협의기구인 환경부에서 과도한 권한 행사로 인한 문제도 발생하고 있다. 그 대표적인 사례로 그린벨트를 해제하고 국민임대주택을 건설하는 사업 중 안산 신길지구에서 발생하였다. 안산 신길지구는 그린벨트 해제지구를 대상으로 친환경적인 시범단지를 조성하기 위하여 경기도 안산시 신길동, 원곡동, 시흥시 거모동 일원의 자연녹지지역(개발제한구역) 812,000□(246천평)을 대상으로 계획 초기단계에 수용가구 6,000가구, 인구밀도 229인/□, 공원녹지율 20.1% 등의 토지이용계획이 수립되었다.

하지만 기존의 계획으로는 녹지공간 확보, 녹지축의 연결, 생태계 복원 등을 중심으로 한 친환경적인 시범단지를 조성할 수 없음을 인식하게 되어 환경생태계획이 도입되었다. 한편, 친환경적인 시범단지 조성을 위한 환경생태계획에 있어서 환경생태 현황조사자료를 바탕으로 환경생태 평가결과를 통해 자연생태계 보전계획, 경관보전계획, 생태축 및 녹지축 조성계획, 생태계 복원계획의 환경생태계획을 실시하였으며 이를 바탕으로 토지이용계획 수정되었다.

표 1-14. 안산 신길지구 환경생태계획 반영 전·후의 토지이용계획 내용

구분	환경생태계획 반영 전	환경생태계획 반영 후
수용인구	229인/□	187인/□
주택건설호수	6,000가구	5,445가구
평균용적율	166%	160%
공원녹지율	20.1%	28.0%

(반영 전)                                    (반영 후)

그림 1-1. 안산 신길지구 환경생태계획 반영 전·후의 토지이용계획 비교

환경생태계획을 고려한 토지이용계획 수립결과 인구밀도는 229인/□에서 187인/□으로, 가구수는 6,000가구에서 5,445가구로, 용적율은 166%에서 160%로 낮아진 반면에 공원녹지율은 20.1%에서 28.0%로 증가함으로써 친환경적인 시범단지 조성을 위한 기틀을 마련하였다.

안산 신길지구의 환경영향평가 협의 과정에서의 토지이용계획 변경현황을 살펴보면 광역녹지축 연계와 국도39호선과 면하는 지역은 소음환경기준 확보 및 반월공단과 남북측간의 바람통로 확보를 위해 지구경계선으로부터 50m의 녹지대를 확보하여 그린네트워크를 구축·형성하고자 하였으나 환경부에서는 근거가 명확하지 않은 상태에서 적정폭(100∼150m)의 녹지대를 확보하라는 안을 제시하여 최종적으로는 50m와 100m의 산술평균인 75m를 완충녹지대로 확보하였다. 기타 이외의 안들에 대하여서도 대부분 기존의 계획에 따른 안보다는 환경부의 안을 수용하기로 하였다.

표 1-15. 안산 신길지구 대한주택공사안 및 환경부 의견 비교

내용	대한주택공사 계획	환경부안	최종안
완충 녹지	□광역녹지축 연계와 국도39호선과 면하는 지역은 소음환경기준 확보 및 반월공단과 남북측간의 바람통로 확보를 위해 지구경계선으로부터 50m의 녹지대를 확보하여 그린네트워크를 구축·형성	□국도39호선과 면하는 지역은 소음환경기준 확보 및 반월공단과 남북측간의 바람통로 확보를 위해 지구경계선으로부터 적정폭(100∼150m)의 녹지대를 확보하여 그린네트워크를 구축·형성하여야 함	□75m로 협의
	□15m이상의 폭 확보	□지구계 서북측의 외곽도로와 면하는 지역은 지구경계선으로부터 적정폭(20∼30m)의 완충녹지 확보	□환경부안 수용
	□15m이상의 폭 확보	□기타 지구경계부 지역은 지형여건에 따라 적정폭(5∼20m)의 완충녹지 확보	□환경부안 수용
하천변 녹지 확보	-	□지구내 하천은 자연친화형 하천정비후 하천양안 일정구간(5∼15m)은 녹지대인 친수공간으로 확보하여야 함	□환경부안 수용

(협의 전)                                     (협의 후)

그림 1-2. 안산 신길지구 환경부 협의 후(환경영향평가) 토지이용계획 변경 비교

본 사례는 환경생태계획이 도입되어 친환경적인 도시계획을 수립하였으나, 환경분야 협의 과정에서 협의기관인 환경부의 권한이 과도하게 작용하여 계획이 무의미한 것으로 되어버린 사례라 할 수 있다. 이러한 실정이 계속된다면 도시계획수립이 무의미하며, 또한 환경부에서도 근거가 없는 주장을 계획에 무리하게 반영하게 됨으로써 각 부서간의 충돌만 발생할 것이다. 따라서 환경부 협의 시 협의기관의 과도한 권한 행사와 근거 없는 주장을 제어할 수 있는 방안이 필요하며, 환경부에서도 기초자료가 제시되지 못하는 근거 없는 주장으로 일관하기보다는 환경보전을 위한 계획을 수립하여 합리적인 협의를 할 수 있도록 하여야할 것이다.

이상에서 살펴본 바와 같이 국토의 무리한 개발을 제어하기 위한 최소한의 장치인 사전환경성검토 및 환경영향평가는 협의제도로서 강제규정이 없어 실효성에 한계가 있으며, 제도적 한계와 운영상의 한계, 잘못된 운영방법 등으로 인하여 우수한 자연생태계를 보존하거나 환경친화적인 개발을 유도하기에는 많은 한계가 있는 것으로 판단되어지고 있다.

각종 개발계획에 있어서 개발계획이 수립된 후 환경에 대한 협의하는 것은 요식행위에 불과하므로 개발계획수립 이전에 환경에 대한 정밀한 조사분석과 이를 보존하거나 환경친화적인 개발을 유도할 수 있는 환경분야의 계획이 필요하다 할 수 있다.

3. 국토이용을 위한 공간계획 체계 및 환경생태계획의 필요성

1) 국토이용을 위한 공간계획 체계 및 내용

우리나라 기존의 국토이용을 위한 공간계획은 공간적 범위에 따라 각 해당되는 관련법에 근거하여 계획이 수립되었다. 기존의 체계는 공간적 범위에 따라 적용되는 법이 달라 각 계획에 따라 상충되는 법률적용 등으로 상호연계성 부족과 일관된 체계가 부족한 상태이었다(그림 1-3).

공간적 범위			공간계획			관렵법 체계
국토		□	국토종합계획		□	국토건설종합계획법
			: 전국계획, 특정지역계획, 도계획, 시·군계획
수도권지역		□	수도권정비계획		□	수도권정비계획법
국토		□	국토이용계획		□	국토이용관리법
□			□			□
도, 광역시 (도시간 연계)		□	광역도시계획		□	도시계획법 도시재개발법 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별법
자치 시/군		□	도시기본계획
			도시관리계획
			□지역지구계획, 도시계획시설계획, 개발제한구역관리계획, 재개발기본계획
지구단위		□	지구단위계획
건물단위		□	건축계획 도시계획시설 세부계획		□	건축법, 도시공원법 등

그림 1-3. 법률개정이전의 국토이용을 위한 공간계획과 관련법 체계

그러나 2002년 2월에 개정된 국토의계획및이용에관한법률에 따른 계획체계는 국토이용관련 계획의 일관성을 유지하고 있다. 개정된 후 체계는 국토종합계획-도종합계획-시·군종합계획(도시계획)을 일원화하여 개별법에 의해 수립되는 지역계획과 부문별계획을 국토계획 체계내로 통합하여 국토종합계획과의 연계성을 강화하였다(그림 1-4).

국토종합계획
			지역계획		부문별계획
도종합계획			- 수도권발전계획 - 광역권개발계획 - 특정지역개발계획 - 개발촉진지구개발계획 - 다른 법률에 의한 지역개발계획		- 국가기간교통망 - 주택, 수자원 - 환경, 문화관광 - 정보통신 - 공업배치 등
시군종합계획 (도시계획) -도시기본계획 -도시관리계획

그림 1-4. 국토의계획및이용에관한법률에 의한 국토공간 계획체계

국토계획및이용에관한법률상의 각 계획의 내용을 살펴보면(표 1-16) 광역도시계획은 국토법제 12조에서 광역계획권의 장기발전방향을 제시하는 계획으로 20년 단위로 수립하며, 광역계획권의 공간구조와 기능분담에 관한 사항, 광역도시권의 녹지관리체계와 환경보전에 관한 사항, 광역시설의 배치·규모·설치에 관한 사항, 경관계획에 관한 사항, 그 밖의 광역계획권에 속하는 특별시·광역시·시 또는 군 상호간의 기능연계에 관한 사항에 대하여 계획을 수립하도록 하고 있다.

도시기본계획은 국토법제 19조에서 지역적 특성·지표 및 계획목표에 관한 사항, 공간구조·생활권의 설정 및 인구의 배분에 관한 사항, 토지의 이용 및 개발에 관한 사항, 토지의 용도별 수요 및 공급에 관한 사항, 환경보전 및 관리에 관한 사항, 기반시설에 관한 사항, 공원 및 녹지에 관한 사항, 경관에 관한 사항, 제2호 내지 제8호에 규정된 사항의 단계별 추진에 관한 사항, 그밖에 대통령령이 정하는 사항에 대하여 계획을 수립하도록 규정하고 있다.

표 1-16. 우리나라 국토의계획및이용에대한법률 상의 계획과 내용

계획구분	계 획 내 용
광역 도시계획 (국토법 제 12조)	1. 광역계획권의 공간구조와 기능분담에 관한 사항 2. 광역계획권의 녹지관리체계와 환경보전에 관한 사항 3. 광역시설의 배치·규모·설치에 관한 사항 4. 경관계획에 관한 사항 5. 그 밖의 광역도시권에 속하는 특별시·광역시·시 또는 군 상호간의 기능연계에 관한 사항
도시 기본계획 (국토법 제 19조)	1. 지역적 특성·지표 및 계획목표에 관한 사항 2. 공간구조·생활권의 설정 및 인구의 배분에 관한 사항 3. 토지의 이용 및 개발에 관한 사항 4. 토지의 용도별 수요 및 공급에 관한 사항 5. 환경보전 및 관리에 관한 사항 6. 기반시설에 관한 사항 7. 공원 및 녹지에 관한 사항 8. 경관에 관한 사항 9. 제2호 내지 제8호에 규정된 사항의 단계별 추진에 관한 사항 10. 그밖에 대통령령이 정하는 사항
도시관리 계획 : 1종 지구단위계획 (국토법 제 52조)	1. 용도지역 또는 용도지구를 대통령령이 정하는 범위 안에서 세분하거나 변경하는 사항 2. 대통령령이 정하는 기반시설의 배치와 규모 (국토령 제 45조 2항 2. 도로·주차장·광장·공원·녹지 등) 3. 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발·정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획 4. 건축물의 용도제한·건축물의 건폐율 또는 용적율·건축물의 높이의 최고한도 또는 최저한도 5. 건축물의 배치·형태·색채 또는 건축선에 관한 계획 6. 환경관리계획 또는 경관계획 7. 교통처리계획 8. 그밖에 토지이용의 합리화, 도시 또는 농·산·어촌의 기능증진 등에 필요한 사항으로서 대통령이 정하는 사항 (국토령 제 45조 3항 6.생물서식공간의 보호·조성·연결 및 물과 공기의 순환 등에 관한 계획)

도시관리계획 중 1종지구단위계획은 국토법제 52조에서 용도지역 또는 용도지구를 대통령령이 정하는  범위 안에서 세분하거나 변경하는 사항, 대통령령이 정하는 기반시설의 배치와 규모, 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발·정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획, 건축물의용도제한·건축물의 건폐율 또는 용적율·건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도, 건축물의 배치·형태·색채 또는 건축선에 관한 계획, 환경관리계획 또는 경관계획, 교통처리계획, 그밖에 토지이용의 합리화, 도시 또는 농·산·어촌의 기능 증진 등에 필요한 사항으로서 대통령이 정하는 사항을 규정하고 있다.

이러한 우리나라 국토이용을 위한 공간계획 내용 중에서 환경친화적인 계획을 위한 내용을 살펴보면 광역도시계획에서는 광역계획권의 녹지관리체계와 환경보전에 관한 사항과 경관계획에 관한 사항, 도시기본계획에서는 환경보전 및 관리에 관한 사항, 공원 및 녹지에 관한 사항, 경관에 관한 사항이 있으며, 도시관리계획의 1종 지구단위계획에서는 환경관리계획 또는 경관계획과 8항에 근거한 국토령 제 45조 3항 6의 생물서식공간의 보호·조성·연결 및 물과 공기의 순환 등에 관한 계획 등이 있다. 그러나 이상의 각 계획 단계별 계획내용은 일관성이 없으며, 자연생태계를 보존 관리하기 위한 환경계획이라기 보다는 환경에 대한 포괄적인 계획과 매우 지엽적인 계획이 혼재되어있는 상태로 볼 수 있다.

이상의 내용을 종합하면 우리나라 도시개발을 위한 공간계획 내용상에서는 미약하나마 환경친화적인 개발을 위한 근거는 제시되고 있으나 자연생태계 보존 및 관리를 위한 일관성 있는 계획 내용은 없는 것으로 판단되었다.

2) 공간계획 및 환경계획의 연계

우리나라 국토이용을 위한 공간계획 수립과정을 도시개발사업 절차를 통해 살펴보면(그림 1-5) 도시개발사업은 제안자가 기본계획 수립(안)을 수립하며 시작된다. 기본계획 수립(안)의 기본 내용으로는 택지개발의 경우는 예정지구지정 제안, 시설사업은 대상지 지정 제안 등이다.

주무관청(건교부 장관 혹은 시도지사)은 환경부로부터 사전환경성검토 협의를 받아야하며, 협의가 완료되면 심의위원회 심의를 받고, 통과 후에 주무관청은 예정지구를 지정한다.

예정지구가 지정된 후 주무관청은 사업자를 선정하고 사업자는 기본계획을 수립하여 사업시행자의 승인을 받고 이어서 실시계획을 수립한다. 실시계획 수립 후 사업자는 환경영향평가 대상 미만인 사업은 실시계획 승인 후 사업을 시행하며, 환경영향평가 대상인 경우는 환경부의 협의를 거쳐 사업시행자의 승인을 받아 사업을 시행하게 된다.

						기본계획 수립 (안) : 택지개발예정지구지정제안 : 시설대상지 지정제안
						제안자(건교부장관)
환경성검토						관계부처 협의
환경관서의 장						주무관청(건교부장관·시도지사)
															심의위원회 심의
						예정지구 지정
						주무관청(건교부장관·시도지사)
						기본계획 수립 : 택지개발계획 수립 : 시설사업계획 수립
						사업자
						계획·승인 : 택지개발 계획·승인 : 시설사업 계획 검토·평가
						주무관청(건교부장관·시도지사)
						실시계획 수립
						사업자
		환경영향평가 대상 미만								환경영향 평가 대상
																	환경영향평가협의
																	환경부서의 장
		실시계획 승인·고시								실시계획 승인·고시
		주무관청(건교부장관·시도지사)								주무관청(건교부장관·시도지사)
		사업시행								사업시행
		사업자								사업자

그림 1-5. 우리나라 각종 개발사업 진행 절차(택지개발사업, 시설사업)

이러한 절차 중 환경친화적인 개발계획이 되기 위한 절차가 사전환경성검토와 환경영향평가 협의이다. 사전환경성검토는 개발계획 수립이전 입지타당성에 중점을 두고 있는 협의이며, 환경경향평가는 개발사업 승인 후 개발사업이 환경에 미치는 영향을 최소화하기 위한 협의이다.

이러한 계획체계는 개발을 위한 계획은 정밀하게 수립되고 있으나, 환경관련계획은 수립되고 있지 않고, 단지 개발계획 일부에서 작성된 환경관련 계획 협의에만 그치고 있어 환경관련계획이 개발계획의 보조수단으로 귀속되어 있는 상태이다. 따라서 개발계획에 귀속된 환경관련계획은 개발을 정당화하기 위하여 요식행위로 수립되는 경우가 대부분이다. 이러한 결과로 사업자가 계획을 수립함에 있어 대상지의 자연생태계 조사를 정밀하게 실시하지 않아 검토위원들의 제재를 받거나, 환경부가 정확한 검토 없이 협의해 주어 지역주민 혹은 환경단체와의 갈등을 발생시키고 있다.

환경친화적인 계획을 위해서는 이러한 기존 개발방식의 개선이 필요하다. 그림 1-6은 현재 우리나라에서 시행되고 있는 개발을 위한 공간계획과 환경계획간의 관계를 개념적으로 나타낸 것으로 국토이용을 위한 공간계획은 정책계획에서부터 실행계획까지 일관된 체계를 갖추고 있으나 환경관련계획은 정책계획만 있을 뿐 각 공간계획단계와 연계되는 실행계획은 수립하지 않고 있다.

공간계획		환경관련계획
국토이용계획(정책계획)	□?□	전국자연환경보전계획 (정책계획)
□		□
도시기본계획(실행계획)		자연환경보전실천계획 (정책계획)
□
도시관리계획(실행계획)
□용도지역지구계획 □도시계획사업 □도시계획시설계획	□?□
□
지구단위계획(실행계획)

그림 1-6. 우리나라 국토이용을 위한 공간계획 및 환경관련계획의 관련성

이러한 공간계획과 환경관련계획을 연계하여 수립하여 환경친화적인 국토이용을 추진하고 있는 대표적인 나라가 독일이다. 독일은 법체계상에서 공간계획분야에서의 토지이용계획과 환경계획분야에서의 경관생태계획을 동시에 수립하고 상호조정작업을 거친 후 계획을 추진하고 있다.

그림 1-7은 독일의 공간계획 및 관련법 체계를 나타낸 것이다. 독일의 공간계획은 국토단위로는 연방국토정비계획법에 의하여 연방국토정비계획을 수립하며 주, 지역단위에서는 연방국토정비계획법과 주계획법에 의하여 주개발계획을 수립한다. 또한 국토단위에서 주계획법에 의하여 지역계획을 수립하고 각 자치시에서는 건설법전, 건축시행령, 계획시행령, 도시건설촉진법, 주건설시행령 등에 의하여 건설기본계획을 수립하는데 세부계획으로 토지이용계획 및 지구상세계획을 수립한다. 개별건축 단위에서는 건축조례에 의하여 건축계획을 수립한다.

이러한 공간계획과 연계하여 환경계획을 동시에 수립하는데 독일의 환경계획은 경관생태계획(Landschafts planung)이라 한다.

공간적 범위		공간계획					관련법 체계
국토	□	연방국토정비계획				□	연방국토정비계획법(Raumordnungsgesetz)
□		□					□
주, 지역	□	주(州)개발계획				□	연방국토정비계획법(Raumordnungsgesetz) 주계획법(Landesplanungsgesetz)
□		□					□
국토	□	지역계획				□	주계획법(Landesplanungsgesetz)
□		□					□
자치시	□	건설기본계획				□	건설법전(Baugesetzbuch) 건축시행령(Baunutzungsverordnung) 계획시행령(Planzeichenverordnung) 도시건설촉진법 (St□dtebauf□rderungsgesetz) 주건설시행령(Landesbauordung)
			토지이용계획
			지구상세계획
□		□					□
개별건축	□	건축계획				□	건축조례(Bausatzung)

그림 1-7. 독일 도시개발을 위한 공간계획 체계 및 관련법 체계

독일의 공간계획체계와 환경관련계획 체계의 관계를 살펴보면 경관생태프로그램은 연방국토정비계획과 대응되는 계획이며, 경관생태기본 프로그램은 주개발계획과 대응되는 계획이며, 경관생태 기본계획은 지역계획과 대응되는 계획, 경관생태계획은 도시개발계획에서 토지이용계획과 녹지정비계획은 지구상세계획과 대응되는 계획이다. 또한 세부 경관생태계획은 건축계획과 대응되는 계획이다(그림 1-8).

공간적 범위		공간계획 체계					환경계획 체계
국토	□	연방국토정비계획				□□	경관생태프로그램
□		□					□
주, 지역	□	주(州)개발계획				□□	경관생태 기본프로그램
□		□					□
국토	□	지역계획				□□	경관생태 기본계획
□		□					□
자치시	□	도시개발계획 :건설기본계획
			토지이용계획			□□	경관생태계획
			지구상세계획			□□	녹지정비계획
□		□					□
개별건축	□	건축계획				□□	세부경관생태계획

그림 1-8. 독일 도시개발을 위한 공간계획 및 환경생태계획 체계 관련성

독일의 환경친화적인 도시개발을 위한 경관생태계획의 구체적인 절차를 살펴보면(그림 1-9) 토지이용계획에 상응하여 자연환경 현황조사를 실시하며, 그 항목으로는 지질 및 지형, 토양 및 지하수, 기후, 수계현황, 현존식생, 멸종위기종, 경관요소 등이다. 조사자료를 분석하여 비오톱현황도를 작성하고 이를 평가하며, 평가내용에 주요경관요소를 첨가한다. 비오톱 평가결과를 기초로 토지이용계획과 경관생태계획에서 각각 개념도를 작성하여 상충되는 부문에서 서로 조정작업을 하며, 조정안을 기초로 토지이용계획안과 경관생태계획안을 수립 확정한다.

			토지이용계획		경관생태계획
			인문·사회 현황조사	□□	자연환경현황조사
			□인구 □토지이용현황 □교통 □산업 □문화재 □공급처리시설		□지질 및 지형 □토양 및 지하수 □기후 □수계(지표수) 현황도 □현존식생 □멸종위기종 □경관요소
			□		□
			분석 및 평가	□□	분석 및 평가
			□문화재보호구역 □재해·안전 □토지이용한계		□비오톱현황도 □비오톱평가도 □주요경관요소도
			□		□
			기본구상(안)		경관생태계획
			□토지이용개념도	□□	□경관생태계획 개념도
			□		□
				조 정
			□		□
			계획(안)	□□	계획(안)
			토지이용계획(안)		경관생태계획(안)

그림 1-9. 독일 환경친화적인 도시개발을 위한 경관생태계획 절차

일본은 우리나라와 유사한 공간계획 및 환경관련계획을 수립하고 있는 국가로 제도적으로는 공간계획내에서 환경관련계획을 수립하고 있다. 그러나 일본은 실제 공간계획을 수립하는 과정상에서 환경친화적인 계획을 위한 기법으로 자연입지적 토지이용계획이라는 방법을 개발하여 이용하고 있다. 그림 1-10은 자연입지적 토지이용계획 절차 및 내용이다.

			자연입지에 기초를 둔 계획대상 구역 설정 : 지형단위, 유역단위
토지자연 조사 및 유형화											식생조사											토지이용조사 및 유형화
□지형구조 조사 □토지요소 조사											□현존식생 조사 □식생구조 조사											□법적 토지이용 현황조사 □현지 토지이용 현황 조사
										□식생천이 계열 확정 □식생구조 분포도 작성 □잠재자연식생 파악
										종합 및 평가
잠재자연식생-지형구조에 근거한 자연입지 단위 도출 및 도면화																		식생구조 분포-토지이용에 근거한 토지이용 단위 도출 및 도면화
						자연입지 단위와 토지이용단위의 조정 : 생태학적 연관표 작성
						생태학적 기본 구상
□자연생태계 시스템과 토지이용시스템의 생태학적 균형 유지																		□자연입지 단위에 근거한 우선 토지이용 지역 도출
						생태학적 토지 평가에 근거한 토지 이용 계획
자연훼손에 대한 대체지 검토																		생태적 복원 기술 가능성 검토

그림 1-10. 일본 자연입지적 토지이용계획 절차 및 내용

*자료: 井手久登, 武內和彦(1985) 自然立地的 土地利用計劃 내용 재구성

계획대상지는 지형단위, 유역단위로 설정하며, 현황조사는 토지자연 조사 및 유형화, 식생조사, 토지이용 조사 및 유형화를 실시하며, 식생조사 결과를 바탕으로 식생천이 계열을 확정하고 식생구조 분포도를 작성하며, 잠재자연식생을 파악한다. 종합 및 평가 단계에서 자연생태계 평가분야는 잠재자연식생과 지형구조를 연계한 지연입지단위를 도출하고 도면화하고, 토지이용분야는 식생구조 분포도와 토지이용을 연계하여 토지이용단위를 도출하고 이를 도면화 하며, 두 분야간 조정을 실시한다.

생태학적 기본구상에서는 자연시스템과 토지이용시스템의 생태학적 균형을 유지하도록 하며, 자연입지 단위에 근거한 우선 토지이용지역을 도출하고 마지막단계로 생태학적인 토지평가에 의한 토지이용계획을 실시한다. 토지이용계획시에는 토지이용계획 뿐만 아니라 자연훼손지에 대한 대체지 검토 및 생태적 복원기술 가능성 등을 검토한다.

이상에서 살펴본 결과 독일의 경우는 법과 제도상에서 공간계획과 환경관련계획을 동시에 수립하여 상호 견제하는 계획 체계를 이용하여 환경친화적인 국토이용계획을 수립하고 있으며, 일본의 경우는 법제도상으로는 우리와 유사한 구조를 가지고 있으나 실제 공간계획을 수립하는 과정에서 환경관련계획을 수립하고 이를 기초로한 공간계획을 수립하는 기법을 만들어 사용하여 환경친화적인 국토이용계획을 수립하고 있다. 이러한 측면에서 우리나라도 환경친화적인 국토이용을 위해서는 법제도상에서의 공간계획과 동일한 위상에서의 환경관련계획 수립을 위한 조치가 필요하며, 이를 구체적으로 실현시키기 위한 계획기법의 개발이 필요할 것이다.

4. 환경생태계획 개념 및 기법개발사례

1) 환경생태계획 개념

환경친화적인 국토의 이용을 위해서는 환경과 생태를 보존하고 관리하기 위한 계획이 필요하며, 이러한 계획으로는 환경생태계획이 있다. 환경생태계획의 개념을 살펴보면 자연계는 다양한 물질에너지의 순환체계로서 물과 CO2의 순환 혹은 식물의 연쇄작용 등은 외부로부터 자극이 없는 한 극히 안정적이며, 이러한 자연순환계를 생태계(Ecosystem)라 한다. 그러나 도시는 인구밀집으로 인하여 대규모, 대량시설이 건설되었고 이를 유지하기 위해서는 과도한 에너지가 필요하게되어 외부로부터 대량의 에너지가 유입되어야하며 물질에너지의 순환에 필요한 자연생태계의 파괴로 극히 불안정한 구조를 가지게 된다. 그러므로 도시개발은 자연생태계의 물질에너지 순환체계를 파괴하는 것이며 이는 그대로 인간사회의 파괴로 이어지고 있다. 이러한 측면에서 생태계의 법칙을 계획에 반영하여 물질에너지의 순환을 유지하고자 하는 것이 환경생태계획이다.

환경생태계획(Ecological planning)은 1960년대 등장한 계획이론으로 환경결정론입장에서 생태요소에 중점을 두었고, 환경생태계획의 기본적인 방향은 모든 활동이 생태계 법칙에 적합하여야 하며, 이를 위해 자연생태계의 복원 등 자연환경요소를 최대한 살리는 환경친화적인 개발 등에 기초가 된다.

이러한 환경생태계획은 개발계획 수립에 있어서 지속가능한 개발을 지향하는 것으로 자연생태계를 정밀하게 조사분석하여 평가하고 그를 바탕으로 개발대상지와 보존지역을 구분한 후 개발대상지에 대한 계획수립시 자연생태계의 원리를 최대한 반영하며, 각종 계획기준를 자연생태계에 근접할 수 있도록 설정하는 계획을 말한다.

2) 환경생태계획과 공간계획과의 관계설정

환경생태계획은 앞장에서 제시한 봐와 같이 국토이용을 위한 공간계획과 연계가 되어야 한다. 그림 1-11은 환경생태계획과 공간계획과의 관계를 나타낸 것으로 공간계획의 위계에 따라 그에 적합한 환경생태계획이 수립되어야 하며, 특히 실제로 도시를 개발하는 실행하는 계획인 도시관리계획에 연계되는 환경생태계획이 수립되어야 하며, 계획기법이 필요하다.

공간적 범위			공간계획			환경생태계획
국토		□	국토이용계획 (정책계획)		□□	전국 자연환경보전계획 (정책계획)
□			□			□
도, 광역시		□	도시기본계획(실행계획)		□□	환경생태기본계획 (실행계획)
시/군		□	도시관리계획(실행계획)		□□	환경생태계획 (실행계획)
			□1종 지구단위계획 □2종 지구단위계획
지구단위		□	지구단위계획(실행계획)		□□	공원녹지계획(실행계획)
건물단위		□	건축계획 도시계획시설 세부계획		□□	환경계획지표

그림 1-11. 환경친화적인 개발을 위한 공간계획과 환경생태계획 관계

그림 1-12는 도시관리계획 수립과정과 연계되는 환경생태계획 수립과정을 제시한 것이다. 환경친화적인 도시조성을 위한 환경생태계획 수립 대상지는 지형단위 및 유역단위로 설정하며, 환경생태현황을 정밀하게 조사분석하며, 조사결과를 이용하여 평가를 실시하는데 평가내용은 생태계 유형(비오톱 유형)평가를 기본으로 하며, 야생동식물 서식처 평가, 생태계 연결성평가, 주요경관요소 평가를 첨가하여 종합한다. 평가 및 종합한 내용을 기초로 환경생태계획 기본구상을 실시한다. 기본 구상내용으로는 환경생태구상도를 작성하며, 작성내용은 보존지역 및 이용가능지역 구분, 생태계 연결 구상, 생태계 복원 및 이식구상, 공원녹지배치구상 등을 실시한다. 기본구상이 설정되면 환경생태기본구상 내용과 토지이용구상내용을 상호비교하여 상충되는 부분을 서로 조정하며 조정안을 기초로 최종 토지이용계획과 환경생태계획을 확정하게 된다.

						자연친화적인 도시조성 대상지역 설정 : 지형단위, 유역단위
			토지이용계획																		환경생태계획
								□																		□
			사회·인문환경 조사분석															□□			환경생태현황 조사분석
								□																		□
			종 합															□□			환경생태평가 (비오톱 평가 및 종합)
								□																		□
			자연친화적인 토지이용구상																		환경생태계획 구상
			□토지이용 개념도															□□			□환경생태계획 구상도
								□																		□
								조 정
								□																		□
			토지이용계획 확정																		환경생태계획 확정

그림 1-12. 환경친화적인 개발을 위한 환경생태계획 절차

3) 도시관리계획에 연계되는 환경생태계획기법 사례

본 장에서는 우리나라 도시관리계획에 연계되는 환경생태계획의 개발 내용을 화성 동지 택지개발예정지를 사례로 제시하고자 한다.

(1) 환경생태 조사분석

표 1-17은 환경생태계획의 조사분석 단계의 환경생태현황 조사분석 내용을 제시한 것이다. 조사분석분야는 환경요인분야, 자연생태계분야, 경관분야로 구분되며, 각 분야별 세부 조사분석 내용을 살펴보면 환경요인분야는 지형구조, 기상, 수계구조, 토양특성을 조사분석한다. 이 중 지형구조에서는 주변 자연취락지의 한계표고와 한계경사분석이 필요하다. 이는 과거 인간이 과도한 에너지를 사용하지 않고 개발할 수 있는 생태적 개발의 한계점으로 볼 수 있다. 기상에서는 대상지내 미기후 중 바람 방향과 찬 공기 발생지 및 흐름을 파악하는 것이 중요하다.

자연생태계분야는 환경생태계획의 중심분야로 식물생태와 동물생태로 구분되며, 식물생태는 토지이용 및 현존식생과 식생구조를 조사분석한다. 이 자료는 이후 비오톱 유형화 및 평가의 기본자료로 활용된다. 동물생태는 각 동물종류를 모두 조사하는 것을 원칙으로 하나 주로 계획지역의 지표가 될 수 있는 동물을 중점적으로 조사분석하고 나머지 종류는 보조자료로 활용한다. 경관분야는 보존 가치가 있는 자연경관요소와 문화경관요소를 중점적으로 조사분석하며, 향후 공간계획에서 문제가 될 수 있는 요소도 함께 조사분석한다.

표 1-17. 환경생태계획 수립을 위한 환경생태 조사분석 분야 및 세부내용

조사분석 분야	조사분석 세부내용
환경요인분야	□지형구조(표고, 경사, 향) : 주변 자연취락지 개발 한계 경사 및 표고 □기상(기온, 강수량, 풍향 및 풍속, 습도, 미기후) : 대상지내 바람 및 찬공기 흐름 파악 □수계 구조(하천, 저수지, 늪지) □토양특성(토양이화학적 특성, 토양단면구조)
자연생태계분야	□식물생태 : 토지이용 및 현존식생, 식생구조 및 주요 식물상 □동물생태 : 야생조류, 양서류를 기초로 지표동물
경관분야	□보존가치 자연경관요소(봉우리, 능선, 계곡 등) □보존가치 문화경관요소(지역고유의 역사문화) □문제경관 요소(훼손지 등)

(2) 환경생태평가 및 종합

환경생태현황 조사분석 다음 단계로는 환경생태평가 및 종합 단계이다. 이 단계는 조사분석 자료를 기초로 평가를 실시하고, 이를 계획에 반영할 중요한 내용만을 정리하여 종합현황도를 작성한다. 환경생태 평가는 비오톱 유형화 및 평가, 보존가치 생물서식처 설정, 주요 경관요소 등을 설정한다. 비오톱 유형화 및 평가는 식물생태조사자료를 기초로 유형화 및 평가기준을 설정하여 평가를 실시한다. 식물생태를 기초로 하는 것은 식물이 생태계를 구성하는 구성인자 중 생산자로서 기초에 해당되므로 식물생태구조에 따라 상위체계가 결정되기 때문이다. 비오톱 유형화 및 평가 기준은 대상지의 생태계 구조 특성과 연구자의 주관적인 관점에 따라 상이 할 수 있으며, 다만 자연생태계 구조와 가치에 중점을 두어야 한다.

표 1-18. 환경생태계획 수립을 위한 환경생태평가 및 종합 세부내용

계획단계	항목	세부내용
환경생태 평가	비오톱유형화 및 평가	□비오톱 유형화 : 유형분류기준 및 현황도 작성 □비오톱 유형 평가 : 평가기준 설정 및 평가, 평가도 작성
	보존 가치 생물서식처 설정	□야생조류 서식공간 설정 □양서류 서식공간 설정 □기타 지표동물 서식공간 설정
	주요경관요소	□보존경관 요소 설정 □개선경관요소 설정
환경생태 종합	환경생태현황도 작성	□주요 비오톱 유형 및 우수 비오톱평가 등급 □주요 경관요소 □주요 생물서식공간 □보존가치 생물종

그림 1-13과 1-14는 화성 동지지구 도시개발예정지 및 주변지역의 비오톱 유형과 평가를 실시한 도면이다. 비오톱 유형은 25개 유형으로 구분되었으며, 5개 등급으로 평가하였다.

그림 1-13. 화성 동지지구 도시개발예정지 및 주변지역 비오톱 유형도

그림 1-14. 화성 동지지구 도시개발예정지 및 주변지역 비오톱 평가도

환경생태종합은 환경생태평가 자료를 이용하여 계획에 반영될 수 있는 내용을 정리하며, 환경생태현황도를 작성한다. 그림 1-15는 화성 동지지구의 환경생태현황을 종합한 도면이다. 주요 비오톱 유형 및 우수비오톱 유형을 나타내었고, 주요 경관요소와 주요 생물서식공간, 보존가치생물종 등을 나타내었다.

그림 1-15. 화성 동지지구 도시개발예정지 및 주변지역 환경생태 종합현황도

(3) 환경생태계획 구상 및 공간계획과의 조정

다음 단계는 환경생태현황 종합을 기초로 환경생태계획구상을 하며, 환경생태계획 구상과 공간계획구상을 협의 조정한다.

표 1-19는 환경생태계획 구상과 공간계획과의 조정내용을 제시한 것이다. 환경생태계획 구상은 우선 계획목표 및 방향을 설정한다. 이는 대상지 환경생태 특성을 유지·발전시킬 수 있는 목표설정과 계획 항목별 방향설정을 하여야 한다. 세부 구상내용으로는 보존 및 복원 구상으로 우수한 생태계 보존 및 생태계 질 향상을 위한 복원 구상을 하며, 네트워크 구상은 생태축 및 녹지축 체계 구상, 경관구상은 자연경관 유지 구상, 문화경관 보존 구상, 공원녹지조성 구상은 도시화지역내 공원 조성 구상, 생물서식처 및 생물종 보존 구상은 공원녹지 조성시 생물서식공간 조성 및 주요 생물종 보존 구상을 실시한다.

구상에 따라 공간계획과의 조정을 실시하게 되는데, 공간계획에서는 토지이용에 대한 변경을 실시하며, 환경생태계획에서는 불가피한 토지이용이 이루어지게 되는 지역의 자연생태계에 대한 대체 및 보상 대책을 구체적으로 수립하게 된다.

표 1-19. 환경생태계획 수립을 위한 계획구상 및 공간계획과의 조정내용

계획단계	세부내용
환경생태구상	□계획목표 및 방향 설정 : 대상지 환경생태 특성을 유지·발전시킬 수 있는 목표설정 : 계획 항목별 방향설정
	□보존 및 복원 구상 : 우수한 생태계 보존 및 생태계 질 향상을 위한 복원 구상
	□네트워크 구상 : 생태축 및 녹지축 체계 구상
	□경관구상 : 자연경관 유지 구상, 문화경관 보존 구상
	□공원녹지조성 구상 : 도시화지역내 공원 조성 구상
	□생물서식처 및 생물종 보존 구상 : 공원녹지 조성시 생물서식공간 조성 및 주요 생물종 보존 구상
공간계획과의 조정	□계획에 따른 토지이용지역에 대한 대체 및 보상구상

그림 1-16은 화성 동지지구의 토지이용계획과 협의 된 조정도로 불가피하게 훼손되는 지역과 이를 대체하는 지역과 대체 방향을 제시하고 있다.

그림 1-16. 화성 동지지구 도시개발예정지 토지이용 구상과의 조정도

(4) 환경생태계획 확정

공간계획과의 조정이 끝나면 마지막 단계로 환경생태계획을 확정하게 되는데 표 1-20은 환경생태계획을 확정하는 계획내용을 나타낸 것이다. 환경생태계획은 생태계 보존계획, 경관계획, 생태계 네트워크계획, 복원 및 생태계 향상 계획, 공원녹지 조성계획(휴양공간 조성계획), 생물종 및 서식처 보존계획 항목으로 구분되며, 생태계 보존계획은 우수 비오톱 보존 및 생물서식처 보존을 설정하고, 경관계획은 경관향상계획을 수립한다.

생태계 네트워크계획은 광역 생태축 및 지역 생태축 설정 및 연계와 지역내부 녹지축을 설정하고 복원 및 생태계 향상계획은 개발에 의한 훼손지역 대체 이식, 각 비오톱 유형별 생태적 질 향상, 생물이동통로 조성 등의 계획을 수립한다.

공원녹지 조성계획(휴양공간 조성계획)은 도시지역내 공원 및 녹지배치, 공원녹지별 조성 방향 설정하고, 생물종 및 서식처 보존계획은 조성되는 공원녹지 중 생물서식처 공간 구조 설정과 주요생물종 보존대책을 수립하게 된다.

표 1-20. 환경생태계획 수립항목 및 세부 계획내용

계 획 항 목	세부계획내용
생태계 보존계획	□우수 비오톱 보존, 생물서식처 보존
경관계획	□경관향상 계획수립
생태계 네트워크계획	□광역 생태축 및 지역 생태축 설정 및 연계 □지역내부 녹지축 설정
복원 및 생태계 향상 계획	□개발에 의한 훼손지역 대체 이식 □각 비오톱 유형별 생태적 질 향상 □생물이동통로 조성
공원녹지 조성계획 (휴양공간 조성계획)	□도시지역내 공원 및 녹지배치 □공원녹지별 조성 방향 설정
생물종 및 서식처 보존계획	□조성되는 공원녹지 중 생물서식처 공간 구조 설정 □주요생물종 보존대책

그림 1-17은 화성 동지지구 도시개발예정지의 최종 환경생태계획에 따른 계획내용을 제시한 도면이다. 주요 비오톱 유형을 기초로 각종 계획내용을 제시하고 있다.

그림 1-17. 화성 동지지구 도시개발예정지 환경생태계획도

4) 환경생태계획 적용에 따른 영향과 효과

이러한 환경생태계획을 적용하여 도시를 개발할 경우 지역의 자연생태계가 보존되는 자연이 풍부한 환경친화적인 도시가 될 수 있다는 대명제의 효과가 있지만 기존 토지이용계획과는 가용지 면적의 차이 등 토지이용의 한계가 발생할 수 있으며 이는 도시개발의 사업성에 영향을 줄 수 있다. 다음의 사례들은 기존 방식의 토지이용계획과 환경생태계획을 반영한 토지이용계획의 토지이용현황과 각종 계획지표들을 비교한 것이다.

표 1-21. 용인시 영신지구의 정밀한 생태계 조사후의 토지이용현황 변화(구성비: %)

구 분		기존(안)	변경(안)
합 계		100.0	100.0
주택 건설 용지	소 계	37.7	37.6
	단독주택	11.1	11.1
	연립주택	6.3	6.2
	공동주택	20.3	20.3
상업 용지	소 계	3.5	3.5
	일반상업	3.0	3.0
	근린상업	0.5	0.5
공공 시설 용지	소 계	58.8	58.9
	도 로	20.2	18.4
	주 차 장	0.6	0.6
	공 원	16.9	21.4
	녹 지	3.1	2.7
	기타 공공시설용지	17.5	15.8

(정밀 생태계 조사 이전)                (정밀 생태계 조사 이후)

그림 1-18. 용인 영신지구 정밀 생태계 조사 이전·이후 녹지배치계획 비교

표 1-21과 그림 1-18은 용인시 영신지구의 토지이용계획을 비교한 것으로 토지이용구분에서는 주택건설용지 및 상업용지 등 가용지에는 영향은 거의 없으며, 공원면적의 증가와 주변 자연녹지와의 연계성은 강화되었다. 이는 사업성에는 영향이 없은 상태에서 환경친화적인 도시개발이 가능한 사례이다.

표 1-22와 그림 1-18는 기 개발된 용인 죽전지구 택지개발지역 중 일부지역을 개발이전에 환경생태계획을 수립하여 기존 개발안과 비교한 것이다.

표 1-22. 용인 죽전지구 환경생태계획을 반영한 토지이용계획 내용

구 분			기존 토지이용계획(안)		환경생태계획반영 토지이용계획(안)
			면적(□)	구성비(%)	면적(□)	구성비(%)
합 계			1,327,529.5	100.0	1,327,529.5	100.0
주택용지	소계		627,471.0	47.3	395,117.8	29.8
	단독주택용지		114,458.0	8.6	25,972.1	2.0
	공동주택용지		501,966.0	37.8	1,337,991.3	10.4
					207,185.3	15.6
	근린생활시설		11,047.0	0.8	11,144.1	0.8
상업·업무시설용지			45,985.0	3.5	12,825.0	1.0
공공시설	공원		137,262.0	10.3	666,419.4	50.2
		근린공원	114,191.0	8.6	659,902.6	49.7
		어린이공원	23,071.0	1.7	6,516.8	0.5
	녹지		120,090.0	9.0	64,486.0	4.9

*계획인구: 16,000인(기존계획의 63%), 계획가구: 5,161가구, 용적율: 180%

(기존안)                          (환경생태계획 반영안)

그림 1-19. 용인 죽전지구 환경생태계획 반영 토지이용계획(안)

토지이용계획도에서는 외곽의 주요 자연보존과 단지내부 녹지와의 연계 등 현격한 차이를 나타내고 있다. 토지이용내용을 살펴보면 가용지에서는 기존 안은 50.8%이었으나 환경생태계획 반영 안은 30.8%로 가용지가 급격하게 줄어들었으며, 공원녹지면적율은 19.3%에서 55.1%로 크게 증가하였다. 반영 안은 계획인구는 16,000인, 계획 가구수는 5,161가구, 용적율은 180%로 기존 안의 약 63% 정도를 충족하였다. 사업성에서는 분양가의 결정에 따라 달라질 수 있을 것이다.

그림 1-20은 환경생태계획을 반영한 토지이용계획도이며, 표 1-23은 화성동지지구의 기존안과 환경생태계획 반영 안의 토지이용계획 내용을 나타낸 것이다. 내용을 살펴보면 주택용지는 37.71%에서 25.53%로 감소하였으며, 상업업무용지를 비롯한 가용지의 면적은 감소하였다. 반면 공원녹지는 40.32%에서 54.72%로 증가하였고 그 중에서 보존되는 자연의 면적은 32.4%에서 42.9%로 크게 증가하였다. 표 1-24는 이러한 계획내용을 바탕으로 사업성을 분석한 것으로 분양면적은 45.79%에서 31.21%로 감소하였으나 인구수는 기존 안이 9,900인에서 반영 안이 16,200인으로 증가하여 사업성에는 큰 영향이 없는 것으로 판단되었다.

표 1-23. 화성 동지지구 환경생태계획을 반영한 토지이용계획내용

구 분			기존 토지이용계획(안)	환경생태계획반영 토지이용계획(안)
			구성비(%)	구성비(%)
합 계			100.00	100.00
주택용지	소계		37.71	25.53
	단독주택용지		16.87	5.29
	공동주택용지	고층	8.18	12.41
		저층	12.66	7.83
상업·업무시설용지			2.65	1.99
공공시설	교육시설		4.68	3.51
	문화시설		0.74	0.18
	수공간		0.12	1.12
	공원녹지		40.32(32.4)	54.72(42.9)
	보행자전용도로		-	1.13
	도로		11.50	11.79

그림 1-20. 화성 동지지구 환경생태계획을 반영한 토지이용계획도

표 1-24. 화성 동지지구 환경생태계획을 반영한 토지이용계획 사업성 분석

계획요소	기존 토지이용계획(안)	환경생태계획 반영(안)
인구수	9,900인	16,200인
인구밀도	111인/ha	182인/ha
평균용적율(%)	150∼200%	150∼200%
분양면적비	45.79%(가용지: 67.6%)	31.21%(가용지: 56.1%)

이상의 결과를 종합하면 환경생태계획을 수립한 후 이를 반영하여 토지이용계획을 실시할 경우 대상지내 양호한 자연생태계를 보존하고 도시내 풍부한 녹지를 확보하여 환경친화적인 도시조성이 가능하며, 사업성에서는 실제 가용지는 줄어들지만 각종 계획지표를 활용하여 융통성 있게 계획한다면 기존의 계획과 동일한 수준으로 유지할 수 있는 것으로 판단된다. 그러므로 현재 도시개발에서 환경생태계획을 수립한 후 토지이용계획을 수립하는 것이 충분히 가능할 것이다.

또한 이러한 계획이 수립된다면 앞에서 제시된 도시개발에서 사전환경성검토 및 환경영향평가 협의문제 중 대부분을 차지하는 자연생태계분야에 대한 협의를 원활히 할 수 있으며 이는 계획 진행속도를 증가시켜 사업기간 연장에 따른 경제적인 손실도 방지할 수 있을 것이다.

5. 환경생태계획을 위한 법제도적 개선방안

이러한 환경친화적인 도시조성을 위한 환경생태계획이 수립되기 위해서는 법제도적인 측면과 건설교통부 및 관련공기업의 조직 측면에서의 개선이 요구되어진다.

먼저 법제도적 측면에서 환경생태계 수립을 위한 법·제도의 개선 방안으로는 새롭게 조정된 국토계획및이용에관한법률의 법과 시행령의 각 단계별 계획내용 중 환경친화적 계획내용을 종합하여 환경생태계획 관련 문항으로 개정하여야할 것이다.

표 1-25. 환경생태계획 수립을 위한 법률 개정(안)

계획 단계	법			시행령
	제목	기존	개정(안)	제목	개정(안): 첨가
광역 도시계획	국토법 제 12조 광역도시계획 내용	2. 광역계획권의 녹지관리체계와 환경보전에 관한 사항 4. 경관계획에 관한 사항	2.『광역계획권의 환경생태 관련사항』으로 통합	국토법 시행령 제 9조 광역도시 계획 내용	□ 법 제 12조 2항 제 2호에서「환경생태관련사항」이라 함은 다음 각호의 사항을 말한다. 1. 광역계획권의 녹지관리체계와 환경 및 생태보전에 관한 사항 2. 경관계획에 관한 사항
도시 기본계획	국토법 제 19조 도시기본계획 내용	5. 환경보전 및 관리에 관한 사항 7. 공원 및 녹지에 관한 사항 8. 경관에 관한 사항	5.『환경생태에 관한 사항』으로 통합	국토법 시행령 제 15조 도시기본 계획 내용	□ 법 제 19조 1항 제 5호에서「환경생태관련사항」이라 함은 다음 각호의 사항을 말한다. 1. 환경 및 생태보전 및 관리에 관한 사항 2. 공원 및 녹지에 관한 사항 3. 경관에 관한 사항
도시 관리계획의 지구단위계획	국토법 제 52조 지구단위계획내용	6. 환경관리계획 또는 경관계획	6.『환경생태계획』으로 변경	-	-

계획단계별 개정안을 살펴보면 광역도시계획 단계에서 법은 국토법 제 12조 광역도시계획내용 중 『2. 광역계획권의 녹지관리체계와 환경보전에 관한 사항과 4. 경관계획에 관한 사항』을 『2. 광역계획권의 환경생태 관련사항』으로 통합하고 국토법 시행령 제 9조 광역도시계획 내용에 『□ 법 제 12조 2항 제 2호에서 「환경생태관련사항」이라 함은 다음 각호의 사항을 말한다. 1. 광역계획권의 녹지관리체계와 환경 및 생태보전에 관한 사항, 2. 경관계획에 관한 사항』의 내용을 첨가하여야 할 것이다.

도시기본계획 단계에서는 국토법 제 19조 도시기본계획 내용 중『5. 환경보전 및 관리에 관한 사항, 7. 공원 및 녹지에 관한 사항, 8. 경관에 관한 사항』을 『5. 환경생태에 관한 사항』으로 통합하고 국토법 시행령 제 15조 도시기본계획 내용에 『□ 법 제 19조 1항 제 5호에서 「환경생태관련사항」이라 함은  다음 각 호의 사항을 말한다. 1. 환경 및 생태보전 및 관리에 관한 사항, 2. 공원 및 녹지에 관한 사항, 3. 경관에 관한 사항』을 첨가하여야 할 것이다.

도시관리계획의 지구단위계획 단계에서는 국토법 제 52조 지구단위계획내용 중 『6. 환경관리계획 또는 경관계획』을 『6. 환경생태계획으로 변경하고 시행규칙에 환경생태계획 내용을 첨가하여야 할 것이다.

건설교통부 및 관련공기업의 조직 측면에서의 개선방안을 살펴보면 환경친화적인 개발을 위한 규정의 도입, 이를 실행 할 수 있는 조직의 구성 및 전문인력 배치 등이 필수적이다.

건설교통부에서는 환경친화적인 개발계획을 수립하기 위해 토지이용계획과 동일한 수준의 환경생태계획이 필요하므로 전문가의 참여와 관계 규정 정비가 필요하다. 환경생태계획은 환경부가 수립할 수 없는 공간계획이므로 각 공사(한국토지공사, 대한주택공사, 한국도로공사, 한국수자원공사) 등 개발주체가 환경생태계획을 수립하기 위한 근거를 도시관련계획인 도시계획, 지구단위계획 등 토지이용계획의 제도권내에 수용하여 각 개발계획에서의 지침을 마련하여야 하며, 또한 사업주체에 이런 업무를 전담할 부서와 전문가 채용이 시급한 상황이다.

한국토지공사에서는 과거 몇 년간 용인 등지에서 택지개발을 하면서 자연환경을 고려치 않고 과거 개발편의주의의 개발을 주도하여 환경단체, 시민단체 등의 상당한 저항을 야기시켜 한국토지공사는 용인 난개발의 주체라는 것이 사회에 알려져 왔다. 그러나 우리나라는 국토면적의 산림면적이 65%, 농경지가 26%로서 산, 농지를 제외하고는 개발을 할 수가 없기에 개발과정에는 항상 자연환경과의 갈등이 발생하게 마련이다. 이런 갈등요소를 초기에 합리적으로 대응하지 못하고 실시설계단계 또는 착공 전□후에 문제가 제기되면 이때에 문제를 해결하기 위해 6개월∼1년 간 공사중지에 따른 경제적 손실과 대체토지확보에 대한 경제적 손실 등이 엄청날 것인데, 지금까지 한국토지공사는 토지개발계획 초기부터 환경에 관한 계획을 수립하지 않고, 문제가 발생될 때마다 미봉책 대응만 하고 있다. 이러한 사례는 한국토지공사의 택지개발계획 수립에 있어 환경친화적인 개발이라는 원칙을 실질적으로 계획하는 부분이 결여되어 있다는 것을 증명하는 것이다.

환경친화적인 개발계획수립을 위해서는 한국토지공사 담당부서가 개편되어야 하는데, 개발일변도 위주의 부서가 현재 지속적으로 개발계획만을 수립하여 항상 마찰이 발생되고 있다. 한국토지공사 사규집 200 기획□조직의 202 직제규정 제18조(택지본부) ③항에서 1. 택지개발 후보지 조사□선정 및 사업타당성 검토□분석을 택지본부장이 관장하게 되어 있다. 또한 제19조(단지본부) ③항에서 1. 산업단지개발 사업 후보지 조사□선정 및 사업타당성 검토□분석을 단지본부장이 관장하게 되어 있다. 그러나 택지 및 산업단지 개발 후보지 조사□선정 및 사업타당성 검토는 경제성, 기술성만이 검토되고 환경성은 전혀 검토되고 있지 않고 있고, 택지본부와 단지본부내에 담당부서가 없다. 이러기에 토지이용계획은 전담부서가 있어도, 환경계획은 전담부서가 없어 난개발의 원인이 되고 있다.

현재 한국토지공사 기술본부 단지설계처의 환경평가부에서 환경영향평가를 비롯하여, 사전환경성검토도 담당하고 있다고 하나, 기술본부는 택지본부, 단지본부와 병렬적으로 만든 부서로서 기술본부의 단지설계처의 환경평가부가 택지본부 및 단지본부의 토지이용계획초기부터 환경계획을 수립하는 과정에 현실적으로 참여하기가 매우 곤란하다. 따라서 관련전문가로 구성된 환경계획 전담 부서의 시설이 필요하다. 또한 한국토지공사의 제규정에도 환경계획에 대한 규정이 포함되어 있어야 한다.

대한주택공사는 최근 개발계획수립 안건마다 환경에 대한 대응태도가 다르게 나타난다. 일례로 파주 금촌지구 택지개발사업 기본계획 및 기본설계서에 의하면 생태계에 대한 내용은 단 5줄(28쪽)로서 임야 6.5%, 논 42.3%이지만 산림과 논을 모두 훼손하고도 습지 또는 생물이 서식할 수 있는 대체 공간 조성계획은 수립하지 않고 있다(논을 훼손하는 경우 대체습지를 만들어 논의 생태적 기능을 습지가 대신케 함). 또한 대상지내에 녹지역할을 할 수 있는 지역을 고려하지 않고 전체 토지를 한꺼번에 정리하고 다시 녹지를 만들도록 하는 등 환경을 무시한 채 작업의 효율성만 앞세우고 있다. 이러한 결과로 보호수 보호에 대한 민원을 계기로 공사가 오랫동안 지체된 것으로 알고 있다. 앞으로 환경계획을 수립하지 않고 택지개발계획을 수립할 경우 어떠한 손해를 볼 것인가를 예측할 수 있을 것이다.

정반대의 예로, 대한주택공사가 사업을 시행하고 있는 화성시 봉담지구 택지개발사업 환경영향평가서에 의하면 생태계 부문이 120쪽이 될 정도로 상세하게 생태계를 조사·분석하고 환경계획을 수립하여 봉담지구 택지개발사업의 토지이용계획을 수립하였다. 이러한 계획으로 인하여 봉담지구는 녹지면적비율이 30.3%나 되고, 녹지계획, 야생동물보호대책 등을 수립하여 모범적인 환경친화적인 개발계획을 수립하고 있다. 두 지역 계획 모두 대한주택공사가 개발주체이나 토지이용계획에 임하는 태도가 극과 극의 수준으로 택지개발계획을 수립하고 있다. 담당부서장의 의지에 따라 다르다면 큰 문제이며 대한주택공사내에 이런 환경친화적인 토지이용계획을 수립한 부서와 규정이 있어야 할 것이다.

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서울특별시·녹색서울시민위원회(2000) 지속가능개발위원회 설치·운영에 관한 토론회. 134쪽.

윤형경(2002) 도시계획법과 국토이용관리법을 통합한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 해설. 기문당. 2∼728쪽.

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최병찬, 최원영(1993) 환경영향평가제도 -이론과 실제. 녹원출판사, 334쪽.

최영국, 이승복, 박인권, 김현수, 변병설(2002) 국토계획과 환경계획체계의 연계방안 연구. 332쪽.

한국건설기술연구원(2000) 생태도시 조성 핵심기술개발(Ⅰ) 연구보고서. 269쪽.

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환경부(2001) 친환경적인 도시계획을 위한 환경성검토 협의 업무 편람. 176쪽.

井手久登, 武內和彦(1985) 自然立地的土地利用計劃. 東京大學出版會, 227pp.

제 2 주제발표

환경계획 기법을 활용한 공간계획 방안

김 현 수

(한국건설기술연구원 수석연구원)

환경계획 기법을 활용한 공간계획 방안

김 현 수

(한국건설기술연구원 수석연구원)

1. 머리말

자연환경에 대한 충분한 고려 없이 수행된 도시개발의 결과는 생태계의 파괴로 귀결되고 있을 뿐만 아니라 도시에서 생활하는 사람의 건강과 생명을 위협하고 있다. 하절기에 발생하는 극단적인 도시열섬 현상으로 인해 도시 전체의 생산성이 크게 저하되고, 냉방부하의 증가로 에너지소비가 급격하게 증대하여 또 다른 환경오염의 원인을 제공하게 된다. 우기에 발생하는 도시홍수는 하천과 도로 등 시설물을 훼손하고 저지대 주민의 생명을 위협하게 된다.

이러한 현상은 모두 도시 개발로 인해 자연의 순환체계가 상실된 탓이며, 특히 도시열섬 현상이나 도시홍수와 같은 도시기후변화 현상은 과도한 포장으로 인한 토양 기능과 물순환 기능의 상실에 기인한다.

그림 2-1. 자연의 물순환 체계(dtv-Atlas zur Stadt)

자연의 순환체계 즉, 생태계를 고려하지 못한 도시의 개발은 생태계 자체의 파괴는 물론, 국토의 지속적인 개발(Sustainable development)을 가로막고 도시민의 생활의 질을 저하시키는 주 요인이 되고 있다. 이미 전국토의 5%(약 15억 평) 이상이 생태적으로 황폐화된 도시공간으로 개발되었고, 향후 동일한 면적의 도시 개발 수요를 예상하고 있어 약 15억 평의 추가 수요발생이 예상된다.

현재 조성되고 있는 신도시들은 한결같이 □환경친화적인 개발□을 내세우고 있다. 그러나 새로운 도시들이 기존 도시의 생태적 문제에서 자유로운 것은 아니다. 이는 본질적으로 공간개발과 환경보전 문제의 균형을 잡아줄 수 있는 의사결정구조, 다시 말해 친환경 패러다임 시대에 걸 맞는 환경친화적 공간계획체계의 미비에 기인한다. 따라서 국토, 도시 생태문제를 원천적으로 해결하기 위해서는 환경친화적 공간계획체계 및 수단의 정비가 필요하다. 즉, 기능과 토지이용의 효용성을 중시하는 기존의 공간계획과는 달리 원천적으로 자연환경을 보전할 수 있는 환경계획의 도입이 절실하며, 환경의 질을 정량적으로 가늠할 수 있는 환경계획지표의 활용이 필수적이다.

새 술은 새 부대에 담는다는 격언처럼 환경친화적인 국토 개발을 위해서는 환경친화의 패러다임을 실현할 수 있는 새로운 계획기법의 개발이 우선되어야 한다. 이런 관점에서 한국건설기술연구원은 □1999 건설교통기술 혁신사업□ 의 일환으로 1999년부터 2002년까지 3년간 □생태도시 조성 핵심기술 개발□ 연구를 수행한 바 있다. 이 연구는 환경친화적인 공간계획에 필요한 계획체계(plan system)와 그 수단(instrument)의 개발을 목표로 하였으며, 장기적 관점에서 접근이 필요한 환경계획 기법과 단기적 관점에서도 활용 가능한 환경계획지표를 연구의 성과로 제시하였다.

표 2-1. 생태도시조성 핵심기술 개발 연구의 성과

환경계획 지표		□개별 환경계획지표 : 도시관리계획 차원 토지이용계획, 도시개발계획 차원 토지이용계획 □통합형 환경계획지표 : 지구단위계획 차원 (생태기반지표)
환경계획 기법		□경관생태관리계획 : 도시관리계획 차원 □경관생태계획 : 도시개발계획 차원 □녹지기본계획 : 지구단위계획 차원

이 글은 위 연구와 후속 연구의 성과를 토대로 작성되었으며, □경관생태계획□이라는 환경계획 기법과 □생태기반지표□라는 환경계획지표를 활용하여 우리의 국토를 환경친화적으로 계획하고 관리할 수 있는 방안을 구체적으로 제시하고자 하였다.

2. 새로운 환경계획 기법과 환경계획지표

1) 새로운 환경계획기법 - □경관생태계획□기법

(1) 경관생태계획의 정의

경관생태계획은 도시계획의 토지이용계획에 대응하는 환경계획이다. 토지이용계획과 경관생태계획은 환경친화적 공간계획을 위한 서로 다른 계획수단으로 전자는 토지이용의 효율성 제고를 주목적으로, 후자는 자연과 경관의 보호를 주목적으로 한다. 즉, 기존 공간계획의 핵심을 이루는 토지이용계획은 가용지의 경계를 설정하고 주거, 상업, 공업, 녹지 등의 용도를 지정하는 것을 주요 내용으로 한다. 반면에 경관생태계획은 보존지의 경계를 설정하고 자연보존지역, 경관보존지역, 생물종 및 비오톱 보호지역, 휴양 및 여가공간을 지정하는 것을 주요내용으로 한다. 위와 같이 서로 관점이 다른 두 가지 계획 수단의 합리적 조정을 통해 원천적으로 환경친화적인 공간계획의 수립이 가능하게 된다.

경관생태계획 기법은 기본적으로 독일의 Landschaftsplanung 기법에 기초하고 있으며 공간의 경관생태학적 가치를 평가하고 보호, 개선, 관리 방향을 도출하기 위한 환경계획 수단의 하나로 제시되었다. 따라서, 경관생태계획은 자연과 경관의 보호를 주목적으로 하며, 공간의 경관생태학적 가치평가를 통해 토지이용으로 인한 환경파괴를 원천적으로 예방하고 환경친화적인 공간계획을 유도하는 환경계획 기법으로 정의할 수 있다.

경관생태계획은 공간계획의 기본이 되는 토지이용계획에 선행하는 것이 바람직하며, 근본적으로 경관생태계획을 우선하고 여기서 도출된 환경계획 정보를 토지이용계획에 반영하여 조정하는 계획 절차가 환경친화적 공간계획 수립을 위해 필수적이다.

(2) 경관생태계획의 목적

경관생태계획의 목적은 자연 보호, 경관 보호, 생물종 및 비오톱 보호 그리고 도시에 인접한 휴양 및 여가 공간의 확보로 세분할 수 있다.

□자연 보호는 생태적 관점에서 자연의 순환체계를 자연그대로 유지하기 위한 것이며, 특히 공기 순환, 물 순환, 에너지 순환 및 토양 기능의 균형 유지를 목적으로 한다.

□경관 보호는 보호 가치가 있는 주요 경관과 경관요소를 보호하기 위한 것이며, 특히 지역 경관의 고유성을 보호하는데 초점을 둔다. 따라서 계획 대상지의 공간적, 시간적 특성을 나타내는 경관과 경관요소의 도출이 중요하다.

□생물종 및 비오톱 보호는 궁극적으로 생태계의 균형 유지 및 생물다양성의 확보를 위한 것이다. 가장 우선적으로 멸종위기의 동식물을 비롯한 중요 생물서식처 및 비오톱의 보호가 중요하며, 지역 생태계 균형 유지 및 생물다양성 확보에 필요한 생물종과 비오톱의 도출이 필수적이다.

위에서 언급한 3 가지 목적이 넓은 의미에서 자연환경 보호의 관점이라면 도시에 인접한 휴양 및 여가공간의 확보는 인간의 이용을 전제로 하고 있다. 즉, 도시 인근에 풍부한 자연을 체험하고 여가를 즐길 수 있는 공간을 확보하여 도시의 어메니티(Amenity)를 증진시키는 동시에 자연을 찾아 나서는 교통량을 원천적으로 저감시키기 위한 것이다.

표 2-2. 경관생태계획의 목적

구 분	세 부 내 용
□자연보호	- 공기, 물순환 등 자연의 순환체계에 대한 침해 요인 원천적 해소 - 공간계획 차원에서 자연자원의 활용 모색
□경관보호	- 지역 경관의 고유성 보호
□생물종 및 비오톱 보호	- 멸종위기의 동식물을 비롯한 생물 서식처 및 비오톱 보호
□도시 인접한 휴양, 여가공간 확보	- 근린의 풍부한 자연체험 공간 및 휴양, 여가 공간 확보

(3) 경관생태계획의 내용

경관생태계획의 내용은 대상지에 대한 경관생태학적 관점의 분석과 평가, 그리고 공간화 된 환경관리 방안의 제시로 대별할 수 있다.

① 자연과 경관의 현황에 대한 분석과 평가

□자연과 경관의 경관생태학적 가치를 분석하고 평가하여 환경계획을 위한 기초 정보를 도출

② 공간계획화 된 환경관리 방안의 제안

□공기, 물, 에너지 순환과 같은 자연의 순환체계 및 경관에 악영향을 미치는 토지 이용이나 지표면의 변화와 같은 자연 훼손에 대한 보호, 관리 및 개선 방안 제시

□경관생태적 관점에서 가치가 높아 보존지역(자연보호지역, 경관보호지역)으로 설정된 지역이나 그린벨트 등과 같은 특정 지역에 대한 보호, 관리, 개선 방안의 제시

□중요 야생동식물의 군집과 비오톱의 보전 및 관리방안 제시

표 2-3. 경관생태계획의 내용

구 분	세 부 내 용
□자연과 경관의 현재 상태에 대한 분석 및 평가	- 자연과 경관의 세부 현황 분석 및 질적 가치를 판단, 평가
□자연과 경관의 보전, 복원, 관리 방안(미래상) 제안	- 자연의 순환체계(공기 및 물순환, 토양 기능 등 생태적 순환체계) 및 경관에 악영향을 미치는 토지의 이용이나 지표면의 변화와 같은 자연침해에 대한 보호, 관리 및 개선 방안을 제시 - 보전지역(자연보호, 경관보호), 자연공원 등과 같은 특정한 부분에 대한 보호, 관리, 개선 방안의 제시 - 야생동식물의 군집과 비오톱의 보전 및 관리방안

(4) 경관생태계획의 수립구조

경관생태계획은 자연환경 조사를 바탕으로 경관생태 현황을 파악하고 이를 바탕으로 경관생태계획을 수립하는 절차로 진행된다. 자연환경조사는 경관생태계획의 목적에 따라 자연, 경관, 비오톱, 주요 동식물을 대상으로 수행된다.

□자연에 대한 조사 분석은 자연 순환체계의 유지 및 자연 자원의 활용이란 관점에서 기상, 지형 및 지질, 토양, 수계 등을 대상으로 수행된다.

□경관에 대한 조사 분석은 지역의 고유성을 가지는 녹지나 수변과 같은 자연적 요소와 역사자원과 생활자원을 포함하는 인공적 요소를 대상으로 수행한다.

□비오톱 조사는 현존식생, 토양, 지질, 토지이용 등을 종합적으로 고려하여 경관생태학적 속성을 달리하는 비오톱 유형을 구분하고 지도로 작성한다.

□주요 동식물 조사는 보호종과 지역 특산종을 중심으로 개체에 대한 조사와 서식처에 대한 조사를 병행한다.

그림 2-2. 경관생태계획 수립구조

(5) 경관생태계획의 작성 방법

경관생태계획은 주로 비오톱 유형을 공간단위로 하여 도면화 작업을 진행하는데, 다음과 같은 방법으로 작성한다.

① 작성 방법

□비오톱 조사결과 및 기타 정보를 바탕으로 대상지를 생태적 특성과 가치를 달리하는 공간단위로 구분한다(공간단위의 구분은 계획의 위계와 내용에 따라 달라질 수 있으나, 도시계획 차원의 경관생태계획인 경우 구분한 비오톱 유형을 준용한다).

□공간단위(경관생태 유형)의 구분을 바탕으로 자연, 경관, 생물종 및 비오톱의 보호, 관리 지역을 설정하고 도시에 인접한 휴양 및 여가공간의 위치를 결정한다.

□구분된 단위공간에 대한 경관생태학적 개선 대안을 제시한다.

□특별한 대책이 요망되는 지역에 대해 문제 지역으로 도출하고, 공간계획(토지이용계획 등)에서 상응하는 대책을 수립할 수 있도록 유도한다.

표 2-4. 경관생태계획의 작성 방법

경관생태 유형 구분	□	보호, 관리지역 지정	□	개선 대안 제시	□	문제지역 도출
□비오톱 유형 □주요 경관요소 □주요 동식물 서식처를 고려한 경관생태 유형 구분		□자연, 경관보호 지역 □주요 동식물 서식지 □휴식·휴게 공간지정		□비오톱 조성 및 연계 □생물종 및 경관 다양성 증진을 위한 대안 제시		□특별한 대책이 요망되는 지역 도출

② 작성 과정

경관생태계획은 기본적으로 도시계획의 토지이용계획과 병행하여 진행되며, 환경친화적인 공간계획의 목적을 달성하기 위해서는 선행하는 것이 바람직하다.

따라서 경관생태계획 과정에서 도출되는 환경 정보를 토지이용계획에 전해주고, 토지이용계획의 진행 성과를 경관생태계획에 반영하여 상호 조정하는 절차로 진행된다. 특히, 자연환경 조사에 근거한 경관생태계획 구상안과 개발 수요를 반영한 토지이용 구상안의 조정 절차가 가장 중요하며, 양자의 조정을 통해 환경친화적인 공간계획의 방향이 결정되게 된다.

한편, 환경계획(경관생태계획) 구상안과 개발계획(토지이용계획) 구상안의 조정을 통하여 확정된 경관생태계획과 토지이용계획이 하위 계획(예를 들면 지구단위계획 차원의 환경계획 및 지구단위계획)에 제대로 반영되기 위해서는 상하위 계획을 연계할 수 있는 중간적 위치의 계획수단이 필요하다. 이러한 문제에 대응하기 위해 경관생태계획의 내용 중 녹지체계형성과 관련된 내용을 특화한 녹지체계계획을 별도로 작성하고 이를 토지이용계획의 부문계획인 공원·녹지계획에 반영하는 절차가 필요하다.

그림 2-3. 경관생태계획의 작성 과정

2) 새로운 환경계획지표 - 생태기반지표

(1) 개발 배경

공간계획에서 사용되고 있는 계획지표로 가장 대표적인 것은 건폐율과 용적율이다. 이 지표는 원래 과밀 개발을 방지하고 쾌적한 도시 개발을 유도하기 위한 계획지표로서의 기능을 가지고 있다. 그러나, 이러한 지표는 근본적인 도시 환경의 질을 유도하는 기능을 가지지 못한다. 다시 말해, 건폐율과 용적율 같은 계획지표는 어느 정도 개발이 가능하다는 개발의 한계만을 규정할 뿐 개발 공간이 갖추어야 할 □환경의 질□을 유도할 수 있는 기능은 없다. 결과적으로 기본 계획지표는 개발의 근거를 제공하는 □개발지표□로 오용되고 있는 실정이다.

이런 관점에서 도시공간이 가져야 할 환경의 질을 정량적으로 제어할 수 있는 환경계획지표의 개발은 필수적이다. 환경계획지표는 공간계획 과정에서 환경의 질을 유도하는 기능과 함께 공간의 질을 정량적으로 제어할 수 있다는 점에서 □환경계획 기법□보다 용이하게 적용할 수 있는 장점을 가지는 환경친화적 계획수단이 된다.

과밀 도시의 환경문제(도시생태 문제)를 공간계획 차원에서 원천적으로 해결하기 위한 환경계획지표의 하나로 제안하는 생태기반지표는 개념적으로 독일 베를린의 비오톱 면적지표와 유사하다. 이 지표는 도시의 생태적 기반이 되는 토양 및 물순환 체계의 건전성 유도를 목표로 하며, 자연지반녹지율, 투수면적율 및 녹피율 등과 같은 환경계획지표의 기능을 종합한 특징을 가진다.

앞서 나열한 지표들이 분야별 생태적 건전성 확보를 위해 적용 가능한 개별적 지표인 반면에, 생태기반지표는 각 개별지표의 관점을 종합한 통합형 환경계획지표라는 특성을 가진다. 특히 중요한 점은 앞서 언급한 개별지표는 일정한 관점에 국한된 각론적 지표로 공간계획에서 건축가의 창의성을 저해할 소지가 높지만, 생태기반지표는 다양한 관점을 묶어 통합된 하나의 지표로 제시되므로 동일한 문제 해결을 위한 다양한 대안의 제시가 가능한 장점이 있다.

(2) 개발 목표

생태기반지표는 환경친화적인 공간계획의 토대가 되는 대지의 생태적 기능을 정량적으로 제어하기 위해 개발된 환경계획지표이다. 따라서, 이 지표의 개발을 위해서는 도시의 생태 문제에 대한 이해가 우선하여야 한다. 도시의 생태 문제에 대한 이해는 자연의 생태적 기능을 살펴보면 자명해진다.

도시 개발 과정에서 특별한 고려 없이 훼손되는 자연은 ① 토양기능 ② 미기후 조절 및 대기의 질 개선 기능 ③ 물순환 기능 ④ 동·식물의 서식처로서의 기능 등 4가지 관점으로 구분할 수 있는 생태적 기능(자연의 순환 기능)을 가진다.

) 독일 연방자연환경보호법 □□ 1과 2

따라서, 도시공간에 요구되는 생태적 기능이란 토양기능, 미기후 조절 및 대기의 질 개선 기능, 물순환 기능, 그리고 동·식물 서식처 기능으로 구분할 수 있는 개별 기능과 함께 이들의 복합 작용에 의한 기능을 총체적으로 일컫는 것으로 이해할 수 있다. 이러한 관점에서 생태기반지표의 개발은 앞에서 언급한 자연순환기능의 유지와 개선을 정량적으로 유도하는 것을 목표로 한다.

(3) 용어 정의

생태기반지표란 공간계획 대상 면적 중에서 자연의 순환기능을 가진 토양 면적비 라고 정의할 수 있다. 여기서 말하는 자연의 순환기능이란 구체적으로 앞서 언급한 4가지 생태적 기능을 의미하며, 토양이 함유한 수분의 증발산 기능과 우수의 투수 및 저장능력으로 일정 지역의 기후상태를 개선하는 기능을 가지고, 건전한 생태환경을 제공하여 동식물의 서식처를 제공함과 동시에 유해물질의 여과, 완충, 변환 등을 통하여 물질 순환을 가능하도록 하는 총체적 기능을 말한다.

① 공간유형 구분과 가중치

생태기반지표의 산정에서 가장 중요한 것이 공간유형의 구분과 가중치의 설정이다. 생태적 기능의 정량적 차이가 뚜렷한 공간의 유형을 구분하고, 그 공간유형에 알맞은 가중치를 설정하기 위해서는 경관생태학적 관점에서 체계적인 연구의 수행이 필요하다. 여기서는 생태도시조성 핵심기술 개발 연구에서 제시한 기준을 사례로 소개한다.

② 산정방법

생태기반지표는 자연의 순환기능 관점에서 가치를 달리하는 공간유형을 구분하고, 그 공간유형별 면적에 해당 가치(가중치)를 곱해 구한 자연순환기능 환산면적을 전체 공간계획 대상지 면적으로 나누어 구한다.

□생태기반지표	=	자연순환기능 면적	=	□(공간유형별 면적□가중치)
		전체 면적		전체 면적

표 2-5. 생태도시 조성 핵심기술개발 연구의 공간유형구분 및 가중치

	그림	공간유형	1□당 가중치	설 명	사 례
1		포장면	0.0	공기와 물이 투과되지 않는 포장, 식물생장이 없음	콘크리트 포장, 아스팔트 포장, 불투수 기반에 시공된 포장
2		틈새 / 공극 포장면	0.3	공기와 물이 투과되는 포장, 일반적으로 식물생장이 없음	모래나 쇄석 기반 위에 시공된 투수성 포장, 틈새가 있는 바닥벽돌포장
3		부분포장면	0.5	공기와 물이 투과되는 포장, 식물생장이 가능한 포장	잔디블럭, 목판 또는 판석 부분포장
4		토심 90□ 이하 인공지반 녹지	0.5	토심이 90□ 이하인 인공지반 상부 식재면	지하주차장 상부, 지하실 상부 식재면
5		토심 90□ 이상 인공지반 녹지	0.7	토심이 90□ 이상인 인공지반 상부 식재면	지하주차장 상부, 지하실 상부 식재면
6		자연지반 녹지	1.0	자연지반이 손상되지 않은 녹지 식물상과 동물상의 개발 잠재력 보유	녹지 중 자연 상태의 지반을 가진 곳
7		지붕녹화면 I	0.5	경량형 녹화가 이루어진 지붕면	토심 20□ 이하의 경량형 녹화공간
8		지붕녹화면 II	0.7	지하수함양을 위한 우수침투시설, 식재면을 통한 침투시설과 연계된 지붕면적	토심 20□ 이상의 혼합형 또는 중량형 녹화공간
9		우수침투 지붕면	0.2	지하수함양을 위한 우수침투시설과 연계된 지붕면적	녹화가 되어 있지 않은 옥상 중 침투시설과 연계된 공간
10		벽면녹화면	0.5	창이 없는 벽면이나 옹벽(담장)의 녹화, 최대 10m 높이까지만 산정	벽면이나 옹벽녹화 공간
11		수공간 I	1.0	침투기능이 있는 수공간	침투기능을 가지는 생태연못 등
12		수공간 II	0.5	침투기능이 없는 수공간	바닥면이 차수 처리된 생태연못이나 분수 등

(4) 산정사례

생태기반지표는 필지 단위의 건축계획은 물론 지구단위계획 차원에서 가장 유용하게 활용가능하다. 아래 그림 2-4는 서울시 강동구 둔촌동에 위치한 전용주거지역의 한 단독주택으로 매우 양호한 환경을 가진 주택으로서 이 주택의 생태기반지표를 산정해 본 결과 0.49이었다.

공간유형	가중치	대상 공간	면 적	환산면적	비 고
포장면	0	주택(건폐지)	254□	0□	경사진 기와 지붕
틈새/공극 포장면	0.3	출입구 보도	45□	13.5□	식생이 없는 판석 포장
자연지반 녹지	1	정원	261□	261□	자연지반, 조경수, 잔디 식재
전체대지면적			560□
자연순환 기능 면적				274.5□
생태기반지표		274.5□ (자연순환기능 면적)			=	0.49
		560□ (전체대지면적)

그림 2-4. 생태기반지표 산정 사례

3. 환경친화적 공간계획 방안 - 활용 유형

1) 환경계획기법 및 환경계획지표의 활용 방안

앞 장에서 소개한 환경계획(경관생태계획) 기법과 환경계획지표(생태기반지표)는 환경친화적 공간계획을 위한 구체적 수단으로 활용 가치가 높다고 판단된다. 이러한 두 가지 수단을 도시계획에 활용할 경우 원천적으로 환경친화적인 공간계획이 가능할 수 있을 것으로 기대한다.

위와 같은 두 가지 수단을 공간계획에 활용하기 위해서는 각 수단이 가지는 특성에 대한 이해가 필요하다. 즉, 자연과 경관이 우수한 지역(예를 들어, 그린벨트 해제지역)의 경우 경관생태계획 기법과 같은 전형적인 환경계획 기법을 활용하여 원천적으로 환경친화적인 공간계획을 유도하는 것이 바람직하다. 이와는 반대로 생태환경이 매우 열악하여 경관생태계획의 수립이 무의미한 지역의 경우, 공간의 생태적 가치를 정량적으로 제어할 수 있는 생태기반지표의 개별 적용이 오히려 바람직할 것으로 판단된다. 또한, 부분적으로 양호한 생태환경이 존재하는 도시화 지역의 경우 경관생태계획 기법과 생태기반지표를 병용하는 방안을 고려해볼 수 있다.

그림 2-5. 경관생태계획과 생태기반지표의 공간계획 활용 방안

2) 경관생태계획을 활용한 환경친화적 공간계획 유형

(1) 개요

앞 절에서 제시한 바와 같이 유형Ⅰ은 자연 및 경관이 우수한 지역을 대상으로 경관생태계획을 수립하는 활용 유형이다. 이 경우 경관생태계획은 중요한 목적은 생태적 가치가 높은 공간의 보전 및 관리 방안을 수립하는 것이며, 이러한 환경계획 정보를 토지이용계획에 반영하여 생태적으로 건전한 공간계획의 수립을 유도할 수 있다. 따라서, 자연환경에 대한 정확한 조사와 평가가 매우 중요한 의미를 가지며, 특히 공간의 경관생태학적 속성을 평가할 수 있는 비오톱 조사 및 평가 작업이 중요한 의미를 가진다.

(2) 적용 사례

① 계획의 과정

소개하는 사례는 용인 죽전지구의 일부를 대상으로 경관생태계획 기법의 적용 가능성을 검토한 것이다. 이미 개발계획이 수립된 대상지를 검토 사례로 선정하여 기존의 개발계획과 환경계획 기법을 적용한 공간계획의 차이를 가시적 도출하고자 하였다. 대상지의 환경친화적 공간계획을 위해 □先 환경계획 後 공간계획□의 관점에서 계획이 진행되었다. 전체 계획 과정은 2장에서 제시한 순서에 따라 진행되었다. 특히, 토지이용계획과 병행하여 진행하면서 계속적인 협의와 조정단계를 거쳐 최종안을 수립하였다.

그림 2-6. 용인죽전지구의 환경친화적 공간계획 과정

전문조사인력을 활용하여 대상지의 상세한 자연생태현황과 경관조사를 수행하였으며 비오톱과 주요경관의 분석 및 평가, 그리고 이를 바탕으로 한 전체적인 계획에 이르기까지 일련의 과정에 토지이용계획팀, 현장조사팀, 경관생태계획팀이 긴밀하게 의견을 조정하면서 진행되었다.

표 2-6. 대상지 개요

구 분	대상지 개요
위 치	□경기도 용인시 수지읍 죽전리
세 력 권	□경부, 영동, 신갈-안산간 고속국도와 국도 17, 42, 43, 45호선이 관통, 수도권 남부의 교통요충지로 부각됨
주변현황	□경부고속도로 서측으로 수지, 수지2, 동천, 신봉지구, 동측으로는 분당신도시, 구성과 죽전취락지구가 기조성 또는 조성중
교통시설	□경부고속도로가 지구 서측으로 인접 통과하며, 고속도로의 진입은 수원 IC와 판교 IC에서 가능

② 자연환경 현황조사

자연환경 조사는 대지의 지질, 지형, 토양, 지하수, 수계, 현존식생, 경관요소 등에 관하여 약 6개월간에 걸쳐 이루어졌으며, 필요한 경우 보완조사를 수행하였다. 자연환경조사에 대한 분석 및 평가의 목적은 환경친화적인 공간계획을 위한 합리적 기준의 도출에 있다. 분석 및 평가는 비오톱 유형, 주요 경관요소, 그리고 주요 동식물 서식처로 구분되는 3가지 관점에서 이루어졌고, 이를 종합하여 경관생태계획을 수립하였다.

표 2-7. 분석 및 평가의 내용

항 목	내 용	목 적
비오톱유형	현존식생 유형 □ 비오톱 유형 □ 평가	공간계획 기준의 도출
주요경관요소	보호, 관리 및 개선 방안
주요 동식물 서식처	보호지역 도출

비오톱 유형은 자연성과 층위다양성을 기준으로 15개 유형으로 구분하고, 유형도를 작성한 후 유형별 면적 비율을 산정하였다. 대표 비오톱 유형별 특성은 유형별 대표 대상지를 선정하여 생태적 구조로 식물군집구조, 생성년도, 토양단면구조를 파악하였다. 생태계(비오톱)평가는 자연성, 다양성, 희귀성을 기준으로 3등급으로 설정하여 평가한 결과 5개 등급으로 구분되었다.

) 표 2-8. 죽전지구 비오톱 유형평가  항목 및 등급 구분

가치등급	자연성	다양성(층위구조)	희귀성(습도)
1	자연생태계	다층구조 생태계	습지성생태계,문화재지역
2	인공생태계	단층구조 생태계	건조지성생태계
3	비생태계	비생태계	비생태계

그림 2-7. 비오톱유형 평가도

③ 경관생태계획 구상

자연환경 조사결과를 토대로 비오톱과 주요경관의 분석 및 평가의 과정을 거쳐 본격적인 경관생태계획 구상을 하게 된다. 이 단계에서는 최대한의 자연지형 보존 및 생태계 훼손의 최소화, 조각 녹지를 최대한 연결한 그린네트워크 조성, 수계를 최대한 고려한 블루 & 그린네트워크 조성, 중요 자연자원의 보호대책 마련, 보호가치가 있는 주요 경관의 확장 등을 주요기본방향으로 설정하여 구상안을 세우고, 이를 바탕으로 경관생태계획을 수립하였다.

④ 토지이용계획 구상과 경관생태계획 구상의 조정

토지이용계획과의 조정단계에서 가장 중요한 관건은 개발 요구와 보전 요구를 어떻게 절충시키는가이다. 대상지의 경우 상대적으로 녹지가 풍부하고 다양한 지형과 부지 중심을 가르는 하천으로 인해서 개발 가용 면적 비율이 높은 편은 아니다. 따라서 가용지와 보전지역의 선정을 위해 다음과 같은 합리적인 기준이 필요하였다.

표 2-9. 비오톱 유형의 등급별 공간 계획 방향

등급	특 성	내 용	계획기준
Ⅰ	자연생태계 지역, 문화재지역	□하천, 습지 □건조지성 자연림 □습지성 자연림	절대보전지역
Ⅱ	일부 훼손 또는 인공생태계 포함 자연생태계	□일부 훼손된 자연림 □외래종 포함 자연림	보전우선지역
Ⅲ	인공생태계 지역 중 자연생태계로 발달되는 지역	□다층구조의 인공림	보전우선지역
Ⅳ	조성된 인공생태계 지역	□초지, 관목식생지, 경작지 □조경수식재지 □단층구조인 인공림	개발가능
Ⅴ	도시화지역	□도시화지역 □나지	개발가능

⑤ 환경친화성 평가

경관생태계획 기법을 활용하여 제시한 용인 죽전지구 주거 모델의 환경친화성을 환경계획지표를 통해 분석한 결과는 다음과 같다. 환경계획지표는 생태적 기반 조성과 밀접한 지표, 또한 정량화가 가능한 지표를 중심으로 적용하였다. 분석 결과 본 모델의 자연지형 변형율은 33%에 불과하였다. 이는 1999년에 수행된 26개 택지개발사업 사례의 분석결과(90.55%)와 비교하면 괄목할 만한 차이다. 또한 투수면적율의 경우 79.5%,  자연지반 녹지면적은 전체 대상지 면적의 31%를 확보하였다.

이와 같은 분석 결과를 통해 경관생태계획과 같은 환경계획 기법의 적용이 개발공간의 환경친화성을 획기적으로 개선할 수 있는 유용한 수단이 될 수 있음을 알 수 있다.

표 2-10. 환경계획지표 적용결과

환경계획지표	산출방식	모델 Ⅰ	1999년 시행 택지개발사업
지형변형비율(%)	(지형변형면적)/대지면적)□100	33.0 %	90.55 %
자연지반녹지면적율(%)	(자연지반녹지면적/대지면적)□100	31.1 %	녹지면적율: 13.11 %
투수면적율(%)	(투수면적/대지면적)□100	79.5 %	불투수면적율: 66.4 %
녹피면적율(%)	(녹피면적/대지면적)□100	68.2 %	-

그림 2-8. 용인 죽전지구 경관생태계획 및 생태적 토지이용계획

그림 2-9. 용인 죽전지구 환경친화적 택지개발계획 모델

⑥ 경제성 평가

경관생태계획을 적용한 계획안과 기존 계획안의 경제성을 공간구성비 및 수용인구 비교를 통해 간접적으로 분석하였다.

표 2-11. 기존택지개발안과의 공간구성비 비교

구 분			기존 택지개발계획안			Model Ⅰ(2001)
			m2	평	구성비 (%)	m2	평	구성비 (%)
합 계			1,327,529.5	401,578	100.0	1,327,529.5	401,577.7	100.0
주택용지	계		627,471	189,810	47.3	395,117.8	119,523.1	29.8
	단독주택용지		114,458	34,624	8.6	25,972.1	7,856.6	2.0
	공동주택용지		501,966	151,845	37.8	137,991.3(고층) 207,185.3(저층)	41,742.4 62,673.6	10.4 15.6
	근린생활시설		11,047	3,342	0.8	11,144.1	3371.1	0.8
상업·업무시설용지			45,985	13,910	3.5	12,825.0	3879.6	1.0
공공시설	공 원		137,262	41,522	10.3	666,419.4	201,591.9	50.2
		근린공원	114,191	34,543	8.6	659,902.6	199620.5	49.7
		어린이공원	23,071	6,979	1.7	6,516.8	1,971.3	0.5
	녹 지		120,090	36,327	9.0	64,486.0	19,507.0	4.9
	학 교		77,024	23,300	5.8	30,312.7	9,169.6	2.3
	의료 및 복지시설		-	-	-	25,052.0	7,578.2	1.9
	생활체육시설		-	-	-	4,885.0	1,477.7	0.4
	공공시설		-	-	-	2,604.0	787.7	0.2
	유통업무설비		7151	2,163	0.5	-	-	-
	문화 및 집회시설		3301	999	0.2	-	-	-
	도시형공장		63,911	19,333	4.8	-	-	-
	자동차관련시설		8,687	2,628	0.7	-	-	-
	주 차 장		6,289	1,902	0.5	1,959.6	592.8	0.1
	도 로		204,853	61,968	15.4	108,880.6	32,936.4	8.2
	전기공급설비		7121	2,154	0.5	-	-	-
	유 수 지		5788	1,751	0.4	5,583.0	1,688.9	0.4
	농 경 지		-	-	-	2,716.0	821.6	0.2
	하 천		12,593	3,809	0.9	19,513.4	5,902.8	1.5

도로율의 경우 기존안(15.4%)에 비해 상당히 많이 감소되었으며, 그럼에도 전체 도로망 골격 관점에서 교통혼잡이나 체증을 발생시키지 않을 것으로 예상된다. 본 계획은 경관생태계획을 통하여 자연환경과 경관의 보전을 최대화하는 동시에 도시민의 휴양 및 여가공간을 최대한으로 설정하였기 때문에 수용인구는 기존안의  63% 수준밖에 미치지 못했다. 그러나 기존안에서 가용지로 설정한 지역 안에서 경관생태계획을 통해 다시 보전지를 추가로 도출한 연구의 한계를 고려하면 현실요구 밀도를 수용한 경제성의 확보도 문제가 없을 것으로 판단된다.

3) 생태기반지표 활용 사례

(1) 개요

앞에서 살펴본 바와 같이 자연, 경관이 우수한 지역의 경우 경관생태계획과 같은 계획 수단을 활용하면 원천적으로 환경친화적인 공간계획이 가능하다. 그러나 기존 도시와 같이 생태환경이 열악한 경우에는 경관생태계획과 같은 환경계획 기법의 적용이 무의미하게 된다. 이런 경우에 공간계획에서 환경의 질을 정량적으로 제어할 수 있는 환경계획지표의 적용이 환경친화적 공간계획을 유도하는 유용한 수단이 된다. 특히, 기성시가지의 경우 앞 장에서 소개한 생태기반지표는 도시공간의 생태적 기능 개선 유도에 매우 유용하다.

(2) 적용 사례

서울시청의 사례는 생태기반지표의 활용 가능성을 잘 보여준다. 기존의 서울시청은 도시공간의 전형을 그대로 보여주고 있다. 공간유형은 대부분이 포장면에 해당하고 일부 녹지와 투수성 포장면이 존재한다. 좀 더 구체적으로 살펴보면 생태적 기능이 □0□(가중치 0)인 포장면(건폐지와 도로포장면)이 전체의 94%를 차지하고, 나머지 6%의 공간이 자연지반녹지, 인공지반녹지(토심 90□ 이하), 부분포장, 그리고 전면투수포장 공간으로 조성되어 있다. 이 현황을 생태기반지표로 환산하면 0.039에 불과하다. 다시 말해 자연의 생태적 기능이 3.9%에 불과해 생태적으로 불모지화 된 도시공간의 실태를 그대로 보여주고 있다.

) 서울시에서는 □생태기반지표의 도시계획 활용 방안(2004)□ 연구 성과를 바탕으로 2004년 7월 1일부터 공공기관이 건설 공급하는 건축 및 시설물에 생태기반지표를 적용하고 있다. 시민들이 보다 쉽게 이해할 수 있도록 생태기반지표를 □생태면적율□로 명명하고, 산정방식도 백분율로 바꾸어 시행(현재는 서울시장 방침으로 시행)하고 있으며, 공청회 등 의견수렴 과정을 거쳐 조례화를 추진하고 있다.

그림 2-10. 생태적 기능 개선 사업 전 서울 시청의 생태면적율 분석

그림 2-11. 생태적 기능 개선 사업 후 서울 시청의 생태면적율 분석

한편, 최근의 서울시청은 기존의 상태와 완전히 달라진 모습을 보이고 있다. 시청 외부는 대규모 조경 사업과 서울광장(잔디광장) 조성을 통해 생태환경이 크게 개선되었다. 외부공간의 대부분을 차지하던 포장면이 자연지반녹지로 복원되고, 가능하면 투수성포장재를 사용하여 생태적 기능을 개선하였다. 특히, 잔디광장 주변의 포장면에서 발생하는 유출수는 지하 우수저류시설에 저장 가능하게 하여 물순환 기능의 개선을 도모하였다. 이를 통해, 현재의 서울시청은 생태적 기능을 가지는 다양한 공간유형이 조성된 동시에 생태기반지표도 0.32로 크게 개선되었다.

이상의 과정을 통해서 생태적으로 불모지화 된 도시공간에 생태기반지표를 환경계획지표로 활용할 경우, 도시의 생태적 기능을 크게 개선할 수 있음을 확인하였다. 생태기반지표의 활용은 공간계획에서 도시 생태문제의 해결을 종합적으로 유도하는 기능을 가질 뿐만 아니라, 다양한 생태환경복원 기술의 개발과 적용을 촉발시키는 순기능을 가진다. 따라서, 생태기반지표는 공간계획에서 환경의 질을 정량적으로 제어할 수 있는 매우 유용한 수단으로 활용할 수 있다고 판단된다.

4) 경관생태계획과 생태기반지표의 병용 사례

(1) 개요

전반적으로 생태환경이 우수하지 못하나 일부에 양호한 생태환경이 존재하는 경우는 경관생태계획만으로는 환경친화적인 공간계획을 수립하기 어렵다. 또한, 이런 공간에 생태기반지표만을 적용할 경우 일부 양호한 생태환경의 보전을 담보하기 어렵게 된다.

경관생태계획은 양호한 자연과 경관을 있는 그 자리에 그대로 보전하게 할 수 있는 유용한 환경계획 수단인 반면, 생태기반지표는 생태적 기능의 총량적 제어는 가능하나 보전 요소의 위치를 한정할 수 없기 때문이다. 따라서, 이런 경우에는 생태기반지표와 경관생태계획 기법을 병용하여 환경계획을 수립하는 것이 보다 효과적으로 공간계획을 수립할 수 있는 방안이 된다.

(2) 적용 사례

경관생태계획과 생태기반지표를 병용한 환경친화적 공간계획 사례로 인천 영종지구를 꼽을 수 있다. 영종지구의 지역적 특성과 개발 요구도를 고려하여, 경관생태계획에 생태기반지표를 보완한 계획 기법을 적용하였다.

그림 2-12. 영종지구 비오톱유형 평가등급도(왼쪽)와 경관생태계획 구상도(오른쪽)

그림 2-13. 영종지구 녹지체계구상도(왼쪽) 및 토지이용구분도(오른쪽)

먼저 경관생태계획 기법을 적용하여 보전할 공간과 가용지를 구분하고, 가용지에는 원래의 생태적 가치와 이용요구를 감안한 일정 수준의 생태기반지표를 부여하는 방법을 사용하였다. 그림에서 보는 바와 같이 경관생태계획의 절차에 따라 자연환경 조사와 평가를 수행하여 경관생태계획을 구상하고, 이를 토지이용계획 구상과 조정하여 보전할 녹지(녹지체계 구상)와 가용지를 구분하였다.

가용지는 이용 요구와 자연환경의 생태적 가치를 모두 고려하여 4가지로 구분하였다. 먼저 가용지-1의 경우 자연친화형 개발지로 저층저밀의 생태주거단지 용지로 활용하며, 0.6 수준의 생태기반지표를 목표로 제시하였다. 가용지-2는 강도가 낮은 전원형 토지이용을 위주로 저층고밀형으로 개발하되, 생태기반지표는 0.3∼0.6 수준을 제시하였다. 가용지-3은 주거 위주의 도시형 토지이용지로 구획하되, 0.3∼0.6 수준의 생태기반지표를 목표로 하였다. 가용지-4는 상업 위주의 도시형 토지이용지로 생태기반지표의 수준도 0.3으로 하향 제시하였다.

표 2-12. 영종지구 가용지별 개발형태 및 생태기반지표 수준

구분	개발형태	생태기반지표 수준
가용지 1	자연친화형 개발	0.6이상
가용지 2	자연친화형 개발, 저층 고밀	0.3 ∼ 0.6
가용지 3	도시형 개발 (주거)	0.3 ∼ 0.6
가용지 4	도시형 개발 (상업)	0.3

이처럼 환경계획(경관생태계획)과 환경계획지표(생태기반지표)를 병용함으로써 보전 가치가 높은 자연 및 경관을 그 자리에 그대로 보전 가능하게 하였을 뿐만 아니라, 총량적 관점에서도 원래의 생태적 기능을 크게 훼손하지 않는 생태적 토지이용계획을 수립할 수 있었다. 이 사례는 대부분의 공간계획에 적용 가능한 모델로 환경친화적 공간계획 기법으로 활용 가능성이 매우 높은 것으로 판단된다.

4. 환경계획기법의 제도화 방향

1) 현황

최근에 와서 환경친화적 공간계획의 필요성에 대한 공감대가 확산되면서, 현행 국토의계획및이용에관한법률에서도 국토이용 및 관리의 기본원칙으로 □자연환경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원□을 명시하고 있다. 더 나아가 새로 개정된 환경정책기본법에서는 □환경친화적 계획기법 등의 작성·보급□ 조항을 신설하였다. 개정된 국토의계획및이용에관한법률에 의한 공간계획과 환경정책기본법 상의 환경보전계획을 대응시켜보면 그림 2-14와 같이 나타낼 수 있다.

공간계획			환경계획
국토종합계획			국가환경종합계획(10년) 환경보전중기종합계획(5년)
도종합계획			시·도 환경보전계획
광역도시계획 및 도시기본계획
도시관리계획			시·군·구 환경보전계획
지구단위계획

그림 2-14. 공간계획과 환경계획의 연계성

이는 공간계획의 위계별로 대응되는 환경계획을 만들어 국토환경훼손을 최소화하고 환경친화적인 개발을 유도하고자하는 취지를 반영한 것으로 판단된다. 그러나 이러한 계획체계를 공간계획의 관점에서 살펴볼 때 여러 가지 문제를 내포하고 있음을 알 수 있다.

첫째, 건교부가 주관하는 공간계획과 환경부가 관장하는 환경계획의 연계를 뒷받침할 실질적인 규정이 없다는 점이다. 예를 들어 시·군·구 차원의 환경보전계획이 도시관리계획과 어떤 관계를 가지고 수립되어야 하는지 구체성이 결여되어 있다.

둘째, 환경계획이 공간계획으로 구체화되기 위해서는 도시 조성과 직접 연관된 도시개발계획 또는 지구단위계획 차원의 환경계획이 필수적이나 도시관리계획 위계인 시·군·구 차원까지의 환경계획 수립을 규정하고 있어 실효성에 한계가 있을 수밖에 없다.

셋째, 환경정책기본법에서 규정하고 있는 환경계획의 내용이 자연, 경관, 비오톱, 주요 동식물 서식공간 등의 보전과 관련된 직접적인 공간계획의 성격이 약해 환경친화적 공간 조성의 유도에 현실적으로 한계가 있을 수밖에 없다.

넷째, 위계별 환경계획의 목적과 내용 및 작성 기법이 구체화되지 못해 현실 적용이 어려운 한계가 있다.

2) 제도화 방향

(1) 先 환경계획 後 공간계획 원칙의 도입

앞에서 언급한 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 먼저 공간계획과 환경계획간의 관계 설정이 선행되어야 한다. 공간계획은 속성상 개인의 재산권을 구속할 수 있는 법적 효력을 가지는 도시 및 건축계획으로 종결된다. 그러나, 환경계획은 공간계획에 환경정보를 제공하는 관리계획의 속성을 가진다. 따라서, 환경계획의 내용을 법적 효력을 가지는 공간계획에 제대로 반영하기 위해서는 □先 환경계획 後 공간계획□ 원칙의 도입이 바람직하다.

공간계획					환경계획			환경계획 개선 방향
국토종합계획					국가환경종합계획			(공간계획 위계에 적합한 환경계획 기법 개발 필요)
도종합계획					시·도 환경계획
광역도시계획 및 도시기본계획
도시관리계획					시·군·구 환경계획			경관생태관리계획
	도시개발사업계획								경관생태계획
지구단위계획								지구단위계획 차원 경관생태계획

그림 2-15. 환경계획과 공간계획의 연계 개선 방향

(2) 공간계획 위계별 환경계획 기법의 개발

공간계획은 국토종합계획에서 건축계획까지 다양한 위계를 가지고 있으며, 계획의 내용도 위계에 따라 크게 달라질 수밖에 없다. 따라서, 환경친화적 공간계획을 유도하기 위한 환경계획은 공간계획의 위계에 맞게 그 내용과 기법이 달라져야 한다. 다시 말해, 공간계획의 위계별 환경계획 기법의 개발이 선행되어야 한다.

이런 관점에서 생태도시조성 핵심기술 개발 연구의 성과로 제시한 경관생태계획 기법이 도시관리계획 및 지구단위계획 차원의 환경계획 기법 대안이 될 수 있으며, 생태기반지표는 지구단위계획 및 건축계획 차원에서 유용한 환경계획 수단으로 활용 가능하다고 판단된다.

□참고문헌

건설교통부(2002) 생태도시 조성 핵심기술 개발사업(I)∼(III).

건설교통부(2000) 국토이용 계획체계의 개선방안에 관한 연구.

건설교통부(2001) 도시계획법령집. 과천: 건설교통부.

건설교통부, 국토의계획및이용에관한법률(안).

건설교통부, 도시관리계획수립지침(안).

건설교통부, 지구단위계획수립지침.

국립환경연구원(1997) 생태도시 조성 기반기술 개발사업(Ⅰ).

서울대학교 환경계획연구소(2001) 지속가능한 개발을 위한 생태계 지표 개발.

서울특별시(2000) 서울시 비오톱 현황조사 및 생태도시 조성지침 수립.

서울특별시(2001) 도시생태개념의 도시계획에의 적용을 위한 서울시 비오톱 현황조사 및 생태도시 조성지침 수립.

한국환경정책평가연구원(2000) 환경친화적 도시개발사업 추진을 위한 방향설정연구, 한국건설기술연구원.

환경부, 환경정책기본법.

환경부, 환경정책기본법 시행령.

제 3 주제발표

환경친화적인 도시계획의 한계와 제도적 대안

신 근 창

((주)하우드엔지니어링 종합건축사사무소 소장)

환경친화적인 도시계획의 한계와 제도적 대안

신 근 창

((주)하우드엔지니어링 종합건축사사무소 소장)

1. 서론

급격한 도시화로 인한 환경의 파괴는 자연과 인간이 서로 대립하며 정주환경의 악화와 탈도시화를 부추기고 자연과 인간이 점차로 서로에게서 괴리되는 상황으로 진행되고 있다. 이러한 현상은 쾌적하고 풍요로운 삶의 터전을 갖고자 하는 목적으로 만드는 정주지(도시)의 조성방법에 대한 궁극적 의문을 갖도록 하며, 자연과 인간이 서로에게 기대어 생활 할 수 있는 적절한 방법을 추구하는 원인이 되었다.

또한 최근의 환경친화적 국토와 도시를 계획하고 관리하는 체계의 필요성에 대한 국민적 요구가 증대되고 이제까지 양적 확보와 물리적 기능의 충족만으로도 가능했던 인간 정주환경의 평가 가치가 친환경적 가치관과 패러다임의 전환으로 인해 더 이상 지금까지의 체계로는 유지되고 발전 할 수 없는 한계점에 도달했다고 할 수 있다.

2003년 1월부터 발효된 국토의계획및이용에관한법률은 이러한 욕구를 반영하여 친환경적 개발이 가능하도록 하는 여러 가지 장치를 마련하였다. 그러나 국토의계획및이용에관한법률(이하 약어로 국·계·법이라 한다)은 총론적 성격의 포괄적 의미를 담고 있고, 총론적 의미에 부합하도록 하는 장치적 방법론의 제시가 부족하다고 할 수 있다.

따라서, 환경의 친화성과 지속가능한 도시계획을 위한 법률적, 제도적 장치의 마련이 시급하며 이미 대다수가 공감하고 느끼고 있는 환경친화형 개발/계획의 구현을 위해 현행 법률이 가지고 있는 한계와 문제점, 그리고 그 대안의 제시가 필요하다.

본 발표에서는 환경친화적 도시조성을 위한 법률적, 제도적 문제점과 대안을 제시하고자 하며, 이러한 목표를 위한 접근방식으로 기존에 이미 많은 연구가 이루어진 수법, 기법들과 각 부분별 지표들에 대한 언급보다는 합목적적 법률체계에 대한 고찰과 행정적 시스템의 구축에 초점을 맞추어 생각해 보고자 한다. 이를 위해 다음과 같은 항목으로 나누어 발표를 진행하고자 한다.

1) 현행 법률 체계의 문제점과 원인 고찰

2) 외국의 적용체계 비교(독일, 일본 사례)

3) 법률적 개선안 / 제도적 장치 마련을 위한 대안

2. 환경친화적 도시계획제도의 현황과 문제점

현행 도시계획에 관련된 법규체계는 최상위 개념의 국토기본법을 근간으로 하여 수도권정비계획법, 국토의계획및이용에관한법률 등으로 구성되어 있다. 이 중에 수도권정비계획법은 특별법의 성격을 가진 특정지역의 관리법이고 전 국토와 도시지역은 국토기본법과 국토의계획및이용에관한법률(이하 국·계·법)이 가장 큰 영향을 미친다 할 수 있으며, 국토기본법은 전국토를 대상으로 한 국토이용의 기본개념과 원칙에 관한 부분이 주 내용이고 실제적 관리와 운용에 관한 내용은 국·계·법에 주로 담겨져 있다.

1) 국토의계획및이용에관한법률 개편내용

국·계·법(2003년 1월 1일 시행)은 기존의 국토이용 관리법과 도시계획법을 합하여 만들어진 법률로 크게 다섯 가지로 주된 개편내용을 담고 있다.

첫째로 기존법률을 통합함으로서 일관된 하나의 법률로 기존의 개별용도지역별 규제방식에서 계획중심의 관리방식으로 전환한다는 의미를 담고 있다. 이는 기존의 무계획적 개발에서 선계획 후개발 한다는 □선계획 후개발□의 원칙을 강하게 적용하려는 의도로 볼 수 있다. 또한 기존법률에서 제어하지 못했던 비도시 지역에 관하여도 기본계획을 수립, 세부적 토지이용의 방향을 설정해 주려는 의도도 포함되어 있다.

둘째로 지구단위계획제도의 확대를 통해 기존의 도시지역에서만 수립되던 계획을 기존의 준농림지역에 확대 적용함으로서 그동안 난개발, 무계획적 개발로 적절한 관리방법을 찾지 못했던 부분에 일말의 해결책을 제시했다고 할 수 있다. 이는 기존의 지구단위계획을 1, 2종으로 세분 좀 더 정교하고 실제적 작동장치를 가질 수 있는 틀을 만들었다고 할 수 있다.

셋째로 기반시설 연동제를 도입함으로서 적정 기반시설의 확보 없는 난개발을 원천적으로 차단하려는 의지로 볼 수 있다.

넷째로 종전의 5개 용도지역을 4개로 재편, 그동안 계속적으로 문제가 되었던 준도시지역과 준농림지역의 관리방안을 마련했다고 할 수 있다. 이는 개발을 할 땅과 보전을 해야 할 땅을 엄격히 구분하자는 계획적 의지가 담겨 있고 또한 이러한 구분의 방법으로 토지의 성격을 규정하는 □토지적성평가□와 같은 제도도 마련했다. 마지막으로 관련위원회의 통합운영을 통해 도시계획위원회의 기능을 강화하여 좀 더 심도 있는 사전심의 역할을 하도록 제도적 보완이 이루어졌다.

위와 같은 국·계·법과 아울러 1991년 제정된 자연환경보전법과 환경정책기본법, 환경영향평가에관한법률 등이 토지의 이용과 계획에 직접적으로 영향을 미치는 법률이라 할 수 있다. 이중에 환경정책기본법에서는 환경 친화적 계획기법 등의 작성 및 보급을 하도록 하는 조항들이 삽입되어 있으며 사전환경성검토 등의 제도를 통해 환경친화적 개발이 가능하도록 하는 장치들도 마련되어 있다. 이외에 환경영향평가 및 사전심의 등 여러 가지 부가적 제도도 마련되어 있다. 사실 제도적 측면과 법률적 측면에서만 보면 독일이나 일본 못지 않은 법률적 구조를 가지고 있으며, 이는 현재의 비친환경적 개발과 계획이 제도나 법률이 미비해서라기보다는 법률이 가지는 기본 취지와 지향점을 실천하는 방법론과 실행수단의 부재에 그 원인을 찾을 수 있다고 하겠다.

2) 환경친화적인 도시계획 위한 개선점

환경친화적인 도시계획을 위해 개선되어야 하는 문제점을 현행제도와 법률의 한계화 더불어 크게 세 가지 정도로 나누어 생각해 보고자 한다.

첫째, 법률상의 문제점은 현행 법률상 취지를 제대로 반영할 구체적 반영방법이나 지침의 제시가 부족한 점을 들 수 있으며, 최초 법률 제안 기구에서는 총론에 의한 문구상의 의미만을 담아놓는데 머무는 듯한 상황이다. 각종 기초법률(환경정책기본법, 자연환경보전법, 국토의계획및이용에관한법률 등)에 구체적인 실천방법과 System을 제시하지 못하는 수식어적 표현의 한계성이 있음을 직시해야만 한다.

물론 세부 시행령, 규칙, 조례, 운영지침 등의 법률적 세부항목들이 있지만 실질적으로 총론에서 구체적 언급이 있지 않은 내용들은 하부 법률에서도 실제적 작동의 힘이 미약한 실정이다. 그러나 한편으로 1990년 이후 각종 연구기관, 기구들에서 만들어 낸 환경친화적 개발을 위한 지표, 지수, Detail 등은 이미 상당량의 결과물들이 나와 있다. 다만, 이 같은 소중한 Data와 지표들을 실제적 개발행위단계에 적용시킬 제도적 장치와 법률적 구속력의 마련은 미흡한 실정이며, 법률상의 내용에 개발계획 수립단계에서의 Check 기능을 할 수 있도록 내용을 보완해야하고, 법률상의 규정을 지키고 실천하면 분명한 Incentive를 제공하거나 지키지 않을 시 명백한 불이익이 있도록 하는 내용 또한 필요할 것으로 본다.

둘째, 계획과정상의 문제점을 말할 수 있는데, 현재의 개발계획수립 Flow를 보면 계획 시작 후 토지이용계획이 확정되면 환경친화계획분야(환경/생태/조경분야)의 참여가 이루어진다. 이는 근본적 토지이용의 원칙이 정해진 이후로 친환경계획분야의 참여는 전체계획의 장식적 역할만을 담당하는데 그치고 있으며, 근본적 계획 접근체계상의 문제로써 현재의 개발계획수립 Flow가 안고 있는 한계성이라 할 수 있다. 최근에 몇몇 기구에서는 MA방식으로 환경친화적 계획을 위한 사전계획 참여의 길을 열어놓고 있으나 전체계획의 기조를 형성하는 주축의 역할을 담당하기에는 아직도 그 중요성의 인식이 부족하다고 할 수 있다.

셋째, 실행조직의 문제를 들 수 있다. 현재 각종 도시계획, 개발계획수립시 관여하는 많은 행정조직, 심의기구들이 있다. 이들 모두 나름대로의 역할과 기능들을 담당하고 있으며, 가장 상위 심의기구인 중앙도시계획위원회를 비롯하여 도도시계획위원회, 시위원회, 구위원회등 행정조직단위별로 각각의 심의기구들이 존재한다. 그러나 이들 심의 기구들의 주된 역할은 완성된 계획안의 적정성 여부를 판단하는데 있고 계획안의 초기 작성시기에는 계획안을 원하는 방향으로 유도 할 적절한 방법을 갖추지 못하고 있다. 물론 계획안의 진행과정상 행정기관과의 협의, 부분적 심의 등을 거치긴 하지만, 이들 과정상의 역할은 자기 맡은 부분만의 적정성 여부만을 판단할 뿐 계획안 전체의 적합성을 판단하기에는 아직까지 적당한 기구나 체계를 갖추지 못하고 있다.

또 한편으로 실질적 법의 적용은 하부 일선 행정조직에서 이루어지고 있으나, 시/군/구 단위의 하부 조직내에서는 환경친화적 계획의 근본개념이나 적용방식들에 대해 적정성을 판단해줄 만한 능력이 결여되어 있다고 볼 수 있다. 한 예로, 현재의 국·계·법상의 지구단위계획에서 각종 개발 행위들의 적정성 여부를 판단하고 있는데, 여기에서 환경친화적 계획의 적용 여부 및 적합성 여부를 판단할 전문인력 및 조직이 전무한 실정이다. 이는 법체계상 환경친화적 계획을 유도하고 조정할 제도적 장치가 있으나 실제적으로 이를 가동할 이 부분의 전문인력이 부족하므로 실제적 효과를 거둘 수 없는 상황으로 보인다.

상술한 이러한 문제점들이 종합적으로 작용하여 기존의 각종개발계획들은 초기개념으로 제시하는 환경 친화적 계획안들이 결국 계획안의 완성시기에는 용두사미(龍頭蛇尾)가 되는 결과들을 낳곤 한다. 이외에 여러 가지 문제점들이 존재하지만 환경친화적 도시계획이 이루어지도록 하는데 직접적 영향을 미친다고 판단되는 부분들인 법률□제도□조직에 대해 언급해 보았다.

3. 외국의 제도비교

1) 독일의 도시계획제도

독일에서는 이미 1970년대에 친환경적인 도시를 조성하기 위한 다양한 제도와 법률적 장치를 개발하여 적용시키고 있으며, 최근까지의 제도적 적용은 생태적인 계획의 접근은 물론 실제적 계획의 실현에서도 이미 성과를 나타내고 있다.

먼저 독일의 법체계를 살펴보면 가장 상위의 연방국토정비계획법 아래 주(州)계획법과 연방건설법이 있고 다시 그 아래 세부단위의 건설법과 도시건설촉진법 및 세부시행령으로 구성되어 건설 및 개발에 관한 법률체계를 이룬다. 또 하나의 법체계로 1935년 제정된 자연보호법이 있으며, 이 법의 제정 목적은 한정된 목표의 동식물을 보호하고 자연을 급속한 개발로부터 보호하자는 취지로 1970년대 들어서면서 부터 지금의 생태경관적 개념의 법률로 보완되어, 자연경관보전과 경관관리방법들의 구체적 지시 및 지표들을 제시함으로서 현재 독일의 도시자연경관의 보전과 형성에 중추적 역할을 하고 있다.

독일의 경우 기본적 법률체계는 우리와 크게 다르다고 보여 지지는 않는다. 우리나라의 경우도 2003년 1월부터 기존의 국토건설종합계획법이 국토기본법으로 개편되어 시행되고 있고 그 아래 수도권정비계획법 및 국토의이용및계획에관한법률, 건축법 등의 위계를 가지고 시행되고 있다. 다만 독일법체계와의 차이점은 독일의 법이 기본원칙의 제시는 물론 원칙을 달성하기 위한 세부관리방법을 제시하고 있으나 우리의 현행 법체계로는 아직도 상당부분 구체적 방법의 제시가 미흡하다.

도시관리를 위한 제도적 장치부분과 계획체계부분으로 나누어 살펴보면, 첫째, 제도적 장치부분은 경관생태계획, 각종개발행위로부터 환경을 보호하는 자연침해규정, 보호구역지정의 3가지 틀로 이루어져 있다.

둘째, 계획체계부분으로는 국토와 지역을 개발하는 기본 틀을 제시하는 연방국토정비계획과 주단위의 개발계획이 있고, 소도시단위의 건설기본계획, 토지이용계획, 지구상세계획들이 있으며, 이러한 계획체계는 제도적 장치부분과 서로 복합적으로 물려서 계획의 초기단계부터 법률적 제어와 견제를 받는 개발계획(프로그램)을 만들어 낼 수 있는 기초조직의 역할을 한다고 할 수 있다. 이와 같은 2가지 부분을 하나의 도표로 요약하여 정리하면 그림 3-1과 같다.

공간범위

도시계획체계

경관생태계획체계

관련법

전국토

연방국토정비계획

경관프로그램

연방국토정비

계획법

□

주(州)

주(州) 개발계획

경관기본프로그램

주(州) 계획법

□

지역

지역계획

경관기본계획

연방건설법

□

도시/시·군·구/면

건설기본계획

토지이용계획

■

지구상세계획

경관생태계획

건설법전

녹지정비계획

도시건설촉진법

□

개별필지

건축계획

세부경관생태계획

건설조례

그림 3-1. 독일의 계획체계 및 법률과의 관계

* 자료: 환경부(2000) 친환경적 도시계획 수립방안 연구 도표 인용

독일의 체계를 현행 우리의 법률체계와 비교하면 그림 3-2와 같다.

독 일				한 국
연방국토정비 계획법	□	연방국토정비계획		국토건설종합계획	□	국토기본법
□						□
주(州) 계획법	□	주(州) 개발계획		수도권정비계획	□	수도권정비계획법
□						□
연방건설법	□	지역계획		도시기본계획	□	국·계·법
□						□
건설법전 도시건설촉진법	□	토지이용계획 지구상세계획		도시관리계획 지구단위계획	□	국·계·법
□						□
건설조례	□	건축계획		건축계획	□	건축법

그림 3-2. 독일과 한국의 법률체계 비교

* 자료: 환경부(2000) 친환경적 도시계획 수립방안 연구 도표 인용

이상과 같은 비교에서의 시사점은 법률의 구성과 계획체계는 우리나라와 독일이 상당부분 유사점을 가지고 있다. 그러나 독일의 계획체계는 각 단계별로 환경 친화적 개발이 가능하도록 경관생태계획의 계획프로그램과 체계를 가지고 있어서 이를 통해 각 단계별, 위계별 법률의 실제적 적용이 가능한 점이 우리나라 현행 계획체계와 크게 다른 점이라 할 수 있다.

2) 일본의 도시계획제도

우리와 지역적 여건이 비슷하고 국토의 개발 현상이 유사한 일본은 우리나라가 1970년대 겪었던 급격한 도시화와 개발로 인한 환경오염과 자연환경 파괴의 부작용을 이미 1960년대 초반에 일본전체의 문제로 인식하고, 이에 대한 법률적 제도적 장치를 마련하기 이르러, 1967년 제정된 공해대책기본법을 시작으로 1972년 자연환경보전법을 제정하여 환경보전과 개발에 대한 기준을 마련하였으며 1993년 환경기본법을 제정하여 친환경 개발의 구체적 방법을 제시하고 있다.

법률체계는 현행 우리의 법률체계와 매우 유사하며 이는 우리나라의 법 체계 설정 시 일본의 법률체계를 상당부분 원용하였기 때문에 발생한 결과라 할 수 있으며, 우리와 유사하게 전국토의 이용에 관한 법률을 근간으로 수도권정비법, 도시계획법, 건축법으로 위계가 설정되며 각 단계별 계획수단을 가지고 있다. 단순히 법률구성과 계획체계만을 보면 특별히 친환경적 개발을 가능토록 하는 장치가 두드러지지는 않는다.

그러나 실제적으로 일본의 국토이용과 도시구성의 면면을 살펴보면 상당부분 친환경적 개발의 기조가 녹아 있음을 알 수 있다. 일본의 경우는 독일과는 다르게 정교한 환경친화계획체계에 의한 환경성 유지측면 보다는 개별사업단위의 계획에서 환경친화적 개발계획을 수립하도록 하고 있으며, 이는 건설성(우리의 건교부)에서 제시한 □녹의 정책대강□, □환경정책대강□에서 표명하는 친환경적 이념과 인식이 상당부분 개별사업단위까지 영향을 미치고 있다고 할 수 있다.

이는 일본의 도시계획제도의 실행에 있어 □환경공생모델도시 제도요강□, □친환경 도시정비사업□ 등의 사업시행에 적극적 실천이 가능토록 제도적으로 지원을 아끼지 않고 있기 때문이라고 말할 수 있다. 친환경 모델도시의 지정으로 세제상의 혜택은 물론 각종 인허가의 지원과 추진 소프트웨어의 제공 등의 혜택을 주고 있으며, 이와 같은 이러한 일본의 법률체계를 살펴보면 그림 3-3과 같다.

공간범위		도시계획체계		관 련 법
전국토		전국종합개발계획		국토이용계획법
		□
도 / 현
		수도권정비계획		수도권정비법
		□
지자체
		도도부현 종합계획		도시계획법
		□
시정촌
		도시기반계획		도시계획법
		□
개별필지
		건축계획		건축기준법

그림 3-3. 일본의 법률체계

* 자료: 환경부(2000) 친환경적 도시계획 수립방안 연구 도표 인용

3) 독일과 일본의 제도상 특징 및 비교점

단순한 자연보호와 보전에만 머물지 않는 도시관리 수단으로서의 제도적 장치를 가지고 있는 독일과 구체적 장치를 가지지 않고 있음에도 불구하고 실제적으로 환경친화적 개발을 추구하는 일본이 가지고 있는 특징은 우리에게 많은 교훈을 주고 있다. 일본이 구체적 방법론을 가지지 못한 상태에서도 상위법에서 제시하지 못하는 부분까지도 지자체 단위의 개별법 내지는 행정지침을 통해 친환경적 개발을 가능토록 하는데는 환경친화형 개발의 필요성에 대한 광범위한 사회적 합의에 그 원동력이 있다고 할 수 있다. 특히 건설성 주도하의 기본 정책의 제시와 하부단위에서 실제적으로 적용할 수 있도록 하는 각종 혜택과 지원은 우리가 눈여겨보아야 하는 면이 아닌가 한다.

독일의 경우 축적된 친환경계획체계를 가지고 기술적, 이론적으로 광범위하게 실천하는 좋은 예라고 할 수 있다. 법률체계의 정비와 이에 연동되어서 실제적으로 작동되는 공간계획체계의 적용 등으로 현재의 독일이 환경친화적 계획의 선두에 설 수 있는 기틀을 마련했다고 할 수 있다. 결국 우리의 경우는 독일의 공간계획적 체계와 일본의 행정적 지원체계 두 가지를 모두 다 차용 할 수 있는 수단의 개발이 필요하다 할 것이다.

4. 현행 제도의 개선안 제언

2장에서 언급한 현행 법률상, 제도상의 문제점들을 개선하기 위해서 실적으로 적용가능하고 조정가능한 부분이 어떤 곳인가를 알아보는 것이 필요할 것이다.

첫째, 환경 친화적 도시계획의 실현을 위한 개선안으로 법률상의 근본취지가 실제적 개발행위에서 반영되도록 하기 위한 수단을 가져야 한다는 것이다. 기존의 도시계획 체계상 광역도시계획, 도시기본계획, 재정비계획, 지구단위계획 등의 위계별 계획수립시 친환경계획의 수립이 가능토록 계획 초기단계에 필수적으로 친환경계획의 수립이 가능토록 하는 방법을 삽입하도록 하는 법적 제도의 마련이 필요하다. 구체적 환경친화적 개발의 목표와 방향이 제시되고 여기에 맞는 친환경계획을 수립하도록 하는 법률적 장치가 마련되어야만 현행 계획과정상의 상·하부가 분리되는 현상을 막을 수 있을 것이다.

이를 위해서 계획과정상의 초기 도입부에서부터 환경친화계획수립을 위한 생태계 현황조사, 생태지표조사 등의 행위와 이를 토대로 환경 / 경관 / 생태계획이 가능토록하는 법률상의 장치가 필요하다. 또한 계획의 초기, 중기, 완성기 각 부분에서 환경 친화적 계획의 완성과 실현이 가능토록 부분별 평가와 감독 또한 중요한 부분이라 할 수 있다.

둘째, 기존에 이미 개발되어 있는 각종 환경계획 지표들을 실제적 계획내용에 집어넣어 적용시킬 수 있는 계획과정이 필요하다. 이미 개발 / 조사되어 있는 공간에 대한 생태적 환경정보들을 계획내용에 적용시키기 위해 조사된 Data와 자료를 계획에 반영시키는 장치의 개발이 시급하다.

이미 개발되어 있는 시·군 단위의 비오톱지도나 토지적성평가 등을 통한 토지등급 설정과 공간의 생태지표 등을 분석하여 환경친화적 계획으로 실현시킬 수 있도록 하는 계획과정이 필요하며, 이러한 계획과정의 중요성을 인식하고 이를 적용시킬 전문조직이나 인력의 확보가 필요하다고 하겠다.

다만 이러한 조직이나 기구가 또 다른 규제나 제어를 하는 옥상옥의 구조가 되지 않도록 하기 위해서 계획진행의 전체 과정상에 현재 가동되고 있는 기구나 조직에 일정한 역할을 담당할 수 있도록 하는 조직 구성의 유연성 또한 필요할 것이다.

한 예로 현재 각종 개발계획상 실제적 건설단계의 마지막 계획과정인 지구단위계획과 같은 부분에서 환경친화적 계획이 가능하도록 각종 생태 환경지표들을 제시하고, 이를 토대로 적절한 실현 방법을 찾아 이를 물리적으로 구현할 수 있는 분석□평가□대안제시□실현의 과정을 제시하여야 하며, 이를 처음부터 끝까지 조정·관리 할 수 있는 장치 또한 필요할 것이다. 이를 도표로 나타내면 그림 3-4와 같다.

마지막으로 어떻게 하는 것이 환경친화적 개발인가라는 것에 대한 사례를 시급히 제시하여야 한다. 현실적으로 환경친화적 개발의 공공주체들은 이론적, 제도적 장치의 개발에만 힘을 쏟고 있는 듯한 모습이며, 여러 개발계획상(신도시개발, 택지개발, 주거단지 조성 등)에 빠짐없이 등장하는 친환경계획이 과연 무엇인가에 대한 공통된 합의와 인식이 아직까지도 형성되지 있지 못했다고 볼 수 있다. 우리가 외국의 환경친화적 개발의 좋은 사례들을 수없이 보고 경험하지만, 과연 우리국토, 우리도시의 특성에 적합한 개발이 무엇이고, 이의 실현을 위해 무엇을 해야 하는지에 대한 제시가 부족한 실정이다.

		개발계획수립/진행절차								친환경계획수립절차보완						제도적장치 / 기구마련		법적장치
		개발목표설정								구체적 친환경 목표제시						□ 건교부, 환경부 지자체, 개발주체		□국·토·법 보완 □국·계·법 보완
		개발대상지선정					□ 신도시개발 □ 택지개발 □ 산업단지개발 □ 관광, 위락 단지개발 등									□ 지역주민, 시민단체협의기구
																		국·계·법
□ 현황조사 □ 기본구상 □ 개발규모 설정 등		기본계획수립					□ MA설계방식 □ 각종위원회 / 자문			□ 생태지표조사 □ 경관생태기본계획 수립 □ 친환경개발구상 / 규모 설정						□ 건교부·지자체 - 환경생태계획 조정부(과) □ 환경부 - 각종지표, Data 제공		□ 도시기본계획 □ 도시관리계획 □ 지구단위계획
		세부개발계획수립					□ 토목, 도시계획, 건축 □ 조경, 기타			□친환경계획기조유지 - 세부개발계획
□중앙도시 계획위원회 □도·시심의 위원회 □구/개별 심의위원회 등		각종평가, 심의					□ 환경영향평가 □ 교통영향평가 □ 인구영향평가 □ 재해영향평가 등			□사후평가 - 사전대안제시 □사전검토 - 사전평가로강화						□ 조정기구 - 대안제시 - 상임조정기구

그림 3-4. 환경 친화적 개발을 위한 체계(안)

		사업인가
		실시설계				□ 도서검수 / 인허가		□ 각종지표적용여부 검수 □ 실적용방법제시			□ 관리감독기구 - 상임조정기구 - 전문분야별조정 감독		□ 개발관련법 시행령규칙 조례, 지침 등
		공사착공				□ 감리		□ 친환경계획부분 감리
		준공/사용				□ 사용승인
								□사용/관리 - SYSTEM제시 □지속성 담보 - 유지관리			□ 관리기구 - 지자체 - 공공부문기구		□ 관리령, 규칙제정
		유지

그림 3-4. (계속)

지금도 우리 국토 전역에서 많은 개발행위들이 계획되고 있고 진행되고 있으며, 이러한 많은 개발행위들에게 총론적 가치 표명에만 그치지 않고 어떻게 하는 것이 환경친화적 개발인지에 대한 모범답안을 제시해야 할 필요성이 있다. 공공개발에서부터 훌륭한 목표와 가치를 표명하고 계획과정상의 체계적 진행을 통해 실질적으로 느끼고 경험할 수 있는 모범적 친환경 도시의 사례 조성이 시급하다고 할 수 있다.

5. 결론

앞서 살펴보았던 우리나라 현재의 도시계획상 문제점과 법률적 한계를 극복하기 위해 문제점과 한계, 외국의 제도적 장치, 그리고 우리가 개선해야 할 부분에 대한 대안을 제시하였다. 지금 우리의 도시가 처한 상황은 자연과 인간이 대립하고 서로에게 피해를 주면서 공존하고 있는 형국이다. 이러한 현실의 원인을 무엇보다 땅의 속성을 이해하지 못한 인간의 이기적 토지의 이용에서 그 원인을 찾을 수 있다.

우리는 현재 독일·일본·미국 등 선진국의 친환경 도시들을 부러워하며, 우리의 도시가 처한 현실을 비판적으로 안타까워하고 있다. 그러나 독일의 환경친화적 도시조정의 역사 50년, 일본의 30년 역사가 그냥 주어졌다고 생각하지는 않는다. 그들도 수많은 시행착오와 현실적 어려움에 부딪치며, 경험하고 극복하며 지금의 푸른 녹색 도시들을 조성했다고 할 수 있다. 우리도 이제 어느 정도의 이론적 기틀과 법률적 기초는 갖추어졌다고 볼 수 있다. 다만 환경 친화적 도시조성과 개발의 필요성, 당위성에 대한 뚜렷한 인식과 물리적 구현을 위한 제도적 장치가 부족하다고 할 수 있을 것이다.

이제 더 늦기 전에, 돌이킬 수 없는 상황으로 넘어가기 전에 우리의 도시에서 인간과 자연이 상생하는 모습으로 살아갈 수 있도록 하는 노력이 필요하다. 한정된 시간과 내용으로 심도 있는 연구보다는 주제의 피상적 나열에 그친 것 같은 아쉬움과 부족함을 말씀드리며, 이상 환경친화적인 도시계획의 한계와 제도적 대안에 대한 발표를 마치고자 합니다. 감사합니다.

토  론  문

친환경적인 국토이용체계 구축을 위한 실현수단

송 용 찬

(건설교통부 도시국장)

1. 현황

(1) 국토환경문제의 심화

□ 국토의 이용 및 개발과정에서 야기되는 자연환경 및 생태계 훼손과 국민의 생활환경 악화로 지속가능성이 저하

- 인구 및 산업활동의 증가, 국토난개발 등에 따라 오염물질 발생량이 지속적으로 증가하는 추세

- 국가균형개발, 토지이용 등 규제 완화, 주 5일 근무제 확대 등 사회경제 여건변화에 따라 환경오염부하 요인이 증가·다양화

(2) 쾌적하고 안전한 국토환경에 대한 요구의 증대 전망

□ 삶의 질 향상에 따른 깨끗한 물과 맑은 공기, 수려한 경관의 보전 등 쾌적한 환경에 대한 국민욕구 증대로 환경문제에 대한 적극적인 대응 필요

□ 개발위주의 가치관에서 환경보전 우선의 가치관이 중시됨에 따라 선계획·후개발 체제구축과 질서 있는 토지이용에 대한 요구 증대

□ 자연과 인간의 공존 패러다임이 확산되면서 국토개발 및 이용에 따라 야기되는 생태계 및 경관 훼손에 대한 적극적이고 사전적 대응책 마련 필요

□ 아울러, 세계화, 정보화의 급속한 진전으로 국내외 환경규제가 강화되고, Global Standard에 대한 요구가 커지면서 환경관리체계가 전반적으로 개선되고, 강화될 전망

2. 문제점

□ 국토의 생태적 특성을 고려한 지속가능한 보전 관리보다는 효율성과 경제성에 치중함으로써 주요 국토생태네트워크의 단절 초래

- 산림, 하천, 연안 등 생태계 구성 요소별 특성을 고려하지 못한 개발 및 보전정책으로 자연환경의 훼손 및 생태계 건강성 취약

□ 자연환경보전 및 이용에 대한 국토의 계획적 관리의 기본 틀이 취약

- 개발에 따른 자연환경훼손 및 오염에 대한 사전적 조치 및 사후 관리 체계 미흡

□ 토지이용, 도시개발, 자원관리 등 국토개발의 모든 분야에 있어서 지속가능발전에 대한 인식과 필요성이 제고되고 있으나 국가적 차원에서 수립된 지속가능발전전략이 부재

- 국토 관련계획에 대한 친환경성을 거시적이면서 세부적으로 검토하여 친환경성을 제고할 수 있는 수단이 미흡

□ 지속가능발전을 실현하기 위한 정부부처의 추진체계와 기업, 비정부기구,  시민 등과의 연계체계 구축이 미흡

□ 국토정책에서 기후변화협약 등 그린라운드에 조기에 적극적으로 대응할 수 있는 구체적인 대응수단이 미흡

- 생물다양성협약 등 자연생태계보전 국제환경협약 대응이 미흡

□ 친환경적인 국토이용체계 구축하기 위한 분야별 구체적 실천수단(action programme) 필요

3. 국토이용정책에서 환경친화적인 개발에 대한 의지와 구체적 실현 수단

(1) 국토의 계획적 관리를 통한 자연환경보전 및 이용

□ 국토개발계획의 환경성 강화 및 개발계획과 환경계획의 연계강화

- 국토생태현황 파악을 위한 각종 조사의 통합 실시와 전국 비오톱지도 작성

- 개발에 따른 자연환경 및 경관 훼손 대책 강구

□  국토의 난개발 방지와 환경친화적 관리를 지향하는 「선계획-후개발」체제의 정착

- 종전에 난개발로 문제가 되었던 준농림지역을 관리지역으로 변경하고 토지적성평가를 거쳐 일정기간내 계획·생산·보전관리지역으로 세분·운영

- 종전 도시지역 중심으로 수립하던 도시계획을 비도시전역으로 확대하여 계획체계의 일원화 도모

- 지구단위계획, 토지적성평가제도, 기반시설연동제, 개발허가제 등 친환경적 국토관리 및 난개발 방지대책의 안정적 정착을 유도

□ 합리적인 토지규제 개혁과 환경친화적인 토지이용 및 공급기반 조성

- 복잡다기한 지역지구제의 체계화·단순화와 토지이용 및 규제권한의 분권화 추진

□ 삶의 질 향상을 위한 도시환경 정비사업 추진

- 기존시가지의 생활환경 정비를 위한 환경개선사업, 녹색교통체계 구축, 공원녹지 및 수변 공간 조성, 문화·역사공간 정비

- 지자체 주도로 부족한 생활환경시설을 확충하고, 우수한 경관자원이나 역사문화자원의 발굴·정비를 위한 중앙정부 지원을 확대

□ 친환경, 첨단기능 택지건설 추진

- 생물권, 블루네트워크(Blue Network) 및 그린네트워크(Green Network)를 하나로 묶는 환경축 개념을 주거지개발에 도입

(2) 지속가능발전 개념의 전방위적 도입

□ 국토관리의 모든 부문에 환경성, 형평성, 효율성이 조화를 이루는 지속가능발전 개념의 도입

- 보전 및 개발지역의 사전지정을 통한 환경친화적 국토관리 적극 추진

- 지역개발, 도시관리, 산업입지, 인프라 건설, 자원관리 등 국토계획의 모든 부문에 환경과 조화된 지속가능발전 개념의 적극 반영

(3) 지속가능한 국토관리를 위한 범부처적인 추진체계 구축과 비정부기구, 시민과의 연계 강화

□ 중앙부처 차원에 지속가능발전 추진위원회의 구성·운영

□ 지방분권화에 대응하는 지자체 중심의 환경관리 및 지속가능발전 추진체계 구축

□ 비정구기구 및 시민의 국토계획 및 개발에 대한 환경보전 참여기회 및 협력 확대

□ 지속가능발전을 위한 기업, 비정부기구, 시민 등의 상호연계 강화

(4) 지속가능발전의 실천 및 평가수단 확보

□ 공급 위주에서 탈피하여 수요관리, 생태순환형 개발 강조

- 토지 등 자원의 절약적 이용 등 수요관리 강화

- 토지 등 자원의 재사용 및 재활용 강화 등 생태순화형 개발 강화

□ 환경친화적 개발모형 및 지침의 마련과 시범적 적용

- 지역 및 도시개발에 있어서 환경친화적 개발모형 및 개발지침의 개발

- 환경친화적 개발모형 및 지침의 시범적 적용과 단계적 도입

(5) 친환경적 국토개발 및 계획에 따른 사회적 손실을 조정

□ 국토의 친환경적 보전을 위해 실시하는 규제로 인한 손실에 대한 보상 시스템도 적극 강구

- 개발제한구역 주민지원사업, 댐 주변지역 정비사업, 상수원관리지역 지원사업, 발전소주변지역사업 등 확대 추진

□ 이때까지 주민에게 아무런 보상없이 관리하던 개발제한구역 중 난개발 차단을 위한 전략지역을 선정, 국가에서 적극적으로 매입·관리

- 매입토지는 환경·생태공원 또는 도시민의 여가공간으로 조성

- GB 훼손부담금 부과율 인상을 통해 재원마련 (10년간 약 1조원 추정)

(6) 동북아 및 지구환경변화에 적극 대응

□ 국제환경협약에 대응하는 국토정책의 대응전략 수립

- 의제21(지속가능개발 개념을 최초로 천명한 선언)의 지속적인 이행과 실천

- 그린라운드의 사전대응대책을 마련하고, 환경협력을 증대

□ 기후변화에 따른 각종 국토자원에 대한 영향조사 및 대응방안 모색

- 기후온난화 영향에 대한 체계적인 조사 시행

- 에너지절약형 국토개발 추진 및 인프라 확충을 강화

환경친화적인 택지개발과 주공의 역할

강 용 구

(대한주택공사 택지개발처장)

□환경친화’라는 개념은 21세기에 들어 새로운 국토개발의 개념으로 대두되고 있다. 과거 우리는 성장이라는 미명 하에 환경을 고려하지 않은 경제성 위주의 개발을 수행함으로써 개발지구의 자연환경을 파괴하여 왔다. 이에 따라 인간의 정주환경은 더욱 열악해지고 환경에 대한 중요성은 더욱더 부각되게 되었다. 자연은 우리에게 생존에 필요한 다양한 요소와 기능을 제공하므로 이를 보전하고 합리적으로 이용하는 것이 절대적으로 필요하다는 것을 깨닫게 된 것이다. 이러한 요구에 부응하기 위하여 택지개발을 시행할 경우 환경친화적인 계획을 위해서는 어떠한 문제점이 있으며 그 해결책은 무엇인지, 그동안 주공에서는 어떠한 방향으로 환경친화를 추구하였으며 앞으로의 계획방향은 무엇인지 간략히 살펴보고자 한다.

환경친화적 택지개발이라 하면 택지개발을 수행할 경우 주어진 부지의 원래 환경을 지속가능한 개발과정과 수단을 사용하여 개발을 생각하는 것으로 이를 위하여 자연환경의 훼손을 최소화하고 개발로 인한 환경오염을 사전에 예방하거나 최소화하는 것을 말한다고 볼 수 있다. 다시 말하면, 앞에서도 언급했듯이 과거의 경제적 효율성 내지는 물적, 양적 시설의 공급에 치중한 성장 중심의 개발방식에서 탈피하여 택지가 가지고 있는 잠재력, 즉 기존 자원이나 환경용량을 감안하여 환경과 조화된 개발방식으로 전환함으로서 거주환경을 보전하고 안전하고 쾌적한 삶의 공간을 유지하고자 하는 것이다.

그러나, 과거 답습적으로 수행해 왔던 택지개발의 문제점을 살펴보면, 먼저 개발계획이 주택의 대량공급을 우선하여 선개발, 후계획 방식으로 수행함으로써 환경에 대한 고려가 미흡하였으며, 기존 자연환경의 중요성에 대한 인식 부족으로 토지이용계획 시 이를 무시한 계획을 수행하거나 반영했을 시에도 효율적인 이용이 되지 못하는 계획이 수행되어 왔으며, 부지의 환경 수용능력을 초과하는 개발계획으로 환경에 대한 부하가 과중되어 지속가능한 개발이 수행되지 못하였으며, 개발에 따른 수질, 대기 등 환경오염의 증가와 기존 녹지의 훼손에 대한 적절한 처리가 미흡하거나 고려되지 않고 있었다는 점이다.

한편 1998년 국토연구원에서 시행한 국토개발사업에 대한 전문가 설문조사에 따르면 응답자의 58.2%가 국토개발사업은 환경파괴적이라고 평가하였으며 그 근거로 자연생태계 및 주변 경관의 훼손을 들고 있으며, 국토개발사업을 환경친화적으로 전환시키기 위해서 가장 시급한 과제로 응답자의 39.7%가 □정책 결정단계의 환경성 고려□를 지적한 것에서 보듯이 계획 자체도 중요하지만 그보다 앞선 계획 결정단계에서의 검토가 보다 효율적인 환경친화적 개발에 기여할 수 있다는 것을 보여주고 있다.

그렇다면 이러한 친환경적인 택지개발을 위해서는 어떠한 개발전략을 수립해야 하는지 생각해 보고자 한다. 많은 글이나 책자, 보고서 등에서 많은 전문가들이 환경친화적인 개발방향에 대하여 언급하고 있으나 이 중 택지개발계획시 중요하다고 생각되는 부분을 발췌하고 나름대로의 의견을 첨부하여 정리하면, 먼저 앞의 문제점에서 언급하였듯이 주어진 부지의 환경용량을 초과하지 않는 택지개발이 수행되어야 할 것이다. 환경용량을 초과하는 과다한 주택의 건설, 또는 기존의 환경자원을 제거하고 수립하는 개발계획 등은 거주환경에 악영향을 초래해 왔기 때문이다.

둘째, 경제성 위주의 택지개발에서 환경을 고려한 택지개발을 지향해야 한다. 환경을 고려한 택지개발이 반드시 경제성을 떨어뜨리는 것은 아니다. 기존 환경의 보전을 통하여 오히려 경제성이 향상될 수가 있으므로 좀더 신중한 계획으로 경제성과 환경을 동시에 고려한 계획이 이루어지도록 노력하여야 한다.

셋째, 개발 후 발생하게 될 수질, 대기, 교통 등에 의한 공해문제를 미리 예측하여 철저하게 대비하여야 한다. 기존 환경의 보전도 중요하지만 개발에 의해 발생할 부정적 영향에 대한 철저한 분석을 통하여 사전에 대비함으로서 환경친화적인 목적에 부합되도록 조치하는 것이 필요하다.

넷째, 계획부지 내의 환경친화적인 계획은 반드시 주변 자연과 공존, 공생할 수 있도록 주변 환경을 고려한 계획을 수립하여야 한다. 주변의 자연환경과 연계된 부지 내의 녹지, 하천 등은 가급적 보존하여 연속성을 부여하는 계획이 수립될 수 있도록 하여야 한다.

다섯째, 택지개발에 대한 규제방식의 개선이 필요하다. 현재 시행되고 있는 환경등급에 의한 규제 및 일률적인 층수 규제 등은 지구의 경관 뿐 아니라 환경친화적 개발에도 영향을 주고 있다. 이러한 규제들은 지역 특성에 맞게, 사업가의 개발용량을 충족하면서 환경을 유지, 보전할 수 있는 방향으로의 정비가 필요하다.

마지막으로 중앙부처, 특히 건설교통부와 환경부, 지방자치단체와 같은 관련 국가기관 및 대한주택공사와 같은 개발시행자가 긴밀하게 협조되는 계획이 시행될 수 있어야 한다. 지금까지는 서로의 입장에서만 생각하고 지시 혹은 협의하는 경향이 있어 바람직한 택지개발에 많은 어려움이 있었던 것으로 생각되므로 앞으로는 좀더 성숙한 단계의 개발 추진이 필요할 것이다.

지금까지 대한주택공사에서는 환경친화적인 택지개발을 위하여 많은 심혈을 기울여 왔다. 특히 2002년부터 수행하고 있는 수도권 개발제한구역의 국민임대단지 택지개발계획은 총괄계획가(MA: Master Architect) 방식을 통하여 개발계획을 수행함으로써 보다 환경친화적인 택지개발계획에 기여하였다고 말할 수 있다. 당시 대한주택공사에서는 남양주가운 등 수도권 8개지구에 대하여 MA방식으로 설계를 수행하였는데 기존의 훼손된 개발제한구역의 생태환경을 복구 또는 생성하여 오히려 친환경적으로 발전된 택지개발계획을 수행하였다고 말할 수 있다.

기존 녹지는 보존하고 훼손된 부분은 보완하였으며 대부분의 계획부지에 존재하는 하천은 가급적 선형을 유지하고 자연형으로 복원하였으며 바람길을 조성하여 대기의 순환을 원활하게 함으로서 청정한 도시 구현에 기여코자 노력하였다. 또한 2003년에는 한국토지공사와 합동으로 ‘환경친화적 국민임대단지 조성을 위한 계획기준 연구’라는 용역을 수행하여 보다 체계적으로 환경을 고려한 계획을 수행코자 노력하였다.

금년부터는 환경친화적인 택지계획의 수립을 위하여 택지개발 담당부서 내에 도시공간계획부를 신설하여 MA설계를 전담토록 하였으며, 또한 클린시티의 구현을 목표로 한 도시공간계획 헌장을 제정하여 환경친화를 위한 구체적인 항목을 명시함으로서 개발계획을 수립할 때 충분한 검토가 이루어 질 수 있도록 하였다. 또한 금년부터 새로이 수행되고 있는 개발제한구역 해제지구의 개발에 대해서는 지구지정 제안 전에 MA설계방식을 도입하여 관련 분야 전문가와 함께 미리 환경에 대한 충분한 검토를 시행한 후 지구지정을 제안할 수 있도록 조치함으로서 보다 환경친화적이고 지속가능한 개발이 수행될 수 있도록 자체적인 노력을 경주하고 있다.

□환경친화□는 현세대 뿐만아니라 다가올 미래세대를 위한 필수적인 개발 실현방안이다. 대한주택공사는 앞으로도 더욱더 자연 및 문화환경을 보전, 각종 환경오염을 방지, 생활 및 산업폐기물의 최소화 및 청정에너지의 사용을 통한 클린시티를 구현하는 계획을 수행함으로써 친환경적인 택지개발계획의 수립에 앞장서 나갈 것이다.

생태환경도시 개발과 과제

변 동 원

(한국토지공사 품질관리처장)

1980년 택지개발촉진법 제정이후 90년대 초반까지 택지개발사업은 심각한 주택난과 지가폭등 등의 사회적 문제를 해결하기 위해 주택의 대량공급에 중점을 두는 개발위주의 사업이었으며, 그로 인하여 국토환경이 크게 악화되어 환경, 교통, 공해 등 총체적인 환경문제가 생겨나게 되었습니다.

이를 해결하기 위해 우리공사에서는 90년대 중반부터 주변의 자연환경과 조화를 이루며 단지내 거주자가 자연과 동화되어 건강하고 쾌적하게 생활할 수 있는“환경친화적인 택지개발사업”을 시행하여 왔습니다. 쉬운 예를 들면 과거에는 지구내에 양호한 산림이 있고 하천이 유하하는 경우 산림을 없애서 택지로 개발하고 하천은 복개하여 지상공간을 이용하는 등 자연상태를 변화시켜 이용하였으나, 환경친화적 택지개발은 양호한 산림은 공원□녹지 등으로 보존하며 주변에는 이와 잘 어울리도록 각종 시설을 배치하고, 하천은 자연형태를 유지토록 정비, 그 주변에 수변공간을 마련하여 주민들이 자연과 쉽게 접할 수 있도록 하는 것입니다.

최근에는 이러한 환경친화적인 택지개발에서 한 단계 더 나아가서 고도의 집중된 현대기술을 이용하여 자연에너지 사용과 물질의 순환이 가능케 하는 “생태환경도시”개념을 도입하여 택지개발 사업에 적용하고 있습니다. 이는 □인간과 환경이 서로 조화로운 삶을 영위함과 동시에 공생과 순환의 원리에 의해서 조직되고 운영되는 삶의 터전□으로 정의할 수 있으며, 환경적, 사회적, 경제적 지속성이 유지될 수 있도록 각종 자연환경을 배려하고 여러 가지 시설들을 조화롭게 배치함과 동시에 사업지구 내에 자연적인 요소가 부족한 경우 하천이나 실개울, 생태습지, 공원□녹지 등을 자연상태에 가깝도록 창조하고 각종 건축물들도 물의 재활용, 옥상□벽면□베란다녹화, 생태주차장 설치, 태양□풍력□지열 등 자연에너지를 활용할 수 있도록 하는 등 입주민들이 생태적인 삶을 영위할 수 있도록 하는 것입니다.

2004년 9월 현재 “물과 음악이 흐르는 청정도시 하남풍산”이라는 주제로 택지조성공사를 시행중인 하남 풍산지구가 그 좋은 사례입니다. 생태시스템 도입을 위한 가이드라인 작성 연구용역과 도시미래 이미지구상 연구용역을 시행하고 그 결과를 개발계획과 지구단위계획에 반영하여 오감공원, 실개천, 생태습지 조성 및 지구전반에 걸쳐 생태시스템을 구축하고 있으며, 그 밖에도 부천 시민의 강과 인공호수 조성, 성남판교 생태시범 마을 조성, 용인 동백지구의 함양지와 실개천 조성을 통한 물순환 체계 구성, 화성 동탄지구의 센터럴파크와 인공하천 조성 계획, 제주 삼화지구의 생태환경도시 조성계획 수립, 생태환경도시 개발 편람 작성 등 생태환경도시 조성을 위한 다양한 사례와 연구를 찾아볼 수 있습니다.

우리공사는 이렇게 환경 친화적이고 지속가능한 환경경영체제의 구축 및 실행을 확대해온 공로를 인정받아 2002년에는 공기업 최초로『환경경영대상』을, 친환경 단지개발과 환경보호 확산을 통한 국가사회 발전에 기여한 공로로 2003년 세계환경의 날에 환경보전『국무총리 표창』을 받은 바 있으며, 금년에는 환경경영대상 부문 중『환경CEO상』을 수상하는 등 명실상부한 국내 최우수 친환경기업으로 자리매김하고 있고, 금년 4월 캐나다 밴쿠버에서 개최된『세계 영향평가 학술대회』에서 생태환경도시 개발사례를 발표하여 1,000여명의 참석자들로부터 많은 호평을 받는 등 환경경영성과를 국제적으로도 인정받는 결실을 맺게 되었습니다. 우리공사는 앞으로도 더욱 환경을 생각하는 기업이 될 수 있도록 지속적으로 노력할 것입니다.

끝으로 말씀드리고 싶은 것은 대량생산, 대량소비, 대량폐기에 기초한 현대 문명사회와 물질적 욕망과 편리에 바탕을 둔 반 생태적인 현대도시인의 생활양식은 건강하지 못할 뿐만 아니라 지속가능하지도 않다는 사실을 깊이 인식하여 일반 국민들은 생산과 소비 문화 등에서 기본적으로 절제와 단순 소박한 생활자세를 가지도록 삶의 방식을 전환해야 하며, 개발사업 주체들은 생활의 전 과정이 자연생태계와 공존하며 조화를 이룰 수 있도록 재생과 순환의 원리에 따르는 생태도시 건설을 위하여 끊임없이 연구와 노력을 기울여야 할 것입니다.

물론 생태환경도시를 만들기 위해서는 개발사업의 성격과 해당지역 실정 및 경제적 타당성 등을 연계 검토하여 종합적으로 판단해야되며, 경제적 측면을 따지다 보면 생태환경도시 계획기법들의 과감한 도입은 사실상 어려운 것이 현실입니다.

이를 극복하는 방법으로 차별화된 생태적 계획수립이나 환경부하가 적은 새로운 기술의 도입에 있어서 다양한 인센티브를 제공할 수 있는 법적·제도적 장치 마련이 필요합니다. 예를 들면 택지개발사업에 적용되는 농지전용부담금, 산림전용부담금, 광역교통부담금 등 각종 부담금의 감면, 지원금 제공 등 다양한 방안에 대한 연구가 있어야 할 것이며, 이는 향후 우리들이 더욱 연구해야 할 과제라 생각합니다.

참여정부의 신국토정책에 대한 지속가능성 제고 방안

염 태 영

(수원환경운동센타 대표)

□ 지난 9월 17일 정부는 관리지역(구 준농림지역)내 공장 설립 면적(1만□) 제한을 완화하기로 하였으며, 경제가 어려운 상황을 고려해 지역 경제를 활성화하기 위한 골프장 건설 규제 개선 방안을 마련했다고 발표함.

※ 골프장 규제 완화 주요 내용

- 해안 구릉지, 매립지, 한계농지에 골프장 입지 가능, 대규모 골프단지 조성 유도 위해 관광레저형 복합도시 개발 가능, 행정절차 간소화(골프장 민원 일괄처리 시스템 마련) 및 세제 감면 특례 인정, 사전환경성검토와 환경영향평가 소요기간 단축 등.

□ 국민참여정부 들어 최근까지 드러난 대부분의 국토정책이 국토의 균형발전이란 명분 하에 전국 각 지역의 경쟁적 대규모 지역개발 정책 양산, 지역혁신 클러스터, 경제특구 및 기업도시 조성 위한 특별법 제정 등을 추진하고 있으며 이밖에도, 그린벨트 내 대규모 공공임대주택 단지 조성, 수도권 신도시 20여 곳 개발, 골프장 230개 일괄 인허가, 새만금에 540홀 골프장 건설 등 경기 부양을 위한 대규모 건설사업을 마구 쏟아내고 있는 실정임.

□ 또한 지방분권과 지역균형발전, 그리고 행정수도 이전 및 수도권 규제 완화 등 최근 참여정부 하에서 변화된 신국토정책을 효과적으로 달성하기 위한 밑그림으로 2000년 작성된 제4차 국토종합계힉을 수정하고 있음. 이러한 최근의‘국토의 계획 및 이용’관련 정책의 변화는 한마디로 규제 완화를 통한 경기부양 및 경제 활성화 유도정책이라 할 수 있음.

□ 국토와 환경은 한 번 망가지면 회복하거나 복원되기 어려우며, 건설경기 부양을 통한 경제활성화 방안은 극히 단기처방으로, 장차 우리 경제의 더 큰 질곡을 초래할 우려가 큼. 따라서 토지의 공익성과 지속가능성을 저해하지 않도록 하기 위해서는 현재의 각종 규제완화 및 대규모 개발 정책은 전면 재검토되어야 하며, 또한 국토환경 및 토지문제의 악순환을 막기 위한 다음과 같은 최소한의 원칙이 필요함(이창수, 2004).

① 개발이익 환수 및 손실 보상제도의 철저한 시행.

② 모든 공간계획 및 개발은 선계획, 후개발 체제 내에서 이루어져야 함.

③ 공간계획 및 개발의 틀 속에서 경제 개발을 모색해야 함.

□ 따라서 지속가능한 국토환경관리를 위한 국토종합계획으로 다음의 정책 수단을 확보하는 것을 제안함.

- 첫째, 토지개발의 공공성을 증대하고 사적 개발이익금을 환수하는 방안을 확대 강구해야 함. 토지개발에서 발생하는 개발이익이 사유화됨으로 인해, 사회적 비용이 증가하고 국민들 간의 위화감이 확대되고 있음. 또한 저소득층의 주거복지가 열악하다는 이유로 택지개발을 시행함에도 불구하고, 택지개발은 점점 더 이윤이 많이 나는 대형평수 위주로 이루어지고 있음. 택지개발이 토지소유자의 재산권을 침해하면서 주택공급이라는 공공의 목적을 목표로 일괄적 토지수용을 허용하는 상황을 감안할 때, 택지개발의 공공성을 더 강화할 필요가 있음.

- 둘째, 어떠한 개발계획도 녹지·생태축을 단절하지 않는 것을 절대기준으로 해야 하며, 현재 단절된 곳은 복원계획이 우선적으로 반영되도록 해야 함. 국토의 주요 생태축을 선정하여, 어떠한 개발사업에도 이를 단절하지 못하도록 하는 계획의 수립이 필요함. 이를 위해 국토의 주요 생태축을 선정하고, 이렇게 조사된 생태축의 보전을 위해 환경계획과 국토계획을 연계할 수 있는 시스템이 마련이 필요함.

- 셋째, 국토의 계획 및 이용 관련 거버넌스 체계를 강화하도록 해야 함. 이를 위하여 주요한 개발 계획시에나 도시계획 또는 건축 심의시에 주민 및 시민단체 등의 참여를 의무화하고, 심의결과는 그 과정을 포함하여 공개하는 방안을 마련해야 함.

- 넷째, 지방분권을 이유로 지방자치단체로의 환경행정 및 허가 권한이 대폭 이양되는 것은 재고되어야 함. 지역중심의 환경행정체계 구축은 지방분권 취지에 맞는 내용이나, 지역에서는 환경보전이 개발이익에 뒤로 밀려나는 경우가 많음. 이러한 현실적 이유를 감안할 때, 무분별한 환경행정의 지방이양은 재고되어야 함. 따라서 지역의 환경행정능력을 점검(평가)한 이후에 권한을 이양하는 방안이 마련되어야 할 것임.

- 다섯째, 전략환경평가제도 도입 및 환경영향평가제도가 강화되어야 함. 국토의 지속가능한 발전을 위하여 통합적인 미래비전을 제시하고, 각각의 사안별 문제해결 방식보다는 종합적이고 통합적인 접근이 필요할 것임. 또한 도시별 난개발을 막기 위한, 종합적 대안이나 도시개발의 가이드라인이 필요함. 이러한 지속가능발전 개념이 개별 개발사업에 적용되기 위해서는 전략환경평가제도 도입과 환경영향평가제도 강화가 반드시 필요함. 현재 사전환경성검토제도는 전략환경평가제도에 포함하여 개발사업 이전에 사업타당성 및 사업추진여부를 결정토록 하며, 이렇게 전략환경평가제도에서 추진이 결정된 개발사업에 대해서는 실시설계시 환경영향평가를 실시하여 환경피해를 최소화할 수 있는 시스템을 마련해야 할 것임.

서울시의 환경친화적 도시관리 정책사례 및 실현정도와

환경친화적 도시관리계획 실현 한계점 및 대책

오 충 현

(동국대학교 산림자원학과 교수)

1. 서울시의 환경친화적 도시관리를 위한 정책사례 및 실현정도

서울시의 환경친화적 도시관리를 위한 정책은 프로그램 차원의 정책과 시스템 차원의 정책으로 구분해볼 수 있습니다. 프로그램 차원의 정책은 담장 허물기, 도시공원 확충, 천 만주 나무심기, Green Parking, 청계천 복원 등과 같은 다양한 사례들을 들 수 있습니다. 하지만 프로그램차원의 정책은 지속성이라는 측면에서는 한계를 가지고 있기 때문에 정책 결정자의 변화에 따라 바뀔 수 있는 여지가 많은 정책들입니다.

시스템 차원의 정책은 조례 등을 통해 정책을 지속적으로 추진할 수 있는 체계를 구축한 제도들로서 서울시 비오톱지도 제작, 도시관리계획 환경성 검토 및 토지적성평가 기준 제정 등을 예로 들 수 있습니다. 이들 시스템 차원의 정책들은 정책 결정자의 변동과 상관없이 관련 업무를 추진하는 공무원 및 일반 시민들에게 항상 같은 방법의 접근이 요구되기 때문에 정책을 일관성 있게 지속적으로 추진할 수 있다는 장점이 있습니다.

오늘 토론에서는 환경친화적 도시관리를 위한 서울시의 정책사례 중 시스템적인 정책들을 중심으로 말씀드리고자 합니다.

(1) 서울시 비오톱지도 제작

서울시에서는 지난 1998년 도시계획국내에 도시생태팀을 신설하고, 첫 번째 사업으로 비오톱지도를 제작한 바 있습니다. 당시에는 비오톱지도라는 용어가 다소 낯설어서 도시생태현황도라는 제목으로 불렀지만 약 6년이 지난 지금은 이 용어가 매우 보편적인 용어로 사용되고 있습니다.

비오톱지도는 도시내의 생태현황을 조사한 후 이를 GIS로 구축하여 개발가능 지역과 보전대상 지역을 구분한 지도입니다. 서울시에서 이 지도를 제작한 것은 서울을 환경친화적으로 관리하기 위해서는 서울 전역에 대한 정확한 생태현황이 필요했기 때문입니다. 이 지도의 제작은 그 후 서울시 도시계획조례에서 제작기준 및 갱신주기 등을 명문화하여, 지금은 도시관리계획 제도의 범위 안에서 관리되고 있습니다. 서울시 비오톱지도는 현재 각종 도시관리계획 및 환경계획 수립을 위한 기초자료로 널리 활용되고 있으며, 필요한 분들에게는 인터넷을 통해 무상으로 제공되고 있습니다.

(2) 도시관리계획 환경성 검토기준 마련

도시관리계획에 대한 환경성 검토는 잘 아시는 것처럼 지난 2000년 도시계획법이 전면 개정되면서 도입된 제도입니다. 당시에는 도시계획 도서를 작성할 때, 환경성 검토서를 첨부하도록 하였지만 그후 제정된 국토의계획및이용에관한법률에서는 이를 별도 항으로 독립시켜 환경성 검토서를 작성하도록 하고 있습니다. 환경성 검토서는 환경영향평가서와 같이 자연환경과 생활환경으로 구분하여 그 영향을 서술하도록 하고 있습니다.

하지만 도시관리계획에 대한 환경성 검토는 제도가 시행된지 얼마 되지 않아 제도의 시행이 형식적으로 흐를 수 있는 위험요소가 많이 있습니다. 서울시에서는 이런 점을 감안하여 2000년부터 환경성 검토가 실효성을 가질 수 있도록 자체 지침을 정하여 시행하고 있습니다. 물론 서울시에서 시행하는 것이 완전한 제도일 수는 없겠지만 앞서 말씀드린 비오톱지도 등을 기준으로 객관적이고 예측가능한 검토서를 만들 수 있도록 하고 있다는 점은 높이 평가할 만한 일이라고 생각됩니다.

(3) 토지적성평가 기준 마련

토지적성평가는 도시계획법을 대체해서 국토의계획및이용에관한법률이 제정되면서 도입된 제도입니다. 토지적성평가의 기본 취지는 국토의 난개발을 예방하고 개발과 조전의 조화를 유도하자는 취지였고, 따라서 도시지역보다는 비도시지역에 대한 검토기준을 강화하였다는 특징을 가지고 있습니다. 하지만 도시지역의 경우에도 녹지지역 등은 이 제도의 도입이 필요한 지역입니다.

서울시에서는 이 제도가 시행되면서 제도의 실효성 확보를 위해 건설교통부 기준을 바탕으로 서울시 기준을 설정하여 운영해 오고 있습니다. 서울시에서 자체 기준을 설정하여 운영할 수 있는 배경에는 앞서 말씀드린 비오톱지도라고 하는 구체적인 자료가 있었기 때문에 가능한 일이었습니다. 토지적성평가 기준의 설정은 도시계획조례가 아닌 서울시 도시계획위원회의 의결을 바탕으로 진행되고 있습니다. 하지만 제도 시행 후 시행령에서 정한 토지적성평가 제외대상에 대한 범위가 지나치게 넓어져 제도의 시행이 법령에 의해 무력화되었다는 아쉬움이 많이 있습니다.

(4) 생태기반지표의 적용

오늘날 도시지역의 가장 큰 문제점 가운데 하나가 도시지역의 과다한 토양포장 문제입니다. 과다한 토양포장은 도시의 물순환 환경을 악화시켜 도시생태계 교란의 중요한 원인으로 작용하고 있습니다. 이와 같은 문제를 극복하기 위해 서울시에서 도입하고 있는 제도가 “생태기반지표”입니다.

생태기반지표는 건폐율과 용적율로 대표되는 기존의 도시관리 계획지표를 보완하여 토지가 가지는 생태적 기반에 대한 가중치에 따라 비율을 달리하여 적요하는 방법입니다. 예를 들어 생태기반지표는 개발되지 않은 산림지역의 지표를 1.0으로 하고, 완전히 포장된 도로 및 건축물을 0.0으로 하여 그 중간에 속하는 여러 가지 토양포장율 및 토지이용패턴에 가중치를 부여하는 방법입니다.

국내에서 생태기반지표를 도입하는 것은 조금 늦은 감이 있지만 서울시에서는 먼저 환경영향평가 대상이 되는 대규모 건축물에 이를 먼저 적용하고 있고, 앞으로 그 적용을 확대해 나갈 계획입니다.

2. 서울시의 환경친화적 도시관리계획 실현의 한계점 및 대책

서울시에서 의욕적으로 다양한 환경친화적 도시관리계획 정책을 추진하고 있지만 아직도 여러 가지 측면에서 많은 문제점을 가지고 있는 것이 사실입니다. 이런 문제점에 대해 크게 2가지로 정리하여 지적하고자 합니다.

(1) 정책 추진에 대한 지속성 부족

서울시에서 추진하는 많은 시책들이 지속적인 추진이라는 부분에 있어서는 많은 아쉬움이 있습니다. 앞서 시스템적인 정책 추진에 대해 말씀드렸지만 제도화되지 않은 많은 정책들은 시장의 임기와 함께 사장되는 일들이 많다는 아쉬움이 있습니다. 최근에 시행되고 있는 정책들 중 이런 부분에 대해 가장 큰 아쉬움으로 남는 점이 개발제한구역 관리에 관한 문제입니다.

개발제한구역 해제에 대해 서울시가 당초 가지고 있던 정책 방향은 시장의 변동과 함께 너무 많은 변화가 있었습니다. 오히려 각종 뉴 타운 사업 등으로 그동안 힘들게 지켜온 개발제한구역을 시에서 앞장서서 훼손한다는 비판을 받고 있기도 합니다. 물론 뉴 타운을 조성하더라도 자연환경에 대한 영향을 최소화할 수 있는 여러 가지 방법이 있습니다. 하지만 우리나라에서 현재 시행되고 있는 택지개발 패턴을 보면 뉴 타운 조성에 따른 대상지역의 자연환경 훼손은 불가피한 것이 사실입니다.

(2) 도시생태 네트워크 시스템의 사전 검토 부족

서울시는 지난 1990년대 이후 현재까지 도시생태계 회복을 위해 정말 많은 노력을 기울여 오고 있습니다. 남산 제 모습 가꾸기, 각종 생태공원의 조성, 시설이전지역 공원화, 천만 그루 나무심기, 청계천 복원 등이 대표적인 사례들입니다. 하지만 이와 같은 생태계 복원 정책들이 서울시 전체의 도시생태 네트워크 회복이라는 커다란 밑그림을 바탕으로 추진되기 보다는 여러 상황에 따라 단기적으로 시행되는 문제점이 있습니다.

그 결과 도시생태 네트워크 구축을 위한 전체적인 추진계획 및 우선 순위에 대한 고려가 없었던 것이 현실입니다. 이와 같은 문제점을 극복하기 위해서는 서울시 전체적으로 자연환경 보전을 위한 도시계획 차원의 큰 그림이 필요하고, 이를 연차적으로 수행하기 위한 로드맵 마련이 필요합니다.

또한 이 계획들은 도시계획과 맞물려 장기적으로 서울시내에 분포한 다양한 자연자원과 시가지들을 유기적으로 연결하여 지속되는 도시개발사업 속에서도 서울의 전체적인 도시생태환경이 악화되지 않도록 하는 대책마련이 필요합니다. 이를 위해서는 이를 실현할 수 있도록 전체 도시차원, 지역 차원, 단지 차원에서 이를 흡수할 수 있는 대책이 마련되어야 하는데, 최근 국내에 도입되어 활발하게 검토되고 있는 환경생태계획과 같은 제도가 그 대안이 될 수 있다고 생각됩니다.

짧은 시간에 서울의 환경친화적 도시관리 정책 전반에 대해 토론을 하는 것이 쉽지 않은 일이고, 또 부족한 내용임에도 불구하고 경청해 주신 여러분들께 감사드립니다.