국회 환경노동위원회

열린우리당 공동보고서

효율적인 환경행정을 위한

7가지 제안

2004. 10. 4.

국회 환경노동위원회 열린우리당 소속의원

(제종길, 김영주, 김형주, 우원식, 이목희, 장복심, 조정식 의원)

국회 환경노동위원회

열린우리당 공동보고서

효율적인 환경행정을 위한

7가지 제안

2004. 10. 4.

국회 환경노동위원회 열린우리당 소속의원

(제종길, 김영주, 김형주, 우원식, 이목희, 장복심, 조정식 의원)

〔인사말〕

지속가능한 발전과 국민건강 보호에 보탬이 되기를 ...

21세기는 환경의 시대라고 합니다. 이제 환경을 고려하지 않고서는 경제발전이나 국민의 삶의 질 향상 등을 기대할 수 없게 되었습니다. 따라서 경제발전과 환경보전의 조화, 다시 말해 지속가능 발전전략을 모든 분야에 적용해서 풀어내야 만이 녹색국가로 도약할 수 있는 것입니다.

지금의 우리나라 환경행정은 각종 환경사고로 인해 발전하여 왔다고 해도 과언이 아닙니다. 낙동강 페놀오염 사고가 발생하여 상하수도 업무가 건설교통부로부터 이관되어 왔습니다. 그러면서 환경영향평가법과 사전환경성 검토제도가 시행되면서 사전 예방적 환경정책을 펼 수 있었습니다.

하지만 현재의 환경정책과 행정체계는 환경정책 발전과 환경행정의 효율성 제고 차원에서 볼 때 보완해야 할 점이 많습니다. 그 중에서 지속가능한 발전과 국민건강 보호라는 기조 하에 국토환경보전, 물관리체계, 야생동식물 보호, 유해화학물질 관리, 전자파 건강피해 대책, 기후변화협약 대응, 대체에너지 활성화 등 7가지 주제를 잡아 행정체계의 통합과 효율성 제고 방안을 조사․연구하였습니다.

열린우리당 의원들은 이들 문제를 국정감사에서 공동으로 제기할 것이며, 국감 이후에도 분야별 전담 및 공동 대응으로 예산 확보와 대안 입법을 지속적으로 추진해 나가겠습니다.

다소 미흡할지는 모르겠지만 초선의원들이 의욕을 가지고 연구한 결과를 공동보고서로 발간하였으니, 환경행정 체계가 개선되어 지속가능한 발전과 국민의 삶의 질 향상에 기여하기를 바랍니다. 감사합니다.

2004년 10월

환경노동위원회 열린우리당 소속의원 일동

목차

Ⅰ. 국토환경보전의 효율성 강화방안 / 1

〔우원식 의원〕

Ⅱ. 물 관리체계 개선방안 / 27

〔제종길 의원〕

Ⅲ. 야생동․식물 보호제도 통합방안 / 49

〔이목희 의원〕

Ⅳ. 유해화학물질의 관리현황 및 개선방안 / 59

〔김영주 의원〕

Ⅴ. 전자파 노출실태 및 관리체계 개선방안 / 81

〔장복심 의원〕

Ⅵ. 기후변화협약과 우리의 대응 / 99

〔조정식 의원〕

Ⅶ. 환경친화적인 대체에너지 개발방안 / 119

〔김형주 의원〕

요 약 문

Ⅰ. 국토환경보전의 효율성 강화방안

국회의원 우 원 식

환경과 개발이 조화되는 국토환경관리체계 구축이 필요하다. 지역개발, 산업입지, 사회간접자본시설 건설, 관광, 도시관리, 자원관리 등 국토계획의 모든 부문에 환경과 조화된 지속가능한 발전개념이 문구로서가 아니라 집행의 우선 기준으로 작용하여야 한다.

1) 건교부 등 개발관련부처와 지속가능한 국토개발을 위한 협력체계 구축

보전할 지역은 철저히 보전하고 , 개발가능한 지역은 계획에 입각하여 친환경적으로 개발하는 국토이용원칙 유지. 자연공원․생태계 및 문화재 보전지역, 백두대간 핵심생태축 ,용수원 영향지역 등 보전이 필요한 지역은 개발대상지역에서 원칙적으로 배제. 개발가능한 지역도 ‘선계획 후개발’ 원칙을 엄격히 적용, 무분별한 개발을 허용하는 관련법들을 정비. 하천관리, 산지관리, 도시녹지관리 등 자연환경보전의 성격이 강한 업무를 환경부로 이관해야 할 것이다.

가. 사전환경성 검토 제도의 문제점

가) 행정계획에 대한 사전협의근거 누락 및 협의의 일관성 부재

나) 사전환경성 검토와 환경영향평가의 역할 혼란과 중복

다) 협의내용 이행방안의 부재

라) 사전협의 대상 개발사업의 환경영향평가 연계성 부족

나. 환경영향평가 제도의 문제점

가) 환경영향평가 시기의 문제

나) 환경영향평가의 신뢰성의 문제

잦은 보완요구가 관행화되고 있고, 이로 인해 협의기간의 장기화와 더불어 평가서의 객관성에 대한 신뢰를 낮추고 있다.

가. 환경부의 전략환경평가 도입 주요 골자

가) 사전환경성검토의 역할 및 시기

행정계획에 대한 사전환경성검토 협의를 계획입안단계에서 실시. 개발사업은 허가 등을 하기 전에 협의토록 규정하고 있으며, 계획입안단계에서 이해당사자의 의견을 수렴하고 대안을 설정하여 계획의 적정성,입지의 타당성을 평가하는 체계로 개선함. 개발로 인한 사회적 갈등 완화, 사회․경제적 손실 예방을 주로 하고 있다.

나) 사전환경성검토의 대상 및 검토서 작성

사전환경성검토대상의 범위를 환경영향평가대상사업에 영향을 미치는 상위의 정책, 계획과 보전지역내 개발사업 ,행정계획은 ‘사전환경성검토서’를 작성하고 개발사업은 사업자가 ‘간이검토서’를 작성하도록 규정하고 있다.

다) 사전환경성검토시 의견수렴

행정계획에 대한 사전환경검토서 작성시 관계전문가, 환경단체, 시민단체, 주민 등의 의견을 수렴, 반영하도록 규정한다.

나. 실효성 있는 전략환경평가제도 도입을 위한 독립 법제정 필요

별도 독립법률 제정을 통해 현재 환경정책기본법 및 개별법에 분산, 혼재되어 있는 사전협의 근거 및 협의대상, 협의시기 등을 일원화하고, 이행방안을 확보해야 한다. 현재 환경정책기본법 체계내에 사전환경성검토 제도 보완차원의 전략환경평가제도가 도입될 경우 결국 기본법이 갖는 한계로 인하여 대규모 국책사업에 대한 사전 검토 행위를 강제할 근거를 갖기 어렵다.

Ⅱ. 물 관리체계 개선방안

국회의원 제 종 길

□ 물 관리체계 문제점 : 수량과 수질, 지하수, 하천 등이 분산관리

1) 수량과 수질 : 크게 보면 수량은 건교부, 수질은 환경부가 분담

2) 수량 : 수량도 4개 부처가 각기 담당해 중복 투자와 누락 등이 발생

- 건교부 : 광역상수도, 수도정비기본계획, 물공급 업무

- 환경부 : 지방상수도, 전국수도종합계획, 물수요 관리 업무

- 농림부 : 농업용수 개발   - 행자부(자치단체) : 간이상수도 개발

3) 지하수 : 지하수법은 건교부, 지하수 수질은 환경부, 온천수 이용은 행자부

4) 하천 : 홍수통제는 건교부, 가뭄 재난은 행자부, 하천 수질은 환경부

□ 외국의 관리제도

- 미국은 수자원 개발을 포기하고 효율적 운영에 역점을 두며 환경청 중심으로 물관리

- 일본은 제반여건이 우리와 비슷한데 기능별, 행정구역별로 나뉘어 관리

- 프랑스는 물법(Water Act) 제정되었고 건설성 업무가 환경성으로 흡수되어 통합관리

□ 행정체계 개편방안

- 관리체계 개선에 있어서 가장 중요한 것은 ‘지속가능한 물 이용’의 원칙을 견지

- 지속가능발전위원회는 국가물관리위원회 개편안, 수자원부 설치안, 기존부처 통폐합 방안 등을 제시했으나

- 결론적인 개편방안은 총리실의 물관리정책조정위원회를 행정위원회인 국가물관리위원회로 개편하여 종합계획을 심의, 건교부 물관련 부서를 환경부로 이관하여 종합계획 수립과 집행, 유역관리위원회(비상임 위원장)로 개편하여 통합적 유역관리, 지방조직의 부서를 유역환경청을 이관 등이 가장 합리적.

- 별도의 조직을 만들지 않고 업무조정만으로 체계적인 관리가 가능

				국가물관리위원회		(← 물관리정책조정위원회)
				(통합)환경부		← 건교부 수자원국, 하천국
(수계관리 위원회→)	유역물관리위원회
				유역환경청		← 국토지방청의 하천국

Ⅲ. 야생동․식물 보호제도의 통합방안

국회의원 이 목 희

우리나라의 자연환경보전업무는 환경부, 건설교통부, 해양수산부, 산림청, 문화재청에서 나누어서 수행되고 있다. 이와 같은 업무의 분산실행이 종합적이고 체계적인 정책 추진을 요하는 자연환경에 대한 행정에 걸림돌이 되고 있다. 특히, 야생동․식물 보호․관리의 경우 문화재청과 환경부에서 천연기념물과 멸종위기야생동․식물로 양분하여 관리하고 있어 통합적 관리에 어려움이 되고 있다. 천연기념물과 멸종위기야생동․식물의 이중 관리의 문제점은 다음과 같다.

① 중복 지정으로 인한 행정력의 낭비

전체 336개 천연기념물과 전체 299종 멸종위기야생동․식물 중 사향노루, 장수 하늘소, 노랑부리저어새, 개느삼 등을 비롯하여 36종이 중복․관리되고 있는데 이로 인해 업무수행의 비효율성이 야기되고 있다.

② 관련 예산의 문제

예산 책정과 집행의 경우도 천연기념물보호관리단체 지원금과 자연보전단체의 지원금 등 비슷한 업무에 이중적으로 적용되어 있다. 위와 같은 이중 관리의 문제점은 관련법이 중복되어 적용되기 때문이다. 야생동․식물 보호법이 제정된 2004년에도 이 같은 법률의 중복의 문제는 풀리지 않고 있다.

문화재보호법은 공간적 울타리를 치는 법이다. 문화재의 “지정”이라는 점에서 유의미성이 강하나 공간 관리의 능력은 약하다. 반면 야생동․식물보호법, 자연환경보전법은 울타리를 치는 능력은 문화재보호법에 비해 떨어지지만 관리의 측면에서는 문화재보호법보다 효율성이 뛰어나다고 볼 수 있다.

이 두 법 사이에 Big Deal이  필요한 시점이다. 지금까지 천연기념물은 자연보호의 상징으로 인식되어 왔다. 인식의 전환과 천연기념물 개념의 재구성이 필요하다.  천연기념물에서 절경이나 역사와 문화적 상징이 개입된 개별 동․식물과 보호되어야할 야생 동․식물을 분류하여 전자는 문화재청에서 관리하고 “종”으로 지정된 야생 동․식물의 경우는 환경부에서 관장하는 것이 이후 문화재보호법과 자연환경보전법, 야생동․식물 보호법의 재구성을 위한 첫걸음이 될 것이다.

Ⅳ. 유해화학물질의 관리현황 및 개선방안

국회의원 김 영 주

유해화학물질은 같은 물질이라 하더라도 사용부처에 따라 용도와 목적이 다르고, 물질의 유해성 중에서도 주안점을 두어 고려하는 면이 서로 다르다. 유해화학물질을 비롯한 각종 화학물질의 전반적 관리책임은 환경부에 있으며, 노동부에서는 작업장 근로자의 안전관리에 맞추어 화학물질의 위험성과 안전도, 접근도를 지정한다. 과학기술부에서는 방사성물질에 대해서, 보건복지부에서는 의약품, 의약외품, 마약류, 화장품류, 식품첨가물 등의 범주로 화학물질에 대해 접근하고 관리하며, 농림부에서는 주로 농약 성분에 대해서, 행정자치부에서는 화약과 소방법상 위험물질에 대해서, 산업자원부에서는 독성가스, 일반 공산품의 측면에서 화학물질을 관리한다. 그러나 산업안전보건법상 건강장해물질과 농약관리법에 의한 농약, 고압가스안전관리법에 의한 고압가스 등을 제외하면 물질 구성이나 사용 경로가 유해화학물질관리법상 유해화학물질과는 사실상 그 성격이 상이하다. 유해화학물질 관리는 그 관리개념이 시작되었을 때부터 환경부에서 이를 전담하도록 해 왔기 때문에, 화학물질의 유해성 문제는 환경부가 주도권을 쥐고 있는 경향이 있다.

한편, 우리나라의 유해화학물질 관리는 아직 초기단계이기 때문에, 우리나라에 비해 유해화학물질 관리 경험이 긴 외국의 관리체계와 국제적인 관리동향을 확인하고, 이를 우리나라의 관리 현황에 비추어 비교 확인하고 개선방안을 찾도록 할 필요가 있다. EU에서는 금년 하반기 EU의회를 통과하는 대로 기존 화학물질의 유해성을 조속히 평가하기 위해 기업에 책임을 부담시키고, 특정유해물질을 전지․전자제품에 사용하지 못하도록 정책을 전환하고 있다. 또한 유해화학물질 9종의 제조․사용을 금지하고 POPs의 배출저감을 의무화하는 스톡홀름협약, 유해화학물질 수출시 사전통보승인을 의무화하는 로테르담협약도 세계적인 추세중 하나이다. 일본에서는 QSAR(정량적 구조 활성상관분석기법) 개발, 대량생산화학물질 프로그램 활용 등을 통해 기존화학물질의 유해성을 활발히 규명하고 있다. 우리나라도 위해성평가제도 도입, 화학물질 확인제도, 정보관리 등을 포함하는 유해화학물질관리법의 개정을 앞두고 있는데, EU와 일본에서 유해성 규명이 활성화되고 있는 점을 염두에 두고 이를 활발히 하고, 세계적인 협약에 적절한 법안 개정을 이루어야 할 것이다.

Ⅴ. 전자파의 노출실태 및 관리체계 개선방안

국회의원 장 복 심

우리나라 전자파 관리 업무체계는 정부조직법 제38조에 의해서 정보통신부에서 전자파를 관리하고 있으나 정보통신부는 단순한 전자파 관리에 집중하고 있고, 환경오염원으로서의 전자파관리 및 인체보호기준의 설정 및 관리의 측면에서 일정한 한계를 드러내고 있다.

전자파 실태를 살펴보면 2002년 수도권에 위치한 5개 초․중학교의 노출실태를 조사한 결과 한 초등학교에서는 40.8mG로 매우 높게 측정되었고, 평균농도로는 교실1곳에서 16.5mG, 옥상에서 22mG, 운동장4곳은 8.1mG 정도로 스웨덴 권고기준이자 국내 환경영향 평가 협의조건이 2-3mG를 훨씬 초과한 것으로 나타났다. 또한 2000년전국에 송전선로가 학교 건물 위를 지나가는 초등학교가 30여곳에나 달했지만, 해당 관련기관은 수십년 전에 작성된 국제방사선방호위원회(ICRP)의 자기장 기준치 833mG(밀리가우스)보다 훨씬 낮기 때문에 문제되지 않는다는 주장을 하곤 한다.

전자파는 건강에 위해영향이 있다는 연구결과도 있고, 그렇지 않다는 상반된 조사도 있어 매우 논쟁적인 문제이나, 흡연, 산성비, 환경호르몬 등의 공해위험이 밝혀지는 과정에 많은 시간이 소모되었고, 문제는 이 기간 동안 예방적 조치가 취해지지 않아 많은 피해자가 발생했다는 것이다. 전자파의 경우도 언제가 건강위해여부가 확인될 가능성이 있기 때문에 사전에 피해를 예방하는 것이 필요하며, 특히 성장기의 어린이나 환자의 경우는 매우 조심해야 한다는 것이다.

이러한 점을 감안하여 다음과 같이 우리나라 전자파 관리의 개선방안을 제안한다. 첫째, 16대 국회에서 폐기된 환경정책기본법을 다시 개정하여 생활환경에 전자파를 포함시켜야 한다. 둘째, 전자파 관리를 환경부로 일원화하여 전자파에 대한 기준을 마련하고 전자파 관리방향등을 총괄적으로 관리하며, 나머지 부처에서는 기준준수를 위한 연구개발을 하고 규격설정 및 검정 등 전문적인 제반 관리대책을 마련하여야 한다. 셋째, 각계의 의견을 적극 수렴하기위하여 정부, 학계, 산업체 및 시민단체의 전문가들로 위원회를 구성하며 이동통신 기지국이나 송전선 건실시 설계단계에서부터 주민들의 의견을 듣고 협의하는 것이 바람직하다고 본다.

Ⅵ. 기후변화와 우리의 대응

국회의원 조 정 식

기후변화에 대한 문제는 대기 중의 온실가스 농도 증가에 따른 온실효과 심화로 지구의 기후체제가 변화된다는 측면에서는 지구환경 문제로 논의될 수 있는 국제이슈이다. 그러나 지구온난화에 가장 많은 영향을 미치고 있는 이산화탄소가 경제의 원동력이 되고 있는 화석연료의 연소에 기인한다는 측면에서는 경제적인 문제로 전환될 수도 있는 것이다.

따라서 기후변화협약으로 인한 영향은 이렇듯 자연환경 더불어 각 국가의 경제적인 측면에서도 커다란 파장을 불러올 듯 하다.  환경선진국으로 알려진 유럽의 국가들이 기후변화협상을 주도하고 있으며, 이미 경제에 커다란 악영향 없이 온실가스 감축목표를 달성하기 위한 작업을 진행하고 있고, 또한 일부 국가는 이미 감축목표를 달성한 상태이다.

그러기에 우리도 환경과 경제를 함께 지킬 수 있는 효과적인 기후변화협약 대응책을 마련하여야 할 것이며, 이를 위해서는 선진국가들의 성공사례의 벤치마킹과 함께 실질적으로 온실가스 배출의 주범이 되고 있는 인간인 국민들이 공동으로 대응 한다는 인식의 전환이 필요한 때라 사료된다.

기후변화협약에 대한 국제협상의 무대는 이제 2차 공약기간에 대한 논의로 관심이 쏠리고 있다. 아마도 주요 이슈는 개도국의 참여 여부가 될 것이며 이미 상당량의 온실가스를 배출하고 있고 경제적으로도 선진국 수준에 도달하고 있는 것으로 인식됨에 따라 이러한 논의에서 더 이상 자유로울 수는 없을 것이다.  물론, 아직도 러시아의 교토의정서 비준이 불투명한 상황에서 이의 발효 여부는 미지수로 남아 있는 상태이기는 하다. 그러나 이미 우리나라를 포함한 124개국이 교토의정서에 비준하였고, 강력한 반대의 성향을 가지고 있는 미국 내에서도 각 주별(State) 및 정당간에도 의견이 분분한 상황으로 교토의정서가 발효되지 못하고 사장되더라도 또 다른 의정서가 채택되어 각 국가별 온실가스 배출 감축을 제재 할 것은 너무나 당연한 것으로 전문가들은 인식하고 있다.

따라서 보다 강력한 국내․외 대응전략의 마련이 필요할 것이다. 아울러 이와 같은 대응전략 마련에 있어 가장 영향을 미칠 산업계는 이를 새로운 도전의 기회로 전환하는 전략이 필요할 것이다.

Ⅶ. 환경친화적인 대체에너지 개발방안

국회의원 김 형 주

우리나라는 1996년 세계에서 29번째 국가로 OECD에 가입했다. OECD 가입국이지만 환경분야 만큼은 여전히 개발도상국 수준의 처우를 받고 있는 상황이다. 국제사회가 우리나라를 어떻게 보고 있을지 우려스러운 부분이다. 단편적이긴 하지만 기후변화협약과 같은 국제협약에 유연하게 대처하고 우리나라 산업계가 그로 인해 타격을 받지 않도록 하기 위한 근본적인 해결방안을 찾아야 한다는 것은 모두 공감하는 부분이다.

지속가능발전, 기후변화 대처라는 큰 틀 안에서의 환경친화적인 에너지 개발, 즉 대체에너지의 필요성을 인식하고 그동안 정부 각 부처 및 산하단체, 민간에서 진행된 사례를 중심으로 점검하였다. 이 과정에서 대체에너지 각 사업에 대해 여러 기관에서 다발적으로 높은 관심을 가지고 연구․개발되고 있다. 또한 많은 분야에서 기초기술 연구개발 분야에서는 세계적인 수준이지만 상용화 및 양산화 기술은 아직 미흡한 수준이다.

이 연구에서는 화석연료 고갈에 따른 우리나라의 현 실태를 점검하고 이후 에너지 공급원의 일원화 탈피를 위한 개선방안의 하나로 대체에너지에 개발에 대한 정부 및 민간의 개발에 대한 개선방안을 찾아 통합 행정의 필요성을 제시하고자 한다.

지금까지는 연구 개발이 중심이었다면 이제부터는 개발된 기술을 실생활에 상용화하는 과제가 남아있다. 이 부분에서 아직도 미흡한 면이 많기에 정부는 보다 적극적으로 추진될 수 있도록 예산 지원 및 기술인력 확보에 최선을 다해야 할 것이다. 또한 현재처럼 산재되어 있는 주무기관의 조정과 유사한 연구에 대해서는 통합을 통해 효율성을 극대화할 수 있는 과제가 남아 있다.

(색 간지)

Ⅰ. 국토환경보전의 효율성 강화방안

- 국토환경관련 각 부처 법률 검토 -

Ⅶ. 환경친화적인 대체에너지 개발방안

국회의원 우 원 식

1. 들어가는 말

우리나라는 압축성장 및 공급 위주 국토정책 추진으로 단기간에 국가발전의 기틀은 마련하였으나 산림․녹지 및 갯벌 감소, 생태계 파괴와 자연경관훼손 등 전국토의 자연환경훼손은 방치할 수 없는 수준에 이르렀다. 이제 국민의 삶의 질을 생각해서나 좁은 국토의 합리적 이용과 지속가능한 발전을 위해서나 자연생태계 보전 차원의 국토관리계획이 실천되어야 할 때이다.

최근 수년간 백두대간의 훼손실태는 대륙과 한반도 남쪽의 생태계를 단절시킬만큼 심각한 상태라고 할 수 있다. 석산개발, 생태․녹지축을 단절시키는 통과 도로, 골프장,관광지, 종합레저타운 개발 등 생태계에 영향을 미치는 대규모 개발사업들이 늘어나고 있으나 사전적 생태보전 및 복원체계가 미흡할뿐더러 계획입안자들이 생태계훼손의 심각성을 인식하고 있지 못하고 있는 것이 더욱 심각한 문제이다. 현재상태는 국내의 생태적 특성에 부합되는 생태계 복원 기술 개발 및 관련 업종에 대한 육성 및 지원대책이 취약하여 훼손지역의 안정적 생태복원을 기대하기란 어려운 실정이다. 또한 산림이 전국토의 65.4%를 차지하고 있어 다양하고 풍부한 생태계를 보유하고 있으나 , 보전․관리기능이 여러부처에 분산되어 있어 효율적인 보전․관리가 곤란한 점이 있다.

결국 안정적인 국토환경보전을 위해서는 개발 관련 조항과 보전 관련 조항이 부자연스럽게 뒤엉켜 있는 법체계를 정비하고, 각 부처의 국토관리 기본인식 틀이 보전을 우선시한  최소한의 개발로 가닥을 잡아 나갈 수 있도록 부처간 협의가 강화되어야 한다.

2.국토 현황 (2002년 기준)

국토이용관리법상 국토면적 : 106,009.564㎢(육지99,881.552㎢, 해면6,091.692㎢)

표1.  국토이용관리법상 용도지역, 용구지구 지정 현황 : (단위: ㎢) 건설교통부지정

용도지역	도시지역	준도시 지역	준농림지역	농림지역	자연환경 보전지역	계
육 지	15,540.966	963.162	25,310.189	51,018.485	7,048.750	99,881.552
해 면	962.082	14.171	0	0	5,115.439	6,091.692
계	16,503.048	977.333	25,310.189	51,018.485	12,164.189	105,973.244
백분율	15.57%	0.92%	23.88%	48.13%	11.47%	99.97%
용도구역	개발제한구역	4,381 ㎢(육지면적의 4.4%,해면은 없음)

※국토총면적과 용도지역 총면적의 차이는 용도지역 미지정 지역(0.03%)

※용도구역은 용도지역 중 특정 목적을 위해 중복해서 지정하는 것임.

※제6조(국토의 용도구분) 조항은 2002년 12.30 개정되어 종전의 도시지역,준도시지역,준농림지역,농림지역,자연환경보전지역이 도시지역,관리지역,농림지역,자연환경보전지역으로 바뀌었음. 기존 준도시,준농림지역이 관리지역으로 통합되었다고 봄.

표2.  도시화율

도시지역	준도시지역	녹지지역	도시화율 (인구비%)	도시화율 (면적비%)	도시녹지율
16,503.048	977.333	12,197.70	89.30	16.49	69.78

※ 도시 녹지율이 상대적으로 높게 나오는 것은 도․농 복합 도시가 많기 때문.

(도․농 복합도시가 아닌 서울 녹지율은 41.7%)

표3.  환경관리구역 지정 현황 :  (단위: ㎢) 환경부,해양수산부 지정

전국공원 지역	계 7,772.16㎢
	국립공원 : 6,579.85㎢ 도립공원 : 751.05㎢ 군립공원 : 441.26㎢
생태계보전지역	247.762㎢(생태계보전지역과 중복제외) :
습지보호지역	177.775㎢
조수보호구	1,438.99㎢
특정도서지정	10.223㎢(무인도서 전체의 12%)
수변구역	1,014.55㎢
상수원보호구역	1,253.07㎢
상수원특별대책지역	2,101.9㎢(팔당호영향권역), 700.7㎢(대청호영향권역)
환경보전해역	933.01㎢(육역) , 949.12(해역)
특별관리해역	1,718.4㎢(육역) , 1,172.4㎢(해역)
계	19,490.06㎢(육해 총면적의 18.39%)

※환경관리구역은 국토의계획과이용에관한 법률상의 용도지역과는 중복지정

3.국토 훼손 사례

- 백두대간 훼손을 중심으로 -

70년대 이후 지역개발 붐과 함께 관광인구의 증가로 백두대간 상에는 다양한 용도의 도로가 생겨나면서 평균 8㎢ 마다 한 개씩의 도로가 백두대간을 관통하고 있으며, 철도는 3개선 ,임도는 20개 이상이 개설되었다.

백두대간내 개설된 포장도로는 30개이상 이러한 포장도로는 생태계 단절과 이분화로 인하여 동물의 서식지뿐만 아니라 군락을 형성하는 식물의 이동을 제약하며 서식처를 단절시켜 멸종위기종이나 희귀종인 식물의 생태계에도 악영향을 초래해왔다.

관광리조트의 개발, 댐건설, 광산개발, 송전탑 건설, 등산객의 과다유입 등 각종 개발사업의 추진과 자원개발은 백두대간의 자연환경을 심각히 훼손시키고 있을 뿐만 아니라 환경오염을 유발하여 주요 생물의 서식지를 파괴시키고 있다.

표4.  관리구역별 훼손실태

관리구역		핵심구역	완충구역	전이구역
	합 계	100.0	100.0	100.0
	산불지역	8.2	35.7	6.9
	댐	0.8	0.2	0.6
	관광위주 개발사업	2.6	1.1	1.6
훼손실태	광산	0.9	14.8	17.6
	군사시설	71.6	14.0	0
	목장	15.0	33.7	68.8
	채소재배	0.4	0.5	2.4
	산림내 인위적 공원	0	0	1.9
	묘지	0.5	0	0.2

표5.  백두대간 관통 도로 현황

구분	계	복원 불필요	복원필요
			소계	복원	복원중	복원대상
계	72	42	30	1	1	28
포장도로	47	17	30	1	1	28
비포장도로	25	25	-	-	-	-

표6.  백두대간 훼손실태 현장

No	주요산과 고개	환경현안	주무부서	행정구역
1	진부령	진부령 알프스스키장	알프스리조트	강원도 고성군 간성읍 홀리
2	마산봉	탑동댐	농업기반공사	강원도 고성군 죽왕면 선유실리
3	미시령	터널, 도로확포장공사	강원도	강원도 인제군 북면-고성군 토성면
4	점봉산	점봉산양수댐	한국전력공사	강원도 인제군 기린면 진동리
5	조침령	터널, 도로확포공사	강원도	강원도 인제군 기린면-양양군 서면
6	대관령	삼양목장	삼양(주)	강원도 평창군 도암면 횡계리
7	대관령	영동고속도로	한국도로공사	강원도 평창군 도암면-강원도 강릉시 성산면
8	고루포기산	고랭지채소밭	농림부	강원도 평창군 도암면-강릉시 왕산면
9	고루포기산	도암댐	한국전력공사	강원도 평창군 도암면
10	석병산	언별리농업용수댐	농업기반공사	강원도 강릉시 강동면 언별리
11	자병산	라파즈한라석회석광산	산업자원부	강원도 강릉시 옥계면-정선군 임계면
12	덕항산	고랭지채소밭	농림부	강원도 삼척시 하장면 조탄리
13	한의령-피재	태백변전소, 345kV․765kV송전탑	한국전력공사	강원도 삼척시 하장면-태백시 적각동
14	피재-덕항산	태백시공원묘지	태백시	강원도 태백시 삼수동
15	매봉산	고랭지채소밭	농림부	강원도 태백시 적각동
16	함백산	함백산폐광	산업자원부	강원도 영월군 상동읍-정선군 고한읍
17	태백산	공군폭격훈련장	국방부	강원도 영월군 상동읍-태백시 혈동
18	백운산	강원카지노리조트	강원랜드(주)	강원도 정선군 고한읍
19	구룡산	금정광산	산업자원부	강원도 영월군 상동읍-경상북도 봉화군 춘양면
20	이화령	터널, 도로확포장공사	한국도로공사	경상북도 문경시 문경읍-층청북도 괴산군 연풍면
21	이화령	한흥광산, 삼보개발광산	산업자원부	충청북도 괴산군 연풍면
22	장성봉	원경광업소	산업자원부	경상북도 문경시 가은읍
23	대야산	삼송리 채석광산	산업자원부	충청북도 괴산군 청천면 삼송리
24	고모치	고모치광산	산업자원부	경상북도 문경시 농암면-충청북도 괴산군 청천면
25	속리산	문장대-용화온천개발예정지	문장대온천 휴양지개발 지주조합	경상북도 상주시 화북면
26	추풍령	추풍령채석장	산업자원부	충청북도 영동군 추풍령-경상북도 김천군 봉산면
27	덕유산	무주리조트	쌍방울(주)	전라북도 무주군 설천면
28	육십령	육십령채석장	산업자원부	전라북도 장수군 장계면-경상남도 함양군 서상면
29	지리산 고리봉	고기리농업용수댐	농업기반공사	전라북도 남원시 주천면 고기리
30	지리산	산청양수댐	한국전력공사	경상남도 산청군 시천면-청암면

자료 : 녹색연합(2003)

표7.  백두대간 내 훼손 및 훼손예정지역

해당지역	내용
지리산 식수전용댐	․ 개요 : 계획중, 낙동강 물대책의 일환으로 지리산의 천왕봉을 중심으로 남쪽과 북쪽에 각각 산청댐과 함양댐의 건설 추진 ․ 범위 : 산청댐(남쪽으로 약 11㎞정도 떨어진 곳), 함양댐(북쪽으로 약 9-10㎞정도 떨어진 곳) ․ 특이사항 : 주요 포유류 서식처와 식생군락, 국내 제일의 고산침엽수림 형성, 공사 진행시 대규모의 벌목과 절개면, 성토면이 발생할 것으로 예상됨
산청지리산 양수댐	․ 개요 : 건설중, 한전에서 전력생산목적으로 경남 신천리에는 하부댐을, 반천리에는 상부댐이 들어서고 있음 ․ 범위 : 경남 산청군 및 지리산 국립공원 거림지구일대 ․ 특이사항 : 상부댐은 지리산 국립공원구역 일부를 파고들어 공사가 이루어졌으며, 하부댐도 공원접경지역에 공사가 진행중에 있음
성삼재 케이블카	․ 개요 : 계획중, 지리산 국립공원 내의 성삼재 휴게소에 케이블카 건설추진 ․ 범위 : 구례군 및 지리산 국립공원 성삼재 고개마루 일대 ․ 특이사항 : 성삼재일대는 관통도로로 상당한 생태계 파괴와 훼손이 진행되고 있으며, 케이블카가 들어서면 유원지화가 가속화될 것으로 보임
지리산 고기리댐	․ 개요 : 건설중, 농업용수개발을 목적으로 건설중인 고기리댐은 백두대간 한가운데이며, 지리산 공원구역에 댐이 들어서는 사업임 ․ 범위 : 전북 남원시 고기리 일대, 댕용량은 약 2백만톤 규모임 ․ 특이사항 : 공사가 진행중인 곳은 지리산에 포함되거나 접경지역이며, 녹지등급이 8등급이상인 지역이 다수 포함되어 있음
추풍령 채석광산	․ 개요 : 사업중, 채석장으로 이용되고 있는 이곳으로 인해 백두대간의 대표적인 고개 중 하나인 추풍령의 봉우리가 사라지고 있음 ․ 범위 : 추풍령 고개 마루 북쪽 500미터 지점의 금산 봉우리 전체 ․ 특이사항 : 이 지역의 석산개발은 산림법에 근거하여 진행하고 있음
속리산 온천개발 문장대-용화지구	․ 개요 : 추진중, 속리산 국립공원 문장대에서 바라보이는 충북지역 백두대간의 핵심으로 4년째 환경분쟁이 이어지고 있음 ․ 범위 : 속리산 국립공원 문장대 서북쪽 사면과 계곡 아래 ․ 특이사항 : 국립공원구역인 용화지구와 외 지역인 문장대지구로 나뉘어 진행되고 있는데 두 지구 모두 개발이 중단되어 흙이 파헤쳐진 채임
괴산지역 채석광산	․ 개요 : 사업중단, 소음, 분진, 가옥균열 등의 환경피해로 중단 ․ 범위 : 대야산 서쪽 골짜기와 희양산 은티재 아래 은티마을 일대 ․ 특이사항 : 광산의 암석이 파헤쳐져 있어 국립공원 접경지역의 자연경관과 산림생태계를 위협하고 있음. 폐유, 쓰레기, 가건물 등이 방치되어 있음

해당지역	내용
장성봉 원경광업소	․ 개요 : 사업중, 속리산 국립공원 접경지역인 장성봉 자락의 장석을 채취하는 광산으로 자연환경 훼손이 커져 채석허가 연장 거부 ․ 범위 : 장성봉 남동사면 일대 ․ 특이사항 : 15년간의 채취로 인해 자연환경 훼손이 광범위함
희양산 문경레저단지 개발사업	․ 개요 : 계획중, 백두대간이 지나가는 곳에 문경시의 레저단지 개발계획이 추진, 조계종과 문경시의 대립이 지속되는 곳 ․ 범위 : 백두대간으로 둘러쳐진 희양산과 대야산이 자리잡고 있으며, 속리산국립공원의 공원구역도 일부 포함되어 있음 ․ 특이사항 : 백두대간 제 지역에서도 손꼽히는 자연경관을 자랑하는 곳
태백산 공군폭격장	․ 개요 : 공군폭격훈련장 때문에 생물다양성과 문화역사를 간직하고 있음에도 국립공원으로 지정되지 못하고 있음 ․ 범위 : 태백산 전지역 ․ 특이사항 : 고산 희귀식물의 보고로 주요 북방계 식물의 남방한계선이 되고 있는 생물다양성이 풍부한 지역임
태백시 창죽동 공원묘지	․ 개요 : 건설중, 태백시와 인근 20개 지역의 개발사업으로 중앙정부에서 예산을 지원하여 토목공사의 약 60% 추진중에 있음 ․ 범위 : 강원도 태백시(피재와 한의령 사이의 영서사면 일대) ․ 특이사항 : 공사현장 일대는 산림생태계의 보고로 환경부의 법정보호 식물이 있는 희귀식물의 서식처임
자병산 석회광산개발	․ 개요 : 사업중, 빼어난 자연경관과 산림생태계를 자랑하고 있었으나 석회광산 개발로 산 정상부가 사라진 상태임 ․ 범위 : 백봉령과 자병산 전체의 산림지역 ․ 특이사항 : 임계카르스트 지형이 자리잡고 있는 자연적인 가치와 아울러 지리적, 생태적으로 매우 중요한 의미를 지니고 있음
도암댐과 강릉 남대천	․ 개요 : 가동중, 최상류지역의 도암댐의 물을 썩게 만들고 서해안으로 들어가야 할 물길을 동해안으로 흐르게 하는 것에서 문제 발생 ․ 범위 : 고루포기산 서쪽 송천과 도암댐 전체 ․ 특이사항 : 스키장과 골프장, 용평리조트, 고랭지 채소밭 등이 계속 증가
백두대간 역사문화촌건설	․ 개요 : 추진중, 목장개발 이전에는 오대산 국립공원의 산림생태계 그대로 연력되었던 지역임 ․ 범위 : 대관련 북쪽 곤신봉과 소황병산의 영서 사면 일대 ․ 특이사항 : 반달가슴곰을 비롯한 주요 멸종위기종이 서식하고 소황병산 고층습원은 빼어난 식물생태계를 간직하고 있음
점봉산 양수댐	․ 개요 : 건설중, 양수댐은 큰산을 사이에 두고 댐이 들어섬 ․ 범위 :북암령 남쪽 2㎞지점의 영서 사면 벌막골 전체 ․ 특이사항 : 벌막골은 과거 녹지등급 8등급 이상인 천연림이었으나 현재는 대규모의 산림훼손이 진행되어 산림생태계는 상당히 파괴되었음
탑동댐	․ 개요 : 건설중, 남천 상류지역에 탑동댐 건설을 추진 ․ 범위 : 마산봉 북동쪽 계곡으로부터 남천일대까지 ․ 특이사항 : 천연기념물인 수달과 산양이 서식하고 있는 것으로 확인

표8.  진행중인(혹은 최근 완공) 부처별 사업개소 및 개발사업명

주무부서	사업개소	개발사업명
산업 자원부	9	자병산 라파즈 한라석회석광산, 함백산폐광, 구룡산금정광산, 이화령한흥광산, 삼보개발광산, 장성봉원경광업소, 대야산삼송리채석광산, 고모치광산, 추풍령채석장, 육십령책석장.
농림부	3	고루포기산고랭지채소밭,덕항산고랭지채소밭,매봉산고랭지채소밭
국방부	1	태백산 공군폭격 훈련장
농업 기반공사	3	탐동댐,언별리농업용수댐,고기리농업용수댐
한국도로 공사	2	대관령영동고속도로,이화령도로확포장
한국 전력공사	4	점봉산양수댐,도암댐,태백변전소 송전탑,산청양수댐,
강원도	2	미시령도로확포장공사,조침령도로확포장공사
태백시	1	태백시공원묘지
기타	5	진부령알프스스키장,삼양목장,강원카지노리조트,문장대-용화온천개발예정지,무주리조트

4. 개발 등에 대한 환경보전적 법률 장치

1)각 부처별 해당 법률 조항

가. 건교부

○ 국토의계획및이용에관한법률

제3조 (국토이용 및 관리의 기본원칙) 국토는 자연환경의 보전 및 자원의 효율적 활용을 통하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루기 위하여 다음 각호의 목적을 달성할 수 있도록 이용 및 관리되어야 한다.

1. 국민생활과 경제활동에 필요한 토지 및 각종 시설물의 효율적 이용과 원활한 공급

2. 자연환경 및 경관의 보전과 훼손된 자연환경 및 경관의 개선 및 복원

3. 교통ㆍ수자원ㆍ에너지 등 국민생활에 필요한 각종 기초서비스의 제공

제36조 (용도지역의 지정)    ①건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 다음 각호의 1의 용도지역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정한다.

1. 도시지역 :

---- 중략 ----

라. 녹지지역 : 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역

2. 관리지역 : 다음 각목의 1로 구분하여 지정한다.

가. 보전관리지역 : 자연환경보호, 산림보호, 수질오염방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역

나. 생산관리지역 : 농업ㆍ임업ㆍ어업생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역

다. 계획관리지역 : 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역 또는 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역

3. 농림지역

4. 자연환경보전지역

제37조 (용도지구의 지정)    ①건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 다음 각호의 1의 용도지구의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정한다.

1. 경관지구 : 경관을 보호ㆍ형성하기 위하여 필요한 지구

----- 중 략 ------

6. 보존지구 : 문화재, 중요 시설물 및 문화적ㆍ생태적으로 보존가치가 큰 지역의 보호와 보존을 위하여 필요한 지구

제38조 (개발제한구역의 지정)    ①건설교통부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정할 수 있다.

제36조(용도지역의 지정) 중 1항 1호 도시지역중 라목 녹지지역은 도시지역내 녹지 공간의 안정적 확보라는 의미에서 세부용도지역으로 지정되고 있으나 현재 상태의 전국도시 녹지율 69.78%는 많은 지방도시들이 도․농 통합과정을 거치면서 발생된 현상이다. 일부 수도권도시의 경우 오히려 넓은 면적의 녹지공간을 대단위 아파트단지로 개발함으로써 수도권 과밀화를 부추긴 점이 있다.

관리지역 중 보전관리지역은 보전이 필요하나,주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역이라고 규정하여 사실상 개발 가능성을 열어놓은 지역이다. 생산관리지역은 농업․임업․어업생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 용도를 규정하기보단 용도의 유동성을 부여한 것이다.

농림지역과 자연환경보전지역은 농지와 보전임지로 농․임업을 위한 토지이용에 한정하고, 자연환경보전을 위하여 토지 전용을 가급적 억제하기 위하여 다소 고정적 토지이용 지역 성격을 갖는다.

제37조의 보존지구는 11개 용도지구중 문화재,중요 시설물 및 문화적․생태적으로 보존가치가 큰 지역의 보호와 보존을 위하여 지정한 지역이다.

도시지역에 이미 포함되어 있는 토지중 보존가치가 큰 소지역을 보존지구로 지정하여 훼손을 막고자 하는 것이다.

그밖에 제38조 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한하고자 구역을 지정하고 있다. 그동안 개발제한구역의 역할로 인하여 대도시의 무제한적 팽창을 막는 효과가 있었다.

나. 문화관광부

- 문화재보호법 제6조 및 8조의 규정에 의한 명승 및 천연기념물과 그 보호구역의 지정

다. 농림부

○ 산지관리법

제3조(산지관리의 기본원칙) 산지는 임업의 생산성을 높이고 재해방지.수원보호.자연생태보전.자연경관보전.국민보건휴양증진 등 산림의 공익기능을 높이는 방향으로 관리되어야 하며 산지전용은 자연친화적인 방법으로 하여야 한다.

제4조 (산지의 구분) 제1항 제1호 보전산지 중

나,공익용산지

임업생산과 함께 재해방지,수원보호,자연생태계보전,자연경관보전,국민보건휴양증진 등의 공익기능을 위하여 필요한 산지로서 다음의 산지를 대상으로 산림청장이 지정하는 산지

(1)산림법에 의한 보안림,산림유전자원보호림 및 자연휴양림의 산지

(2)사방사업법에 의한 사방지의 산지

(3)제9조의 규정에 의한 산지전용제한지역

(4)조수보호및수렵에관한법률에 의한 조수보호구의 산지

(5)자연공원법에 의한 공원의 산지

(6)문화재보호법에 의한 공원의 산지

(7)수도법에 의한 상수원보호구역의 산지

(8)개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법에 의한 개발제한구역의 산지

(9)국토의계획및이용에관한법률에 의한 녹지지역중 대통령령이 정하는 녹지지역의 산지

(10)자연환경보전법에 의한 생태계보전지역의 산지

(11)습지보전법에 의한 습지보호지역의 산지

(12)독도등도서지역의생태계보전에관한특별법에 의한 특정도서의 산지

(13)사찰림의 산지

(14)그 밖에 공익기능 증진을 위하여 필요한 산지로서 대통령령이 정하는 산지

○ 산림법

제97조(입산통제구역 등의 지정 등) 산불예방,자연경관유지,자연환경보전 기타 산림보호를 위하여 입산 통제

제100조의3 (산지정화보호구역의 지정 등) 행락객 등 입산자가 많은 산림에 대하여 산지오염방지 및 자연환경보전을 위하여 필요하다고 인정할 때 농림부령이 정하는 바에 의하여 산지정화보호구역을 지정,고시할 수 있다.

라. 해양수산부

○ 해양수산발전기본법

제14조 (해양생태계의 보전) 정부는 해양생물의 다양성을 보전하고,해양생물의 서식처를 보호하는 등 해양생태계의 보전 및 복원을 위하여 노력하여야 한다.

○ 해양오염방지법

제4조의4 (환경보전해역 등에서의 행위제한) ①해양수산부장관은 다음 각호의 1에 해당하는 해역으로서 해양환경의 상태가 양호하여 지속적으로 보전할 필요가 있는 해역중 대통령령이 정하는 해역(해양오염에 직접 영향을 미치는 육지를 포함하며, 이하 "환경보전해역"이라 한다)의 해양환경기준이 제4조의2의 규정에 의한 해역별 해양환경기준을 초과하게 되어 주민의 건강·재산이나 생물의 생육에 중대한 피해를 가져올 우려가 있다고 인정하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 환경보전해역에서 대통령령이 정하는 시설의 설치를 제한할 수 있다.

1. 국토이용관리법 제9조의 규정에 의한 자연환경보전지역중 수산자원의 보호·육성을 위한 용도지역

2. 해양환경 및 생태계가 특히 양호한 곳으로서 지속적인 보전이 필요한 해역

②해양수산부장관은 제4조의2의 규정에 의한 해역별 해양환경기준의 유지가 곤란하고, 해양환경의 보전에 현저한 장애가 있거나 장애를 미칠 우려가 있는 해역중 대통령령이 정하는 해역(해양오염에 직접 영향을 미치는 육지를 포함하며, 이하 "특별관리해역"이라 한다)의 환경보전을 위하여 필요한 경우에는 특별관리해역에서 시설의 설치를 제한할 수 있으며, 그 해역안의 사업장에 대하여 배출되는 오염물질을 총량으로 규제할 수 있다.

③제2항의 규정에 의한 설치제한의 대상시설 및 내용과 총량규제의 실시해역·규제항목 및 규제방법은 대통령령으로 정한다.

제4조의5 (환경보전해역 등의 관리기본계획) 해양수산부장관은 관계중앙행정기관의 장 및 시·도지사와 협의하고, 제63조의 규정에 의한 해양환경보전자문위원회의 심의를 거쳐 다음 각호의 사항이 포함된 환경보전해역 및 특별관리해역에 대한 관리기본계획(이하 "관리기본계획"이라 한다)을 수립·시행하여야 한다.

1. 해양환경 및 오염원 조사

2. 해양환경보전 및 개선대책

3. 환경보전해역 및 특별관리해역의 연안주민에 대한 지원대책

마. 환경부

○ 자연환경보전법

․ 생물다양성이 풍부하여 특별히 보전할 가치가 큰지역 등을 생태계보전지역으로 지정,관리하고 기타 자연자산의 관리등에 관한 사항 규정

․ 대규모개발사업에 대하여 생태계 보전,복원사업에 소요돌 생태계보전협력금을 부과

자연공원법

․ 국립공원,도립공원,군립공원 등 자연공원의 지정,보전,이용 및 관리 / 공원계획의 결정, 공원사업 및 공원의 점용,국립공원 관리공단의 설립.운영 등에 관한 사항 규정.

조수보호및수렵에관한법률

․ 야생조수의 보호와 수렵에 관한 사항을 규정. 야생조수를 보호.번식시키고 자연생태계의 균형을 유지하도록 하여 국민의 쾌적한 자연환경과 생활환경을 확보

습지보전법

․ 생물다양성의 보고인 동시에 오염물질정화기능을 가진 습지를 효율적으로 보전.관리

독도등도서지역의생태계보전에관한특별법

․ 자연생태계, 지형.지질.자연경관 등이 우수한 도서를 특정도서로 지정하여 엄격하게 관리

야생동.식물보호법

․ 야생동.식물과 그 서식환경을 체계적으로 보호.관리함으로써 멸종을 예방하고, 생물다양성을 증진시켜 생태계 균형을 유지함과 아울러 사람과 야생동.식물이 공존하는 건전한 자연환경 확보

백두대간보호에관한법률

․ 무분별한 개발행위로 인한 백두대간의 훼손을 방지하여 국토를 건전하게 보전하고 쾌적한 자연환경을 조성

2)환경훼손방지 및 환경영향 저감을 위한 절차규제법

가. 환경정책기본법의 사전환경성 검토 조항에 의한 훼손 방지 규제

가)개발관련 행정계획중 환경정책기본법 중 사전환경성 검토를 받아야 하는 사업

구 분	관계법령	행정계획	협의시기
국토․지역․도시의 개 발	농어촌정비법	마을정비구역의 지정(제32조)	구역 지정전
	제주국제자유도시특별법	광역시설계획(제8조)	계획 확정전
	폐광지역개발지원에관한 특별법	폐광지역진흥지구의 지정(제3조) 폐광지역환경보전계획(제5조)	지구 지정전 계획 수립시
	사회간접시설에대한 민간투자법	민간투자시설사업기본계획(제10조)	계획 수립시
농공단지, 협동화단지, 복합단지의 조 성	산업입지및개발에관한법률	농공단지의 지정(제8조)	단지 지정전
	중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률	협동화실천계획(제19조제2항) 단지조성사업의 실시계획(제36조)	계획 승인전
	지역균형개발및지방중소기업 육성에관한법률	복합단지의 개발계획(제34조) 복합단지의 실시계획(제36조)	시행자 지정전 계획 승인전
수자원개발, 하천의 이용․개발	소하천정비법	소하천정비종합계획(제6조)	”
	온천법	온천개발계획(제7조)	”
체육시설의 설치 및 수련지구 조성	체육시설의설치․이용에 관한법률	사업계획(제12조)
	청소년기본법	수련지구조성계획(제41조)	계획 수립시
골재채취	골재채취법	하천골재 채쥐예정지의 지정 (법 제6조 및 시행령 제8조)	예정지 지정전
계	12개 법률	15개 계획

표9. 대상 15개사업

나)개별법률에 사전환경성 검토를 받도록 규정되어있는 행정계획사업

표10. 대상 31개 사업 - 환경부와는 환경정책기본법시행령에서 정하는 구비서류만 갖추어 협의

구 분	근 거 법 령	행 정 계 획
국토․지역․도시의 개발	국토의계획및이용에관한 법률	도시관리계획(용도지역의 지정 또는 변경,개발 진흥지구의 지정(제36조, 제37조9호)
	택지개발촉진법	택지개발예정지구의 지정(제3조)
	지역균형개발및지방중소 기업육성에관한법률	광역개발권역의 지정(제4조), 광역개발사업계획 (제5조), 개발촉진지구의 지정(제9조), 개발촉진 지구개발계획(제14조), 특정지역의 지정(제26조 의3), 특정지역개발계획(제26조의4)
	농어촌정비법	한계농지정비지구의 지정(제79조)
산업단지․유통단지 의 조성	산업입지및개발에관한법률	국가산업단지의 지정(제6조), 일반지방산업단지의 지정(제7조), 도시첨단산업단지의 지정(제7조의2)
	유통단지개발촉진법	유통단지의 지정(제5조)
에너지 개발	전원개발에관한특례법	전원개발사업예정구역의 지정(제11조)
	한국가스공사법	사업실시계획(제16조의2)
교통시설의 건설	도시철도법	노선별 도시철도기본계획(제3조의2)
	고속철도건설촉진법	고속철도건설예정지역의 지정(제5조)
	공공철도건설촉진법	공공철도건설사업 실시계획(제3조)
	수도권신공항건설촉진법	수도권신공항건설예정지역의 지정(제3조)
	신항만건설촉진법	신항만건설예정지역의 지정(제5조)
하천의 이용․개발 및 해양개발	하천법	하천정비기본계획(제17조)
	어항법	어항개발계획중 기본계획(제7조제3항)
산지개발 및 골재채취	산림법	채석단지의 지정(제90조의4)
	골재채취법	골재채취단지의 지정(제34조)
	자연공원법	도립공원계획(제13조), 군립공원계획(제14조)
관광단지의 개발 및 국방․군사시설의 설치	관광진흥법	관광개발기본계획․권역별관광개발계획(제47조), 관광지등의 지정(제50조)
	청소년기본법	청소년 수련지구의 지정(제40조)
	국방․군사시설사업에관한 법률	국방․군사시설사업의 실시계획(제4조)

다)민간 개발 사업중 환경정책기본법 중 사전환경성 검토를 받아야 하는 사업

표11. 대상 15개 사업

사업계획면적 근거법령	5,000㎡이상	7,500㎡이상	10,000㎡이상	50,000㎡이상
국토의계획이용에관한법률	자연환경보전지역, 관리지역(보전)	농림지역, 관리지역(생산)	관리지역(계획)
개발제한구역의지정및 관리에관한특별조치법	개발제한구역
자연환경보전법	생태계․임시생태계․ 시․도생태계보전지역, 자연유보지역	완충지역
조수보호및수렵에관한법률	조수보호구
산림법			공익임지	공익임지외 산림
자연공원법	자연보존지구	자연환경지구
습지보전법	습지보호구역	습지주변관리지역, 습지개선지역
수도법	광역상수도설치지역 (공동주택의 건설)	광역상수도설치지역 (공동주택 제외)
하천법			하천구역
소하천정비법		소하천구역
지하수법	지하수보전구역
수질환경보전법	호소수질보전구역 (공동주택의 건설)	호소수질보전구역 (공동주택 제외)
그 밖의 개발사업	최소 협의대산 면적의 60% 이상으로서 미리 시․도 또는 시․군․구환경보전자문위원회의 의견을 들어 관계행정기관의 장이 필요하다고 결정한 사업

※ 46개 행정계획,22개 개발사업에 대하여 환경에 미치는 영향을 사전에(계획수립단계 혹은 계획승인전) 고려하여 실질적 사전환경성확보 목적

나. 환경․교통․재해등에관한영향평가법에 의한 훼손 방지 규제

표12) 17개 분야 63개 개발사업

사업분야	세부사업 및 규모
가. 도시개발(10개)	o 도시개발, 아파트지구개발 : 25만㎡ o 대지조성, 택지개발, 도시재개발, 학교 : 30만㎡ o 유통단지․공동집배송단지, 여객자동차터미널, 화물자동차터미널 : 20만㎡ o 기타 : 도시계획사업[유통업무설비․주차장(20만㎡), 시장(15만㎡), 운하], 하수종말처리시설(10만㎥/일)
나. 산업입지(6개)	o 국가산업단지, 지방산업단지, 농공단지, 중소기업단지, 수출자유지역조성, 공장, 일단의 공업용지조성 : 15만㎡
다. 에너지개발(6개)	o 전원개발, 전기설비: 발전소(1만KW, 댐 및 저수지 수반시 3천KW, 공장용지내 3만KW, 태양력등 10만KW), 송전선로(345KV, 10㎞), 옥외변전소(765KV), 저탄장(5만㎡), 회처리장(30만㎡) o 광업(30만㎡), 해저광업, 송유관시설중 저유시설, 석유사업자 또는 한국석유개발공사의 저유시설
라. 항만건설(4개)	o 어항시설 : 외곽(300m, 매립 1만㎡), 계류(매립 1만㎡), 기타(15만㎡, 매립수반시 3만㎡) o 항만(신항만)시설 : 외곽(300m, 매립 1만㎡), 기능(매립 1만㎡), 기타(15만㎡, 매립수반시 3만㎡) o 항만준설 : 10만㎡, 20만㎥(항로등 유지, 오염물질제거시 제외)
마. 도로건설	o 도로[신설의 경우 4㎞(도시계획구역은 폭 25m, 개발제한구역 3만㎡ 포함), 확장의 경우10㎞(2차선이상)]
바. 수자원개발(2개)	o 댐 또는 하구언, 저수지, 보 또는 유지 : 200만㎡, 2,000만㎥
사. 철도건설(4개)	o 철도․도시철도․고속철도(1㎞), 삭도․궤도(2㎞)
아. 공항건설	o 공항개발 : 비행장, 활주로(500m), 기타(20만㎡)
자. 하천개발	o 하천공사 : 10㎞
차. 개간․매립(2개)	o 매립 : 30만㎡(항만 또는 자연환경보전지역내 3만㎡) o 개간(간척 포함) : 100만㎡
카. 관광단지(6개)	o 관광사업, 관광지 및 관광단지, 온천 : 30만㎡ o 기타 : 도시공원(25만㎡), 유원지(시설면적 10만㎡), 자연공원(10만㎡)
타. 산지개발(4개)	o 묘지((25만㎡), 초지(30만㎡), 기타(20만㎡), 임도(8km이상 또는 1등급원역)
파. 특정지역개발(2개)	o 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률에 의한 가.-타.하 및 더의 사업 o 복합단지 조성사업(20만㎡)
하. 체육시설(5개)	o 청소년수련시설․수련지구 : 30만㎡ o 체육시설, 경정․경륜시설, 경마장 : 25만㎡(스키장, 자동차경주장 포함)
거. 폐기물․분뇨처리시설(2개)	o 분뇨처리시설(100㎘/일, 다만 하수처리장 유입처리시는 제외) o 매립시설(30만㎡, 330만㎥ 다만 지정폐기물의 경우 5만㎡, 25만㎥), 소각시설 (100t/일)
너. 국방․군사시설(3개)	o 국방․군사시설(33만㎡), 군용항공기지[비행장, 활주로(500m), 기타(20만㎡)], 해군기지(10만㎡, 다만 매립수반시 3만㎡)
더. 토석등 채취(4개)	o 하천 및 연안구역(상수원보호구역내 2만㎡, 상류 5㎞내 5만㎡), 산림(10만㎡), 해안광물(단위광구장: 강원․경북 2만㎡, 기타 3만㎡), 해안골재(25만㎡, 50만㎥)

5. 환경보전적 법률 조항을 무의미하게 만드는 개발관련 법률 규정

1) 건교부 국토의계획및이용에관한법률의 개발억제 각 조항들의 의미가 퇴색되는 사례

국토의계획및이용에관한법률 제42조의 규정과 각 개별법의 규정에 따라 특정목적의 지구 지정이 이루어지면  국토의계획및이용에관한법률에 규정된 용도지역 중 자연환경보전 목적의 용도지역인 농림지나 자연환경보전지구, 산지관리법의 보전산지 등은 전용의 절차를 거쳐 도시화되거나 산업단지나 관광단지등으로 모습을 바꾸게 된다.

가. 국토의계획및이용에관한법률

제42조 (다른 법률에 의하여 지정된 지역의 용도지역지정 등의 의제)

①다음 각호의 1의 구역 등으로 지정ㆍ고시된 지역은 이 법에 의한 도시지역으로 결정ㆍ고시된 것으로 본다.

1. 항만법 제2조제4호의 규정에 의한 항만구역으로서 도시지역에 연접된 공유수면

2. 어항법 제6조제1항의 규정에 의한 어항구역으로서 도시지역에 연접된 공유수면

3. 산업입지및개발에관한법률 제2조제5호 가목 및 나목의 규정에 의한 국가산업단지 및 지방산업단지

4. 택지개발촉진법 제3조의 규정에 의한 택지개발예정지구

5. 전원개발에관한특례법 제5조 및 동법 제11조의 규정에 의한 전원개발사업구역 및 예정구역(수력발전소 또는 송ㆍ변전설비만을 설치하기 위한 전원개발사업구역 및 예정구역을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)

※위 조문 1항 1호 내지 2호에 의하면 항만법 ,어항법에서 규정할 경우 공유수면의 용도지역이 비록 자연환경보전지구이었을지라도 항만확장 등이 요구될 경우 쉽게 도시지역으로 전용될 수 있음을 의미함.

나. 택지개발촉진법

제3조 (예정지구의 지정등)    ①건설교통부장관은 주택법 제7조제1항의 규정에 의한 택지수급계획이 정하는 바에 따라 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 예정지구로 지정할 수 있다.

다. 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률

개발촉진지구의 지정,특정지역의 지정이 이뤄지면 농림지역, 자연환경보전지구등은 용도 전용됨.

제9조 (개발촉진지구의 지정)    ①건설교통부장관은 개발수준이 다른 지역에 비하여 현저하게 낮은 지역등의 개발을 촉진하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 직접 또는 광역시장 또는 도지사의 요청을 받아 개발촉진지구를 지정할 수 있다.

제26조의3 (특정지역의 지정 및 고시)    ①건설교통부장관은 지역의 균형적 발전을 촉진하기 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 직접 또는 중앙행정기관의 장이나 광역시장ㆍ도지사의 요청에 의하여 다음 각호의 1에 해당하는 지역을 특정지역으로 지정하여 개발할 수 있다.

1. 주요산업 및 기반시설의 이전ㆍ쇠퇴나 지역의 부존자원 고갈 등으로 새로운 지역경제 기반의 구축이 필요한 지역

2. 역사ㆍ문화유산의 보전ㆍ정비 또는 관광자원의 개발 등을 위하여 기반시설의 설치, 주변지역과의 연계개발 또는 정비가 필요한 지역

3. 자연재해 및 산업재해 등으로부터 항구적인 복구와 정비가 필요한 지역

4. 그 밖에 국가의 특별한 경제ㆍ사회적 목적을 위하여 집중적인 개발이 필요한 지역

라. 제주국제자유도시특별법

초지 ,보안림 ,국유림 등 자연환경보전지역이 국제도시개발을 위해 각종 진흥지구로 지정되면 모두 도시지역으로 용도 전용됨.

제42조 (제주투자진흥지구의 지정)    ①도지사는 제주도에 대통령령이 정하는 기준에 해당하는 투자를 유치하기 위하여 필요한 경우에는 다음 각호의 1에 해당하는 지역을 추진위원회의 심의를 거쳐 제주투자진흥지구(이하 "투자진흥지구"라 한다)로 지정할 수 있다. <개정 2004.1.29>

1. 투자자가 희망하는 지역

2. 투자유치를 촉진하는데 유리한 지역으로서 대통령령이 정하는 조건을 갖춘 지역

제57조의2 (영상산업진흥지구의 지정 등)

①도지사는 제주도 영상산업의 발전을 위하여 필요한 경우 도조례가 정하는 바에 따라 영상산업진흥지구를 지정ㆍ육성할 수 있다.

②제1항의 영상산업진흥지구의 지정을 받고자 하는 자는 도조례가 정하는 조성 및 육성계획을 작성하여 도지사의 승인을 얻어야 한다. 이를 변경하고자 할 때에도 또한 같다.

제57조의2 (영상산업진흥지구의 지정 등)

③도지사는 제1항의 영상산업진흥지구의 개발에 필요한 경비의 일부 보조 또는 지구조성을 위한 도로ㆍ용수시설ㆍ하수시설ㆍ통신ㆍ에너지공급시설 등 기반시설을 지원할 수 있다.

④도지사는 영상산업의 발전 및 육성을 위하여 "제주영상위원회"를 설치할 수 있다. 위원회의 구성 및 운영에 관하여 필요한 사항은 위원회 정관으로 정한다.

⑤국가 또는 지방자치단체는 제주도안에서 영상물을 제작하고자 하는 자에게 국ㆍ공유재산을 무상으로 사용하게 할 수 있다. 이 경우 제주도는 행정적 지원을 제공할 수 있다.

제60조 (인ㆍ허가 등의 의제)    ①개발사업을 시행하고자 하는 자가 제59조의 규정에 의한 개발사업의 시행승인을 얻거나 의견을 들은 경우에는 다음 각호의 허가ㆍ인가ㆍ지정ㆍ승인ㆍ협의ㆍ신고 등(이하 "허가등"이라 한다)을 받은 것으로 본다. <개정 2002.2.4, 2002.12.30, 2004.1.29>

1. 초지법 제21조의2의 규정에 의한 토지의 형질변경 등의 허가 및 동법 제23조의 규정에 의한 초지전용허가

2. 산지관리법 제14조ㆍ제15조의 규정에 의한 산지전용허가 및 산지전용신고, 산림법 제57조의 규정에 의한 보안림의 지정해제, 동법 제62조제1항의 규정에 의한 보안림구역안에서의 행위의 허가, 동법 제73조의 규정에 의한 국유림안에서의 벌채 승인 또는 동의 및 동법 제90조제1항의 규정에 의한 입목벌채 등의 허가

3. 농지법 제36조의 규정에 의한 농지의 전용허가 또는 협의

---- 중략 -----

8. 공유수면매립법 제9조의 규정에 의한 매립면허, 동법 제13조의 규정에 의한 고시, 동법 제15조의 규정에 의한 실시계획의 인가ㆍ고시 및 동법 제38조의 규정에 의한 협의 또는 승인

---- 중략 -----

15. 공유수면관리법 제5조의 규정에 의한 공유수면의 점용ㆍ사용허가 및 동법 제8조의 규정에 의한 실시계획의 인가(매립면허를 받은 매립예정지를 제외한다)

---- 중략 -----

17. 국토의계획및이용에관한법률 제30조의 규정에 의한 도시관리계획(대통령령이 정하는 도시계획시설에 관한 도시관리계획에 한한다)의 결정, 동법 제56조의 규정에 의한 개발행위의 허가, 동법 제86조의 규정에 의한 도시계획시설사업의 시행자의 지정 및 동법 제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가

---- 중략 ----

마. 폐광지역개발지원에관한특별법

제3조 (폐광지역진흥지구의 지정)    ①산업자원부장관은 폐광지역중 다른 산업의 유치가 곤란한 지역의 경제를 진흥시키기 위하여 필요한 경우에는 도지사의 신청을 받아 폐광지역진흥지구(이하 "진흥지구"라 한다)를 지정할 수 있다.<개정 2000.12.29>

②진흥지구의 지정은 지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률 제9조의 규정에 의한 개발촉진지구중 특별한 개발이 필요한 지역으로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 지역에 대하여 행한다.

2) 농림부 산지관리법 규제가 해제되는 경우

○ 폐광지역개발지원에관한특별법

제10조 (산지관리법 등 적용의 특례)    ①산림청장은 진흥지구안에서 지역주민이 직접 또는 공동으로 시행하는 개발사업 및 대통령령이 정하는 개발사업에 대하여는 산지관리법 제18조제1항의 규정에 의한 산지전용허가기준에 관한 특례를 대통령령이 정하는 바에 의하여 정할 수 있다. <개정 2002.12.30>

②산림청장은 제1항의 규정에 의하여 보전산지의 산지전용허가를 받은 자에 대하여 그 개발사업의 실시에 필요한 범위안에서 산림법 제75조제1항 및 제80조의 규정에 불구하고 시행자에게 국유림을 대부 또는 사용허가하거나 매각할 수 있으며, 국유림의 대부 또는 사용허가를 받은 자는 동법 제75조제4항의 규정에 불구하고 당해 국유림에 시설물의 기부ㆍ철거 또는 원상회부을 조건으로 영구시설물을 설치할 수 있다.

3) 환경부 자연환경보전법 규제가 해지되는 경우

○폐광지역개발지원에관한특별법

제8조 (생태ㆍ자연도 1등급 권역 개발의 특례) 도지사는 진흥지구의 개발촉진을 위하여 필요한 경우에는 자연환경보전법 제34조의 규정에 의한 생태ㆍ자연도 1등급 권역에 해당하는 지역을 환경부장관과 협의하여 진흥지구의 개발계획에 포함하여 개발할 수 있다. 다만, 대통령령이 정하는 지역은 그러하지 아니하다.

4)사전환경성검토 및 환경영향평가에 의한 규제도 면제되는 경우

- 승인기관과 협의기관이 일체가 되는 경우

폐광지역개발지원에관한특별법,제주국제자유도시특별법에서는 환경정책기본법 제11조 제1항의 규정에 의한 사전환경성검토협의와 환경․교통․재해 등에 관한 영향평가법 제4조의 규정에 의한 환경영향평가를 승인기관인 도지사가 환경부장관과의 협의를 생략하고 사업자에 대해 직접 협의를 해주도록 규정하고 있음.

가. 폐광지역개발지원에관한특별법

제9조 (영향평가의 특례)    ①환경ㆍ교통ㆍ재해등에관한영향평가법 제4조의 규정에 의한 영향평가를 실시하여야 하는 개발사업의 시행자는 동법 제5조의 규정에 의하여 작성된 평가서에 관하여 도지사와 협의하여야 한다.

②제1항의 규정에 의하여 도지사와 협의를 하여야 하는 개발사업에 관하여 환경ㆍ교통ㆍ재해등에관한영향평가법 제17조 내지 제28조의 규정을 적용함에 있어서 평가서협의기관장, 관계 중앙행정기관의 장, 건설교통부장관, 환경부장관 또는 소방방재청장은 이를 각각 도지사로 본다. <개정 2004.3.11>

③도지사는 제1항의 규정에 의한 협의에 관한 사항을 심의하기 위하여 도지사 소속하에 폐광지역영향평가심의위원회를 설치하고, 그 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 동 폐광지역영향평가심의위원회 밑에 분야별로 실무위원회를 둔다.

④도지사는 제1항의 규정에 의하여 영향평가에 관한 협의를 하는 경우에는 환경ㆍ교통ㆍ재해등에관한영향평가법 제19조의 규정에 의한 한국환경정책ㆍ평가연구원 및 전문가의 의견수렴과 동법 동조제5항의 규정에 의한 재해영향평가위원회, 중앙교통영향심의위원회 또는 지방교통영향심의위원회의 심의에 갈음하여 폐광지역영향평가심의위원회의 심의를 거쳐야 한다.

나. 제주국제자유도시특별법

제36조 (환경성 검토 등의 특례)    ①환경정책기본법 제11조제1항의 규정에 의한 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경보전을 위하여 실시하는 환경성 검토협의에 있어서 그 사업내용이 종합계획에 포함된 경우에는 동법 제11조제2항의 규정에 불구하고 도지사와 협의하여야 한다. 다만, 도지사는 환경성 검토를 함에 있어 환경부장관의 의견을 들어야 한다.

②먹는물관리법 제10조 및 제15조의 규정에 의한 환경영향조사서는 관계법령의 규정에 불구하고 도지사에게 제출하여 심사를 받아야 한다.

제37조 (환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가서의 특례)    ①제주도 안에서 환경ㆍ교통ㆍ재해등에관한영향평가법 제4조의 규정에 의하여 영향평가를 실시하여야 하는 사업의 승인기관의 장 및 승인을 얻지 아니하여도 되는 사업자는 동법 제17조제2항 및 제3항의 규정에 불구하고 동법 제5조의 규정에 의하여 작성된 평가서에 대하여 도지사에게 협의를 요청하여야 한다. 다만, 도지사는 환경영향평가서에 대한 협의를 함에 있어 환경부장관의 의견을 듣고 이를 최대한 반영하여야 하며, 환경ㆍ교통ㆍ재해등에관한영향평가법 제26조의 규정에 의하여 협의 내용의 이행여부 확인 및 이행관리에 필요한 조치를 환경부장관과 공동으로 하여야 한다.

6.개선방안

환경과 개발이 조화되는 국토환경관리체계 구축이 필요하다. 지역개발,산업입지,사회간접자본시설 건설, 관광, 도시관리, 자원관리등 국토계획의 모든 부문에 환경과 조화된 지속가능한 발전개념이 문구로서가 아니라 집행의 우선 기준으로 작용하여야 한다.

1) 건교부 등 개발관련부처와 지속가능한 국토개발을 위한 협력체계 구축

보전할 지역은 철저히 보전하고 , 개발가능한 지역은 계획에 입각하여 친환경적으로 개발하는 국토이용원칙을 유지해야 한다. 자연공원․생태계 및 문화재 보전지역, 백두대간 핵심생태축 ,용수원 영향지역 등 보전이 필요한 지역은 개발대상지역에서 원칙적으로 배제해야 하며, 개발가능한 지역도 ‘선계획 후개발’ 원칙을 엄격히 적용하며, 무분별한 개발을 허용하는 관련법들을 정비할 필요가 있다. 무엇보다 하천관리, 산지관리, 도시녹지관리 등 자연환경보전의 성격이 강한 업무를 환경부로 이관해야 할 것이다.

2)개발사업 전반에 대한 합리적 사전환경성 검토 및 환경영향평가수단 도입

가. 사전환경성 검토 제도의 문제점

가) 행정계획에 대한 사전협의근거 누락 및 협의의 일관성 부재

사전환경성검토 협의근거는 현재 환경정책기본법에 명시된 15개 행정계획과 개별법에 협의근거 규정이 명시되어 있다. 그러나 상위 행정계획 중 개별법에 협의근거가 누락된 경우가 있고, 또한 상위행정계획과 하위 행정계획 간의 검토방법과 검토절차의 일관성이 미흡하다.

표13. 국토․지역․도시개발에서 사전협의 근거가 없는 행정계획 사례

구분	해당법률	행정계획	근거
국토 ․ 지역 ․ 도시개발	국토의 계획 및 이용에 관한 법률	제49조 지구단위계획	협의근거 없음
	수도권정비 계획법	제5조 추진계획
	도시재개발법	제3조 재개발기본계획
	개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별 조치법	제3조 개발제한구역의 지정 및 해제
		제10조 개발제한구역관리계획
	택지개발촉진법	제8조 택지개발계획
	주택건설촉진법	제4조 주택건설종합계획

나) 사전환경성 검토와 환경영향평가의 역할 혼란과 중복

사전환경성 검토의 대상범위가 행정계획과 개발사업을 모두 포함하고 있는 점과 사전환경성 검토서의 작성방법이 환경영향평가서와 유사하고 평가방법에 차이가 없어 중복적이라는 문제 제기가 있고, 또한 사전환경성 검토 제도가 본래적 의미인 입지의 타당성 및 사업규모의 적절성에 대한 평가를 내리는 역할을 하지 못하고, 단순히 환경영향의 예측과 저감방안만을 제시하게 됨으로써 사업실시단계에서 하게 되는 환경영향평가와 역할이 중복된다.

다) 협의내용 이행방안의 부재

환경영향평가제도의 경우에는 협의내용 미이행에 대한 강제규정을 두고 있으나, 사전환경성 검토제도는 환경정책기본법에 실시근거만 있을 뿐 사전검토를 통해 도출된 협의내용에 대한 이행규정이 없어 협의내용과 무관하게 행정계획이 수립되거나 개발사업이 시행되는 사례가 발생하고 있다.

라) 사전협의 대상 개발사업의 환경영향평가 연계성 부족

사전협의대상 개발사업의 규모가 환경영향평가 대상규모 미만이라 하더라도 환경보전가치가 높은 용도 지구내에서 시행되는 개발사업인 경우는 환경영향평가에 준하는 환경영향예측 및 저감방안을 강구할 필요가 있다.

나. 환경영향평가 제도의 문제점

가) 환경영향평가 시기의 문제

환경영향평가제도가 대상범위를 개발사업으로 제한하고 있기 때문에 이미 상위 행정계획단계에서 사업의 시행이 결정된 사항이거나 평가단계에서 도출되는 환경영향 저감방안의 수용 또는 대안의 설정 등에 한계가 있다. 또한 환경영향평가제도는 개발계획의 대안 가운데서 최적의 대안을 선택하는 의사결정수단으로서 보다는 선택된 사업계획에 대한 환경영향을 평가하여 환경영향 저감 대책을 마련케하는 환경관리수단으로서의 성격이 짙어 사회적인 합의를 이끌어내는데 어려움이 있다.

나) 환경영향평가의 신뢰성의 문제

사업자는 환경영향평가시 개발과 보전의 조화를 이루기 위한 방안 및 합리적인 대안을 모색하기 보다는 사업추진을 위한 통과 절차정도로 인식하고 있으며, 사업 수익성을 우선 고려, 평가결과 제시된 협의내용의 이행 및 환경훼손 저감비용 지출은 가급적 회피하려는 경향이 있다. 즉, 환경영향평가를 통한 합리적인 의사결정을 위해서는 객관성과 신뢰성이 확보된 평가서가 작성되어야 하나 그러하지 못함으로 인한 잦은 보완요구가 관행화되고 있고, 이로 인해 협의기간의 장기화와 더불어 평가서의 객관성에 대한 신뢰를 낮추고 있다. 이는 근본적으로 사업계획의 수립 과정부터 이해관계자를 포함한 다양한 계층의 참여하에 환경영향평가를 실시되지 못하고, 평가제도를 사업계획에 수반된 사업계획 수립과정의 일환으로 간주하지 않고 분리된 별도의 절차로 취급하고 있기 때문이다.

3) 전략환경평가 제도 도입

가. 환경부의 전략환경평가 도입 주요 골자

가) 사전환경성검토의 역할 및 시기

사전환경성검토는 행정계획을 대상으로 대안설정을 통해 계획의 적정성,입지의 타당성을 검토하고 환경영향평가는 개발사업을 대상으로 구체적인 환경영향 저감방안을 마련하기 위해 실시하는 제도로 두 제도간의 차별성을 명시하고 있다. 또한 여기에서는 행정계획에 대한 사전환경성검토 협의를 계획입안단계에서 실시하도록 하고, 개발사업은 허가 등을 하기 전에 협의토록 규정하고 있으며, 계획입안단계에서 이해당사자의 의견을 수렴하고 대안을 설정하여 계획의 적정성,입지의 타당성을 평가하는 체계로 개선함으로써 개발로 인한 사회적 갈등 완화, 사회․경제적 손실 예방을 주로 하고 있다.

나) 사전환경성검토의 대상 및 검토서 작성

사전환경성검토대상의 범위를 환경영향평가대상사업에 영향을 미치는 상위의 정책, 계획과 보전지역내 개발사업을 사전환경성검토 대상으로 설정하고 있다. 행정계획은 ‘사전환경성검토서’를 작성하고 개발사업은 사업자가 ‘간이검토서’를 작성하도록 규정하고 있다.

다) 사전환경성검토시 의견수렴

행정계획에 대한 사전환경검토서 작성시 관계전문가, 환경단체, 시민단체, 주민 등의 의견을 수렴, 반영하도록 규정한다.

나. 실효성 있는 전략환경평가제도 도입을 위한 독립 법제정 필요

현재 환경부가 도입하는 제도는 애초 전략환경평가제도 추진의 필요라는 사회적 요구와 상황을 반영하고자 하는 노력의 일환으로 추진되고 있으나 나타나는 모습은 사전환경성검토의 강화라는 제도개선 틀에 머무르고 있음.

각종 환경관련 사회적 문제의 해결을 위한 대안으로서 전략환경평가제도의 효과적인 실현을 위해선 현재 추진되고 있는 환경정책기본법의 일부 개정은 한계가 있다. 별도 독립법률 제정을 통해 현재 환경정책기본법 및 개별법에 분산, 혼재되어 있는 사전협의 근거 및 협의대상, 협의시기 등을 일원화하고, 이행방안을 확보해야 한다. 현재 환경정책기본법 체계내에 사전환경성검토 제도 보완차원의 전략환경평가제도가 도입될 경우 결국 기본법이 갖는 한계로 인하여 대규모 국책사업에 대한 사전 검토 행위를 강제할 근거를 갖기 어렵다.

(색 간지)

Ⅱ. 물 관리체계 개선방안

국회의원 제 종 길

1. 서론

1) 연구 목적

옛 말에 ‘물 쓰듯 한다’는 속담이 있었다. 그만큼 물이 흔했다는 얘기이며 물을 자유재로 인식했다는 것이다. 하지만 이제는 옛말이 되어 버렸고 생수는 석유보다도 비싸게 되었다. 따라서 이제는 물에 대한 인식과 관점을 달리해야 할 때가 된 것이다.

현재 물관리는 국무조정실, 환경부, 건설교통부, 농림부, 산업자원부, 행정자치부 등 6개 중앙부처 등으로 분산되어 관리되고 있다. 물은 실체적으로 하나인데도 질과 양으로 나누고 용도별로 나뉘어져 있다.

물 관리의 중요성을 인식하게 된 계기는 1990년 초로 거슬러 올라간다. 91년에 낙동강 페놀오염 사고와 94년에 낙동강 오염사고 등 대규모 수질오염사고가 생기면서 당시 건설교통부가 담당하던 상하수도 업무가 환경부로 이관되었다. 그 이유는 먹는물의 생산과 하수의 수질관리는 수량을 전담하던 건교부보다는 수질관리를 중심으로 하는 환경부로 이관하는 것이 바람직하다고 판단했기 때문이다.

수량․수질의 통합관리 등 물관리체계 일원화에 대해서 제15대 김대중 대통령과 현재의 노무현 대통령이 모두 대선 공약으로 제시했던 사안이다. 또한 98년 감사원에서 다원화되어 있는 수량, 수질 업무를 총괄하여 효율적으로 수행할 수 있는 방안을 강구하라고 지적한 바 있다.

정부는 대통령 자문기구인 지속가능발전위원회를 중심으로 물관리체계에 대한 논의를 본격으로 하여 왔으나 부처간의 이견을 좁히지 못하다가, 물․국토․자연전문위원회(당초 수자원분과위원회)에서 물관련 전문기관에 연구용역을 의뢰하고 그 결과를 바탕으로 개선방안을 모색하게 되었다. 지속가능발전위원회는 최근 연구용역과 공청회 등을 통해 취합한 논의를 토대로 10월경에 대통령께 보고를 하고 구체적인 추진계획을 확정할 계획이다.

따라서 물 문제의 소관하고 있는 국회 환경노동위원회에서도 정부의 논의와 궤를 맞추어 물관리체계 개선방안을 제시하는 것이 향후 논의를 위해 필요할 것으로 판단하여 이번에 열린우리당 소속의원 공동으로 연구를 하게 된 것이다.

이 연구는 지속가능발전위원회가 주관한 연구보고서를 토대로 물관리 체계의 문제점을 진단하고 이를 해결하기 위한 개선방안과 입법 과제를 도출하는데 그 목적이 있다.

자료 참조 : 권기태, ‘물관리체제 개선을 둘러싼 쟁점과 대안 연구’, 한양대 환경대학원, 03.12

우선 물관리체계 개선방안을 논의하는데 있어 ‘환경적으로 지속가능한 이용’이라는 원칙을 제시한 후, 현재의 관리체계의 문제점을 분야별로 분석하고 선진외국의 사례를 고찰하면서 지속가능발전위원회가 제시한 방안을 고찰하여 합리적이고 미래지향적인 개선방안을 제시하고자 한다.

2) 논의의 담론; 지속가능한 물 이용

세계의 많은 나라가 국민의 삶의 질이 높아짐에 따라 치수와 이수 중심의 물관리에서 서서히 친수(수질) 중심의 관리로 전환하고 있다. 이는 우리나라도 예외가 아니다.

물 문제는 사회구성원들의 다양한 삶의 양식과 서로 다른 삶의 질, 그리고 무엇이 우리에게 바람직한 사회인가에 대한 가치판단을 요구하는 문제이다. 따라서 이러한 한계를 극복하기 위해서는 경제, 사회, 환경적 측면은 물론이고 물배분의 공평성과 형평성까지도 고려하는 물관리의 기본원칙과 이를 구체화하는 지속가능한 물관리 방안을 정립하여야 한다.

물의 용도와 가치를 기준으로 볼 때 치수(治水), 이수(利水), 친수(親水, 수질) 등 세가지로 구분할 수 있다. 이를 최근 국제사회에서 견지하고 있는 개념인 지속가능성으로 정리할 수 있는데, 바로 ‘지속가능한 물 관리’이다.

지속가능한 물관리의 기본원칙을 다음과 같이 정의할 수 있다. “물은 유한하고 취약한 자원으로서 인간과 동식물의 생명을 유지하고 문명을 지속시키는 데 필수적이다. 따라서 물관리에는 모든 이용자와 관리자, 정책결정자가 함께 참여해야 하며 물이 경제적 재화라는 인식아래 경제적 가치를 적용하여 과학적으로 관리해야 한다”는 것이다. 따라서 이러한 기본원칙을 실현시키기 위한 지속가능한 물관리 방안이 절실히 요구된다.

2. 물관리 현황

1) 물관리 체계의 변천과정

'50∼'60년대는 농업용수나 수력발전 등 주로 이수 위주의 수자원 개발이 중심을 이루었으며, '70∼'80년대는 도시화와 산업화로 각종 용수수요가 급증하고 하천변 도시화의 진전으로 치수문제가 대두되면서 다목적댐의 개발이 본격화되었다. 또한 이 시대에는 광역상수도 체계가 구축되기 시작하였다. '90년대 들어 음용수 수질문제와 수자원보전의 중요성이 대두되면서 수질관리가 이‧치수와 더불어 수자원 관리에서 중요한 몫을 차지하게 되었다.

우리나라에서는 물관리에 있어서「맑은물 공급 종합대책(1993～1997)」과「물관리 종합대책(1996～2011)」으로 큰 전기를 마련하는 중요한 전환점으로 평가할 수 있다. ‘맑은물 공급 종합대책’은 1990년대 이후부터 정부에서 본격적으로 수질관리에 대한 다양한 정책이 추진되는 시점이었고, 이에 따라 1993년에 수질보전, 수자원, 상수도 공급 등 물관리 정책을 종합적으로 추진하기 위하여 맑은물 공급 종합대책이 수립되었다. 이 대책은 5개년 계획으로 수립되었으며, 총사업비는 당초 15조 9천억원으로 계획되어, 실제로는 17조 2천억원이 투입되었다.

곧이어 1996년에 수립된 ‘물관리 종합대책’은 물관리에 관한 장기계획으로 수질부문대책은 10개년 계획, 수자원부문대책은 15개년 계획으로 수립되었다. 동 대책은 모든 상수원의 수질을 Ⅱ급수 이상으로 개선하고, 용수예비율을 9%까지 확대하며, 광역상수도 공급비율을 65%까지 제고하는 등 종합적인 관리목표를 가지고 있다. 동 대책에 따른 예산은 1996년부터 2011년까지 다목적댐, 농어촌용수, 상수도, 기타 수자원 분야에 총 62.2조원, 2005년까지 하수처리, 하수관거, 기타 수질분야에 총 28.6조원, 해양오염방지대책에 4.3조원 등 총 95.1조원이 투자될 예정이다.

<표 1> 물관리종합대책 투자계획 (1996～2011)

구분	분야	기본목표	계획기간	투자계획
물관리 종 합 대 책	수자원확보 및 공급대책분야	- 30~40개댐 추가건설 - 상수도보급율 확대(82%→95%)	1996→2011	62.2조원
	수질개선 대책분야	- 모든 상수원을 2급수 이상으로 개선 - 하수처리율 제고(55%→80%)	1996→2005	28.6조원
해양오염방지대책		- 연안하수처리율제고(23%→63%)	1996→2000	4.3조원

※ 자료 : 국무총리실 수질개선기획단, 2003 물관리백서, 2003

2) 물 문제 유형

우리나라 물 문제를 수량, 수질, 하천 등으로 구분하여 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 수량 부족 문제이다. 우리나라의 강수량은 연간 1,274mm로서 세계 평균치인 973mm보다 1.3배 많지만 1인당 년간 강수량은 2,900톤으로 세계 평균인 26,800톤의 1/9 수준에 불과하다. 더구나 연평균 강수량의 2/3이 6～9월에 집중되어 갈수기간이 길고 갈수기 유량이 적어 수질관리에 큰 어려움을 겪고 있으며, 여름에는 홍수가 겨울과 봄철에는 가뭄이 빈발하고 있다.

다음은 수질 악화 문제이다. 물관리종합대책의 일환으로 96년부터 00년까지 모두 31조원 이상을 투자했음에도 수질의 개선효과는 매우 미미하다. 이는 기존의 농도규제의 한계에서 비롯된 것으로 최근 수계관리특별법이 발효되면서 총량규제로 전환하고 있으나, 4대강 수질관리대책에서 제시된 목표수질을 수정해야 하는 실정에 와 있다. 그 원인 중에는 비점오염원이 큰 문제인데, 이는 하수와 오수가 분리되지 않고 합류식 하수관거를 통해 비가 많이 오면 그냥 하천으로 흘러가기 때문이다. 이때 주요한 오염원 지역인 도시지역이 대부분 콘크리트 등으로 포장되어 있어 도시지역 오염물질이 토양으로 투과하지 못하고 대부분 하천으로 흘러들어오기 때문이다.

마지막으로 하천의 구조 문제이다. 전국토의 65%가 산악 하천경사가 급하여 비가 오염 한꺼번에 하천물이 바다로 흘러가 안정적인 하천수 이용이 곤란하다. 즉, 우리나라 하천은 최소유량에 대한 최대유량의 비율인 하상계수가 300～400 수준으로 하상계수가 10～30인 유럽국가에 비해 물관리 여건이 매우 불리하다. 그런데 이 또한 하천의 제방이 대부분 콘크리트 호안으로 되어 있고 직선화되어 있어서 담수능력이 거의 상실한 채 수로 기능으로 전락하고 말았기 때문으로 전문가들은 지적한다.

3) 물관리 업무체계

그러면 현재의 물관리 업무체계를 쟁점별로 구분하여 살펴보면 다음과 같다.

첫째는 수량과 수질의 관리이다. 기본적으로 수량관리는 건교부가 맡고 수질관리는 환경부가 맡는다. 하지만 건교부도 지하수의 수질관리 규정이 포함된 지하수법을 관장하고 있으며, 환경부는 수량 중 지방상수도 개발을 담당하고 있다. 이렇게 단순하게 수량과 수질이 정확히 구분되어 관리되지 않고 교차되어 있는 실정이다.

둘째는 수량관리이다. 건교부는 광역상수도 개발, 수도정비기본계획, 물공급 업무 등을 맡고 있고, 환경부는 지방상수도 개발, 전국수도종합계획, 물수요 관리를 담당한다. 또한 용수별로 보면, 생활용수는 건교부와 환경부가, 공업용수는 건교부가, 농업용수는 농림부가 따로따로 공급하고 있어 중복문제와 연계성 부족문제가 발생한다. 환경부는 개별 상수도 844개소와 소규모 용수 전용댐 93개소를 통해 1241톤의 용수를 개발하고 있으며, 건교부는 광역상수도 12개소와 다목적 댐 등을 통해 1457만톤을 공급하고 있다.

셋째는 지하수관리이다. 지하수관리 업무는 부처별로 분산되어 효율적인 대책 추진이 곤란하다. 지하수법은 건설교통부, 먹는물관리법과 지하수질관리규정은 환경부, 온천법은 행정자치부가 관장하고 있어 일관성이 관리행정이 부족하다. 작은 예로, 지하수 오염의 원인으로 지목되는 폐공 문제를 건교부와 환경부가 각각 맡아서 파악하고 있는데, 실제적인 통계관리는 안되고 있다.

넷째는 하천관리이다. 건교부는 홍수통제 등 치수 차원에서 하천을 관리하고 있으며, 행정자치부는 가뭄과 홍수 등 재난관리 차원에서 업무를 하고 있으며, 환경부는 하천의 수질과 생태계 보전업무를 맡고 있다.

<표 2> 우리나라의 물관리업무 추진체계

구 분	대 상 기 관
총괄조정기관	- 물관리정책조정위원회 (․물관리정책조정실무위원회) - 물관리정책민간위원회 - 수질개선기획단 (․수질개선지원기관협의회)
정책형성기관	- 건설교통부, 환경부, 농림부, 산업자원부, 행정자치부, 기상청 등 - 기타 재정경제부, 교육부, 기획예산처 등 지원기관
최종집행기관	- 중앙부처 특별행정기관 - 지방자치단체(시․도, 시․군․구)

<그림 >  물관련 정부조직 현황

3. 물관리 체계의 문제점

1) 총괄적 문제점

앞에서 물관리 소위원회는 분야별로 우리나라 물관리의 현황과 문제점을 제시했는데 이를 종합적으로 정리해 보면 다음과 같다.

우선, 가장 중요한 것으로 유역단위의 물관리가 아닌 행정구역단위 물관리이기 때문에 파생되는 문제점을 지적할 수 있다. 행정단위로 관리하다 보니 물관리 중앙부처와 지방자치단체, 물관리담당 공기업의 이해관계를 조정하기 어려운 실정이다. 또한 수량과 수질에 영향을 미치는 유역내 토지이용과 개발사업이 물관리정책하에 통합적으로 이루어지지 못하는 것도 문제점으로 지적될 수 있다.

둘째, 물관련 정책과 계획들의 상호 연계성이 적은 것도 문제이다. 건설교통부의 용수수급계획, 환경부의 상하수도계획, 농림부의 농업용수계획의 연계성이 미흡하며 건설교통부의 치수계획, 행정자치부의 소하천정비계획이 유역차원에서 연계되어 있지 않다. 그래서 수량은 확보되나 수질은 확보되지 않을 수 있고, 도시개발에 따른 잉여 농업용수가 발생해도 생공용수로 전환하지 못하고 또, 직강화된 상류 소하천정비에 따른 홍수피해가 중하류 하천으로 전이되는 경우가 있다.

셋째, 물관련 계획이 주민과 지방자치단체의 충분한 참여 없이 중앙부처 위주로 수립되고 있는 것도 문제이다. 건설교통부는 유역주민의 물 부족과 홍수피해를 줄이기 위해 댐을 개발하고 있으나 해당 유역주민과 지방자치단체의 반대에 직면해 있고, 환경부는 하천수질개선을 위해 유역별 수질관리종합계획을 수립하고 있으나 상하류 주민과 지방자치단체의 이해가 상반되어 그 추진에 어려움을 겪고 있다.

넷째, 공급위주의 정책과 물에 대한 적정한 경제적 가치가 부여되지 못한 것도 문제이다. 우리나라는 오랜 동안 공급위주 정책을 추진해왔으며 근래에 들어서야 수요관리정책으로 전환하고 있다. 농업용수는 전체 용수사용량의 반을 차지하지만 농업용수 비용이 사용자에게 부과되지 않음으로써 농업용수의 효율적 이용이 어렵다. 또한 상수도 역시 가격현실화가 되지 않아 수요관리를 어렵게 한다.

다섯째, 효율적 물관리를 위한 정보수집체계가 미흡하고 관련 기술이 낙후되어 있다. 효율적인 물관리를 위해서는 자연현상과 인간활동에 대한 정확한 정보의 수집이 필수적이다. 그러나 국내에는 정보의 수집․관리하는 체계가 미흡하여 관련 정보가 수집되지 않거나 수집된 자료도 부정확하여 활용도가 낮은 실정이다. 또한 지금까지 물에 대한 경제성이 충분히 인식되지 않았기 때문에 물을 효율적으로 운영하기 위한 기술이 낙후되는 결과를 초래하였다.

2) 분야별 문제점

가. 유역관리

유역관리는 가장 중점적으로 검토한 부분 중의 하나이다. 우리나라의 유역물관리 체계의 문제점으로 수량관리와 수질관리로 다원화되어, 중앙정부의 여러 부처에서 분산적으로 담당하고, 지방관리청과 공기업에서 물관리 업무를 수행하고 있다.

그러나, 근본적으로 행정단위의 물관리체계로 되어 있어 유역단위의 물관리가 이루어지지 않아, 물이용과 관련한 상하류간의 첨예한 분쟁을 초래하고 있다. 선진국의 경우, 다원화된 물관리체계를 상호 유기적으로 통합하여 소기의 목표에 맞도록 관리하는 유역통합관리체계로의 전환을 도모하고 있다.

결국 행정구역단위 물관리로 인해, 유역물관리 측면에서 물관리 부처와 지방자치단체, 물관리 담당 공기업 등 관련기관 등의 이해관계의 조정이 어렵고, 주민, 사회단체 등 관련 이해당사자들의 참여가 보장되지 않는 등의 문제를 갖고 있다고 진단하고 있다.

나. 하천관리

최근 급증하고 있는 홍수피해의 증가에 대한 원인으로 상․중․하류간 수계차원의 관리부재로 수계내에서 경쟁적으로 개발이 진행되어 홍수량이 증가했기 때문이라고 지적한다. 또 다른 이유는 최근 이상기후로 인하여 홍수량이 증가함으로써 홍수방어능력이 감소하였으나 수계차원의  대책이 미흡했기 때문이라고 한다. 즉 대하천은 건설교통부, 소하천은 행정자치부, 하수도는 환경부가 관리를 담당함으로써 연계성 부족한 것이 큰 문제점이다.

또한 개발가능한 하천수의 35%를 취수하여 사용함으로써 하천의 자정능력을 확보하지 못하고 있으며, 용수공급의 90%를 지표수에 의존함으로써 장기적인 가뭄발생시 용수공급중단으로 국가위기 발생가능성 높다고 경고하고 있다.

결국 유역차원에서 하천을 관리하지 않기 때문에 도시에서는 하천이 복개되어 하수도로 사용되고 있으며, 도시개발시 우수의 지하수함양을 차단함으로써 도시하천이 고갈되고 지하수위가 낮아졌다. 하천쓰레기와 비점오염원의 증가로 하천오염이 심화되어 하천환경이 악화되고 하천생태계가 파괴되고 있는 상황이다.

다. 상하수도 관리

우리나라는 90년대 들어서 상수도와 하수도의 보급이 매우 빠르게 진행되어 2000년 현재 상수도 보급률은 87%, 하수도 보급률은 70%에 이르고 있다. 그러나 상하수도시스템 전반을 살펴보면 상하수도분야 모두 경영성과가 미약하고, 재무상태가 취약하며, 종사자의 전문성부족으로 인하여 비효율적인 운영이 이루어지고 있는 실정이다. 또 상하수도 시스템의 광역화, 대형화를 추구하고 있어 시스템의 안정성이나 효율성이 떨어지고 있다는 지적이다.

구체적으로 상수도 분야를 보면 지금까지는 상수도 보급율의 신장과 같은 양적인 성장에 치중하여, 서비스나 효율성의 제고, 전체 시스템의 안정성에 대한 고려는 미흡하여 국민의 기대에 부응하지 못하고 있다고 지적하고 있다.

하수도분야를 보면 하수처리장의 우선 건설정책으로 인하여 하수관거의 정비가 상대적으로 미흡하여 기대한 만큼의 생활여건의 개선과 투자효과에 미치지 못하고 있으며, 수질오염감시의 주체와 사업의 주체가 같은 기관에서 이루어지고 있어 엄격한 감시가 이루어지지 않을 우려를 안고 있다.

라. 지하수 관리

2000년말 현재 전국 지하수개발․이용현황을 보면 1,078천여개소에서 약 31억㎥/년을 사용하고 있으며, 용도별로는 농업용수 61.6%, 공업용수 9.2%, 잡용수 29.6%, 음용수 0.7%를 나타내고 있다. 국내 지하수 폐공 현황은 `98년 현재 28,771공이고 2010년에는 약 7만～20만개공의 폐공이 발생할 것으로 추정하고 있다.

지하수 관리의 문제점으로 종합적이고 체계적인 관리체계가 부족하다는 것이다. 현행 지하수개발․이용은 여러 부처에서 개발법령에 의해 관리되고 있어 체계적인 관리가 되고 있지 않아 지하수의 난개발 및 관리부실의 원인이 되고 있다. 한편 지하수의 국유개념이 도입되지 않아 지하수개발․이용자간에 지하수개발․이용에 따른 각종 분쟁이 야기되고 있는 실정이다.

마. 댐 관리

우리나라의 댐은 한국수자원공사, 농업기반공사, 한국수력원자력(주) 및 기타 지자체 등 목적과 용도에 따라 관리주체가 다른 실정이다. 따라서 댐건설 및 댐 관리주체가 다양하여 관리측면에서는 효율성이 낮아 수계별 연계운영체제의 강화가 필요하다고 지적하고 있다.

댐과 관련한 물관리는 법령 상호간의 체계적․유기적 연계가 부족하고 시행상의 실효성에 문제가 있으며, 명확한 법령과 규정의 미비와 기본법의 부재로 갈수시의 물배분, 수리권 허가기준 및 조건, 수리권 분쟁, 하천유지유량 방류 등의 법적 문제 발생 가능성을 우려하고 있다. 또한 신규 댐 건설은 환경생태적인 문제와 사회경제적인 측면에서 어려움이 예상되므로 기존 댐의 효율적 운영관리 방안과 기존 댐의 재개발 방안이 필요하다고 지적한다.

4. 외국의 관리체계

1) 국제 동향

1992년 6월 브라질 리오데자네이로에서 열린 유엔환경개발회의(UNCED)는 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전(ESSD) 개념이 반영된 리오선언을 했다. 이 중에 수자원 문제는 의제21의 ‘자원의 보존 및 관리’ 중 총 90개의 소장으로 구성된 ‘제18장 담수자원의 공급과 질의 보호’에 제시되어 있다. 18장에서 언급하는 내용은 1992년 이후 물관련 국제회의의 중심내용으로 자리 잡아 현재까지 꾸준히 제기되고 논의의 중심이 되고 있기도 하다.

2003년 교토에서 개최된 제3차 세계물포럼은 여러 지역에 걸쳐있는 수역의 물관리, 물과 상하수 처리 서비스에 대한 새로운 목표를 달성하기 위한 적절한 법적 틀, 국제적인 물 분쟁에서 갈등해소를 위한 법의 역할, 부패를 청산하고 빈곤을 타파할 수단으로써 건전한 거버넌스, 투자를 유도하고 형평성 있고 효율적인 물 서비스를 위한 법적 규제 장치 등이 여기에서 논의되었다.

2) 주요국가의 물관리 현황

물관리와 관련하여서는 선진외국과 개발도상국을 막론하고 많은 변화를 겪고 있는 것이 현실이다. 특히 물관리는 그 나라가 처해있는 자연환경, 그리고 경치경제적인 수준 등 사회적인 차원까지 고려할 필요가 있다.

가. 미국

연방정부 기관간의 물자원 기능을 통합 조정하기 위해 1965년에 수자원계획법(Water Resources Planning Act)을 제정하였고, 1969년에는 국가환경정책법(National Environmental Policy Act, NEPA)을 제정하여 물자원 개발과 관리에 대한 연방정부의 의사결정에 있어서 경제적․기술적 사항뿐만 아니라 환경적 사항도 충분히 검토하도록 하였다.

미국에서 한국의 수자원공사와 유사한 기관인 내무부 개척국은 1987년 미국 물관리정책사에 분수령을 이루는 주요한 선언을 하였다. 그것은 개척국은 이제 더 이상 새로운 용수원을 찾는 수자원개발은 포기하고 이미 개발된 기존의 용수시설만을 효율적으로 운영하겠다는 것이다. 수자원의 개발 자체를 완전히 단념한 [개발의 포기선언]이었다.

물자원 계획, 개발, 이용에 있어서 환경에 대한 고려가 가장 큰 문제로 대두됨에 따라 질과 양의 동시고려 문제가 대두되기 시작하였다. 미국의 연방정부는 물관리를 위해 많은 역할을 담당하고 있다. 약 20여개의 연방정부 기관이 물관리에 관여하고 있었으나 의회의 명령으로 연방기관인 EPA를 중심으로 개척국, 공병단 등과 함께 수량과 수질관리시스템에 관한 검토를 '98년에 시작하였다.

또한 이때까지 양위주의 개발기관에 대해서도 질을 고려한 양 개발을 추진토록 하였고, 기존에 개발된 물자원에 대해서도 질과 양이 통합적으로 고려된 관리를 적극 요구하고 나섰다. 이를 반영해 최근에 연방정부에 의해 발표된 각종 명령은 수질과 수량의 통합의 중요성을 반영하고 있다.

나. 일본

우리나라의 물관련 법제를 보면 상당부분 일본을 닮고 있다. 우리나라와 지리적으로, 문화적으로 비슷한 일본의 물관련 법제를 우리나라에 그대로 도입하거나 약간 변형하여 적용하고 있는 것이다.

그러나 일본은 지리 환경적으로 물관리에 있어서 우리나라보다 다소 유리한 위치에 있다. 즉 대부분의 일본 하천은 길이가 짧고 크기가 작아 하나의 행정단위속에 포함되므로 자연스럽게 지자체별로 유역단위의 수량과 수질을 통합하여 관리할 수 있다. 비록 국가수자원계획에서 물자원의 종합적 접근을 강조하였지만 물자원의 관리가 각 부처별로 분산되어 있어 이를 종합적으로 수행할 중앙 정부기구가 없다는 것이 문제점으로 지적되었다.

그러나 최근들어 이러한 인식에 변화를 가져왔고 1987년에 처음으로 국가수자원계획에서 종합적 접근을 강조하기에 이르렀다. 이후 일본에서 물관리 일원화에 대해 상당한 논의가 일어나고 있으며 물관리 일원화를 위해 다음과 같은 선행조건을 제시하고 있다.

그 중에서 물의 순환을 종합적으로 다룰 수 있는 물기본법의 제정을 들고 있다. 달리 말하면, 수질과 수량, 지표수와 지하수, 물과 토지이용까지 포괄하는 법체계의 형성을 주장하고 있다. 현재와 같이 물의 순환을 무시한 인위적인 법체계로 물을 기관별로 분리 관리하는 상황에서는 종합적 접근이 불가능하다는 주장이다.

다. 프랑스

프랑스의 물관리는 행정구역 단위로 관리되다가 물관리의 비효율성․불합리성을 개선하고자 단일기관에 의한 유역관리를 통하여 물관리의 종합성을 도모하고 있다.

프랑스는 1964년에 제정된 물법(Water Act)에 따라 6대 하천을 중심으로 한 수량․수질의 통합관리가 이루어져 오고 있다. 1964년 물법에 따라 환경부 산하에 6개 유역관리청을 두고 1971년 환경성이 설치되면서 수자원 종합관리가 제도적으로 확립되었고, 건설성은 치수․수문에 관한 업무를 관장해 오다가 1976년 환경성으로 통합 흡수되었다.

현재 프랑스는 환경성이 국가의 물관리 기능을 종합하여 관장하고 있으며 산하에 6개의 유역관리청을 운영하고 있다. 유역관리청은 수자원개발, 수질오염방지를 위한 사업계획 수립, 재정지원, 하천수질감시, 유역조사연구사업 등을 추진하고 있다.

물관련 중앙부처 단위로는 수자원정책의 총괄, 조정, 통제하고, 유역관리청의 감독을 담당하는 환경성과 상수도 수질을 담당하는 보건성을 비롯하여 내무성, 산업성, 농업성이 관련되며, 전국적인 협의체로는 전국수자원위원회가 있고 유역단위로는 소비자, 지자체, 중앙정부 대표 등이 참석하는 유역위원회와 물법에 근거한 유역관리청이 있으며, 지방자치단체가 물공급과 하수처리에 대한 대부분의 집행권한과 하천관리, 하천공사, 댐 및 저수지의 건설, 관리 등 물관리의 주요기능을 수행하고 있다.

<표 3> 선진국과 우리나라의 주요 물 관리조직체계 비교

구분	중앙부처 관리체계	주관	특징
프랑스	․ 환경성:환경관련 부처간 협의 조정, 수자원 개발, 관리, 보전의 최고 책임 ․ 보건성:용수 및 하수도 시설의 재정 지원 ․ 산업성:지하수 개발 및 수력발전 ․ 농림성: 관개, 배수, 농촌지역급수 및 위생 ․ 국가수자원위원회(NWC): 수상의 자문기구	환경성	․ 수량과 수질 통합관리 ․ 준하천 유역 단위 관리
미국	․ 환경청(EPA):수질규제, 지방하수 시설 재정 지원 ․ 내무성 개척국(USBR):서부 17개주 수자원 개발 관리 ․ 국방성육군공병단(COE): 댐 개발 관리, 내륙 수로 관리 ․ 농무성토양보존국(SCS): 토양보존, 소유역 수자원 관리	환경 보호청	․ 주별 수량과 수질 통합관리 ․ 주별 유역단위 관리
일본	․ 건설성:전국 수자원 개발 및 관리, 하천관리 ․ 국토청:장기수자원 종합계획 수립 ․ 환경청:환경오염 규제 ․ 후생성:음용수 수질관리 ․ 통상산업성:수력발전.공업용수관리 ․ 농림수산성:관개용수 관리 ․ 내무성:지방 및 준용하천 관리	환경청	․ 기능별 관리 ․ 행정구역 단위 관리
한국	․ 건교부:수자원계획 수립 및 개발관리(수량), 하천관리 ․ 환경부:수질오염 규제, 상하수도, 음용수 수질관리관리 ․ 행자부:풍수해 재해 대책, 소하천 관리 ․ 농림부:관개용수 개발, 관리 ․ 산자부:발전용 댐 개발, 관리	환경부 건교부	․ 수질과 수량의 분할 관리 ․ 행정구역 단위

5. 개선방안 고찰

1) 지속가능발전위원회의 개선방안

일반적으로 수량과 수질, 물의 용도별 구분 및 수원별 구분에 따라 관리형태를 구분하면 분산형과 통합형으로 구분할 수 있는데, 분산관리형은 수량확보를 우선으로 하는 사회적 지리적 여건의 국가가, 통합관리형은 안정적 수량확보가 가능하고 수질에 중점을 두는 국가들이 채택하고 있다. 현재의 우리나라 여건상 통합관리는 업무중복해결과 행정 효율성 증대 면에서 장점이 있으나, 업무효율의 저하와 부처간 견제와 균형의 묘가 상실되는 단점이 있다고 지적하고 있다.

따라서, 현 조직의 개편에 따르는 여러 가지 문제를 감안할 때 분산관리형의 단점을 보완하면서 통합관리형을 도입하는 것이 적합할 것으로 판단된다.

ⅰ) 국가물관리위원회 개편안

먼저 국가 물관리 정책의 최고 의사결정기구로서 국가물관리위원회를 신설하는 방안이다. 이 위원회는 국무총리실에 존치하고 국무총리를 위원장, 국무조정실장을 부위원장으로 하며 각부 장관과 민간위원으로 구성하게 된다. 기존의 수질개선기획단은 수량관리기능의 확대․통합 또는 발전적으로 해체하여 사무국 기능을 담당하게 한다.

주요기능은 물관련 법령의 통합 및 기준제정 및 심의, 국가 물관리 기본계획 수립, 유역별 물관리계획 및 사업의 심의, 조정 및 평가, 유역간 물이동 심의, 물관리 자료 수집 및 정리, 기술개발 및 보급 등으로 하는 방안이다.

그리고 실체적인 유역단위 물관리 기구로 유역물관리위원회를 신설하도록 하고 있는데, 유역위원회는 5대강 유역별로 설치하며 개방전문직 위원장을 두고 광역시․도지사, 유역․지방환경청장, 홍수통제소장, 국토관리청장, 수자원공사, 농업기반공사, (주)수력원자력, 지역주민 및 사회단체, 지역전문가 등을 구성원으로 한다.

ⅱ) 수자원부 설치안

물관리 정책추진의 효율성 제고와 책임행정이 가능하도록 하기 위해서 기존 물관련 부처의 이수, 치수, 수질관리의 업무를 통합 조정하는 것이다. 다만, 집행기능과 규제기능의 분리를 위하여 수질관련 감시기능은 환경부에 존치하도록 한다.

통폐합 조직은 총리실의 수질개선기획단, 수해방지대책기획단, 행자부의 방재국, 건교부의 수자원국, 환경부의 상하수도국, 농림부의 농촌용수과 등을 수자원부로 통폐합하는 안이다.

지방조직은 홍수통제소, 지방국토청의 하천국, 유역환경관리청을 유역물관리청으로 통폐합하는 방안으로, 주요 임무는 유역물관리 계획 수립, 오염총량관리, 물정보 조사, 용수관리, 홍수관리, 물환경 관련 업무를 수행하게 된다.

ⅲ) 행정조직 통폐합 방안

유역물관리체계를 전제로 하여 중앙부서 중 생활․공업용수 부분의 수량관리 부분과 수질관리 부분을 단일부서로 이관하는 안으로 건교부로 통합하는 안과 환경부로 통합하는 안이 있을 수 있다.

건교부로 통합하는 것은 환경부의 상하수도국을 건교부로 통합하는 안으로서 이때, 환경부의 수질규제관리, 환경영향평가 등의 업무는 환경부의 고유 업무로 더욱 강화되며, 유역환경관리청의 업무는 유역 오염관리 중심으로 전환하게 된다. 환경부로 통합하는 안은 건교부의 수자원국, 홍수통제소 및 지방국토청의 하천국 등 이수관리 기구를 환경부로 통합하는 안이다. 건교부의 홍수통제소는 취수권의 문제등으로 존치하거나 재난관리청으로 이관될 수 있다. 다만, 기타 농업용수 등 물관리 부분은 현재의 체계를 유지하여 운영하는 방안이다.

<표 4> 통합관리형과 분산관리형의 장단점(국내 여건 감안)

통 합 관리형 (논의 중인안)	장점	- 국가 자원의 통합적 관리라는 개념적 합리성 측면에서는 타당함 (수량과 수질의 불가분성) - 업무의 중복, 행정 낭비의 감소
	단점	- 각 부처의 고유기능과 직결된 물관리 업무(생공용수와 농업용수, 재해예방과 하천관리 등)를 한 부처로 통합함에 따른 해당부처의 고유기능저하 - 환경규제는 집행 업무의 견제 기능이므로 규제와 집행을 같이 함에 따른 규제, 집행 업무의 효율 저하(수자원개발과 환경보전의 상충성 등)
분 산 관리형 (현행)	장점	- 각 부처의 고유 기능에 맞는 물관리 업무의 역할 분담(예: 농림정책에서 농업용수 확보, 국토개발정책에서 생공용수 확보와 치수는 선결조건임) - 각 부처 업무의 견제와 균형 가능(수질규제와 수자원 사업 등)
	단점	- 국가 자원의 통합적 관리라는 개념적 합리성에 배치 - 일부 업무의 중복, 비효율, 행정낭비 가능

※ 자료 : 지속위 물관리소위, 제16차 회의자료, 2003

2) 개선방안에 대한 고찰

물관리 정책의 변화는 항상 물관리 조직의 개편을 동반하게 된다. 결국 물관리 정책의 논의는 물관리와 조직의 논의로 귀결되게 된다. 이점이 바로 물정책에서 난맥상을 보이는 이유 중의 하나이다.

현 참여정부가 출범하기 전에 인수위원회는 물관리체제의 일원화를 검토하기로 한바 있다. 주요 쟁점은 건설교통부와 환경부로 나누어져 있는 수량과 수질의 업무를 환경부로 일원화 시키느냐 또는 기존의 체제를 그대로 유지하느냐로 요약할 수 있다. 그러나 이러한 일원화의 문제는 두 부처의 업무영역을 떠나 지속가능한 물관리 구축이라는 관점에서 이루어져야 할 것이다.

일원화와 관련한 문제는 두 부처의 위상과 해당 공무원의 장래에 큰 영향을 미치는 것이기에 매우 민감하게, 그리고 매우 완강하게 대립되고 있다. 그러다 보니 산하 공기업과 국책연구기관, 관련 전문가를 동원하여 논리를 만들고, 공익적 시민사회단체까지 가세하여 논쟁이 커지고 있다.

각계의 입장을 요약하면 다음과 같다. 환경부는 대체로 환경우위의 시대를 맞이하여 효율적이고 종합적인 물관리를 위하여 수량과 수질의 관리는 일원화 되어야 하며, 세부방안은 조직 전문가들을 통해 마련해야 한다는 입장이다. 반면에 건교부 등 개발부처는 물관리를 기능별로 분리하여 상호 견제와 균형을 통해 이루어야 하며, 조직의 통합보다는 정책조정기구를 통해 기능의 조정을 해나가자는 것이다. 시민사회단체는 기존의 공급위주의 물관리가 많은 폐해를 가지고 온 만큼 이제는 패러다임의 전환을 통한 수요중심의 관리가 필요하며, 이는 공급위주의 정책을 펼친 부처로는 한계가 있다고 밝힌다.

미국이나 유럽 모두 물관리가 일원화 되었다고 볼 수도 있지만, 그 자세한 내용을 본다면 다소 차이가 있다. 즉 유럽의 물관리는 민영화가 핵심이고, 미국의 물관리는 연방정부와 주정부로 나누어져 있어 사실상 국가가 독점하고 있는 한국과 직접적으로 비교하기는 어렵다. 즉 미국은 연방정부 차원에서는 수량관리와 수질관리 기능이 구분되어 있고, 주정부 차원에서는 개별주의 여건에 따라 일원화가 된 경우가 있다.

수질관리부서가 치수대책을 함께 세울 수 있느냐는 문제도 논의대상이 되고 있다. 최근 이상기후의 현상으로 대규모 수해를 겪은 우리로서는 토목사업이 중심이 될 치수대책을 과연 수질부서가 잘 할수 있을까 하는 점이다. 그러나 체제가 변하면 인력과 기술도 함께 이동하기 때문에 논의의 대상이 되지는 않을 것으로 판단된다.

물관리 문제를 근본적으로 해결하고, 효율적인 정부개혁의 차원으로 동시에 접근 한다면 수량과 수질뿐만 아니라 국토계획, 도시계획, 교통계획, 환경계획까지도 큰 틀에서 통합할 필요가 있다. 특히 유럽에서 그랬듯이 유역관리 계획을 성공적으로 하기위해서는 토지이용 등 다양한 계회과도 긴밀하게 연계성을 유지할 필요가 있다.

3) 분야별 개선방안

가. 유역관리 방안

이러한 문제의 개선방안으로서 유역단위에서 상호 통합, 조정, 기획되어 유기적이고 일관되게 이루어지는 유역통합관리를 목표로 제시하고 있다. 다시 말해 21세기의 지속가능한 물관리는 행정구역단위가 아니라 유역단위, 이수나 치수, 하천환경 관리 등에서 각각의 목적별로 이루어지는 것이 아니라 통합적인 목표를 달성하도록 하는 것이다.  이를 위하여 유역단위의 수자원의 개발과 관리 등 계획, 시행을 하나의 축으로, 이를 전담하는 유역물관리기구를 두고, 요구되는 유량과 수질목표의 충족 정도를 엄격히 감시, 규제하는 업무와 구분을 두어, 상호 견제를 통해 유기적 기능을 발휘할 수 있도록 하고 있다.

유역물관리의 주체는 물관리의 계획, 관리, 조정, 실행을 일관되게 평가하고 뒷받침할 수 있도록 하는 물관리 계획수립과 유역내 자치단체와 물관리 공기업 등의 물관리사업의 예산조정 등의 권한을 통해 유역단위의 통합물관리를 담당할 수 있도록 하고 있다.

유역물관리기구는 유역내의 모든 이해 관계자, 즉 주민, 사업자, 농민, 공무원, 시민단체 등이 조직적으로 참여할 수 있는 기회를 제공하고, 공동으로 계획, 집행, 평가할 수 있는 시스템을 구축하여 추진절차의 민주성, 투명성을 확보하여 공감대를 형성하도록 제시하고 있다. 구체적으로 유역물관리기구는 수자원계획단위인 5대강 유역별로 설치하도록 하고 있다.

나. 하천관리

이에 대한 근본처방으로서 유역차원의 하천관리기구 설립하여, 하천의 연속성을 고려하여 행정구역단위가 아닌 하천의 발원지로부터 하구까지 일괄 관리하는 유역차원의 하천관리 제도를 도입하는 것이다. 이는 하천관리의 복합성을 고려하여 수계내의 오염원과 용수수급 그리고 토지관리 등 도시개발 전반을 고려하는 유역관리의 전면 도입을 의미하는 것이다.

또한 하천관리는 자연과 인간의 활동을 대상으로 하므로 예측이 어려우며 효율적인 관리를 위해서는 현황에 대한 정확한 정보의 입수와 분석이 필수적이므로 이를 담당할 전문기관을 최우선적으로 설립하며, 하천정보서비스 기관은 지표수, 지하수, 수질, 기상 등 하천관리에 필요한 모든 자료를 직접 수집하거나 관련된 기관에서 입수하여 보급하는 역할을 담당하도록 하는 것이다.

다. 상하수도 관리방안

이에 대한 개선책으로 상하수도시스템 전반에 대해서는 유역단위로 수량과 수질을 모두 고려한 합리적이고 종합적인 물관리를 시행하도록 정책이나 관리체제를 조정하는 것이 시급하고, 이에 따라 상하수도 시스템의 안정성을 고려하여 광역화, 집중화로부터 분산화로 정책을 전환하고, 이를 위한 기술을 개발할 필요가 있다. 또한  상하수도의 경영합리화를 유도하고, 효율성을 제고하기 위하여 상하수도 요금의 현실화를 위한 요금체계를 개선할 필요성을 제기하고 있다.

상수도분야에서는 국민의 요구를 충족시킬 수 있는 미래지향적인 수도를 만들기 위하여 수도사업 시행시 양적인 공급 외에, 질적인 안전성과 물공급 시스템의 신뢰도 향상에 목표를 두고 사업을 시행할 필요가 있다고 지적한다. 또 현재의 수돗물 불신에 대한 원인을 분석하고, 이를 극복하기 위한 행정적, 재정적, 기술적인 노력으로 적극적인 대응이 필요하다.

하수도분야에서는 하수처리수 방류수계의 현황에 따라 방류수 수질기준을 차등적용하고 각 오염원별로 오수발생량의 최소화 등의 오염원 관리가 필요하다. 또한 하수처리장과 하수관거를 동시에 정비하고 하수도 보급의 지표를 하수오염부하 저감 달성율로서 재조정하도록 제시하고 있다.

라. 지하수 관리방안

이러한 문제를 개선하기 위해서는 지하수에 대한 정기적인 수질조사 및 수위관측이 필수적이나, 선진국에서 수행되고 있는 완벽한 국가 수질관측공은 거의 전무한 상태이다. 따라서 환경부가 주관이 되어 전국 폐공․방치공을 재활용한 수질관측망 설치를 위한 제도적 장치 마련 필요가 있다.

또한 지하수 관측망을 대폭 확충하여 지하수 기초 자료와 관리체계를 조기에 구축하고, 지하수도 지표수처럼 공공재개념을 도입하고 유역관리체제개념을 도입, 계측에 의한 수요, 공급 산정을 근거로 한 상시관리체계를 구축하고, 지하수의 개발, 보존 관리부분은 하나의 법으로 종합적이고 체계적으로 관리될 수 있도록 단일법으로 통합 관리할 필요가 있다.

아울러 지하수관리기본계획은 유역관리계획 측면에서 수립하되 지표수 개발계획과 상호 연계하여 추진하여야 하고, 수질개선부담금 등 징수체계 일원화 및 지하수보전․관리특별회계 도입 필요성을 제시하고 있다. 이를 근본적으로 해결하기 위해서는 최우선적으로 지하수 업무를 총체적으로 관장하기 위한 중앙부처 내 지하수 전담 조직이 필요하다고 강조하고 있다.

마. 댐 관리방안

이러한 문제의 개선방안으로 댐의 효율적 관리는 하천중심에서 유역중심으로 통합운영이 되어야 하며, 이수․치수를 감안하고 댐․하천․지하수 등을 연계한 효율적인 방안과 하류의 수량․수질을 고려한 방류기준의 결정을 위한 유역차원의 통합관리로 전환할 것은 제시하고 있다.

다목적댐과 단일목적댐은 관리기관 측면에서의 일원화보다는 수계단위의 연계운영을 통한 효율성 극대화가 필요하다고 제시하고 있다. 또한 댐용량의 재배분은 향후 용수수요 등을 기준으로 목적별 소요량의 재산정의 필요성을 검토하고, 장차 댐용수의 합리적 배분방안은 시장경제에 맡겨 경제적 효율성을 우선으로 하고 사회적 형평성을 고려할 것을 제시하고 있다.

<그림 2> 통합수자원관리 개념도

5. 결론

1) 관리체계의 문제점 및 개선방안

현재 우리나라의 물관리체제는 이수․치수․친수에 대한 사회적 관심의 시대적 변화를 반영하여 점차적으로 만들어진 것으로 나름대로의 타당성이 있었다고 평가를 하고 있다. 90년대 이전은 수요에 따른 관련부서에서 관장하는 다원적 관리체제였으나 90년대 이후는 수량과 수질업무로 구별되는 이원적 체제를 유지하면서 이전의 다원적 관리체제가 혼재하는 형태인 것이다.

이와 같은 현 체제는 필요시 제도와 법령을 수시로 만들어 운영하여 전체적으로 주변 법령과 조직체제가 행정적으로 중복되거나 또는 상호 연계가 부족하여 운영에 실효성이 떨어지는 것으로 평가되고 있으며 문제점을 다음과 같이 정리할 수 있다.

① 물관리 조정기능이 미약하고 ② 다원화되어 있어서 수량과 수질 연계관리가 곤란하고 ③ 물 수요와 공급의 이원화는 국가 차원의 수급계획에 혼선을 초래할 수 있으며 ④ 홍수관리와 재해대책의 이원화로 효율적인 치수사업이 어렵고 ⑤ 가뭄 등 물관련 재해관리업무의 다원화로 범정부 차원의 가뭄관리 통합․조정기구가 없어 국가업무의 효율성이 낮고 ⑥ 국가․지방․소하천 등 행정구역 단위의 하천관리체계로 지역간 수리권분쟁을 조정하기 어려우며 ⑦ 유역과 행정구역의 개념이 혼합된 형태의 수질관리가 되고 ⑧ 물관련 법령의 문제, 즉 소관 행정부처별로 관련법령을 제정․운영하고 있으며 ⑨ 자원조사 및 관리기술 개발 전문독립기구의 부재로 충실한 통계관리가 어렵다는 것이다.

2) 행정체계 개편방안

앞서 제시한 지속가능한 물이용이라는 원칙을 견지하면서 현재의 물관리 체계의 문제점을 개선하는 방안으로 지속가능발전위원회에서 제시한 국가물관리위원회 개편안, 수자원부 설치안, 행정조직 통폐합 방안 등을 비교 검토하여 제시하겠다.

현재 총리실에 설치되어 있는 물관리정책조정위원회를 행정위원회인 국가물관리위원회로 개편하고, 환경부와 건교부의 물관련 부서를 환경부로 통폐합하면서, 유역별로는 기존의 환경부 소속의 수계관리위원회를 유역물관리위원회로 확대 개편하는 방안이다.

국가물관리위원회(위원장 국무총리)는 부위원장을 환경부 장관과 국무조정실장이 맡고 관련부처 장관과 지도급 민간위원으로 구성하며, 유역물관리위원회는 비상임 민간위원장을 두고 해당 유역의 관련 지방조직 기관장과 민간위원으로 구성한다. 한편, 지방조직은 기존 환경부의 유역환경청을 국토지방청의 하천국을 통합하게 된다.

환경부는 수자원장기종합계획과 전국수도종합계획을 통폐합하여 국가물관리종합계획을 수립하고 국가물관리위원회가 이를 심의 확정하는 과정을 걸치게 된다. 유역환경청은 시행계획을 수립하여 유역물관리위원회의 논의를 걸쳐 집행하는 체계를 말한다.

이렇게 되면 지속가능발전위원회에서 제시한 방안의 장점만을 살리면서 새로운 별도의 조직을 만들지 않고도 현재의 문관리 체계의 문제점을 해결할 수 있으며 통합적인 유역관리 등 물관리를 체계적으로 관리할 수 있을 것이다.

<그림 3> 개편 행정조직의 유형별 분류

				심의기구				행정조직
			국가물관리위원회				통합 환경부
국가차원
			유역물관리위원회				유역환경청
지방차원

<그림 4> 행정개편 조직도

				국가물관리위원회		(← 물관리정책 조정위원회)
				(통합)환경부		← 건교부 수자원국 하천국
(수계관리 위원회→)	유역물관리위원회
				유역환경청		← 국토지방청의 하천국

4) 대안입법 방안 (물관리기본법 제정)

앞서 제안한 행정체계 개편방안과 물관리 체계를 안정적으로 정착하기 위해 물관리기본법의 제정이 반드시 필요하다. 물관리기본법에는 환경적으로 지속가능한 물관리의 원칙, 물의 공공성, 물관리의 통합성, 유역관리체계, 참여적 의사결정 등을 규정해야 한다. 물관리에 관한 정부기관간의 권한과 책임을 분명히 할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

이를 위해 국회 환경노동위원회에 정책소위원회로 ‘물관리정책소위원회’를 구성하여 물관리체계의 문제점과 개선방안에 대해 관계기관, 학계, 시민단체 등의 의견을 수렴하고 그 결과를 토대로 입법을 추진하는 것이 바람직할 것이다.

(색 간지)

Ⅲ. 야생동․식물 보호제도 통합방안

국회의원 이 목 희

1. 들어가는 글

자연환경에 대한 행정은 신중함이 요구된다. 이는 거시적인 관점의 일관적인 관리가 충족될 필요가 있기 때문이다. 그러나 우리나라의 자연환경 보전업무는 환경부, 건설교통부, 해양수산부, 산림청, 문화재청에 나누어져 수행되고 있다. 이와 같은 업무의 분산실행이 종합적이고 체계적인 정책 추진에 걸림돌이 된다는 지적이 꾸준히 제기됨에도 불구하고 부처간의 업무 협의가 원활하지 못한 것이 현실이다. 특히 야생 동․식물의 경우 문화관광부 문화재청과 환경부 자연보전국이 천연기념물과 멸종위기야생동․식물로 양분하여 관리하고 있어 통합적 관리에 어려움이 되고 있다. 본 글에서는 천연기념물과 멸종위기야생동․식물의 이중 관리의 문제점을 파악하고 야생동․식물 보호, 관리의 일원화를 위한 제언을 하고자 한다.

야생동․식물, 생태계 보호, 자연공원 관리는 환경부, 국토관리, 토지이용계획 수립․시행은 건설 교통부, 갯벌 등 해양생태계 보호, 연안역 관리는 해양수산부, 산림은 산림청, 천연기념물지정․관리는 문화재청에서 담당하고 있다. 자연환경을 자연생태계로 한정할 경우 우리나라에서 자연환경에 영향을 미치는 주요 법률들은 토지이용 관련 국토이용관리법, 산림법과 생물다양성 보전관련 자연환경보전법, 독도등도서지역의생태계보전에관한특별법, 습지보전법, 조수보호및수렵에관한법률, 자연공원법, 야생동․식물보호법, 문화재보호법 등으로 대략 구분할 수 있다.

2. 본론

본론에서는 문화재보호법이 정의하는 천연기념물과 야생동․식물보호법의 적용을 받는 멸종위기야생동․식물의 개념을 파악하고 천연기념물과 멸종위기야생동․식물이 중복되어 지정된 예를 살펴 본 후 2003년, 2004년 문화재관리청의 천연기념물 관련예산, 환경부의 야생동․식물 관련 예산을 살펴본다. 또한 천연기념물과 멸종위기야생동․식물 관련 법안을 비교해 보고 보다 합리적이고 현실적인 보호․관리의 대안을 찾고자 한다.

1) 개념

문화재보호법과 야생동물․식물 보호법(2004년 2월 9일 제정, 2004년 8월 11일 입법 예고, 2005년 2월 10일 시행 예정)에서 정의하는 “천연기념물”과, “멸종위기야생동․식물”은 다음과 같다.

< 천연기념물과 멸종위기야생동․식물의 정의 >

	정의	관련법
천연 기념물	동물(그 서식지․번식지․도래지를 포함), 식물(그 자생지를 포함)․광물․동굴․지질․생물학적 생성물 및 자연현상으로서 역사적․경관적 또는 학술적 가치가 큰 것	문화재보호법 제 2조 1항
멸종위기 야생동․식물	멸종위기야생동․식물 Ⅰ급 - 자연적 또는 인위적 위협요인으로 개체수가 현저하게 감소되어 멸종위기에 처한 야생동․식물로서 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경부령이 정하는 종 멸종위기야생동․식물 Ⅱ급 - 자연적 또는 인위적 위협요인으로 개체수가 현저하게 감소되고 있어 현재의 위협요인이 제거되거나 완화되지 아니할 경우 가까운 장래에 멸종위기에 처할 우려가 있는 야생동․식물로서 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 환경부령이 정하는 종	야생동․식물 보호법 제 1장 제 2조

위에서 살펴본 바와 같이 천연기념물은 유산적 개념이 내포된 자연기념물이다. 천연기념물의 개념은 본질적으로 인간의 시각에 맞춰 동․식물 그리고 광물 등을 “선택” 한 것이다.  전지구적, 생태적 관점으로 동․식물을 해석한 것이라기보다 일국가적 관점에 한정되어 있다고도 할 수 있다. 이를테면 천연기념물에 ‘학’을 비롯한 조류와 소나무 등이 많이 지정되어 있는 것은 천연기념물에 ‘충, 절개’를 숭상시하는 유교 이데올로기가 개입되어 있음을 말해 준다. 반면 개체수가 멸종에 이를 만큼 적더라도 인간의 시각에서 혐오감을 느끼는 양서․파충류․무척추동물은 지정된 것이 없다. 현재 336종의 천연기념물 중 서식지로 지정된 것을 포함하여 포유류는 9종, 어류는 서식지를 포함하여 9종, 곤충류의 경우도 서식지를 포함했을 때 단 3종 뿐이다.  반면 조류의 경우, 서식지, 도래지, 번식지를 포함하여 40종, 개별 식물은 143종, 식물 군락지, 수림지, 자생지는 73종이 지정되어 있다. 멸종위기 야생 동식물의 경우는 포유류 21종, 조류 62종, 양서․파충류 9종, 어류 18종, 곤충류 25종, 무척추 동물 29종, 식물 64종, 해조류 1종이다.

유산으로서의 자연과 환경으로서의 자연은 같지 않다. 야생동․식물을 문화재로 볼 것인가 혹은 자연환경, 생태계의 한 부분으로 볼 것인가는 논외로 하더라도 문화재청의 유산적 관점으로 지정, 보호되는 천연기념물 사업에 환경적 관점과 해석이 요구된다.

환경부에서 가지고 있는 야생동․식물 보호에 관한 원칙은 야생동․식물과 그 서식지가 효과적으로 보호됨으로써 야생동․식물이 멸종에 이르지 아니하고 생태계의 균형이 유지되도록 하고 생물다양성의 감소가 일어나지 않도록 하는 등 지속가능한 이용이 되도록  한다는 점이다. 생물 다양성은 인류의 삶을 풍요롭게 하기 위한 기초가 되며 동시에 우리가 거주하고 있는 자연 생태계의 특성을 나타내주는 고유한 가치를 가진다. 그러한 점에서 천연기념물 제도를 문화재관리법에서만 규정할 것인가는 재고를 요한다. 자연유산과 문화유산을 차별화시켜 소관법률과 관할기구를 달리하는 방안이 필요하다.

지금까지 천연기념물은 자연보호의 상징으로 인식되어 왔다. 인식의 전환과 천연기념물 개념의 재구성이 필요하다.  천연기념물에서 절경이나 역사와 문화적 상징이 개입된 개별 동․식물과 보호되어야할 야생 동․식물을 분류하는 작업이 그 첫걸음이 될 것이다. 2000년 이후에 지정된 기념물을 살펴보면 전체 29종 중 지질 과 관련된 기념물이 14종에 이르고 개별 식물이 5종이다. 천연기념물 지정이 초기 야생 동․식물에서 지질관련 쪽으로 옮겨져 가는 추세라는 것을 알 수 있다. 문화적 가치가 개입된 개별 식물과 절경 등은 문화재청에서 계속 관리를 하고 “종”으로 지정된 야생 동․식물의 경우 환경부에서 관장하는 것이 이후 문화재보호법과 자연환경보전법, 야생동․식물 보호법의 재구성을 위한 첫걸음이 될 것이다.

2) 현황

천연기념물과 멸종위기야생동․식물이 중복되어 지정․관리되는 예는 다음과 같다. (멸종위기야생동식․물은 ′04년 8월 11일 입법 예고된 229종을 기준)

<중복 지정․관리되는 천연기념물과 멸종위기야생동․식물>

번호	명칭	멸종위기 야생 동․식물	천연 기념물	번호	명칭	멸종위기 야생 동․식물	천연 기념물
1	사향노루	Ⅰ급	216호	19	하늘다람쥐	Ⅱ급	328
2	산양	Ⅰ급	217호	20	흑기러기	Ⅱ급	325호
3	노랑부리백로	Ⅰ급	361호	21	먹황새	Ⅱ급	200호
4	황새	Ⅰ급	199호	22	개리	Ⅱ급	325호
5	노랑부리저어새	Ⅰ급	205호	23	큰고니	Ⅱ급	201호
6	저어새	Ⅰ급	205호	24	고니	Ⅱ급	201호
7	흑고니	Ⅰ급	201호	25	참매	Ⅱ급	323호
8	흰꼬리수리	Ⅰ급	243호	26	독수리	Ⅱ급	243호
9	참수리	Ⅰ급	243호	27	잿빛개구리매	Ⅱ급	323호
10	검독수리	Ⅰ급	243호	28	알락개구리매	Ⅱ급	323호
11	매	Ⅰ급	323호	29	개구리매	Ⅱ급	323호
12	두루미	Ⅰ급	202호	30	흑두루미	Ⅱ급	228호
13	크낙새	Ⅰ급	197호	31	재두루미	Ⅱ급	203호
14	장수하늘소	Ⅰ급	218호	32	느시	Ⅱ급	206호
15	섬개야광나무	Ⅰ급	51호ꏮ1	33	파초일엽	Ⅱ급	18호ꏮ3
16	한란	Ⅰ급	191호ꏮ2	34	개느삼	Ⅱ급	372호ꏮ4
17	반달가슴곰	Ⅰ급	329호	35	망개나무	Ⅱ급	207호, 266호, 337호ꏮ5
18	물범	Ⅱ급	331호	36	미선나무	Ⅱ급	147호, 220호, 221호, 364호, 370호ꏮ6
ꏮ 1. 도동의 섬개야광나무 ꏮ 2. 제주도의 한란 ꏮ 3. 제주도의 섭섬 파초일엽자생지 ꏮ 4. 양구의 개느삼 자생지 ꏮ 5. 207호, 보은 속리산 망개나무, 266호, 괴산 새답리 망개나무, 337호, 제원 송계리 망개나무 ꏮ 6. 147호, 괴산 미선나무 자생지, 220호, 괴산 추점리 미선나무 자생지, 221호, 괴산 율지리 미선나무 자생지, 364호, 영동 매천리 미선나무 자생지, 370호, 부안 미선나무 군락지

전체 336개의 천연기념물과 전체 229종의 멸종위기야생동․식물 중 36개종이 중복되어 관리되고 있다. 이로 인한 행정력의 낭비, 그리고 업무수행의 비효율성은 우리나라 야생동․식물 관리 이중행정의 비합리성을 보여준다. 예를 들면 멸종위기야생동․식물을 연구함에 있어 그 종이 천연기념물로 중복 지정되어 있을 경우 환경부는 문화재청장의 허가를 받아야 연구가 가능하게 되어 있다. 연구 혹은 전시 등의 목적으로 해외에 반출해야 하는 경우에도 마차가지이다. 사정이 이렇다 보니 예산 책정과 집행의 경우도 비슷한 업무에 이중적으로 적용되어 있다. 2003년과 2004년 천연기념물과 멸종위기야생동․식물에 관련된 예산을 살펴보면 다음과 같다.

<문화재청의 천연기념물 & 환경부 멸종위기 야생동․식물 관련 예산>

구분	관련사업비	2003년 예산	2004년 예산
천연기념물	천연기념물보호연구센터건립	1,901	2,454
	천연기념물보호관리단체	77	77
	천연기념물동물치료경비	200	200
	천연기념물보호	766	766
	합 계	2,944	3,497
멸종위기 야생동․식물	야생동식물보호대책	250	250
	국립생물자원관건립	5,000	15,015
	야생조수밀렵밀거래방지	1,281	1,429
	멸종위기야생동식물보존	1,230
	생물자원주권확보대책	542
	국가생태기초자료 확보	600	900
	생물다양성관리	329	312
	야생동식물자원관리	640	688
	야생동물구조관리체계구축		1,000
	자연보전단체		200
	한국고유생물종발굴		300
	합 계	9,872	19,894

(단위 : 백만원)

천연기념물의 보호와 야생동․식물보호에 관한 예산, 천연기념물보호관리단체 지원금과 자연보전단체의 지원금 등을 보면 두 업무가 확연히 구분되지 않기 때문에 따로 예산이 들어가야 한다고 생각되지 않는다. 천연기념물 보호관리 단체와 자연보전단체를 어떤 기준으로 나눌 수 있을 것인가 하는 문제가 제기될 수 있다.  이와 같은 예산의 집행이 일원적으로 이루어진다면  야생동․식물 관리 행정에 있어 보다 유의미한 결과를 기대할 수 있을 것이다.

3) 관련법

세계적으로 자연환경 관련법은 수렵 ․ 문화재 관련법에서부터 시작하여 점차 멸종위기종 관련법으로 전환되었고 우리나라에서도 예외는 아니었다. 천연기념물에 대한 규정이 있는 문화재보호법이 1961년 제정되었고, 1962년에는 수렵법(1967년 수렵법은 폐지되고 조수보호와 수렵에 관한 법률로 바뀜)이 제정되어 야생조수의 보호와 수렵에 관한 규정을 두웠다. 당시에는 자연생태계의 보호차원보다는 국가적 가치가 있는 기념물의 보호, 수렵과 관련한 야생조수의 보호 ․ 증식 등에 주 목적이 있었으며 문화재나 산림관리부서에서 관장하였다. 우리나라에서 자연환경을 환경보전 차원에서 본격적으로 관심을 가지게 된 것은 1991년 자연환경보전법이 제정되면서부터라고 할 수 있다. 자연환경보전법의 재정 당시 주로 문화재보호법과 조수보호및수렵에관한법률에서 다루고 있지 않았던 양서류, 파충류 등을 특정야생동식물로 지정하여 관리하였으나 1997년 전면 개정되어 멸종위기야생동식물과 보호야생동식물을 지정함으로써 다른 법률과의 중복 문제를 피할 수 없게 되었다. 야생동․식물 보호법이 제정된 2004년에도 이 같은 법률의 중복의 문제는 풀리지 않고 있다.

환경부 홈페이지 www.me.go.kr

다른 한편으로, 천연기념물 보존관리를 규정하는 문화재보호법은 천연기념물이 별도의 장으로 구분되지 않아 특성화된 관리에 어려움이 있으며, 특히 현행법 체계에서는 천연기념물 관리 주체 및 책임소재에 대한 명확한 기준이 미흡하여, 보존, 관리 및 활용에 적극적인 정책 방향을 제시할 수 없다는 한계점을 가지고 있다.

문화재보호법은 공간적 울타리를 치는 법이다. 문화재의 “지정”이라는 점에서 유의미성이 강하나 공간 관리 능력은 약하다. 반면 야생동․식물보호법, 자연환경보전법은 울타리를 치는 능력은 문화재보호법에 비해 떨어지지만 관리의 측면에서는 문화재보호법보다 효율성이 뛰어나다고 볼 수 있다. 이 두 법 사이에 Big Deal이  필요한 시점이다.

3. 결론

현재 우리나라의 야생동․식물 보전제도는 비합리적․비체계적으로 되어 있다. 문화관광부는 문화재보호법에 의거, 동식물을 비롯 지질․광석․자연 풍경 등을 천연기념물로 지정해 보호하고 있으며 산림청은 산림법에 의거 천연보호림을 보호하고 있다. 그리고 환경부는 자연환경보전법, 야생동․식물 보호법에 의거해 자연생태계 보전지역과 특정 야생 동․식물을 지정, 보호하고 있는 실정이다. 생물다양성을 담고 있는 생태계를 동식물 및 미생물 군락의 역동적 복합체라고 한다면 효율성 높은 생물다양성 보전 업무를 수행하기 위해  한 부처에서 총괄, 일관성 있는 수행해야 하는 것일 바람직하다. 특히, 야생동․식물 보존관리의 실효를 얻기 위해서는 그것이 천연기념물이던, 멸종위기야생동․식물이던 필요한 법과 제도, 예산 등이 유기적으로 연계되어야 그 효율의 극대화가 가능할 것이다.

1998년 자연공원 업무가 구 내무부에서 환경부로 이관되었고, 1999년에는 조수보호 업무가 산림청에서 환경부로 이관되었다.

<첨부자료 1> 멸종위기야생동․식물

번호	종	급	번호	종	급	번호	종	급
1	붉은박쥐	Ⅰ	44	가창오리	Ⅱ	87	맹꽁이	Ⅱ
2	늑대	Ⅰ	45	붉은가슴흰죽지	Ⅱ	88	금개구리	Ⅱ
3	여우	Ⅰ	46	호사비오리	Ⅱ	89	남생이	Ⅱ
4	표범	Ⅰ	47	물수리	Ⅱ	90	자라	Ⅱ
5	호랑이	Ⅰ	48	벌매	Ⅱ	91	표범장지뱀	Ⅱ
6	시라소니	Ⅰ	49	솔개	Ⅱ	92	비바리뱀	Ⅱ
7	수달	Ⅰ	50	참매	Ⅱ	93	감돌고기	Ⅰ
8	바다사자	Ⅰ	51	조롱이	Ⅱ	94	흰수마자	Ⅰ
9	반달가슴곰	Ⅰ	52	털발말똥가리	Ⅱ	95	얼룩새코미꾸리	Ⅰ
10	사향노루	Ⅰ	53	큰망똥가리	Ⅱ	96	미호종개	Ⅰ
11	산양	Ⅰ	54	말똥가리	Ⅱ	97	꼬치동자개	Ⅰ
12	토끼박쥐	Ⅱ	55	항라머리검독수리	Ⅱ	98	퉁사리	Ⅰ
13	작은관코박쥐	Ⅱ	56	흰죽지수리	Ⅱ	99	칠성장어	Ⅱ
14	삵	Ⅱ	57	독수리	Ⅱ	100	다묵장어	Ⅱ
15	담비	Ⅱ	58	잿빛개구리매	Ⅱ	101	묵납자루	Ⅱ
16	무산쇠족제비	Ⅱ	59	알락개구리매	Ⅱ	102	임실납자루	Ⅱ
17	물개	Ⅱ	60	개구리매	Ⅱ	103	가는돌고기	Ⅱ
18	큰바다사자	Ⅱ	61	새홀리기	Ⅱ	104	꾸구리	Ⅱ
19	물범	Ⅱ	62	쇠황조롱이	Ⅱ	105	돌상어	Ⅱ
20	물범류	Ⅱ	63	비둘기조롱이	Ⅱ	106	모래주사	Ⅱ
21	하늘다람쥐	Ⅱ	64	검은목두루미	Ⅱ	107	가시고기	Ⅱ
22	노랑부리백로	Ⅰ	65	시베리아흰두루미	Ⅱ	108	잔가시고기	Ⅱ
23	황새	Ⅰ	66	흑두루미	Ⅱ	109	둑중개	Ⅱ
24	노랑부리저어새	Ⅰ	67	재두루미	Ⅱ	110	한둑중개	Ⅱ
25	저어새	Ⅰ	68	뜸부기	Ⅱ	111	두점박이사슴벌레	Ⅰ
26	흑고니	Ⅰ	69	느시	Ⅱ	112	수염풍뎅이	Ⅰ
27	흰꼬리수리	Ⅰ	70	검음머리물떼새	Ⅱ	113	장수하늘소	Ⅰ
28	참수리	Ⅰ	71	흰목물떼새	Ⅱ	114	상제나비	Ⅰ
29	검독수리	Ⅰ	72	알락꼬리마도요	Ⅱ	115	산굴뚝나비	Ⅰ
30	매	Ⅰ	73	검은머리갈매기	Ⅱ	116	꼬마잠자리	Ⅱ
31	두루미	Ⅰ	74	적호갈매기	Ⅱ	117	대모잠자리	Ⅱ
32	넓적부리도요	Ⅰ	75	뿔쇠오리	Ⅱ	118	민날개강도래	Ⅱ
33	청다리도요사촌	Ⅰ	76	흑비둘기	Ⅱ	119	고려집게벌레	Ⅱ
34	크낙새	Ⅰ	77	수리부엉이	Ⅱ	120	물장군	Ⅱ
35	큰덤불해오라기	Ⅱ	78	긴점박이올빼미	Ⅱ	121	주홍길앞잡이	Ⅱ
36	붉은해오라기	Ⅱ	79	올빼미	Ⅱ	122	닻무늬길앞잡이	Ⅱ
37	먹황새	Ⅱ	80	까막딱다구리	Ⅱ	123	멋조롱박딱정벌레	Ⅱ
38	흑기러기	Ⅱ	81	팔색조	Ⅱ	124	왕사슴벌레	Ⅱ
39	큰기러기	Ⅱ	82	뿔종다리	Ⅱ	125	소똥구리	Ⅱ
40	흰이마기러기	Ⅱ	83	삼광조	Ⅱ	126	애기뿔소똥구리	Ⅱ
41	개리	Ⅱ	84	구렁이	Ⅰ	127	큰자색호랑꽃무지	Ⅱ
42	큰고니	Ⅱ	85	제주도롱뇽	Ⅱ	128	비단벌레	Ⅱ
43	고니	Ⅱ	86	수원청개구리	Ⅱ	129	울도하늘소	Ⅱ

번호	종	급	번호	종	급	번호	종	급
130	붉은점모시나비	Ⅱ	163	의염통성게	Ⅱ	196	황기	Ⅱ
131	깊은산적부전나비	Ⅱ	164	붉은발말똥게	Ⅱ	197	갯대추	Ⅱ
132	쌍꼬리부전나비	Ⅱ	165	매화마름	Ⅰ	198	망개나무	Ⅱ
133	왕은점표범나비	Ⅱ	166	섬개야광나무	Ⅰ	199	황근	Ⅱ
134	어리세줄나비	Ⅱ	167	만년콩	Ⅰ	200	왕제비꽃	Ⅱ
135	왕오색나비	Ⅱ	168	돌매화나무	Ⅰ	201	선제비꽃	Ⅱ
136	나팔고둥	Ⅰ	169	광릉요광꽃	Ⅰ	202	가시오갈피나무	Ⅱ
137	귀이빨대칭이	Ⅰ	170	한란	Ⅰ	203	독미나리	Ⅱ
138	두드럭조개	Ⅰ	171	죽백란	Ⅰ	204	섬시호	Ⅱ
139	남방방게	Ⅰ	172	풍란	Ⅰ	205	노랑만병초	Ⅱ
140	칼세오리옆새우	Ⅰ	173	나도풍란	Ⅰ	206	홍월귤	Ⅱ
141	별혹산호	Ⅱ	174	솔잎난	Ⅱ	207	기생꽃	Ⅱ
142	측맵시산호	Ⅱ	175	물부추	Ⅱ	208	박달목서	Ⅱ
143	망상맵시산호	Ⅱ	176	제주고사리삼	Ⅱ	209	미선나무	Ⅱ
144	둔한진총산호	Ⅱ	177	파초일엽	Ⅱ	210	조름나무	Ⅱ
145	착생깃산호	Ⅱ	178	삼백초	Ⅱ	211	섬현삼	Ⅱ
146	깃산호	Ⅱ	179	죽절초	Ⅱ	212	자주땅뀌개	Ⅱ
147	흰수지맨드라미	Ⅱ	180	개가시나무	Ⅱ	213	무주나무	Ⅱ
148	밤수지맨드라미	Ⅱ	181	순채	Ⅱ	214	솜다리	Ⅱ
149	연수지맨드라미	Ⅱ	182	가시연꽃	Ⅱ	215	단양쑥부쟁이	Ⅱ
150	자색수지맨드라미	Ⅱ	183	연잎꿩의다리	Ⅱ	216	큰연령초	Ⅱ
151	검붉은수지맨드라미	Ⅱ	184	세뿔투구꽃	Ⅱ	217	자주솜대	Ⅱ
152	유착나무돌산호	Ⅱ	185	노랑돌쩌귀	Ⅱ	218	층층둥글래	Ⅱ
153	잔가지나무돌산호	Ⅱ	186	산작약	Ⅱ	219	솔나리	Ⅱ
154	진홍나팔돌산호	Ⅱ	187	깽깽이풀	Ⅱ	220	진노랑상사화	Ⅱ
155	해송	Ⅱ	188	한계령풀	Ⅱ	221	노랑무늬붓꽃	Ⅱ
156	장수삿갓조개	Ⅱ	189	끈끈이귀개	Ⅱ	222	노랑붓꽃	Ⅱ
157	대추귀고둥	Ⅱ	190	둥근잎꿩의비름	Ⅱ	223	대청부채	Ⅱ
158	기수갈고둥	Ⅱ	191	개병풍	Ⅱ	224	털개불알꽃	Ⅱ
159	참달팽이	Ⅱ	192	나도승마	Ⅱ	225	으름난초	Ⅱ
160	긴꼬리투구새우	Ⅱ	193	히어리	Ⅱ	226	백운란	Ⅱ
161	갯게	Ⅱ	194	개느삼	Ⅱ	227	대흥란	Ⅱ
162	선침거미불가사리	Ⅱ	195	애기등	Ⅱ	228	지네발란	Ⅱ
						229	삼나무무말	Ⅱ

<첨부자료 2> 2000년 이후 지정된 천연기념물

천연 기념물	명칭	천연 기념물	명칭
413호	영월 문곡리 건열구조 및 스트로마톨라이트	427호	천안 성환 향나무
414호	화성 고정리 공룡알 화석 산출지	428호	완도 대문리 모감주나무군락
415호	포항 달전리 주상절리	429호	제주 월령리 선인장 군락
416호	태백 장성 하부고생대 화석산지	430호	해남성 내리 수성송
417호	태백 구문소 고환경 및 침식 지형	431호	태안 신두리 해안사구
418호	보성비봉리공룡알화석산출지	432호	제주도 한란 자생지
419호	강화갯벌 저어새 번식지	433호	정선 두위봉 주목
420호	성산일출봉천연보호구역	434호	여수 낭도리 공룡 발자국 화석지 및 퇴적층
421호	문섬 및 범섬 천연보호구역	435호	달성 비슬산 암괴류
422호	차귀도 천연보호구역	436호	한탄강 대교천 현무암 협곡
423호	마라도 천연보호구역	437호	정동진 해안단구
424호	지리산 천년송	438호	우도 홍조단괴해빈
425호	문경 존도리 소나무	439호	비양도 용암기종
426호	문경 대하리 소나무	440호	정선 백복령 카르스트지대
		441호	제주 수산리 곰솔

(색 간지)

Ⅳ. 유해화학물질의 관리현황 및 개선방안

국회의원 김 영 주

1. 들어가는 말

유해화학물질은 같은 물질이라 하더라도 사용부처에 따라 용도와 목적이 다르고, 물질의 유해성 중에서도 주안점을 두어 고려하는 면이 서로 다르다. 또한 유해화학물질에 대한 관리개념이 시작되었을 때부터 환경부에서 이를 전담하도록 해 왔기 때문에, 화학물질의 유해성 문제는 환경부가 주도권을 쥐고 있는 경향이 있다.

한편, 우리나라의 유해화학물질 관리는 아직 초기단계이기 때문에, 우리나라에 비해 유해화학물질 관리 경험이 긴 외국의 관리체계와 국제적인 관리동향을 확인하고, 이를 우리나라의 관리 현황에 비추어 비교 확인하고 개선방안을 찾도록 할 필요가 있다.

이에 따라 이 절에서는 유해화학물질의 관리부처를 변경하는 데 주안점을 두기보다는, 유해화학물질의 관리 부처 간 분포와 차이점에 대해 살펴보고, 외국의 사례를 통해 유해화학물질 관리의 나아갈 방향을 찾는 데 그 목적을 두고자 한다.

2. 일반 현황

1) 우리나라에서 유통되는 화학물질 현황

우리나라는 전통적으로 중화학공업을 통해 성장하였고, 첨단 산업으로 주성장 산업을 바꾸고 있는 추세라 하더라도 여전히 많은 량의 화학물질이 국내에서 유통되고 있다. 우리나라에서 한번이라도 사용되었던 화학물질 수는 대략 35,700~37,000종 정도로 추산되고 있고, 이 중 주로 사용되는 화학물질 수 는 약 20,000종, 이 안에서도 산업계에서 주로 쓰여 배출량 조사대상 화학물질로 지정된 수는 240종이다.

대부분의 화학물질은 경미하나마 생태계에 크고 작은 영향을 미치고 있고 그 중에서도 인체에 많은 위해를 끼치는 유해화학물질관리법 상 ‘유독물’은 546종이며, 아직까지 그 위해성이 명확히 드러나지 않은  ‘관찰물질’은 16종이다.

유해성 심사 또는 안전성 시험 결과 유독물질/관찰물질/일반물질로 분류

또한 일반적인 유해화학물질과는 궤를 달리 하지만 과거 화학무기 및 테러 이용물질, 호흡독성 및 폭발성, 살포시 공포성 악취 유발물질로 분류되는 사고대비물질 지정물질은 38종이 규정되어 있다.

<표 1. 2002년 기준 우리나라 화학물질 유통현황>

(단위 : 백만톤)

종 류	제조량	수입량	사용량
화학물질	208.6	115.3	240.4
유독물	20.8	3.64	17.25

2) 화학물질의 유해성 규명 절차

우리나라에서 현재 시행되고 있는 화학물질 유해성 규명 절차는 크게 유해성 심사와 안전도 검사로 나뉠 수 있다. 1991년 유해화학물질관리법이 제정된 이후부터 이러한 형태의 제도가 유지되어 왔으며, 이를 통해 현재 우리나라에서 유통되고 있는 37,000여종의 주요 화학물질 중 4천여종 가량의 화학물질의 유해성이 밝혀졌다.

가. 유해성 심사

우리나라에 처음 수입되거나 제조되는 화학물질, 즉 ‘신규화학물질’을 대상으로 이루어지며, 대상 물질을 수입 또는 제조 시 수입 또는 제조자가 물질의 유해성을 규명하는 제도로서 년간 수입되는 300여종 가량의 신규화학물질 전 종에 대해서 이루어진다.

우리나라에서 실시하는 유해성 심사항목은 급성독성, 생식독성, 유전독성 등 3종이며, 이는 OECD 기준인 12종에 비하여 현저히 적다.

나. 안전성 검사

예전부터 우리나라에서 유통되고 있었으나 유해성이 규명되지 않았던 물질(이를 기존물질이라 한다)에 대해서 유해성 심사와 같은 방식을 이용하여 해당 물질의 화학적 특징을 규명하는 것이다. 우리나라에서는 1991년 유해화학물질관리법 시행 후부터 시작되었으며, 시중에서 유통되고 있으나 유해성이 확인되지 않은 물질의 유해성을 국가가 규명하도록 되어 있다. 우리나라에서 현재 유통되고 있는 화학물질 3만7천여종 대부분이 안전성 검사 대상 물질이나, 예산 문제로 말미암아 년간 20 여종 가량에 대해서만 이루어지고 있다.

<그림  화학물질의 검사체계>

3. 화학물질의 업무 분포 현황

환경부 제공 내부자료

1) 각종 화학물질의 관리 부처 현황

유해화학물질의 관리는 관리 목적에 따라 부처가 나뉜다. 같은 물질을 여러 부처에서 나누어 관리하는 경우도 있으나, 대부분 검사 또는 관리 목적이 다르기 때문에 같은 물질이라 하더라도 다른 측면을 연구하고 관리하는 경우가 많다.

우리나라에서 유해화학물질을 비롯한 각종 화학물질의 전반적 관리책임은 환경부에 있다. 국내 제조 및 수출․입, 유통과정, 원료로서의 공정과정 등에서의 관리는 유해화학물질관리법에 의하며, 사용이 끝난 후에는 지정폐기물로 분류되어 폐기물관리법에 따라 폐기된다.

이 외에 노동부에서는 작업장 근로자의 안전관리에 맞추어 화학물질의 위험성과 안전도, 접근도를 지정하며, 과학기술부에서는 방사성물질에 대해서, 보건복지부에서는 의약품, 의약외품, 마약류, 화장품류, 식품첨가물 등의 범주로 화학물질에 대해 접근하고 관리하며, 농림부에서는 주로 농약 성분에 대해서, 행정자치부에서는 화약과 소방법상 위험물질에 대해서, 산업자원부에서는 독성가스, 일반 공산품의 측면에서 화학물질을 관리하나, 산업안전보건법상 건강장해물질과 농약관리법에 의한 농약, 고압가스안전관리법에 의한 고압가스 등을 제외하면 물질 구성이나 사용 경로가 유해화학물질관리법상 유해화학물질과는 사실상 그 성격이 상이하다.

<표  각 부처 소관의 화학물질관련 법률 및 그에 따른 화학물질 관리>

환경부	화학물질 전반
노동부	산업안전보건법에 의한 건강장해물질
과학기술부	원자력법에 의한 방사성물질
보건복지부	약사법에 의한 의약품 및 의약외품 마약류관리에관한법률에 의한 마약류 화장품법에 의한 화장품(원료 포함) 식품위생법에 의한 식품 및 식품첨가물
농림부	농약관리법에 의한 원제 및 농약 비료관리법에 의한 비료 사료관리법에 의한 사료
행정자치부	총포․도검․화약류등단속법에 의한 화약류 소방법에 의한 화학물질 단속
산업자원부	고압가스안전관리법에 의한 고압가스 및 독성가스 품질경영및공산품안전관리법에 의한 공산품

가. 유해화학물질관리법

우리나라에서 "화학물질"은 대략 36,000종 정도로서, 원소 또는 화합물에 인위적으로 반응을 일으켜 얻어진 물질과 자연상태에서 생긴 물질을 추출ㆍ정제한 것을 말하며,

"유해화학물질"이라 함은 유독물ㆍ관찰물질 기타 사람의 건강 또는 환경에 유해한 화학물질을 말한다. 이 중 사람의 건강 및 환경에 위해를 미칠 유해성이 있는 화학물질로서 유독물로 지정된 것은 546종이며, 사람의 건강 또는 환경에 위해를 미칠 유해성이 우려되는 화학물질인 관찰물질은 16종으로 지정되어 있다.

※유해화학물질관리법상 유독물과 관찰물질

가) 유독물

① 설치류에 대한 급성경구독성시험에서 시험동물의 반수를 죽일 수 있는 양(LD50)이 200mg/kg 이하인 화학물질

② 설치류에 대한 급성경피독성시험에서 시험동물의 반수를 죽일 수 있는 양(LD50)이 1,000mg/kg 이하인 화학물질

③ 기체 또는 증기로 노출시킨 경우 설치류에 대한 급성흡입독성시험에서 시험동물의 반수를 죽일 수 있는 농도(LC50, 4hr)가 2,500ppm 이하인 화학물질

④ 분진 또는 미립자로 노출시킨 경우 설치류에 대한 급성흡입독성시험에서 시험동물의 반수를 죽일 수 있는 농도(LC50, 4hr)가 2.0mg/ℓ 이하인 화학물질

⑤ 피부나 점막에 대한 자극성이 염산이나 황산 10% 수용액 또는 페놀․수산화나트륨․수산화칼슘 5% 수용액과 동등 이상인 화학물질

⑥ 어류에 대한 독성시험에서 시험어류의 반수를 죽일 수 있는 농도(LC50, 96hr)가 1.0mg/ℓ 이하인 화학물질

⑦ 어류에 대한 생물농축계수가 500이상인 물질로서 28일 반복투여독성시험 결과 최대무작용량이 10mg/kg/day 이하이거나 보다 장기간의 시험에서 간․신장 등에 특이한 영향을 주는 것으로 확인된 화학물질

⑧ 유전독성시험중 동물시험(in vivo)과 박테리아를 이용한 유전자변이시험 또는 이와 동등 이상의 시험에 해당하는 시험관내 시험(in vitro)에서 양성인 화학물질로서 발암성시험을 하지 아니한 물질

⑨ 2종 이상의 발암성 시험에서 암을 유발한다는 증거가 있거나 국제암연구센터 등 국제적인 전문기관에서 인간에 암을 유발하는 것으로 분류된 1급 화학물질 및 인간에 암을 유발할 우려가 있는 것으로 판정된 2A급 화학물질

⑩ 인체와 관련한 증거를 통하여 인체의 생식능력․발생에 악영향을 주는 것으로 알려졌거나, 동물실험 및 기전연구에서 생식능력․발생에 악영향을 준다는 충분한 증거가 있어 인체에도 그러한 악영향을 줄 것으로 추정되는 화학물질

나) 관찰물질

① 난분해성물질로서 옥탄올물분배계수(logPow)가 4 내지 7인 화학물질 또는 어류에 대한 생물농축계수가 500 이상인 화학물질

② 박테리아를 이용한 유전자변이시험과 포유류배양세포를 이용한 염색체 이상 시험 또는 이와 동등 이상의 시험에 해당하는 시험에서 모두 양성이거나 시험동물을 이용한 시험에서 유전적 손상을 주는 화학물질

③ 1종 이상의 시험동물에 대하여 암을 유발한다는 증거가 있거나 국제암연구센터 등 국제적인 전문기관에서 인간에 암을 유발할 가능성이 있다고 판정하는 2B급 화학물질

④ 인체 및 동물에 대한 시험(in vivo 또는 in vitro)에 기초한 자료를 통하여 인체의 생식능력․발생에 악영향을 준다고 의심되며, 인체에 그러한 악영향을 주지 아니한다는 증거가 미약한 화학물질

나. 산업안전보건법

산업안전보건법에서는 직업성 암을 유발하는 것으로 확인되어 근로자의 보건상 특히 해롭다고 인정되는 물질, 유해ㆍ위험성을 평가하거나 조사한 유해인자 가운데 근로자에게 중대한 건강장해를 일으킬 우려가 있는 물질, 그 밖에 근로자에게 중대한 건강장해를 일으킬 우려가 있는 물질을 금지물질 또는 허가물질로 지정하고(법 제37조 및 제38조), 노동부장관이  근로자의 건강장해를 유발한다고 인정하는 화학물질 및 물리적 인자 등을 유해인자로 지정하여 이를 관리한다.

※ 산업안전보건법상 유해인자의 분류기준

1. 화학적인자의 분류기준

가. 폭발성물질 : 대기중의 산소없이 급속하게 기체를 발생시킴으로써 발열적으로 반응하며 폭발 또는 폭연되는 고체ㆍ액체ㆍ페이스트ㆍ제라틴 상태의 물질 또는 기체물질

나. 산화성물질 : 스스로 산화하여 화재를 일으키거나 다른 물질(특히 가연성물질)과 접촉 또는 혼합되는 경우 화재 또는 폭발을 일으키는 물질

다. 극인화성물질 : 인화점이 0℃ 미만이고 끓는점이 35℃ 이하인 액체 물질 또는  온ㆍ상압하에서 공기와 접촉하면 인화성을 갖는 기체 물질

라. 고인화성물질 : 인화점이 21℃ 미만인 액채물질 또는 에너지 공급없이 주위의 온도에서 공기와 접촉하여 발열하며 최종적으로 발화하는 물질

마. 인화성물질 : 인화점이 21℃ 이상, 55℃ 이하인 액체물질

바. 금수성물질 : 물 또는 습기찬 공기와 접촉하여 폭발성 또는 인화성 기체를 발출하는 물질

사. 고독성물질 : 흡입ㆍ섭취 또는 피부를 통하여 흡수될 때 극소량으로 사망하게 하거나 건강에 급성 또는 만성장해를 일으키는 물질로서 다음 중 어느 하나에 해당하는 물질을 말한다.

(1) 경구투여시 LD50≤25㎎/㎏(rat)

(2) 24시간 경피처리시 LD50≤50㎎/㎏(rat 또는 rabbit)

(3) 4시간 연속흡입시

ㆍ가스 또는 증기 LC50≤0.5㎎/ℓ/4hr(rat)

ㆍ입자 또는 에어로졸 LC50≤0.25㎎/ℓ/4hr(rat)

아. 독성물질 : 흡입ㆍ섭취 또는 피부를 통하여 흡수될 때 소량으로 사망하게 하거나 건강에 급성 또는 만성장해를 일으키는 물질로서, 다음 중 어느 하나에 해당하는 물질을 말한다.

(1) 경구투여시 25 ＜LD50≤200㎎/㎏(rat)

(2) 24시간 경피처리시 50＜LD50≤400㎎/㎏ (rat 또는 rabbit)

(3) 4시간 연속흡입시

ㆍ가스 또는 증기 0.5＜LC50≤2㎎/ℓ/4hr(rat)

ㆍ입자 또는 에어로졸 0.25＜LC50≤1㎎/ℓ/4hr(rat)

자. 유해물질 : 흡입ㆍ섭취 또는 피부를 통하여 흡수될 때 급성 또는 만성장해를 일으킬 우려가 있는 물질로서 다음 중 어느 하나에 해당하는 물질을 말한다.

(1) 급성독성

(가) 경구투여시 200＜LD50≤2,000㎎/㎏(rat)

(나) 24시간 경피처리시 400＜LD50≤2,000㎎/㎏ (rat 또는 rabbit)

(다) 4시간 연속흡입시

ㆍ가스 또는 증기 2＜LC50≤20㎎/ℓ/4hr(rat)

ㆍ입자 또는 에어로졸 1 ＜LC50≤5㎎/ℓ/4hr(rat)

(2) 아급성독성

(가) 경구투여시 무영향농도(NOEL)≤50㎎/㎏/90day(rat)

(나) 경피처리시 무영향농도(NOEL)≤100㎎/㎏/90day(rat)

(다) 6시간 연속흡입시

무영향농도(NOEL)≤0.5㎎/ℓ/6hr/90day(rat)

(3) 그 밖의 장해

(가) 해당물질에 반복적 또는 장기적으로 노출된 경우의 사망 또는 심각한 손상

(나) 임상관찰 또는 기타 적절한 방법에 따른 평가에 의해 시각ㆍ청각 및 후각을 포함한 중추 또는 말초신경계에서의 주요 기능장애

(다) 혈액의 골수세포 생산감소 등 임상학적으로 나타나는 일관된 변화

(라) 간ㆍ신장ㆍ신경계ㆍ폐 등의 표적기관의 손상

(마) 헤모글로빈의 기능을 약화시키는 등 혈액이나 조혈계의 장애

(바) 그 밖에 해당 물질로 인한 신체기관의 기능장애 또는 비가역적 변화

차. 부식성물질 : 동물 또는 인체피부 접촉시 피부조직(세포)을 파괴시키는 물질

(pH2 이하의 강한 산 또는 pH11.5 이상의 알칼리 물질에 의한 반응을 포함)

카. 자극성물질 : 흡입하거나 피부 또는 눈과 접촉할 때 자극을 일으키는 물질로서 다음 중 어느 하나에 해당하는 물질을 말한다.

(1) 피부자극성 : 피부자극성시험에서 피부에 4시간 노출시 적어도 24시간 동안 지속되는 피부염증, 부종이 발생하거나 그와 상응하는 반응이 발생하는 물질 또는 실제 사람의 피부에 염증을 일으키는 물질

(2) 눈자극성 : 눈자극실험결과 노출후 72시간 이내 각막혼탁ㆍ결막충혈ㆍ결막수종 또는 홍채의 손상이 발생하며 24시간 이상 지속되는 물질 또는 실제로 사람의 눈에 병소를 일으키는 물질

(3) 호흡기계자극성 : 사람에게서 심각한 호흡기계의 자극을 일으키는 물질

타. 과민성물질 : 다음중 어느 하나에 해당하는 물질을 말한다.

(1) 흡입과민성 : 인구집단을 대상으로 실시한 흡입과민성 조사결과 과민반응이 평균적 빈도보다 많이 일어나는 물질

(2) 피부과민성 : 피부접촉실험시 상당수의 사람 또는 동물에게서 과민반응이 일어나는 물질

파. 발암성물질 : 사람에게 암을 일으키거나 그 발생을 증가시키는 물질

하. 변이원성물질 : 흡입 또는 섭취되거나 피부를 통하여 흡수될 때 유전자변이 또는 유전자결함을 유발하거나 그 발생율을 증대시킬 우려가 있는 물질

거. 생식독성물질 : 흡입 또는 섭취도거나 피부를 통하여 흡수될 때 그 자손에게 비유전성 악영향 또는 암수의 생식기능ㆍ능력장애를 일으키거나 그 발생율을 증대시킬 우려가 있는 물질

2) 화학물질의 유통관리

우리나라에서 유통되는 대부분의 화학물질은 유해화학물질관리법에 의해 관리된다. 해당 법에서는 국가와 지자체, 환경부가 어떻게 업무를 분장하고 관리하는 지 보여준다.

유해화학물질 수출․입 시에는 유해화학물질관리법 제12조에 의해 수출․입 신고를 해야 한다. 환경부의 해당 업무는 한국화학물질관리협회에 위탁되어 해당 협회가 신고를 받고 있으며, 세관 통관 후 사용 개시에는 관할 지자체에서 유독물 및 취급제한 유독물 영업 등록을 받아야 하며, 또한 사용 시에는 지자체에서 유독물 영업자 지도․점검 등 관리를 받게 된다.

유해화학물질을 사용한 후에는 해당 물질은 유해화학물질관리법의 소관에서 폐기물관리법의 소관으로 변하게 되며, 폐기물관리법상 지정폐기물로 지정되어 이와 관련된 법 조항에 따라 관리된다. 유해화학물질의 국내 제조․판매 시에도 수출․입 시와 같은 형식의 규제를 받게 된다.

<표  유해화학물질 수출․입 업무 분장 및 관련 법>

구 분	업무절차 및 관련규정	해당부서
세관통관 전	수․출입 신고	한국화학물질관리협회
	(유해화학물질관리법 제12조 및 시행규칙 제7조)	(위탁)
세관통관 후	유독물․취급제한 유독물 영업 등록 및 유독물 영업자 지도․점검 등 관리	지자체(관할 시,군,구)
	(유해화학물질관리법 제15조 및 시행규칙 제12조 등)	(위임)
사용후 처분	폐유독물(지정폐기물) 처리업무	관할 지방청, 지자체
	폐기물관리법 시행규칙 제8조 별표4

<표  유해화학물질 제조․판매 업무 분장 및 관련 법>

구 분	업무절차 및 관련규정	해당부서
제조․판매 전	유독물 영업등록(취급제한유독물영업허가 등)	지자체(관할 시군구)
	유해화학물질관리법 제12조 및 법시행규칙 제7조	(위임)
업종별 관리 및 지도점검	유독물․취급제한 유독물영업 등록 및 유독물영업자 지도․점검 등 관리	지자체(관할 시군구)
	(유해화학물질관리법 제15조 및 시행규칙 제12조 등)	위임
사용후 처분	발생된 폐유독물(지정폐기물) 처리업무	관할 지방청, 지자체
	폐기물관리법 시행규칙 제8조 별표4

4. 각국의 화학물질 관리 시스템

국립환경연구원 내부 자료

현재 지구상에 존재하는 화학물질은 약 1,300만종으로, 이 중에서 약 10만종이 상업적으로 이용되고 있다. 또한  매년 50만종이 새로이 탄생하여 그 중 2,000여 종이 상업화 되고 있다. 대부분 국가에서는 우리나라의 산업안전보건법상 유해인자를 구별하는 기준과 유사한 형태로 화학물질을 분류하고 있다.

<표  각국에서 사용되는 화학물질 종수>

항목	한국	미국	일본	유럽	캐나다	호주
화학물질수	약 36,000종	약 75,000종	약 36,000종	약 100,000종	약 23,000종	약38,500종

1) 미국의 화학물질 분류체계

- 미국 DOT(운수성, Department of Transportation)의 ‘유해물질수송안전법’

약 3,500여 종의 화학물질을 9가지 유형으로 구분하여 관리하고 있다(class 1～class 9). 여기에는 화학류, 가스류, 인화성 액체류, 인화성 물질류, 산화제 및 유기성 과산화물, 독성물질 및 감염성 물질, 방사성 물질, 부식성 물질, 기타 유해물질로 구성되어 있다.

<표 . DOT 구분체계>

구 분		내 용
Class 1 화약류	등급 1.1	대폭발 위험성이 있는 물질 및 제품
	등급 1.2	발사 위험성은 있으나 대폭발 위험성은 없는 물질 및 제품
	등급 1.3	화재 위험성이 있으며, 경미한 폭발 위험성 또는 심각하지 않은 발사 위험성, 또는 두가지 모든 위험성은 있으나, 대폭발 위험성은 없는 물질 및 제품
	등급 1.4	경미한 폭발위험성이 있는 물질 및 제품
	등급 1.5	대폭발 위험성이 있는 매우 둔감한 물질
	등급 1.6	대폭발 위험성이 없는 극도의 둔감한 제품
Class 2 가스류	등급 2.1 인화성 가스	20℃( 68℉) 이하이며, 101.3kPa(14.7psia)에서 가스인 것 (103kPa의 상태에서 끓은점이 20℃ 이하인 물질)
	등급 2.2 비인화성가스 무독성압축가스	-20℃( 68℉) 이상이거나 절대압력 280kPa(40.6psia)으로 포장되어 운송되는 가스 -무독성 압축가스(압축가스, 액화가스, 압입저온가스, 용액내 압축가스, 질식가스, 산화가스 포함) -등급 2.1과 2.3에 포함되지 않는 가스
	등급 2.3 독성 가스	20℃( 68℉) 이하이며, 101.3kPa(14.7psia)에서 가스인 것으로써, 동물실험 결과 5,000㎖/㎥ 이하의 LC50을 지닌 독성물질

<표 . 표 6의 계속>

구 분		내 용
Class 3	인화성액체	인화점이 60.5℃(141℉) 이상, 93℃(200℉) 이하인 액체이거나, 37.8℃(100℉) 이상에서 인화점이 있는 액체상태의 물질
	연소성액체	인화점이 60.5℃(141℉) 이상, 93℃(200℉) 이하인 액체로써 다른 위험물질 분류에 포함되지 않는 액체
Class 4	등급 4.1 인화성 물질	-감감화된 화약물질 -열에 불안정하고 산소와 접촉없이 발열성 분해작용을 강하게 입을 수 있는 자체반응 물질
	등급 4.2 자연발화성 물질	자연성물질(Pyrophoric Material) : 외부 발화원이 없고 소량일지라도 UN의 시험방법에 따라 테스트할 때 공기 접촉 후 5분 이내에 점화될 수 있는 액체나 고체
	등급 4.3 물과 접촉시 위험물질	시간당 1ℓ/kg 이상의 물과 접촉에 의해 자연적으로 인화하거나, 인화성 물질 또는 독성가스를 방출하기 쉬운 물질
Class 5	등급 5.1 산화제	일반적으로 산소의 영향에 민감하여 다른 물질의 연소를 야기하거나 증대시키는 물질
	등급 5.2 유기성 과산화물	2가의 -O-O- 구조로써, 한 개 또는 그 이상의 수소원자가 유기 라디칼로 치환된 과산화수소의 유기체로 고려되는 유기물질
Class 6	등급 6.1 독성물질	삼키거나 흡입하거나 또는 피부접촉에 의하여 사망 또는 증상을 일으키거나 인간의 건강에 해를 끼치기 쉬운 물질 -구강독성 : 급성구강독성 LD50이 500mg/kg 이하인 액체 급성구강독성 LD50이 200mg/kg 이하인 고체 -피부독성 : 급성피부독성 LD50이 1,000mg/kg 이하인 액체 -호흡독성 : 호흡시 급성독성 LC50이 10mg/kg 이하인 먼지
	등급 6.2 감염성 물질	미국 보건사회부에서 규제하고 있는 인간이나 동물에 질병을 야기하거나 야기할 소지가 있는 미생물, 또는 그 독소
Class 7	방사성 물질	운송품 내의 방사능 농도와 총방사능량이 기본 방사성 핵종에 대한 값을 초과하는 방사성 핵종이 함유되어 있는 물질
Class 8	부식성 물질	특정기간 동안 접촉한 부분에서 인체 피부에 손상을 야기할 수 있는 액체나 고체
Class 9	기타 유해물질	다른 위험물질분류에는 속하지 않으나 운송과정중 위험성이 존재하는 물질
기타 규제물질		유해물질분류에서 규제하지는 않지만 그 자체 형태나 양, 포장 등에 의해 운송되는 동안 제한된 위험성이 존재하는 소비자 상품 등과 같은 물질

2) 유럽(EU)의 화학물질 분류체계

EU는 1967년 Directive 67/548/EEC를 통해 위험물질의 분류, 포장, 표시에 대한 제도를 시행중에 있으며 현재 화학물질의 분류와 표시제도는 특히 화학물질의 국가간 거래 시에도 적용되어 국가간 화학물질의 안전관리를 위한 정보공유 측면에서 보다 적극적으로 활용되고 있다.

유럽의 표시제도는 1992년 리우환경회의에서 유해화학물질을 환경적으로 건전하게 관리하는데 필요한 6개 실천강령의 최우선과제로 “화학물질의 분류 및 표시제도의 국제적인 통일화 방안”마련에 중추적인 역할수행을 하였으며, 영국, 캐나다, 호주 등도 이러한 표시제도를 따르고 있다.

3) UNRTDG(위험물질 수송에 관한 UN 권고안, UN Recommendations on the Transport of Dangerous Goods)

UN 권고안에서는 유해물질을 폭발성 물질, 가스류, 인화성 액체, 인화성 고체, 산화성물질 및 유기산화물, 독성 및 전염성 물질, 방사성 물질, 부식성 물질, 기타 위험물 및 물품으로 구분하였으며 세부내용은 다음과 같다.

<표 . UN의 권고안 분류체계>

구 분	내 용
Class 1. 폭발성물질	구분 1.1 : 대형폭발의 위험성을 지닌 물질 및 물품 구분 1.2 : 방출위험성을 지닌 물질 및 물품으로서 대형폭발 위험성이 없는 것 구분 1.3 : 발화위험성 및 약한 분사위험성 또는 약한 방출위험성을 지닌 물질 및 물품으로서 대형폭발 위험성이 없는 것 구분 1.4 : 심각한 위험을 나타내지 않는 물질 및 물품 구분 1.5 : 대형폭발 위험성을 지니고 있으나 매우 둔감한 물질 구분 1.6 : 대형폭발 위험성을 지니지 않으면서 극히 둔감한 물질
Class 2. 가스류	구분 2.1 : 가연성가스 구분 2.2 : 비가연성․비독성가스 구분 2.3 : 독성가스
Class 3. 인화성 액체
Class 4. 인화성고체	구분 4.1 : 인화성 고체, 자연반응성 물질 및 저민감성 폭발물질 구분 4.2 : 자연발화성 물질 구분 4.3 : 물과 접촉하여 인화성 가스를 방출하는 물질
Class 5. 산화성물질 및 유기과산화물	구분 5.1 : 산화성 물질 구분 5.2 : 유기과산화물
Class 6. 독성 및 전염성 물질	구분 6.1 : 독성물질 구분 6.1 : 전염성물질
Class 7. 방사성 물질
Class 8. 부식성 물질
Class 9. 기타 위험물 및 물품
기 타	이상의 분류 및 구분중에 어떤 경우에는 물질과 물품이 지닌 위해 정도에 따라 포장그룹(packing group)으로 나눈다. Packing group I : 고위험 Packing group II : 중간 위험 Packing group III : 저위험

5. 우리나라와 주요국의 화학물질 관리정책 기조 변화

1) 한국

가. 유해화학물질관리법의 전면 개편

2004년 9월 현재 환경부에서는 유해화학물질관리법을 전면개편하기 위하여 국회에 해당 법의 전문개정안을 제출한 상태이다. 이는 1996년 OECD 가입 시 화학물질 관리에 대한 역량이 부족했던 국내 상황에 의해 화학물질분야 20개 규정 중 조건부로 10개 규정밖에 수락하지 못했던 우리나라에서 지속적인 국제사회 압력을 받음에 따라 국제사회의 화학물질관리 동향에 부응하고, 선진국 기준에 맞추어 화학물질관리를 선진화하기 위한 조치의 하나이다.

해당법의 전문개정안에서는 ▲위해성평가제도의 도입, 배출량 조사결과의 사업장별 공개 등 선진화된 화학물질 관리체계 뿐 아니라, ▲화학물질 확인제도, 유해성심사 신청절차 일원화 등 화학물질 유통관련 규제합리화, ▲사고대비물질 지정, 정보제공 및 사후관리제도 도입등을 포함하는 화학사고 대비․대응 기능 강화 측면 등이 부각되어 있다.

나. 위해성 평가 제도 도입

위해성평가란 유해성심사에 생태계의 화학물질 노출을 포함한 개념이다. 화학물질은 독성이 낮다고 하더라도 장기간 노출되거나 다량 노출될 경우에는 생태계와 인체에 피해를 미치게 된다. 따라서 지금까지 규명해 왔던 바와 같은 독성 위주의 유해성 평가로는 장기폭로에 의한 만성독성에 대해서는 확인할 수 있는 방법이 없다. 이에 따라 화학물질이 실질적으로 인체나 생태에 미칠 수 있는 위험성을 평가하고 매체별 위해우려물질 저감방안을 수립하며 환경기준을 생태적용량에 맞게 제․개정하기 위해서 위해성 평가 제도 도입이 필요하게 되었다.

위해성(risk)은 노출로 인한 인체의 손상, 질병 또는 사망에 이르게 하는 현상을 말한다.

위해성 평가는 유해성확인-노출평가-용량․반응평가-위해도 결정 과정을 거치게 된다. 이 과정은 단순하게 화학물질에 노출되는 경우 어떤 유해한 영향을 일으키는 지 확인(유해성 확인)하고, 다양한 매체에 화학물질이 얼마나 노출되는 지 결정하고(노출평가), 화학물질이 특정 용량으로 노출되었을 때 유해 영향 발생 확률이 어느 정도인지를 확인하며(용량·반응평가), 이를 종합적으로 고려하여 해당 화학물질이 인체 및 환경에 어떠한 영향을 미치는 지 검토(위해도 결정)하는 등의 절차를 거친다.

이러한 과정을 통해 금지, 취급제한, 대체물질 사용권고, 저감방법 등의 구체적인 위해성 관리 정책을 수립하게 된다.

2) 유럽연합(EU)

가. 신화학물질관리정책(REACH : Registration, Evaluation, Athorization of Chemicals) 도입

지금까지 신규화학물질의 유해성심사는 기업(EU Council Directive 67/548/EEC, 1979년 6차 개정), 기존화학물질은 정부가 유해성을 평가하였으나, 10만여 종에 이르는 기존화학물질의 유해성을 조속히 평가하기 위해서 기업에 책임을 부담시키는 방향으로 전환하기 위한 정책이다. 이 제도는 금년 하반기 EU 의회를 통과하면 2006년 이후 시행될 예정이다.

나. 특정유해물질의 전기․전자제품 사용규제에 관한 규정(RoHS)

인류의 건강보호와 폐전기․전자제품(WEEE)의 친환경적 회수․처분에 기여하기 위해 전기․전자제품에 대하여 납, 수은, 카드뮴, 6가 크롭, PBB, PBDE의 사용 및 함유를 금지하는 규정으로, EU 회원국 내에서 2006년 7월 1일부터 발효될 예정이다. 최근 중국도 이에 준하는 규정을 자국 내 환경 관련법으로 채택하려는 움직임을 보이고 있어 점차 세계적인 추세가 될 것으로 보인다.

3) UN

가. 잔류성유기오염물질(POPs : Persistent Organic Pollutants) 규제에 의한 스톡홀름협약 발효(‘04. 5. 17)

스톡홀름협약은 의도적으로 생산되는 유해화학물질(알드린, 엔드린, PCBs 등 9종)의 제조․사용금지 및 비의도적인 부산물 POPs(다이옥신, 퓨란 등 4종)의 배출저감을 위한 국제협약으로서, 발효 2년 이내(′06. 5. 17)에 국가이행계획(NOP)을 수립하고 당사국 총회에 보고해야 한다. 우리나라는 협약은 동의했지만 아직까지 관련법이 정비되지 않아 국내 비준이 이루어지지 않아 협약 당사국은 아닌 상황이며, 2004년 9월 정기국회에 관련법과 더불어 비준안 요청이 이루어질 예정이다.

나. 특정유해화학물질수출시 사전통보승인에 관한 로테르담협약 발효(‘04.2.24)

유해화학물질의 불법유통을 방지하고 환경적으로 건전하게 화학물질을 관리하기 위해 수출입과 관련된 국가 간 화학물질 정보교환을 촉진하기 위한 협약이다. 이는 부속서 III에 등재된 38개 물질(농약 29개, 산업용물질 9개)에 대한 협약당사국간 수출 전 사전 통보 및 승인과, 부속서 V에 등재된 59개 물질(취급금지물질 55개와 취급제한물질 4개)에 대한 상대국 사전 정보 제공 및 승인을 규정하기 위한 협약이다.

우리나라에서는 2003년 10월에 로테르담 협약에 대해 비준하였으며, 유해화학물질관리법에서 수출승인제도를 채택하여 해당 협약을 준수하고 있다.

4) 일본

일본에서는 화학물질심사규제법을 개정하여(2003년 5월 28일) 2004년 4월 1일부터 해당 법률에 의하여 신규화학물질 신고제도를 강화하고, 유해화학물질 분류체계를 조정하였고, 기존 화학물질 관리제도를 조정하였다. 또한 QSAR(정량적 구조 활성상관분석기법) 개발․활용, OECD-HPV 프로그램 성과물 활용을 통해 기존 화학물질의 규제대상여부를 신속히 점검중이다.

대량생산화학물질

예산문제로 말미암아 기존 화학물질의 유해성 규명이 늦어지고 있는 우리나라에서도 참고해야 할 사항으로 판단된다.

5) 중국

최근까지 오염물질 주발생국가로 낙인찍혔으며, 각종 유해화학물질 관리가 부실하여 주변국과의 환경마찰을 많이 발생시켰으나, 2003년 10월 15일부터 신규화학물질 유해성 심사제도를 도입하여 유해화학물질을 관리하기 시작하였고, 최근 EU의 RoHS와 유사한 강력한 ‘전자제품오염관리법’을 내년 7월 1일 시행 목표로 추진하고 있다.

6. 현존하는 화학물질 관리의 문제점 및 발전방향

1) 검사 항목의 부족

국내에 유통되는 3만 6천여종의 화학물질은 독성, 유통량, 환경 배출량 등에 따라 인체․환경에 미치는 영향이 서로 다르지만, 현행 화학물질의 유해성심사 제도는 물질 자체의 독성 확인에 치중하고 있어 사람과 환경에 미치는 영향에 대한 고려가 부족하다. 우리나라에서 대체적인 기준을 따르고 있는 OECD 가이드라인이 총 20개 항목에 대해 유해성․위해성 평가를 모두 실시하고 있는 데 비하여 우리나라는 유해성 평가만 3개 항목을 실시하고 있어 항목 자체가 부족하고 독성이 생태계와 인체에 미치는 영향에 대한 고려가 부족하다.

따라서 전 절에서 언급되었던 바와 같이 화학물질의 독성과 유통량, 배출량, 노출경로 등을 고려한 위해우려물질을 선정하여 종합적인 위해성 평가를 실시하고 관리방안이 마련되어야 할 것이다.

<표 . OECD의 독성 검사 가이드 라인>

급성 독성자료	급성(경구, 피부, 흡입) 독성, 피부자극성, 피부과민성, 안자극성
반복투여 독성자료	14-18일 반복투여독성
유전 독성자료	변이원성(돌연변이) 시험
생태 독성자료	어류(최소 96시간 노출), 물벼룩(번식14일), 조류(성장억제 4일)
분해/축적자료	생분해 : 스크리닝 생분해성자료(즉시 생분해가능성) 생물농축성 : 스크리닝 생물농축자료

<표 . 우리나라의 유해성 심사 항목>

급성 독성자료	급성(경구) 독성
유전 독성자료	유전독성 시험(≒변이원성) 시험
분해성	생분해 : 스크리닝 생분해성자료(즉시 생분해가능성)

2) 전문검사기관과 역량 부족 문제

특정 화학물질의 유해성 심사 결과 데이터는 어느 나라에서 작성되었다 하더라도 해당 내용이 표준화 되어 각 국가간 호환이 이루어질 수 있어야 한다. 우리나라는 OECD 기준에 맞추고 있는데, 이러한 기준을 맞추기 위해서는 해당 물질에 관한 데이터가 세계 공인을 받은 실험실에서 실험한 자료여야만 한다. 이러한 기준을 GLP(Good Labotary Practice)라고 하는데, 우리나라에는 GLP 인증받은 연구소가 한국화학연구소, 산업안전보건연구원 등 6곳 밖에 되지 않는다.

3) 자료의 호환 부족

세계적으로 화학물질의 분류․표시방법은 GHS(Global Harmonized System)라는 표준을 따르도록 하는 추세이다. 그러나 우리나라는 산자부, 노동부, 환경부 등에서 사용하는 화학물질의 유해성 검사 표시방법이 서로 달라 한 곳에서 만들어낸 물질자료를 다른 곳에서 사용하지 못하고 있는 현실이다.

또한 노동부 산업안전보건법상 신규화학물질의 유해․위험성 조사는 대부분의 내용이 환경부의 유해성 심사와 유사하나, 자료가 서로 호환되지 않아 신규화학물질 수입․제조자는 환경부와 노동부의 규정에 맞는 각각의 자료를 생산하고 제출해야 하는 애로점을 갖고 있다. 이는 명백한 행정력 낭비에 해당하므로,  추후 통관, 이동의 수월성을 높이고, 부처 간 업무 간소화를 위해 각 부처의 상호협의를 거쳐 물질 표시방법을 일원화 할 필요가 있다.

<환경부 산하 유해화학물질관리법>

제7조 (신규화학물질의 유해성심사 신청등)

①다음 각호에 해당하는 화학물질을 제외한 화학물질을 제조 또는 수입하고자 하는 자는 환경부령이 정하는 바에 의하여 당해 화학물질에 대하여 미리 환경부장관의 유해성심사를 받아야 한다.

1. 유독물

2. 관찰물질

3. 제1호 및 제2호에 해당되지 아니한다고 환경부장관이 고시한 물질

4. 기타 대통령령이 정하는 물질

②제1항의 규정에 의한 유해성심사를 받고자 하는 자가 환경부장관에게 유해성심사를 신청하는 때에는 당해 화학물질의 독성ㆍ분해성등에 관하여 대통령령이 정하는 시험연구기관에서 실시한 시험의 결과를 기재한 서류(이하 "시험성적서"라 한다)를 제출하여야 한다. 다만, 환경부령이 정하는 경우에 해당하는 때에는 그러하지 아니하다.

<노동부 산하 산업안전보건법>

제40조 (신규화학물질의 유해ㆍ위험성조사<개정 2002.12.30>)  ①대통령령이 정하는 화학물질외의 화학물질(이하 "신규화학물질"이라 한다)을 제조 또는 수입하고자 하는 사업주(수입을 대행하는 자가 따로 있는 경우에는 당해 수입을 대행하는 자를 말한다)는 화학물질에 의한 근로자의 건강장해를 예방하기 위하여 노동부령이 정하는 바에 의하여 당해 신규화학물질에 대한 유해ㆍ위험성조사보고서를 노동부장관에게 제출하여야 한다.

4) 예산의 부족 문제

우리나라에서 과거 사용되었거나 현재 사용되고 있는 총 화학물질 수는 3만5천종이 넘고, 현재 주로 유통되고 있는 화학물질도 2만여 종이 넘을 정도로 많은 수의 화학물질이 우리 주변에서 사용되고 있다. 그러나 지금까지 물질의 유해성 검사가 완료된 화학물질 종 수는 4천여 종 밖에 되지 않는다. 이는 3만6천여 종에 이르는 국내 유통 화학물질 총 수의 11% 가량 밖에 되지 않아 사실상 우리가 사용하는 화학물질 중 90%에 이르는 물질은 그 유해성을 파악하지 못하고 있는 것이나 마찬가지이다.

화학물질의 유해성 검사는 위에서 진술한 바와 같이 사업자가 신규화학물질을 수입․제조할 때 반드시 거쳐야 하는 유해성 심사와 국가에서 실시하는 안전성 검사로 나뉘는데, 신규물질 수입․제조 시 의무적으로 실시해야 하는 유해성심사에 의해 년간 300여 종이, 국가에서 실시하는 안전성 검사에 의해 년간 20 여종이 규명되고 있는 상황이어서 사실상 국가 스스로 화학물질의 유해성 검증에 손을 쓰지 못하고 있는 것이나 마찬가지이다. 이는 화학물질 1종당 안전성 심사 가격이 2천만원을 상회할 정도로 거액인 데 그 원인이 있다.

그러나 화학물질의 유해성은 검증되지 않았다고 해서 없다고 볼 수 없는 것이며, 또한 지금은 문제없이 사용되고 있다 하더라도 어느 순간 그 유독성이 발현될지 알 수 없고 이는 곧 국민건강 및 생태계 보호와 직결되기 때문에 사전 예방 차원에서라도 화학물질의 유해성은 반드시 검증되어야 할 필요가 있다.

※참고자료

<유해화학물질을 관리하는 환경부의 부서 및 업무분장 현황>

◎ 환경부 유해물질과
다이옥신 등 잔류성유기오염물질 관련	관리에 관한 법령의 제․개정 및 국제협약․국제협력 관련 사항 환경기준 설정 등 종합관리대책 수립․시행 배출저감계획 수립․시행 생산, 사용 및 수출․입 규제에 관한 사항
내분비계장애물질 관련	종합대책 수립․시행 위해성 평가 및 관리 국제협력 관련 사항
기타	중금속 관리 프로그램 마련 및 추진 중금속 등 화학물질 공정시험법 관련 사항 과불화물(PFOS), 브롬화난연제(BFR) 등 국제적 규제물질에 대한 관리대책 수립․시행
◎환경부 화학물질안전과
유독물 관련 사항	유독물․관찰물질 등 유해화학물질의 종합관리대책 수립 유독물․관찰물질 등 유해화학물질 영업자 관리에 관한 사항 유독물 취급시설 등록 및 관리기준 설정․관리 유해화학물질 배출저감대책 수립
화학물질 관련 사항	화학물질의 제조․수입신고에 관한 사항 화학물질 분류․표시에 관한 사항 화학물질의 유통량․배출량 조사에 관한 사항 화학물질 관련, 사고 예방․대비․대응에 관한 사항
화학사고 관련 사항	화학테러 대비․대응에 관한 사항 화학물질 사고대응정보센터의 운영에 관한 사항 화학물질 사고의 환경영향조사에 관한 사항

(색 간지)

Ⅴ. 전자파의 노출실태 및 관리체계 개선방안

국회의원 장 복 심

1. 들어가는 말

우리는 줄리아 로버츠가 주연한ꡐ에린브로코비치ꡑ라는 영화를 기억할 것이다. 실화를 바탕으로 만든 이 영화는  대기업 공장에서 유출된 크롬이 주민에게 각종 질병을 유발시키는 혐의를 잡고 소송에 나서, 주민 650명을 원고로 세우고 결국에는 진실을 밝히게 된다는 내용이다. 이와 같이 현대사회는 산업화과정에서 환경오염으로 인해 국민 보건상의 문제가 심각하게 대두되고 있다.

우리의 일상생활에서 전기․전자제품은 떼어낼 수 없는 신체의 일부가 되어버렸는데, 가정에서는 형광등, 전자레인지, 냉장고, 진공청소기 등의 가전제품을 사용하고 있고, 산등성이에 거미줄처럼 널려 있는 송전선과 송전탑, 변전소의 전력설비와 휴대전화 등의 통신용 기기 등은 우리의 필수품이 되어버렸다. 이렇듯 최근에는 전자파로 인해 새로운 질병이 발생되는 등의 환경오염이 커지고 있다.

전자파(Electric Magnetic Wave)란 전기가 흐르면서 진동이 일어날 때 그 주위에 전기장과 자기장이 동시에 발생하는 것이 주기적으로 바뀌면서 생기는 파동으로서 전자파는 주파수(1초에 진동하는 횟수)에 따라 일반적으로 극저주파(0-1KHz), 저주파(1KHz-500KHz), 통신주파(500KHz-300MHz), 마이크로파(300MHz-300GHz), 적외선, 가시광선, 자외선, X선, 감마선으로 분류된다.

전자파에 대한 논쟁은 1960년대 소련의 변전소 노동자들이 수면부족, 두통, 호흡곤란 증상을 호소하여 이를 밝히고자 정부에서 연구를 시작하였으며 서방 여러 국가에서도 유해성 연구를 시작하여 현재 확실하게 유해하다는 증거를 찾지 못하였으나 공학연구, 의학연구, 동물실험 및 세포실험 등을 통하여 인체에 유해하다는 최종적인 의문에 대한 연구를 지속적으로 실시하고 있다.

전자파의 유해성에 대해 논란이 있지만 전자파는 건강의 위해여부가 확인될 가능성이 있기 문제로서 사전에 피해를 예방해야 하기 때문에 간과할 수 없는 매우 중요한 문제이다. 따라서 여기서는 우리나라 전자파 노출실태를 통해 전자파 관리의 현황과 문제점을 살펴보고 전자파 관리의 개선방안을 도출해 보고자 한다.

2. 현 황

1) 전자파 노출실태

가. 수도권에 일부학교등의 전자파 노출현황 (2002)

제16대 국회때 박인상의원과 이미경의원이 함께 한양대 ‘산업 및 의약연구소’의 협조를 받아 수도권에 위치한 5개 초․중학교의 노출실태를 조사한 결과, 노원구의 한 초등학교는 40.8mG로 매우 높게 측정되었고, 평균농도로는 교실1곳에서 16.5mG, 옥상에서 22.5mG, 운동장(4곳)은 8.1mG 정도로 스웨덴 권고기준이자 국내 환경영향평가 협의조건인 2-3mG를 훨씬 초과한 것으로 나타났는데, 전자렌지에서 30cm 떨어진 곳에서 전자파가 16mG인 것과 비교하면 심각한 노출실태라고 볼 수 있다.

<표 1> 수도권 지역의 전자파 노출현황

구분	노원구 S1초등		노원구 S2중학		노원구 S3초등			광명시 K초등		부천시 S초등	부천변전소
	운동장	옥상	교실	옥상	운동장	옥상	인근 아파트	운동장	인근 아파트	운동장	도로변	골목길
Min	11.3	40.1	14.5	16.9	5.8	7.8	19.1	10.2	6.2	4.2	0.1	4.1
Max	12.1	42.5	21.3	20.5	6.0	8.7	25.7	10.9	7.7	4.4	40.3	5.5
Mean	11.7	40.8	16.5	18.1	5.9	8.5	24.1	10.5	7.5	4.3	28.4	4.6
Std	0.2	0.4	1.3	0.5	0.1	0.1	1.1	0.2	0.2	0.0	8.4	0.3
Median	11.7	40.7	17.1	17.9	5.9	8.5	24.3	10.5	7.5	4.3	31.9	4.6

※ mG(밀리가우스, 전자장세기), 한양대학교 산업 및 의학연구소 2002.9.2~3 측정

나. 송전선로 인근 초등학교 자기장 영향권에 관한 연구 (국립환경연구원, 2000년)

국립환경연구원의 조사에 따르면 송전선이 학교 인근을 지나는 학교는 19개교였고, 송전선이 운동장이나 학교건물 위를 통과하는 경우는 10개교였으며, 총 학생수는 31,676명으로 조사되었다. 송전선이 교실이나 운동장을 통과하는 학교의 전자파 실태를 살펴보면, SH학교의 경우 평균치가 3.7μT, DR 학교는 3.4μT로서 임상학적 노출여부의 기준인 3.0μT를 초과하고 있다. 조사결과, 국제기구의 기준을 원용한 국내 권고기준보다는 매우 낮은 것으로 나타났다. 하지만, 국제기구의 기준은 기준이내의 장기간 노출에 따른 발암 가능성을 배제한 채 발생원 접촉에 의한 쇼크, 화상 등이 발생하는 수준을 제시한 것이다. 따라서 보호기준보다 낮은 수준이지만 일부 학교의 경우 자기장의 부정적인 영향을 고려한 조치가 필요할 것으로 판단되었다.

다. 지하철전동차 및 플랫홈에서의 자기장 수준에 관한 연구(국립환경연구원, 2000년)

국립환경연구원에서 2000년 서울․수도권, 인천, 부산 대구 등 30개 전철역의 전동차 및 플랫홈에서 전자장 수준을 조사한 바에 따르면  평가 : 전동차내 자기장 수준은 0.35μT이었는데, 직류구간보다는 교류구간이 그리고 팬터그래프 차량이 전자파를 더 많이 발생하는 것으로 조사되었다. 그 결과 전자파의 방출 수준만을 고려할 경우 향후 건설되는 지하철은 교류 전원보다는 직류전원을 사용하는 시스템으로 설계하는 것이 전자파의 방출량을 억제시키는 바람직한 방향으로 판단되었다.

<표 2> 서울지하철 호선별 전자파 방출량                             (단위 mG)

구 분	1호선	2호선	3호선	4호선	5호선	7호선	8호선
평균자계	2.65	4.69	2.37	4.8	2.2	1.74	9.67

라. 생활환경에서의 전자파 노출실태

정통부 산하 전파연구소가 ’97~’99년 방송국, 기지국, 전력선, 생활환경 등의 전자파 방출실태를 조사하였는데, 방송분야에서는 KBS 김제송신소와 소래송신소의 전기장 강도가 87V/m으로 측정되어 한국전자파학회의 일반인 기준치와 같은 수준으로 나타났으며, 의료장비는 삼성병원의 건물내부 복도에서 MRI로 인한 전자파가 일반인 기준인 0.092 μT보다 높은 0.16μT를 나타냈고, 이는 직업인 기준 0.2μT에 육박했으며, 자기장강도는 111-128mA/m로 일반인 73배보다 2배 가까이 나타났다. 또한 고주파 발생기 PVCsms 3m 떨어진 곳에서 일반이 기준 0.092μT보다 높은 0.126μT을 나타냈다. 가습기는 5개중 2개 회사가 기준치를 초과하였는데, B사의 초음파 제품을 밀착사용시 446μT로 정부의 일반인 기준 83.3μT보다 5배이상 높게 나타났고, D사의 가열형 제품을 밀착사용시 4배 높은 341μT으로 조사되었으며, 가스렌지는 4개사 제품을 조사하였는데, C사 제품을 밀착(50cm) 사용시 일반인 기준보다 높은 107μT로 조사되었다.

<표 3> 전자제품의 거리별 전자파 노출현황                           (단위 mG)

구분	0cm 이격	30cm 이격	50cm 이격
TV	21.94±1.25	1.51±0.3	0.95±0.13
PC 모니터	2.06±0.19	0.49±0.07	0.45±0.05
헤어드라이어	27.58±1.09	0.72±0.07	0.47±0.03
헬스기	94.87±32.18	1.06±0.26	0.72±0.12
전기장판	8.76±1.91	0.68±0.17	0.69±0.10
전자레인지	44.31±11.98	16.03±1.62	3.23±0.43
진공청소기	30.91±4.81	2.58±0.27	1.11±0.21

※한양대 산업의학연구소 실측자료 (μT=10mG, 마이크로테슬러)

2) 전자파 관리의 부처별 현황

최근 전기․정보통신기기 사용의 급증에 따라 전자파 노출에 의한 인체영향 문제가 사회적 관심사항으로 부각되는 현시점에서 우리나라의 전자파 관리업무는 각 부처의 관장업무와 관련하여 부분적이고 단편적으로 운용되고 있는 실정이다.

즉 휴대폰, 무선설비 등 가전제품은 「전파법」에 의거하여 정보통신부에서 관리하고 있고, 송․배선시설의 고압 송전선로는 「전기사업법」에 의거하여 산업자원부에서 관리하고 있다. 그러나 환경부는 전자파가 환경정책기본법에 생활환경오염원으로 규정되어 있지 않기 때문에 국민들의 건강보호를 위해서 제 역할을 하지 못하고 있는 실정이다.

현행 정부조직법 제38조를 보면 ꡐ정보통신부장관은 정보통신․전파관리․우편․우편환 및 우편대체에 관한 사무를 장리(掌理)한다ꡑ라고 규정하고 있다. 그러나  정보통신부에서 관장하는 전자파관리는 인체보호기준설정이라는 측면에서 한계를 드러내고 있으므로 전파관리를 담당하는 정보통신부 이외에 송․배선시설을 담당하는 산업자원부, 국민건강을 주관하는 보건복지부, 생활환경을 보존하고 환경오염을 방지하는 환경부, 근로조건의 기준을 마련하는 노동부 등이 개별적인 전문부서라고 할 수 있다.    특히 전자파 문제는 전자파 관리 외에 생활환경오염원 관리 및 인체보호라는 측면이 결합한 내용이기 때문에 환경부의 통합적 역할수행이 필요하다.

<표 4>

관계부처 장관	업무규정
산업자원부장관 <제37조>	- 산업자원부장관은 상업․무역 및 무역진흥․공업․에너지 및 지하자원에 관한 사무를 장리(掌理)한다.
정보통신부장관 <제38조>	- 정보통신부장관은 정보통신․전파관리․우편․우편환 및 우편대체에 관한 사무를 장리(掌理)한다.
보건복지부장관 <제39조>	- 보건복지부장관은 보건위생․방역․의정(醫政)․약정(藥政)․생활보호․자활지원․여성복지․아동․노인․장애인 및 사회보장에 관한 사무를 장리(掌理)한다.
환경부장관 (제40조)	- 환경부장관은 자연환경 및 생활환경의 보전과 환경오염방지에 관한 사무를 장리(掌理)한다.
노동부장관 (제41조)	- 노동부장관은 근로조건의 기준, 직업안정, 직업훈련, 실업대책, 고용보험, 산업재해보상보험, 근로자의 복지후생, 노사관계의 조정 기타 노동에 관한 사무를 장리(掌理)한다.

정부조직법에 의한 부처별 업무규정

전자파 관리와 관련해서는 <표1>에서 보여주는 것처럼 5개 정부기관이 관련이 있으나, 본 연구에서는 현실적으로 전자파 관리에 관여하고 있는 정보통신부, 산업자원부, 환경부를 중심으로 전자파 관리의 운영현황을 살펴보고자 한다.

(1) 정보통신부

가. 현황

현재 정보통신부에서 전자파관련 정책은 전파이용제도과에서 담당하고 있고, 전자파 인증 및 기준연구는 전파연구소에서 담당하고, 전자파 관련연구는 전파연구소, 한국전자통신연구원, 한국전자파학회에서 담당하고 있다.

정보통신부에서 전자파에 편성된 예산을 살펴보면, 2004년 정보통신부에서는 전자파관리에 관련된 별도의 예산은 없으나 전자파 관련한 연구를 수행하기 위하여 76.2억이 편성되어 있다.

정보통신부의 전자파관리와 관련한 추진업무를 살펴보면 다음과 같다.  전기․전자기기 및 정보통신기기 등에서 발생되는 불요 전자파를 제한하고 불요 전자파 유입에 따른 기기 보호 등을 위하여 전자파장해(EMI)기준 및 전자파보호(EMS) 기준을 제정하여 정보기기 등이 이들 기준에 적합한 경우에만 유통될 수 있도록 사전 인증제도(전자파적합등록)를 1990년부터 시행하고 있다. 전자파인체보호기준, 전자파강도측정기준, 전자파흡수율측정기준, 전자파흡수율 측정대상 기기를 제정․고시(2000.12)하였다. 또한 대다수 국민들이 사용하고 있는 이동전화단말기에 대한 전자파흡수율(SAR)을 미국과 동일하게 1.6W/kg으로 정하여 시행하고 있다.

EMI(Electromagnetic interference) : 전자파를 방출하여 기기․장비 또는 시스템의 성능을 저하시키는 현상

EMS(Electromagnetic susceptibility) : 전자파가 존재하는 환경에서 기기․장비 또는 시스템이 만족하게 동작                                       하는 능력

SAR(Specific Absorption Ratio) : 휴대폰 전자파가 인체의 두부(頭部)에 흡수되는 단위질량당 에너지율(W/kg)

한국전파진흥협회 주관으로 휴대폰 제조업체가 자율적으로 제조회사별로 홈페이지 또는 제품설명서를 통하여 전자파흡수율을 공개(2003.3)하고 있고, 국민의 전자파에 대한 올바른 이해와 홍보를 위하여 전자파종합웹사이트(www.emf.or.kr)를 구축하여 운영 중에 있다.

나. 관련규정

정보통신부의 소관업무 중 전자파 관리에 관한 사항을 보면  전자파관리에 관한 세부적인 소관업무는 「정보통신부와 그 소속기관 직제」에서 규정하고 있고, 전파법 제47조의 2에 근거하여 “전자파인체보호기준”을 고시(제2000-91호,2000.12)하여 시행하고 있다. 또한 제57조에 의해 전자파 장해기기 또는 전자파로부터 영향을 받는 기기제작 또는 수입 기기에 대한 전자파 적합 등록을 하며, 전파법 제58조에 의해 산업용, 의료용, 기타 전파응용설비의 설치를 허가하고 있다.

(2) 산업자원부

가. 현황

산업자원부에서 전자파 관련한 업무는 담당하며 주로 송전철탑을 이전해 달라는 복합적인 민원 등으로 인하여 송전선로 건설인가 등의 업무를 하고 있다. 또한 업무상 필요에 따라 용역연구 사업을 하고 있고, 전자파와 관련한 별도의 예산 및 인력편성은 없는 실정이다.

나. 관련규정

산업자원부는 산업표준화법, 전기용품안전관리법, 품질경영및공산품안전관리법에 의한 광공업품의 규격표시 인증, 안전인증, 안전검사기준에 의한 검사를 하고 있으며, 전기사업법에 의한 전기용품의 장해방지는 전기사업업 제 67조 및 동시행령 제43조제3호에 의해서 다른 전기설비 그 밖에 물건의 기능에 전기적 또는 자기적 장해를 주지 아니하도록 규정하고 있다. 또한 전기설비기준 제 67조 및 제 19조 등에 의한 전파장해와 유도장해의 방지 및 제193조에 의한 고주파 전류에 의한 장해의 방지 등을 규정하고 있다.

(3) 환경부

가. 현황

환경부에서는 전자파와 관련하여 공식적인 업는 하지 못하고 있다. 다만 대기보전국 생활공해과에서 사무관 1인, 직원 1인이 항공기 소음, 비산먼지업무 등과 함께 전자파 관련업무를 수행하고 있을 뿐이다. 또한 국립환경연구원의 대기연구부 소음진동과에서 연구관 1인이 실내공기질 관리와 관련된 업무 수행과 함께 전자파 수준 실태 조사 연구사업을 병행해서 하고 있는 실정이다.

전자파 관리와 관련된 예산을 살펴보면, 2004년 전자파 관리를 위한 별도의 예산이 없으나, 국립환경연구원에서 국내전자장 수준 실태조사 연구를 위하여 재료비․출장비 등 조사연구사업비 19백만원이 편성되었다.

현재 전자파관리 업무에 있어서 정보통신부와 산업자원부에는 관련법이 있으나, 환경부는 환경정책기본법에 전자파가 생활환경오염원으로 규정되어 있지 않기 때문에 제도적으로 할 수 있는 것이 없고 다만 국회의 요구에 의해 조사연구 사업만 진행하고 있는 실정이다. 그러나 환경부는 WHO의 전자파 국제권고기준 마련에 대비하여 우리나라 실정에 맞게 전자파가 인체에 미치는 영향 등에 대한 조사연구사업을 지속적으로 추진하고 있으며, 아울러 전자파와 관련한 WHO의 규제권고기준 등 국제적인 논의와 우리나라  의 연구조사 사업결과를 바탕으로 관계전문가 및 관계부처인 정보통신부와 산업자원부가 협의하고 추진하는 실정이다.

나. 전자파 관련 입법 추진 경과

환경부는 인체보호를 위한 전자파 관리의 근거를 마련하기 위하여 1999년과 2001년에 걸쳐 환경정책기본법에 전자파를 수질, 폐기물 등과 같이 생활환경오염으로 규정하여, 전자파를 규제할 수 있도록 입법을 추진하였으나, 각 부처의 반대로 무산되었다. 제16대 국회에서 환경정책기본법개정안의 추진과정과 처리 결과를 살펴보면 다음과 같다.

① 환경정책기본법 개정안 : 김종배의원발의 (1999.5.7)

1999년 5월7일 국회환경포럼의원 34명이 전자파를 환경오염으로 규정하는 환경정책기본법 개정안을 국회에 제출하였다. 이 개정안은 제3조 4항의 환경오염의 종류에 전자파를 환경오염을 추가로 규정하는 것과 제10조 1항에 전자파의 환경기준을 설정토록 추가로 규정하는 것이 주요골자이다. 이 개정안에 대해서 관계기관의 의견은 <표3>와 같다. 개정의 심의 결과 1999년 11월29일에 환경노동위원회의 법안심사소위원회에서 법안상정이 보류되었다.

② 환경정책기본법개정안 :  정부 입법예고 (2001. 6 .30)

2001년 6월 30일 환경부는 전자파를 환경오염으로 추가하는 환경정책기본법 개정안을 입법예고하였다. 이 개정안은 제3조 3항의 생활환경의 종류에 전자파를 추가하고 제3조 4항의 환경오염의 종류에 전자파를 추가하며 제19조에 전자파방지시설을 설치․관리하게 하며 제20조에 전자파의 발생에 대하여 규제하는 것을 주요골자로 한다. 이 개정안에 대하여 관련기관의 의견은 <표4>와 같다. 이 개정안의 처리결과는 정부간 조정에 의해 환경정책기본법개정안 중의 전자파 관련 조항 제3조 3항, 제3조 4항, 제19조 및 제 20조에서 전자파 문구를 삭제한 법안이 2001년 11월15일 관련 부처 차관회의에 상정이 되어 입법추진이 보류되었다.

③ 환경정책기본법 개정안 : 박인상의원 대표발의 (2001.12.20)

2001년 12월 20일 박인상의원외 61명이 전자파를 환경오염으로 규정하는 환경정책기본법 개정안을 국회에 제출하였다. 이 개정안은 역시 제3조 제3호의 생활환경의 범위에 전자파를 포함시키고, 안 21조의3을 신설하여 정부에 대하여 전자파 위해방지에 관한 연구조사사업을 실시하도록 규정하고 있다. 그러나 환경부의 미온적인 태도로 인해 결국 입법에 실패하였다.

3. 외국의 전자파 관리 현황

1) WHO의 고압선 자기장의 잠재적 발암성 판정 관련(2002년)

최근 2년동안 세계보건기구(WHO), 국제암연구기구(IARC), 미국 국립환경보건과학연구소(NIEHS)는 “고압선의 자기장이 인체에 잠재적으로 발암효과를 일으킬 수 있다”는 판정을 내렸다. 특히 2002년 3월 세계보건기구 산하 국제암연구기구가 고압선 자기장을 잠재적인 발암성 등급인 2B 등급에 분류하였다.

<표 5> WHO산하 국제암연구기구(IARC)의 발암물질 등급

등급분류	등급별 주요사례
Group1: 확정된 인체 발암물질	담배, 다이옥신, 신경가스, 감마방사선, 석면
Group2A: 거의 확정적인 인체 발암물질	포름알데히드, 디젤엔진 매연
Group2B: 잠재적인 인체 발암물질	납, DDT, 고압선 자기장, 용접 매연, 일부커피, 합성 스티렌
Group3: 발암성 분류가 어려운 물질
Group4: 잠재적으로 발암성이 없는 물질

※ 고압선 자기장은 2002년 3월 새로이 등급 분류됨

<표 5>와 같이 현재 세계보건기구(WHO) 산하 국제암연구기구(IARC)의 발암물질(매개체) 과련 등급은 5가지로 분류되는데, Group1은 확정된 인체 발암물질, Group 2A는 거의 확정적인 인체 발암물질, Group3는 발암물질로 분류하기 어려운 물질, Group4는 잠재적으로 발암효과가 없는 물질이다.

2002년 국제암연구기구가 고압선 자기장을 추가시킨 Group 2B에는 이외에도 납, DDT(살충제의 일종), 톡사펜(살충제의 일종), 용접시 발생하는 매연 등이 포함되어 있다. 2B등급은 발암성관련 세가지 등급중 가장 낮은 등급이지만, 지난 1997년 1등급으로 분류된 다이옥신 역신 수년전까지만 하더라도 2B 등급으로 분류되어 있다는 점을 볼때 결코 무시될 수 없는 등급이다.

지금까지 우리나라에서 전자파 관련 문제가 발생하면 관련기관은 변전소나 송전선 같은 전력설비 주변은 국제방사선방호위원회(ICRP)의 자기장 기준치 833mG(밀리가우스)보다 훨씬 낮기 때문에 문제되지 않는다는 주장을 하곤 한다.

그러나 수십년 전에 작성된 이 권고치는 당시 자기장과 암문제에 대한 연구결과들이 없었던 상황에서 자기장에 대한 장기적인 노출이 고려되지 않았고, 다만 감전사고와 같은 순간적인 쇼크나 근육장해 등만을 고려해 작성된 것이다. 우리나라가 근거로 제시하고 있는 833mG는 세계보건기구(WHO)와 국제암연구기구(IARC), 국내전문가 들에 의해 더 이상 실효성이 없다고 볼 수 있다.

2) 외국의 전자파 규제사례

가. 미국

미국은 연방정부차원의 전자파규제법안은 없고 각 주 혹은 시의회에서 법안을 상정하여 처리하고 있다.

- L․A시는 Children's Electromagnetic Field Risk Reduction Act를 제정하고(1993), 50-133kV 송전선은 100feet(30m), 220~330kV 송전선은 150feet(45cm), 500-550kV 송전선은 350feet(105m) 이내에 학교와 어린이 탁아시설을 짓지 못하도록 하였다.

- 캘리포니아 Irvine시는 극저주파 자기장 수준이 4mG를 넘는 지역에서는 주택을 짓지 못하도록 하는 규정을 제정하였다.

- 캘리포니아 Fremont시는 부동산 소유자가 사려고 하는 매입자에게 그 토지와 송전선과의 거리를 밝히도록 요구하였다.

- Tennessee주 Brentwood시는 신설 송전선로의 제한구역에서의 자기장을 4mG로 정하였으며 기존 선로의 경우 5년 이내에 4mG로 낮출 것을 요구하였다.

- 시카고 교외의 Lincolnwood county는 전력회사에 신설 송전선에 의한 부근의 자기장 세기를 1.5mG로 제한할 것을 명령하였다.

나. 독일

독일은 아동이나 유아는 50-60Hz의 1,000mG 자기장 또는 5kV/m 의 전기장 이상에 절대로 노출되지 못하도록 규제하고 있다. 또한 기존 설비들은 3년 이내에 이러한 기준에 적합하도록 하여야 하고, 평균 자기장은 1,000mG 이하를 유지하도록 하였다. 구체적으로 보면 학교, 주거지역, 병원, 유아원 및 놀이터 부근의 최대 자기장은 1,000~2,000mG, 최대전기장은 5~10kV/m로 제한하고 있다.

다. 기타국가

- 스웨덴은 영상화면단말기(VDT)에 대하여 화면앞면 50cm에서 2.5mG이하로 규제하고 있고, 초등학교와 유치원의 경우 2~3mG를 기준으로 송전탑 철거 또는 이전 하게 한다.

- 뉴질랜드 Chirstchurch시는 마이크로파 최대 노출한계를 50μW/cm2로 정하고 기지국이나 안테나에서 최소 300m 거리를 유지하게 하였고, New Plymouth city는 라디오파 및 마이크로파 안테나 설치는 공업지역사만 설치하게 하였다.

- 스위스 연방환경산림국토청에서 전력선, 핸드폰기지국 및 방송국 안테나에서 방출되는 전자파의 노출되는 일반 대중보호를 위해 규제기준을 정하였다.

- 이태리의 환경부에서 정령(총리령)으로 일반 대중보호를 위해 자기장 및 송전선에 대한 규제기준을 정하였다.

3) 각국의 전자파 인체보호기준

각국의 전자파와 관련하여 인체보호기준을 살펴보면 <표 6>과 같다. 최근 미국의 일부 지방자치정부와 스웨덴에서는 ꡐ위험가능성에 대한 신중한 회피ꡑ라는 주장이 대두되면서 국가는 적극적이고 선도적으로 국민건강을 보호하여야 한다는 측면에서 이에 대한 규제 및 권고치를 마련하고 있다.

‘위험가능성에 대한 회피’의 개념이란 일반주민이나 산업계가 노출저감을 위한 추가적인 비용부담이 없이 현재의기술력을 고려하여 불필요한 노출을 최대한 줄이도록 하자는 것이다.

또한 1998년 국제방사선보호협회(IRPA)에서 인체보호기준을 발표하였다. 그러나  국가마다 지리적, 생활환경 등이 각각 다른 점을 감안하여 미국, 스웨덴 및 일본 등에서는 자국 실정에 맞는 기준을 따로 정하여 규제 및 권고기준으로 시행 중에 있다.

〈표 6〉각국의 전자파 권고․규제 기준

국가 또는 단체		기준 구분	제정 년도	전 계(㎸/m)		자 계(mG)
				일반인	직업인	일반인	직업인
미국	학회(ACGIH)	권고	1990	－	25	－	10,000
	플로리다	규제		2(ROW끝)	8(230㎸) 10(500㎸)	150 (ROW 150피트) 200 (ROW 200피트)
	미네소타	〃			8	250 (ROW 200피트)
	몬 태 나	〃		1(ROW끝)	7	150(230㎸) 200(500㎸단) 250(500㎸복)
	뉴 저 지	〃		3
	뉴 욕	〃		1.6	11.8	200
영 국 NRPB		권고	1988	10		2,000
독 일		규제	1989		5	1,000～2,000	50,000
오스트랄리아		〃	1989	5	10	1,000 (단시간 : 10,000)	5,000 (단시간: 250,000)
이 탈 리 아		〃	1992	5 (단시간 : 10) 송전선이격 132㎸→10m 220㎸→18m 380㎸→28m		1,000 (단시간: 10,000)
스 웨 덴		〃	1990			2.0 (VDT전면 30cm)
구 소 련		〃		송전선 이격 100m	25(1일5분간) 10(1일3시간) 5(장시간)	1,800
우 리 나 라		〃	2000	250/f (4.17㎸,60㎐)	500/f (8.33㎸,60㎐)	5/f (833mG,60㎐)	25/f (4,167mG,60㎐)
CENELEC		권고	1996	600/f (10㎸/m,60㎐)	1,500/f (25㎸/m,60㎐)	32/fmT (5,333mG,60㎐)	80/fmT (13,333mG,60㎐)
ICNIRP		권고	1998	250/f (4.17㎸,60㎐)	500/f (8.33㎸,60㎐)	5/f (833mG,60㎐)	25/f (4,167mG,60㎐)

* ACGIH(American Conference of Governmental Industrial Hygienists ; 미국 정부산업 위생학자학회)

* NRPB(National Radiological Protection Board ; 국가방사보호국)

* CENELEC(European Committee for Electrotechnical Standardization ; 유럽 전기기술기준위원회)

* ICNIRP(International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection ; 국제 비전리 방사보호위원회)

4. 전자파 관리의 문제점 및 개선방안

1) 전자파 관리의 문제점

우리나라 전자파 관리 업무체계는 앞에서 살펴본 것처럼 전자파로부터 인체보호를 위한 적극적인 관리체계는 갖추어져 있지 않고, 각 부처의 관장업무와 관련하여 부분적․단편적으로 규정되고 운영되고 있는 실정이다.

현재는 정부조직법 제38조에 의해서 정보통신부에서 전자파를 관리하고 있으나 정보통신부는 단순한 전자파 관리에 집중하고 있고, 환경오염원으로서의 전자파관리 및 인체보호기준의 설정 및 관리의 측면에서 일정한 한계를 드러내고 있다. 한 예로 전자파에 대한 우려의 여론이 존재함에도 불구하고 정보통신부와 전력회사는 2015년까지 현재의 고압선보다 4배나 강력한 76만 5천볼트의 초고압선로를 신설하여 현해보다 1.9배나 많은 고압선로와 송전탑을 건설할 계획에 있고, 뿐만 아니라 변전소는 2.4배나 더 많이 지을 계획에 있다는 것을 보면 미루어 짐작할 수 있다.  또한 전자파공해의 위험인구에 대한 조사가 진행될 수 있음에도 불구하고 이루어지지 않고 있기 때문에, 얼마나 많은 사람들과 노약자들이 전자파의 위험에 노출되어 있는지 파악되지 않고 있다.

일전에 전국의 초등학교를 대상으로 고압선로가 인근을 지나거나 학교 부지를 통과하는 경우를 조사했는데 모두 29개교로 조사되었다. 고압선로가 바로 위를 지나가는 지점은 각 학교별로 1.8-71.7mG로 측정되었다. 이와 관련하여 민원이 속출하자 환경부에서 전자파 인체권고기준치 및 적용방안을 마련했으나 경제부처와 업계의 반대로 권고치로도 제정되지 못하고 폐기되었다. 그 내용에는 2단계에서 일반인의 경우 10mG, 신설 송배전선로에 대한 제한구역을 50m로 한다는 내용이 포함되어 있었기 때문이다. 그러나 전자파발생의 주무부처인 정보통신부의 송전탑 전자파 일반 노출기준은 엉뚱하게도 833mG로 암 발생에 대한 연구결과를 전혀 반영하지 못하고 가벼운 신경자극을 일으키는 근거에 기준하고 있다. 이것마저도 고압선로에 대해서는 적용하지 않는다고 하여 제외해버렸다.

이와 같이 정보통신부 중심의 전자파 관리에서는 환경오염원으로서의 관리 및 인체보호 측면에서 소홀하기 때문에 계속 건설되는 고압선로와 각종 전자파에 노출되는 국민들에 대한 불안감은 가중되고 있는 실정이다.

2) 전자파 관리의 개선방안

전자파 관리에 앞서나가는 선진국을 살펴보면, 먼저 독일은 전자파에 대한 법적 규정을 세계 최초로 제정했으며, 고압선로 뿐 아니라 특정 방송설비, 지하케이블, 전철선로 및 변전소와 같은 시설의 전자파 영향권에 장기간 체류시 전자파의 한계치를 초과하지 못하도록 명시하고 있다. 또한 뮌헨정부는 환경연구소의 권고에 따라 우리의 24만6천볼트 고압선은 80-120m, 34만5천볼트 고압선은 110-160m, 전철선로에서는 최소한 50m의 이격거리를 두어야 한다는 내용을 제도화할 준비 중에 있다.

미국 캘리포니아 교육청은 소아암 발생에 대한 한계치를 30mG로 잡고 전력에 따라 45m~100m 의 이격거리를 법제화하고 있고, 스위스와 이탈리아 등도 매우 엄격한 인체보호기준을 마련하고 있다. 미국의 국립환경보건연구소(NIEHS)는 다음과 같이 주장한다. 전자파가 건강에 위해영향이 있다는 연구결과도 있고, 그렇지 않다는 상반된 조사도 있어 매우 논쟁적인 문제이다. 그러나 흡연, 산성비, 환경호르몬 등의 공해위험이 밝혀지는 과정에 많은 시간이 소모되었고, 문제는 이 기간 동안 예방적 조치가 취해지지 않아 많은 피해자가 발생했다는 것이다.

전자파의 경우 언제가 건강위해여부가 확인될 가능성이 있기 때문에 사전에 피해를 예방하는 것이 필요하며, 특히 성장기의 어린이나 환자의 경우는 매우 조심해야 한다는 것이다. 이러한 점을 감안하여 다음과 같이 우리나라 전자파 관리의 개선방안을 제안한다.

첫째, 전자파 문제가 국민의 건강을 위협할 수 있는 민감하고 중요한 문제임을 인식하여 제16대 국회에서 폐기된 환경정책기본법을 다시 개정하며, 전자파 노출 위험인구를 파악하고 단계적으로 이를 줄여나가는 실질적 전자파관리체계를 확립해야 한다.

둘째, 앞으로 지속적으로 대두하게 될 전자파의 인체영향과 관련된 문제에 효율적으로 대처하기 위해서는 전자파 관리를 환경부로 일원화하여 전자파에 대한 기준을 마련하고 전자파 관리방향등을 총괄적으로 관리하며, 나머지 부처에서는 기준준수를 위한 연구개발을 하고 규격설정 및 검정 등 전문적인 제반 관리대책을 마련하는 체제가 효율적이라고 판단된다.

셋째, 각계의 의견을 적극 수렴하기위하여 정부, 학계, 산업체 및 시민단체의 전문가들로 위원회를 구성하며 이동통신 기지국이나 송전선 건실시 설계단계에서부터 주민들의 의견을 듣고 협의하는 것이 바람직할 것이다.

3) 입법대안

가. 환경기본법 개정

전자파의 위해성에 대한 논란은 있지만 상당수의 선진외국은 ‘현명한 회피노력’ 차원에서 전자파 규제 입법을 제정․시행하고 있는 실정이다.

따라서 환경정책기본법 제3조제3호 생활환경의 분류에 전자파를 포함시키고, 사전예방의 원칙에 의거하여 환경부로 하여금 전자파의 노출 실태와 그로 인한 국민 건강에 대한 영향을 조사․연구하는 등 필요한 조치를 취하도록 하여 국민의 환경권을 보호하여야 한다.

현 행	개 정 안
第3條(定義) 이 法에서 사용하는 用語의 定義는 다음과 같다. 1. ～ 2. (생 략) 3. “生活環境”이라 함은 大氣, 물, 廢棄物, 騷音․振動, 惡臭, 日照등 사람의 日常生活과 관계되는 環境을 말한다. 4. ～ 5. (생 략) <신 설>	第3條(定義) 1. ～ 2. (현행과 같음) 3. --------------------------- ----------------일조, 전자파 등-------------------------------. 4. ～ 5. (현행과 같음) 제21조의3(전자파의 위해 예방) 정부는 전자파로 인한 국민건강 및 환경상의 영향을 최소화하기 위하여 전자파의 위해성에 관한 연구조사 등 필요한 조치를 강구하여야 한다.

나. 환경분쟁조정법 개정안

환경분쟁조정법 개정안이 2004년 7월20일 김석준의원에 의해 대표발의되었다.

주요 내용은 시대적 추세에 따라 일반적으로 공해라 불리는 통풍방해, 조망권 저해 및 전자파를 분쟁조정대상 환경피해의 유발범주에 추가함으로써 개인 환경권을 적극적으로 보호하고 환경권의 보호대상을 확장함과 아울러 환경피해의 구제범위를 폭 넓게 인정하고자 하는 것이다.

현 행	개 정 안
第2條(定義) 이 法에서 사용하는 用語의 定義는 다음과 같다. 1. “環境被害”라 함은 事業活動 기타 사람의 活動에 의하여 발생하였거나 발생이 豫想되는 大氣汚染, 水質汚染, 土壤汚染, 海洋汚染, 騷音ㆍ振動, 惡臭, 自然生態系破壞 기타 大統領令이 정하는 원인으로 인한 건강상ㆍ財産상의 被害를 말한다. 다만, 放射能汚染으로 인한 被害를 제외한다. 2. ～ 4. (생 략)	第2條(定義)------------------------------ -----------. 1.--------------------------------------------------------------- ------------------------ ------------------자연생태계파괴, 통풍방해, 조망권 저해, 전자파 그밖에 대통령령이 정하는 원인으로 인한 건강․재산․정신에 관한 피해를 말한다. ----------------. 2. ～ 4. (현행과 같음)

〈참고문헌〉

정보통신부 전파연구소(2004), 전기통신․전파 관련법령집

시민환경연구소 환경보건위원회(2004), 환경이 아프면 몸도 아프다, 나남출판

국립환경연구원(2003), 국내 전자장 수준 실태조사(I)

전인수(2002), 고압선로 전자파의 효율적 관리방안 연구, 한국환경정책평가연구원

국립환경연구원(2000), 전자장의 발생 및 영향

한국무선국관리사업단(2000), 전자파의 인체영향에 대한 역학조사 및 법제화 방안연구

서보현(1999), 전자파관련 법제화 방향, 국회 전자파인체유해문제대핵위원회,

(색 간지)

Ⅵ. 기후변화협약과 우리의 대응

국회의원 조 정 식

1.  들어가는 말

지구를 둘러싼 대기는 대부분 수증기와 이산화탄소, SO2 및 온실가스로 구성되어 있다. 이중 온실가스는 태양로부터 발산되는 열을 흡수하는데 이는 지구의 대기온도를 일정 수준으로 유지시켜 주는 역할을 하며 이를 온실효과(greenhouse effect)라 한다.

현재 지구의 평균온도는 약 15℃인 것으로 나타나고 있으나 온실가스에 의한 온실효과가 없을 경우에는 대기온도가 -18℃ 정도까지 낮아질 수 있다는 연구결과도 있다. 19세기 후반에 시작된 산업혁명 이후 화석연료의 급격한 사용증가는 대기 중의 온실가스 농도를 증가시키는 결과를 가져왔는데 이러한 온실효과의 증대 때문에 지구의 대기온도가 증가라는 지구온난화(global warming) 현상을 유발하는 결과를 가져왔다.

<그림1-1 : 지구 대기의 온도변화 : IPCC TAR>

이와 같이 대기중에 배출되어 기후변화의 원인이 되는 온실효과를 유발하는 물질로는 이산화탄소(CO2), 메탄(CH4), 아산화질소(N2O), 수소불화탄소(HFCs), 과불화탄소(PFCs), 육불화황(SF6) 등이 있다.

물론 이밖에도 질소산화합물(NOx) 및 황산화합물(SOx) 등도 온실효과를 유발하는 물질로 구분될 수 있으나, 국제사회에서는 일반적으로 이들 가스들을 간접온실가스로 구분하고 있고, 위에서 언급한 6개의 온실가스들을 직접 온실가스로 구분하고 있다

위의 직접 온실가스 중 특히 이산화탄소가 지구온난화에 많은 영향을 미치고 있는 것으로 평가되는데 이 물질은 산업활동 등과 같은 인위적인 활동에 의해 유발된 것으로 여겨지고 있다.

지구온난화의 속도는 최근 2만년 동안 전례 없이 빠르게 진행되고 있는 것으로 조사되고 있으며, 이는 지구온도가 지난 20세기 동안 0.6±0.2℃ 상승하였다(IPCC, 2001)는 연구결과로도 알 수 있다.

이와 같이 최근 진행되고 지구온도 급상승 현상은 지난 1,000년간 유래 없이 빠르게 증가하고 있는 것으로 관측되고 있으며 또한 지난 20년간의 지구온도가 지난 20세기 동안 가장 더웠던 시기로 나타나고 있기도 하다.

2. 현 황

1) 기후변화 영향

지구온난화에 의한 기후변화의 영향은 사회, 경제, 환경 등 사회 전 분야에 걸쳐 영향을 미치고 있는 것으로 평가되고 있다. 일부 지역별로는 지구의 온난화에 따른 식생대의 조기성장으로 이모작 등이 가능해져 긍정적인 측면도 있으나 대부분이 영향이 해수면 상승, 생태계 변화, 사막화 가속 등 부정적인 측면이 많아 국제적 이슈로 대두되고 있는 것이 현실이다.

지구온도 상승과 더불어 해수면도 20세기 동안 10 - 20cm 상승하고, 극지방을 제외한 전 세계의 빙하가 감소하며, 또한 강수의 유형도 변화하고 있다. 강수의 상당 부분이 폭우 형태로 내리고 있으며 세계의 많은 지역에서 이로 인한 피해가 빈발하고 있으며, 극심한 가뭄과 홍수를 유발하는 엘니뇨 현상도 그 크기나, 발생 빈도 및 지속성에 있어 1970년대 중반 이후 점차 심화되어 가고 있는 것으로 나타나고 있다.

2) 대기중 온실가스 농도

21세기의 기후변화 예측에 대하여 기후학자들간 논란은 있으나 기후변화에 관한 정부간패널 (IPCC)에서 3차보고서(Third Assesment Report, TAR)를 발간함으로서 향후에도 기후변화 즉 지구온난화현상이 더욱 심화될 것으로 보는 시각이 공식화되어 있는 상황이다.

IPCC TAR에 따르면, 대기 중의 온실가스 농도를 감축하기 위한 국제적인 노력이 없을 경우 21세기 동안에도 대기온도는 지속하여 증가할 것으로 전망하고 있다. 즉 온실가스의 주요부분을 차지하고 있는 이산화탄소의 대기 중 농도가 현재 약 368ppm 수준에서 21세기에는 490 - 1260ppm까지 증가될 것이며, 이에 따른 지구평균온도도 1990년에서 2100년 사이에 약 1.4 - 5.8℃ 상승할 것으로 예측되고 있다. 이와 같은 21세기 동안의 지구온도 상승 속도는 지난 100년간의 관측된 지구온도 상승 보다 2 - 10배 클 뿐만 아니라 지난 10,000년간의 변화보다 훨씬 더 빠른 비율로 일어날 것으로 예측하고 있다.

또한 이와 같은 예측은 21세기 동안 평균 해수면의 수위를 1990년 대비 8 - 88cm 상승시키는 것으로 전망됨에 따라 저지대에 위치하고 있는 일부 내륙은 바다 속에 잠김으로서 지구의 지형에도 변화가 나타날 것으로 예측된다.

3. 국제적 동향

1) 국제적 노력

온실가스 배출 증가로부터 야기되는 지구온난화 문제는 1979년 이전까지는 주로 과학자들 사이에서만 논의되어 왔다. 1958년 하와이 관측소에서 대기 중 이산화탄소 농도를 관측을 시작한 이래 대기 중 이산화탄소 농도가 증가하고 있는 현상을 발견하였으며, 미국 프린스톤 대학의 마나베 박사는 과거 수백년간의 대기 중 온실가스의 농도변화를 모델링으로 재현하여 20세기 기온상승과 대기 중 온실가스인 이산화탄소 농도 증가는 직접 연관이 있다는 것을 증명하기도 하였다.

그 이후 과학자들 사이에서 대기 중 온실가스 증가가 지구온난화와 관련이 있다는 많은 연구 결과들이 보고되기 시작하였다.

기후변화에 대한 국제 차원의 공식적인 논의는 1979년 2월 개최된 1차 세계기후회의에서 처음 제기되어 인간의 활동에 의한 기후변화 가능성과 기후변화의 부정적 영향을 방지하기 위한 조치의 필요성이 인정된다는 점을 선언하였다. 1980년대 들어 세계적으로 이상기후에 의한 자연재해가 증가하면서 지구온난화의 논쟁이 가열되기 시작하였고 1985년 오스트리아에서는 과학자들을 중심으로 기후변화와 온실가스 영향에 대한 회의가 개최되어 온실가스의 지속적인 농도 증가는 중대한 기후변화를 일으킬 가능성이 크다고 결론지었다.

한편 1988년 지구온난화에 관한 미국 상원 공청회에서 NASA 고다드(Goddard)연구소의 한센 박사는 20세기 지구온난화는 인간의 활동에 의한 온실가스 농도 증가가 그 확실한 원인임을 제시하였다.

기후변화에 적극적 대처하기 위한 국제적인 노력은 1988년 UN총회의 결의에 따라 세계기상기구(WMO)와 유엔환경계획(UNEP)에 의하여 기후변화에관한정부간패널(IPCC)이 설치됨으로써 본격적으로 시작되었고, 1990년 IPCC는 전 세계 70여개국의 1,000여명의 전문가로 구성된 실무작업반을 중심으로 기후변화에 대한 과학적인 분석, 기후변화에 의한 영향평가 및 지구온난화의 원인이 되는 온실가스 감축을 위한 대응전략 등에 관한 기존의 연구를 종합 평가하여 1차 평가보고서를 완성하였다.

IPCC 1차 평가보고서는 향후 기후변화에 대한 국제협상을 촉진하는데 과학적인 근거를 제시하였으며, 1990년 10 - 11월에는 제2차 세계기후회의가 스위스 제네바에서 과학기술회의와 더불어 각료급회의도 함께 개최되어, IPCC 1차 보고서를 토대로 기후변화방지를 위한 세계기후협약을 제정을 촉구하기에 이르렀다.

1990년 12월 UN총회는 기후변화협약(UNFCCC)을 채택하기로 결의하였으며, 이에 따라 협약문 작성을 위한 정부간협상위원회(INC)가 설치되었고 1991년 2월부터 1992년 5월까지 1년 3개월간 5차례의 INC회의를 개최하여 협약문안이 합의되었다.

본 협약문은 1992년 6월 브라질 리우데자네이루에서 개최된 유엔환경개발회의에서 154국이 서명하였고, 50개국 비준 가입 후 90일이 경과한 후 발효되도록 한 규정에 따라 1994년 3월에 발효되었으며 2003년 6월 현재 188개국이 가입하였고 우리나라는 1993년 12월 세계 47번째로 가입하였다.

2) 기후변화협약(UNFCCC)

기후변화협약은 온실가스로 인한 기후시스템의 위험한 변화를 방지할 수 있는 수준으로 온실가스 농도를 안정화시키는 것이며, 대기 중 온실가스 농도의 안정화는 생태계가 기후변화에 자연적으로 적응하여 농업이 위협을 받지 않고 경제성장이 지속가능한 방법으로 유지될 수 있는 기간 내에 달성시키는 것을 목표로 하고 있다.

주요 원칙으로는 ‘공통의 그러나 차별적인 책임’의 원칙, 기후변화에 취약한 국가 및 협약의무 이행으로 과도한 부담을 수반하는 국가에 대한 고려, 예방의 원칙, 지속가능한 개발 증진 및 개방적인 국제경제 시스템의 증진 원칙이 있다.

‘공통의 그러나 차별적인 책임’의 원칙은 현 기후변화에 대하여 세계 모든 국가가 책임이 있으나 산업혁명부터 시작된 선진국의 경제발전이 현 이상 기후시스템에 더 큰 책임이 있다는 점에 비추어 의무 부담에 있어 차별적인 책임이 적용되어야 한다는 원칙이다. 이 원칙에 따라 본 협약은 의무 부담체제를 선진국(부속서 I 국가)과 개도국(비부속서 I 국가)으로 구분하여 다른 의무를 부과하고 있다.

본 협약은 기후변화에 취약한 국가와 협약의무 이행으로 과도한 부담이 되는 국가 즉 군소 도서국가, 저지대 연안 보유국가, 건조 및 준 건조 지역 국가, 가뭄 및 사막화에 취약한 국가, 화석연료 의존도가 높은 국가, 최빈국가 등에 대해서는 재정지원, 기술이전 등 특별한 고려를 규정하고 있다.

또한 본 협약은 기후변화 방지를 위한 예방적 원칙을 표방하고 있는데 이는 기후변화의 과학적 불확실성 등을 근거로 기후변화 예방을 위한 대응 정책의 실시를 지연시키는 사태를 미연에 방지하고자 하는 원칙이다.

현재 기후변화에 대한 과학적 불확실성이 큰 것은 사실이며 미국 등은 이를 이유로 본 협약의 이행에 소극적으로 나오고 있다. 기후변화에 대한 과학적 불확실성이 존재한다는 것은 현재의 기후변화가 과소평가 또는 과대평가 되었을 양방향의 가능성을 포함한다. 따라서 예방적 차원의 기후변화 저감 정책은 향후 지구 및 인류의 파국을 막을 수 있다는 인식 하에 본 원칙이 채택되었다고 볼 수 있다.

이와 같은 협약의 기본원칙에 따라 회원국의 의무사항은 일반의무사항과 특별의무사항을 나누어 규정하고 있다. 일반 의무사항은 선진국 및 개도국 공히 적용되는 사항이며 특별의무사항은 선진국에 적용되는 의무사항이다.

선진국의 의무사항은 다시 부속서 I 국가의 의무사항과 부속서 Ⅱ 국가의 의무사항으로 다시 구분된다. 우리나라를 포함한 모든 당사국이 공통으로 이행해야할 일반의무로는 a) 모든 온실가스의 인위적 배출 및 흡수 통계 작성, 주기적 수정, 보완, 공표 및 총회 제출, b) 기후변화 저감 및 적응 조치를 포함한 프로그램의 고안, 실행, 공표 및 주기적 보완, c) 온실가스 배출을 억제, 저감, 방지할 수 있는 기술, 관행 및 공정의 개발, 적용, 기술이전 등 기술 확산에 협력, d) 온실가스 흡수원의 보호 증대 및 흡수원의 지속가능한 관리 도모, e) 기후변화 적응능력 개발에 협력, f) 사회, 경제, 환경 정책수립 시 기후변화문제를 고려하고 기후변화 대응정책(저감 및 적응)이 경제, 공중보건, 환경에 미치는 부작용을 최소화하는 방안 도입, g) 기후변화의 원인, 결과, 정도, 시기와 대응전략의 사회경제적 영향에 대한 이해 증진, 기후변화의 불확실성을 감소시키기 위한 과학, 기술, 사회경제적 연구와 체계적 관측의 추진 및 협력, h) 기후변화와 관련된 정보공개, 교육, 훈련, 홍보 강화 등이 있다.

선진국에 부과되는 특별의무사항으로는 크게 배출량 감축과 개도국에 대한 지원으로 규정하고 있다. 부속서 I 국가들의 의무사항으로는 먼저 온실가스 배출억제, 흡수원을 보존 증진하며, 기후변화 방지에 기여하는 정책 및 조치를 추진하며, 온실가스를 1990년대 수준으로 저감하기 위하여 협약 발효 후 6개월 이내와 그 후 주기적으로 위의 정책과 조치들에 대한 세부적인 사항과 이러한 정책과 조치가 온실가스 배출 및 흡수에 미치는 전망에 대하여 보고하며, 경제수단 및 행정수단에 대하여 타국과의 조화 추진, 온실가스 배출증가를 유발하는 정책 및 관행 파악과, 이러한 실천에 대한 주기적인 재검토 등이 포함된다.

부속서 Ⅱ 국가들의 의무사항으로는 본 협약 12조 1항에 규정된 개도국의 보고의무에 소요되는 합의된 모든 비용을 충당하기 위한 새로운 추가적 재원을 제공하고 기술이전을 위한 재원 제공, 기후변화의 악 영향에 취약한 개도국의 적응정책 수행에 따른 비용 지원 및 다른 국가 특히 개도국의 협약 이행능력 증진을 위해 환경친화기술 및 know-how의 이전 및 재정지원을 포함한다.

그 외에 협약은 협약의 운영을 위한 조직으로 당사국회의(Conference of Party, COP), 사무국, 과학기술자문회의기구(SBSTA), 이행위원회기구(SBI)를 두고 있으며, 협약 이행에 따른 재정은 지구환경기구(GEF)에 일괄하여 집행하고 있다.

당사국회의는 협약에 대한 협상의 최고 결정기로서 당사국의 의무 이행 등을 주기적으로 검토하며, 사무국은 회의 운영, 각종 보고서 준비, 정보 수집 및 교류 등의 사무를 담당하고 있다. 과학기술자문회의는 모든 국가의 정부대표로 구성되어 기후변화 및 영향에 관한 과학. 기술에 대한 평가 및 자문 역할을 하며 이행위원회는 모든 국가의 대표가 참여하여 협약 이행사항을 평가하고 있다.

3) 교토의정서(Kyoto Protocol)

기후변화협약에 포함되어 있는 각 국가들의 의무사항으로는 현재 진행되고 있는 기후변화에 효과적으로 대응할 수 없다는 판단 하에 국제사회는 보다 구체적이고 현실적인 이행방안의 도출이 필요하게 되었으며 이에 따라 1997년 제3차 당사국총회에서 채택된 것이 ‘교토의정서’ 이다.

우선 교토의정서의 내용을 살펴보면 온실가스 배출 감축을 보다 구체적으로 제시하고 있다. 예컨대 부속서Ⅰ 국가들의 90년도 배출량을 제시하고 이들 배출량에 대하여 1차 공약기간(2008-2012) 동안 ‘90년도 배출량의 평균 5%를 감축시키자는 구체적인 감축목표를 교토의정서 부속서 B에 명시하였다.

1차 공약기간(2008-2012)을 통하여 온실가스 배출량을 1990년도 대비 5%를 감축한다는 것은 지속적으로 배출량이 증가하고 있는 추세를 고려하였을 때 실질적으로는 약 20 - 30% 이상 감축하여야 부담을 갖게됨으로서 의무부담국인 선진국들은 상당한 부담을 갖을 수 있다. 따라서 교토의정서는 온실가스 감축의무 국가들의 부담을 완화하고 보다 비용․효율적으로 감축목표량을 달성할 수 있도록 신축성(Flexibility)을 제공하고 있다. 이것이 이른바 교토메카니즘으로 알려진 3가지의 메카니즘으로서 국제협력사업을 통한 목표달성을 제안하고 있다.

위의 3가지의 교토메카니즘 중 우리에게 가장 잘 알려진 메카니즘이 청정개발체제(CDM, Clean Development Mechanism) 이다. 이는 온실가스 감축의무가 있는 선진국이 감축의무가 없는 개도국에 온실가스 감축을 위한 자본 및 기술 등을 이전하고 이를 통하여 발생된 온실가스 감축량(Certified Emission Reduction, CERs)을 자본 및 기술을 이전한 국가의 감축량으로 인정하는 체제이다. 따라서 현 기후변화협약 협상 상 개도국 즉 비부속서Ⅰ 국가의 신분을 가지고 있는 우리나라의 입장에서 선진국의 자본 및 기술을 유치할 수 있는 체제이기도 하다.

두 번째로 제안되고 있는 사항이 공동이행제도(Joint Implementation, JI) 이다. 청정개발체제와 이행체제는 매우 유사하나 선진국의 자본 및 기술이 온실가스 감축의무가 있는 타 선진국으로 이전되는 체제를 의미한다. 이는 과거 산업혁명을 통하여 경제적인 부를 누렸으나 1990년대 초 경제붕괴를 통하여 현재 경제적으로 어려움이 있는 국가들을 대상으로 지속적인 경제성장과 온실가스 감축의무가 있는 선진국들이 온실가스 감축을 위한 자본과 기술을 이전하는 체제로 이해할 수 있다.

마지막으로 온실가스 감축의무가 있는 선진국들간에 온실가스 배출 감축량을 거래할 수 있는 배출권거래제(Emissition Trading, ET) 이다. 이는 감축의무가 있는 선진국들 간에 감축목표량을 달성하기 위하여 목표량에 비교 추가적으로 감축을 이룬 국가가 그러하지 못한 감축의무국가에 감축량을 매도 할 수 있는 제도로 무형의 대기물질에 대한 배출권이 무역상품으로 거래될 수 있는 근거를 제시하고 있다. 온실가스 감축의무국가들은 이와 같은 교토메카니즘을 감축 공약기간 동안 자국의 감축목표 달성을 목적으로 활용할 수 있다.

2004. 9 현재 교토의정서가 발효되지는 않은 상태이다. 이의 발효를 위해서는 두 가지의 전제조건을 만족시켜야 한다. 우선 교토의정서에 비준 국가가 55개국 이상이어야 하고, 이중 1차 공약기간 감축의무가 있는 국가들의 1990년도 온실가스 배출량이 전체 배출량 규모의 55% 이상을 차지하여야 한다.

이러한 조건 하에서 현재 비준한 국가는 우리나라(2002. 11. 8 비준)를 포함해서 124개국에 이르고 있으나 이들 중 1차 공약기간 온실가스 배출 감축의무가 있는 선진국가들의 1990년도 온실가스 배출량이 1990년도 전체 배출규모의 44.2%에 불과해 아직 발효조건을 만족시키지는 못하고 있는 상태이다.

그러나 현재까지 비준을 하고 있지 않은 부속서Ⅰ 국가 중 1990년도 온실가스 배출량이 전체 배출량의 17.4%를 차지하는 러시아가 2002년도 세계정상회의(WSSD)에서 교토의정서 비준 의사를 밝힌바 있고, 협약에 적극성을 띄고 있는 EU그룹이 러시아를 설득하고 있는 것으로 알려져 교토의정서의 발효의 가능성은 매우 높은 것으로 알려져 있다

다만, 1990년도 배출량의 36.1%를 차지함에도 불구하고 교토의정서 체제를 강력히 부인하며, 자국의 경제 악영향 및 개도국의 참여를 강조하고 있는 미국이 계속하여 교토의정서의 비준을 반대하고 있고 호주가 이에 동조하고 있는 상황으로 향후 교토의정서의 발효 여부에 대하여서는 좀 더 지켜보는 것이 필요할 것 같다.

<선진국의 1990년도 이산화탄소 배출량>

당사국	1990 CO2 배출량(Gg)	비 율(%)	당사국	1990 CO2 배출량(Gg)	비 율(%)
호 주	288,965	2.1	라트비아	22,976	0.2
오스트리아	59,200	0.4	리헨쉬타인	208	0.0
벨기에	113,405	0.8	룩셈부룩	11,343	0.1
불가리아	82,990	0.6	모나코	71	0.0
카나다	457,441	3.3	네덜란드	167,600	1.2
체 코	169,514	1.2	뉴질랜드	25,530	0.2
덴마크	52,100	0.4	노르웨이	35,533	0.3
에스토니아	37,797	0.3	폴란드	414,930	3.0
핀란드	53,900	0.4	포르트갈	42,148	0.3
프랑스	366,536	2.7	루마니아	171,103	1.2
독 일	1,012,443	7.4	러시아	2,388,720	17.4
그리스	82,100	0.6	슬로바키아	58,278	0.4
헝가리	71,673	0.5	스페인	260,654	1.9
아이슬랜드	2,172	0.0	스웨덴	61,256	0.4
아일랜드	30,719	0.2	스위스	43,600	0.3
이태리	428,941	3.1	영 국	584,078	4.3
일 본	1,173,360	8.5	미 국	4,957,022	36.1

<1차 공약기간 동안의 선진국의 온실가스 배출 감축 목표>

당사국	1차 공약기간(‘08-’12) ‘90년도 배출량 대비 감축비율(%)	당사국	1차 공약기간(‘08-’12) ‘90년도 배출량 대비 감축비율(%)
호 주	108	라트비아	92
오스트리아	92	리헨쉬타인	92
벨기에	92	리투아니아	92
불가리아	92	룩셈부룩	92
카나다	94	모나코	92
크로아티아	95	네덜란드	92
체 코	92	뉴질랜드	100
덴마크	92	노르웨이	101
에스토니아	92	폴란드	94
핀란드	92	포르트갈	92
프랑스	92	루마니아	92
독 일	92	러시아	100
그리스	92	슬로바키아	92
헝가리	94	슬로베니아	92
아이슬랜드	110	스페인	92
아일랜드	92	스웨덴	92
이태리	92	스위스	92
일 본	94	우쿠라이나	100
미 국	93	영 국	92

4) 국제협상 동향

기후변화협약(UNFCCC)이 1992년 브라질 리우 세계환경회의에서 채택되었으나 각 국가들의 비준단계 등을 거쳐 1995년 3월에 제1차 기후변화협약 당사국총회(COP, Conference Of Party)가 독일 베를린에서 개최되었고, 이후 매년 개최되어 현재까지 9차례의 당사국총회 및 1차례의 속개회의(COP6-bis)가 개최되어 왔으며, 이와 함께 매년 2 차례의 부속기구회의(SB, Subsidiary Body)가 개최되어 20 차례의 부속기구 회의가 개최되어 왔다.

독일에서 개최된 제1차 당사국총회(1995년 3월)에서는 “베를린 위임사항(Berlin Mandate)”을 채택하였는데 이는 2000년까지의 자발적인 감축의무만으로는 지구온난화에 의한 기후변화 현상에 대처하기에 불충분함을 인정하고 2000년 이후 감축목표에 관한 의정서를 1997년 제3차 당사국총회에서 채택하는 것과 온실가스 감축의무 부담 대상국을 부속서 I 국가로 한정하는 것 등에 대하여 합의한 사항의 내용이다.

제2차 당사국총회(1996년 7월)에서는 협약과 관련하여 과학적 자문역활을 수행하는 기후변화에 관한 정부간 협의회(IPCC)의 ‘제2차 평가보고서’를 공식적으로 인정하였으며, 2000년 이후의 온실가스 배출감축 목표설정을 위한 협상(Berlin Mandate)을 가속화 하고, 그 결과를 법적 구속력 있는 문서화하기로 합의하였다.

국제법적 구속력이 있는 「교토의정서(Kyoto Protocol)」가 제3차 당사국총회(1997년 12월)에서 채택되었으며, 이로서 미국, 일본, EU 등 협약 부속서 I 38개국은 강제적인 온실가스 배출 감축 목표량을 부여받게 됐다. 교토의정서의 신축성이 부여됨으로서 선진국에 부과된 감축목표 실현을 위해 선진국의 개도국에 대한 관련 프로젝트를 인정하여 자국의 감축목표 달성에 활용 가능하도록 하였다.

교토의정서 채택 이후 신축성체제의 이행방안에 대한 논의가 제4차 당사국총회(1998년 11월)에서부터 논의되었으며 제5차 당사국총회(1999년 10월)를 거쳐 제6차 당사국총회(2000년 11월)에서 합의를 이끌어 내려 하였으나 협상그룹간 첨예하게 의견이 대립되면서 결국은 제6차 당사국총회 속개회의(2001년 7월)까지 개최하여야 하는 진통을 겪은 끝에 기후변화협약에 능동적으로 참여하고 있는 유럽연합(EU)의 양보로 신축성체제인 교토의정서의 이행체제 골격이라 할 수 있는 본 합의사항(Bonn Agreement)을 이끌어 냈다.

본 합의사항을 토대로 제7차 당사국총회(2001년 10월)에서는 165개 협약당사국 및 국제기구, 환경단체 및 산업계 대표 등이 참석한 가운데 교토의정서의 운영규정에 관한 협상이 최종 타결되어(Marrakesh Accord) 교토의정서가 발효될 수 있는 법적 토대가 마련되었다.

동 회의에서는 제6차 당사국총회 속개회의 시 합의되지 못한 의무준수체제와 온실가스 배출 통계작성․보고 내용 및 절차, 배출권 산정방식 등 기술적인 사항 등이 중점 논의되었다.

선진국의 온실가스 감축의무를 규정한 교토의정서의 구체적인 이행방안이 합의됨에 따라 제8차 당사국총회(2002년 11월)에서는 개도국의 참여문제가 주요 이슈로 대두되었다. 예컨대 온실가스 배출에 대한 역사적인 책임이 있는 선진국의 책임 있는 실천 및 이행을 강조한 개도국그룹과 실질적이며 효과적인 지구온난화 예방을 위하여 전지구적인 참여를 유도한 선진국 그룹들간의 의견이 심화되었다.

협약 상 2차 공약기간(2013-2017)을 통한 온실가스 감축 이행방안에 대하여서는 2005년부터 논의가 개시될 예정이다. 이는 아마도 강제적인 온실가스 배출감축 의무부담 참여국가를 추가적으로 확대하는 논의가 될 것이며, 이는 곧 개도국의 참여 종용과 함께 선개도국으로 지목되며 온실가스 배출량의 증가속도가 OECD 회원국 중 1위로 세계적으로 가장 빠른 속도로 증가하고 있는 우리나라가 직접적인 대상이 될 것이라는 견해가 지배적이다.

이미 제8차 당사국총회 협상내용에서 보여준 바와 같이 개도국의 참여문제 즉 2차 공약기간 온실가스 배출 감축에 대한 논의는 시작되었다고 볼 수 있으며 작년 12월초 이태리에서 개최된 제9차 당사국총회에서는 비부속서Ⅰ 국가의 온실가스 배출통계 및 국가보고서의 제출시기에 대한 논의가 구체적으로 대두되었으며 향후에도 이에 대한 논의는 더욱 가열될 것으로 전망된다.

기후변화협약에 대한 국제협상을 주도하는 당사국총회는 매년 개최됨과 동시에 교토의정서를 위한 당사국총회가(COP/MOP) 의정서의 발효와 함께 1차 COP/MOP이 개최될 예정이다.

기후변화협약 사무국은 당초 의정서 발효의 열쇠를 쥐고 있는 러시아가 비준의사를 공표(2002)함에 따라 금년부터 당사국총회(COP)와 교토의정서 당사국총회(COP/MOP)가 동시에 개최할 것으로 계획하였으나 러시아의 비준이 지연됨에 따라 이의 이행여부가 불가능하게 되었다.

2001년부터 교토의정서의 발효를 공식적으로 부정하고 있는 미국과 이에 동조하고 있는 호주도 계속하여 개도국의 참여를 강조하고 있는 상황으로 일부에서는 교토의정서 발효 자체를 의심하는 상황에까지 이르고 있다.

그러나 작년 9월에 세계기후회를 개최한 바 있으며, 이미 1990년대 초반 경제붕괴로 인한 온실가스 배출 자연감축 및 제7차 당사국총회에서 많은 양의 흡수량을 인정받아 이미 상당부분 배출권을 확보한 러시아가 국제적인 정서를 고려하여 볼 때 교토의정서를 쉽게 포기하지는 않을 것으로 보는 견해가 우세한 것으로 평가된다.

어째든 교토의정서의 발효를 전제로 볼 때, 향후의 협상내용은 교토의정서의 세부적인 이행방안과 함께, 2차 감축기간에 대한 논의가 주가 될 것이며 이에 따른 의무감축의 참여 확대 및 개도국에 대한 지원 등이 주요 의제로 대두될 가능성이 매우 높다. 아울러 동시적으로 수반되는 기후변화에 따른 악영향 평가 및 적응대책 마련이 기후변화에 대한 국제협상 무대에서 주요 안건으로 대두될 것으로 전망된다.

4. 기후변화협약을 대비한 정부종합 대책 추진 내역 및 평가

1) 정부종합대책 추진현황

- 1차 대책(1999~2001) : 온실가스 저감기반 조성 등 8개 부문 36개 과제

- 2차 대책(2002~2004) : 협상역량 강화, 감축대책 등 5개 부문 84개 과제

부처	추진분야	주요 세부과제
환경부 (18개)	• 홍보 및 교육 • 폐기물 정책 • 차량배출관리(수송) • 기후변화 영향평가 및 적응 • 교토메카니즘 연구	- 환경보전 시범학교 등 - 매립지 자원화 사업 등 - CNG 버스 보급 - 산림,건강,해수면 영향평가 - 배출권거래제 및 CDM
산자부 (38개) • 공통과제 포함	• 온실가스 감축기술 및 대체 에너지 보급 확대 • 에너지 절약정책 • 온실가스 국가통계 • 교토메카니즘 연구	- 에너지 절약기술 개발,태양광. 풍력 등 보급 - 자발적협약,ESCO 사업 등 - 국가 통계 구축 (관계기관 협조) - 배출권거래제 및 CDM
건교부 (9개)	• 교통수요관리 • 물류시스템 합리화 • 주거부문 감축	- 수송분담구조 개선 등 - 종합물류정보망 구축 등 - 건축물 단열시공 등
농림부/산림청 (9개)	• 영농축산방식 개선 • 산림흡수원 확충	- 논.밭 온실가스 감축 등 - 숲 가꾸기 사업 등
외교부 (5개)	• 의무부담협상 대비 협상 역량 강화(환경부 등 협조)	- 교토의정서 비준 (‘02.11 비준완료) - 국제공조 강화, 교류협력
과기부 (5개)	• 기술개발 촉진	- 이산화탄소 저감기술 등 온실가스 감축기술 개발 - 대체에너지 기술 개발
해수부 (4개)	• 해양부문 연구사업	- 해양부문 기후변화 영향평가 - 해저 메탄수화물 개발 등

• 환경부문 주요 추진 내역(‘03~’04)

	2003년 실적	2004년 계획
홍보	• 지방설명회 개최(03.5, 대한상의 공동) • 지자체공무원 웍샵 개최(03.5,) • 기후변화 학술대회 및 포럼개최 (03.8, 기상청과 공동주관)	• 인터넷 영문포탈 사이트 운영(하반기) • 지방 설명회 개최(상반기) • 기후변화 학술대회 개최(하반기)
폐기물	• 수도권매립지 발전사업 1단계 완료 (03.3, 9.99MW) • 하수처리장 건설(443개,16,667억원) • 폐수처리장 확충(12개,548억원) • 쓰레기 종량제 및 1회용품 사용규제강화	• 수도권매립지 발전사업 2단계(50MW) • 하수처리장 건설(726개,15,128억원) • 폐수처리장 확충(19개,654억원) • 음식물 폐기물 관리기본계획 추진
수송	• 시.도별 조례를 제정하여 사업용 차량의 공회전 규제추진(서울시 등 4개 시.도) • CNG 버스 4,312대, 충전소 116기 설치	• 시.도별 조례제정 지속추진 • CNG버스 2,400대, 충전소 67기 추가
영향 평가	• 한반도 기후변화 영향평가 및 적응 대책 마련(KEI.아주대 공동, 03.9)	• 기후변화 영향평가 및 적응대책 지속 추진(관계부처.국회기관 협력도모)
교토 메카 니즘	• 배출권거래제 시범사업설계 및 모의거래 (~03.10) • CDM 인증체계 연구(~03.9)	• 배출량 등록 시스템 등 배출권거래제 시범사업 기반구축 • 매립가스자원화 CDM 사업추진
통계	• 환경부문 온실가스 배출량 조사 및 통계 구축(~03.10)	• 온실가스 배출량조사 결과분석 및 개선 방향 도출
정책 연구	• 환경정책 저감효과 분석(~03.12) • 기후변화대응 환경부문 종합계획 수립 (~03.4)	• 기후변화 대응 지자체 참여 활성화 방안 연구 • 온실가스 저감 및 대기오염물질 저감 정 책의 통합에 관한 연구(~04.8)

2) 정부 종합대책 추진사업 평가

현재까지 정부는 1998년 관계장관회의에서 결정한 ‘3차 공약기간(2018-2022) 년부터 자발적인 의무부담을 하는 방안을 검토할 수 있다’는 입장이나, 우리나라의 온실가스 배출량  추이와 개도국 참여압력에 비추어 입장 재정립 및 협상능력 제고가 필요한 상황이다. 실제 지난 2002.3월 대한상의가 수행한 환경부 용역결과, 3차 공약기간부터 의무이행을 고려한다는 정부입장에 대해 국내기업 다수는 현실성이 없는 것으로 평가하기도 했다.

한편, 현재까지의 정부 종합대책은 법적 근거 없이 기존 업무를 취합하는 수준에 머무르고 있어 보다 실효성 있는 대책을 추진하기 위해서는 기후변화 대응 기본법을 제정하여 법적 근거하에 정부. 국민. 기업의 역할과 책임을 규정하고 체계적인 대책을 수립, 추진해야할 것이다. 아울러 정부의 1-2차 종합대책은 온실가스 저감(mitigation) 대책 위주로 구성되어 있어 기후 변화 영향평가 및 적응대책에는 상대적으로 소홀하다는 지적을 받고 있다.

실제 84개 제2차 종합대책 세부과제 중 기후변화 적응에 관한 과제는 1개(환경부 주관 ‘기후변화 영향평가 및 적응프로그램 마련’)에 불과한 실정이다. 따라서 향후 3차 종합대책에는 기후변화가 국민생활과 생태계에 미치는 영향을 평가하고 이를 기초로 한 적응대책 마련에도 역점을 둔 정책추진이 이루어져야 할 필요가 있다.

또, 산업계의 경우 자발적인 온실가스 조기저감에 대한 필요성을 인식하지 못하고 대응이 미흡한 실정으로 배출권거래제 시범사업 등을 통해 자발적인 배출저감을 위한 인센티브 제공 등을 통한 참여촉진도 이루어져야할 과제다. 실제 이러한 상황은 대한상의가 900여개 회원사들을 대상으로 지난 2002년도에 조사한 설문조사결과에서도 잘 나타나있다. 조사결과,  조사대상 약 60%의 기업이 기후변화의 영향이 상당히 클 것이라고 응답했지만, 이중 59% 이상의 기업은 아직까지 별다른 대책을 세우지 못한 것으로 응답해 우리 기업의 적극적인 대응이 부족한 것으로 나타났다. 그리고, 현 기후변화 대응 정부종합대책은 중앙정부 위주로 추진되어 지자체의 참여가 저조한 실정으로, 매립가스 자원화를 청정개발체제(CDM) 사업화 하는 등 지자체의 관심과 참여유도를 적극적으로 펼칠 필요가 있으며, 그럴 때 비로소 경쟁력 있는 대응을 할 수 있을 것으로 전망된다.

5. 결언

서두에서 밝힌 바와 같이 기후변화에 대한 문제는 대기 중의 온실가스 농도 증가에 따른 온실효과 심화로 지구의 기후체제가 변화된다는 측면에서는 지구환경 문제로 논의될 수 있는 국제이슈이다. 그러나 지구온난화에 가장 많은 영향을 미치고 있는 이산화탄소가 경제의 원동력이 되고 있는 화석연료의 연소에 기인한다는 측면에서는 경제적인 문제로 전환될 수도 있는 것이다. 따라서 기후변화협약으로 인한 영향은 이렇듯 자연환경과 더불어 각 국가의 경제적인 측면에서도 커다란 파장을 불러올 듯 하다. 그래서 협약서의 전문 및 기타 관련 협상문서들의 내용을 보면 지속 가능한 개발(Sustainable Development)이라는 단어가 끊임없이 반복되고 있다. 즉 개발은 하되 대상되는 개발이 기후변화, 생물다양성, 사막화 등 우리들의 삶에 악영향을 미치지 않는 개발을 하라는 의미이다.

기후변화협상을 주도하고 있으며 환경선진국으로 알려진 유럽의 국가들은 이미 경제에 커다란 악영향 없이 온실가스 감축목표를 달성하기 위한 작업을 진행하고 있고, 또한 일부 국가는 이미 감축목표를 달성한 상태이다. 따라서 우리도 환경과 경제를 함께 지킬 수 있는 효과적인 기후변화협약 대응책을 마련하여야 할 것이며, 이를 위해서는 선진국가들의 성공사례의 벤치마킹과 함께 실질적으로 온실가스 배출의 주범이 되고 있는 인간인 국민들이 공동으로 대응 한다는 인식의 전환이 필요한 때라 사료된다. 우리나라의 온실가스 배출량을 살펴보면 2001년도를 기준으로 세계 9위권에 위치에 있다. 또한 교토의정서에 따른 기준년도인 1990년도부터의 배출 증가속도를 보면 OECD 회원국들 가운데에서도 가장 빠르게 증가하고 있는 것 또한 사실이다.

기후변화협약에 대한 국제협상의 무대는 이제 2차 공약기간에 대한 논의로 관심이 쏠리고 있다. 아마도 주요 이슈는 개도국의 참여 여부가 될 것이며 이미 상당량의 온실가스를 배출하고 있고 경제적으로도 선진국 수준에 도달하고 있는 것으로 인식됨에 따라 이러한 논의에서 더 이상 자유로울 수는 없을 것이다. 물론, 아직도 러시아의 교토의정서 비준이 불투명한 상황에서 이의 발효 여부는 미지수로 남아 있는 상태이기는 하다. 그러나 이미 우리나라를 포함한 124개국이 교토의정서에 비준하였고, 강력한 반대의 성향을 가지고 있는 미국 내에서도 각 주별(State) 및 정당간에도 의견이 분분한 상황으로 교토의정서가 발효되지 못하고 사장되더라도 또 다른 의정서가 채택되어 각 국가별 온실가스 배출 감축을 제재 할 것은 너무나 당연한 것으로 전문가들은 인식하고 있다.

앞에서 언급한 바와 같이 우리나라는 온실가스 감축 참여에 대한 국제 논의에서 더 이상 자유로울 수 없을 것이며 따라서 보다 강력한 국내․외 대응전략의 마련이 필요할 것이다. 아울러 이와 같은 대응전략 마련에 있어 가장 영향을 미칠 산업계는 이를 새로운 도전의 기회로 전환하는 전략이 필요할 것이다. 아울러 온실가스 배출의 주범이라 할 수 있는 국민의 참여가 요구된다. 이를 위해서 정부는 국민들의 참여를 독려하기 위한 체제를 구축하여야 할 것이다. 예로서 일본의 경우 “지구온난화방지법”을 제정하여 각 지역별로 ‘지구온난화방지 지역센터’를 설립하고 산업계 및 국민을 대상으로 지국온난화 및 기후변화에 대한 정보를 제공하고 관련사업을 수행하는 등 대국민 인식제고를 위하여 노력하고 있다는 점은 우리에게 시사하는 바가 크다고 하겠다.

(색 간지)

Ⅶ. 환경친화적인 대체에너지 개발방안

국회의원 김 형 주

1. 연구 배경과 목적

대체에너지 개발에 대해 우리나라를 비롯한 세계 각국의 관심과 투자가 지속적으로 증가하고 있는 실정이다. 최근 들어 환경 분야에서 가장 중심적으로 논의되고 있는 의제가 지속가능발전일 것이다. 이는 그동안 여러 차례 진행된 국제회의와 협약을 통해 각 국가별로 실천계획을 세우고 추진하고 있어 사회적 인식이 많이 확대되어 있다. 하지만 친환경적 지속가능발전을 이루기 위해서 중요하게 여겨지는 대체에너지 개발 및 사용에 관한 부분은 아직 많이 부족한 상황이다. 표1에서 나타나듯이 우리나라는 다른 OECD 국가에 비해 현저히 낮은 보급률을 보이고 있다.

신․재생에너지라고도 기록할 수 있으나 현행법(대체에너지개발 및 이용․보급촉진법)에 대체에너지로 표현되고 있어 이 자료집에는 대체에너지로 기록

표1) 주요 OECD 국가의 대체에너지 보급현황(%)

미국	일본	호주	오스트리아	이탈리아	프랑스	뉴질랜드	스웨덴	한국
3.7	1.7	4.6	10.7	3.4	4.6	19.3	16.7	1.2

※ 2003년 IEA자료(폐기물 포함, 수력 제외) / Energy balances of OECD countries, 2000-2001

1970년대 두 차례의 석유파동으로 인해 대체에너지 개발 및 에너지 절약 등 국가 에너지 정책의 변화를 가져오기 시작했다. 이후 국가적으로 석유개발사업, 원자력발전소 건립 등 에너지 공급원의 변화가 오기 시작했다. 또한 대체에너지의 중요성이 인식되면서 대체에너지 개발에 착수하여 정부출연연구소를 중심으로 기초연구가 진행되었다. 87년 ‘대체에너지개발촉진법’이 공포되고, 88년 에너지 관리공단이 전문관리기관으로 지정되어 본격적인 기술개발이 시작되었다. 89년 대체에너지개발센터가 발족되고, 90년 ‘대체에너지기술촉진법’을 ‘대체에너지 개발 및 이용․보급촉진법’으로 개정 공포되어 국가적인 관심이 고조되었다.

이후 지속적인 조직과 제도개편 및 확대를 통해 현재 대통령 자문 지속가능발전위원회, 국무총리실 산하 각 연구회, 산업자원부, 과학기술부, 환경부 등 정부조직 곳곳에 대체에너지 개발 및 정책을 담당하는 곳이 많아지고 있다.

현재 운영되고 있는 정부 조직의 업무현황과 업무흐름의 분석을 통해 대체에너지 개발을 위한 업무일원화 및 조정을 통해 보다 효과적으로 운영될 수 있는 방안을 제시하고자 한다.

2. 대체에너지 개발의 필요성

1) 석유자원 고갈에 따른 대체에너지 확보

미국의 쉘 연구소에서 근무하던 지질학자 허버트는 미국의 산유량이 1970년대 초에 최대값에 달한 후 감소할 것이라고 전망했다. 거의 모든 석유회사와 석유 전문가들이 그의 예측을 거부했지만 그의 예측은 사실로 맞아 떨어졌다. 또한 미국의 석유전문가 켐벨도 세계 산유량 분석을 통해 종모양 곡선으로 점차 감소한다는 것이다. 석유생산량과 석유소비량을 계산해보면 2008년경부터 석유 생산량이 감소하는 시대로 접어들게 된다는 것이다.

우리나라의 에너지 해외의존도는 90년대 후반이후 97% 선에서 계속 유지되고 있는 상황이다.  2002년 부분별 석유소비현황을 보면 산업부분에서 49%, 수송부분에서 32%의 소비율을 보이고 있다. 산업부분의 소비량은 2000년 이후 정체되는 수준이지만 수송부분의 소비량은 꾸준히 늘어나는 자동차의 영향으로 지속적으로 증가하고 있다. 앞으로도 일정 한계까지는 자동차가 계속 증가할 전망이라는 통계도 있어 이 부분의 증가는 점점 늘어날 전망이다.

석유자원 전량을 수입에 의존하는 우리나라로서는 시급한 대책을 세워야 할 것이다. 1, 2차 오일쇼크와 산유국의 석유 전쟁이 발발할 때마다 우리나라는 유가 급등으로 인한 경제성장에 적잖은 여파를 받았다. 고유가에 따른 불안한 요인은 앞으로 석유 생산량이 점점 감소하기 시작하는 시점부터는 더욱 심각해질 것이다. 우리나라를 포함한 세계 각국이 이러한 석유자원의 한계를 인식하고 대체에너지에 대한 연구를 진행하고 있는 가장 큰 이유이다.

표 2) 부문별 석유소비현황

(단위：천Bbl, %)

구 분	1999			2000			2001			2002
	물 량	증가율	구성비	물 량	증가율	구성비	물 량	증가율	구성비	물 량	증가율	구성비
◦산업부문 ◦수송부문 ◦가정상업 ◦공공기타	355,721 205,885 118,856 8,984	32.9 9.7 18.1 4.7	49.4 28.6 16.5 1.2	362,035 223,453 107,262 8,075	1.8 8.5 △11.5 △10.1	48.4 29.2 15.6 1.2	359,930 231,095 97,741 9,440	△0.6 3.4 △7.0 16.9	48.4 31.1 13.1 1.3	374,906 244,045 94,698 8,653	4.2 5.6 △3.1 △8.3	49.1 32.0 12.4 1.1
◦휘발유 ◦등 유 ◦경 유 ◦B-C유 ◦항공유 ◦LPG ․프로판 ․부 탄 ◦납 사 ◦아스팔트	63,879 76,928 126,072 116,271 18,375 77,007 47,181 29,826 218,908 10,296	4.6 25.2 4.7 8.5 6.3 13.3 9.3 20.0 2.4 4.5	8.9 10.7 17.5 16.2 2.6 10.7 6.6 4.1 30.4 1.3	62,382 70,458 129,407 127,165 18,650 85,560 47,428 38,132 226,563 10,256	△1.7 △8.4 2.6 9.4 1.5 11.1 0.5 27.8 3.5 △0.4	8.4 9.5 17.4 17.1 2.5 11.5 6.4 5.1 30.5 1.4	62,707 61,707 132,167 123,848 20,073 84,377 41,225 43,152 233,293 11,033	0.5 △11.7 2.1 △1.2 10.1 △0.4 △12.1 13.5 1.9 7.6	8.4 8.3 17.8 16.6 2.7 11.3 5.5 5.8 31.4 1.5	64,078 58,464 138,045 116,907 20,057 91,415 44,205 45,590 245,309 10,350	2.2 △5.3 4.4 △5.6 △0.1 8.3 7.3 8.0 5.2 △6.2	8.4 7.7 18.1 15.3 2.6 12.0 5.9 6.1 32.2 1.4
계	719,657	9.0	100.0	742,553	3.2	100.0	743,665	0.1	100.0	762,868	2.6	100.0

※ 2003 산업자원백서(산업자원부)

2) 온실가스 배출 저감으로 기후변화 대처

온실가스의 배출은 지구 온난화로 인해 이상기후가 나타나고 해수면 상승과 극지방의 빙산이 점점 줄어들고 있는 상황이다. 또한 우리나라 주변의 해수면 온도 상승으로 해양 생태계의 변화가 나타나고 있다.

기후변화에 대해 국제협약을 맺고, 저감 방안을 위한 각국의 노력이 나타나고 있지만 우리나라는 개발도상국으로 분류되어 있어 적극적인 저감 노력은 아직 부족한 상황이다.  표 3에 나타나듯이 90년대 이후 연 5.2%의 온실가스 배출 증가율을 나타내고 있다. 우리에게는 2002년 교토의정서에 비준하였지만 개발도상국의 지위를 인정받아 의무부담은 없는 상황이다. 하지만 기후변화협약을 준수하기 위해서라기보다 국제사회의 일원으로서 소임을 다한다는 측면에서 온실가스 배출 저감을 국가적 목표로 추진해야 한다.

표3) 온실가스 배출 관련 주요 지표

구 분	1990	1995	1998	1999	2000	2001	‘90～’01 연평균증가율
온실가스 총배출량(천TC)	84,738	123,445	123,974	135,542	144,259	148,038	5.2%
1인당 온실가스 배출량 (TC/인)	1.98	2.74	2.68	2.91	3.07	3.13	4.3%
온실가스/GDP (TC/백만원,‘95)	0.322	0.327	0.314	0.310	0.301	0.300	-0.6%

※ 2003 산업자원백서(산업자원부)

3) 지속가능발전을 위한 에너지 시스템의 전환

석유자원은 매장량의 한계로 언젠가는 고갈되는 것은 자명한 일이다. 또한 화석연료의 특징상 유해물질이 많이 배출된다는 점에서 앞으로 사용량을 점차 줄여야 한다. 석유자원의 종말은 새로운 에너지 자원을 개발해야 하는 위기로 다가온다. 하지만 지구 전체적으로 분포되어 있고 여러 측면에서 에너지로 활용가능한 대체에너지의 시대로 시스템의 전환을 이루었을 때만이 인류의 지속가능발전은 이루어진다.

석유자원에 의존해서 진행되던 산업, 경제, 사회, 문화분야의 시스템을 대체에너지를 이용한 시스템으로의 전환을 이루어내야 한다.

3. 업무분장을 통해 본 대체에너지 개발

대체에너지 개발 및 에너지 정책에 대한 관련기관은 청와대 지속가능발전위원회를 비롯하여 정부부처, 정부출연 연구기관까지 여러 기관과 관련되는 사업이다. 대체에너지는 화석에너지의 고갈문제와 환경문제에 대한 대안으로서 세계 주요 국가는 정부주도하에서 대체에너지에 대한 과감한 연구개발과 보급정책 등을 추진하고 있으며, 우리나라도 최근 유가급등과 기후변화협약에 따른 대응 등 대체에너지의 인식이 중요시되어 이처럼 범정부적으로 추진되고 있는 실정이다.

1) 대통령자문 지속가능발전위원회 에너지․산업 전문위원회

정부의 에너지․산업정책 전반에 대한 자문역할을 수행하고 있으며 에너지 부분내에서 대체에너지 관련 정책에 대한 자문․제안 역할 수행

2) 국무조정실 공공기술연구회 한국에너지기술연구원(KIER)

가. 대체에너지기술, 에너지신소재기술, 청정에너지기술, 그리고 합리적인 에너지 이용을 위한 고효율 에너지시스템기술에 대한 연구개발

나. 정부출연연구기관으로 일부 정부출연금과 연구원 사업수익으로 운영

다. 연구성과를 정부정책에 반영, 실용화 사업

3) 산업자원부 자원정책실 기술지원과

가. 대체에너지개발기본계획 및 연도별 실행계획의 수립․시행

나. 폐기물을 이용한 에너지개발, 폐기물이용산업의 육성 및 지원

다. 대체에너지 및 청정에너지 기술개발사업계획의 수립․시행

라. 대체에너지개발및이용․보급촉진법의 운용

마. 대체에너지 이용․보급 활성화 시책의 수립․추진

바. 대체에너지 기술개발 및 보급자금의 운용대체에너지 설비인증 및 성능검사기관의 지정․운용

산업자원부

광역자치단체

사업지원기관

② 수요조사실시

③ 사업취합신청

기초자치단체

사업신청

평가위원회

사업지원단

⑤ 수요조사/평가결과보고

-사업우선순위, 예산(안)

⑥ 예산협의

사업신청

요구

⑩ 교부결정  신청

① 수요조사요청

⑨ 사업/예산확정통보

⑨ 사업/예산

확정통보

⑪ 사업비교부

④ 사업

평가

국     회

기획예산처

⑧ 예산확정

⑦ 예산안제출

그림1) 대체에너지 사업 추진체계 - 산업자원부 에너지관리공단

4) 산업자원부 산하 에너지관리공단 부설 대체에너지개발보급센터

▶ 대체에너지 관련 제도 운영, 예산총괄

▶ 성능평가 사업 관리, 성능검사 기준 제정, 지역에너지 사업 총괄

▶ 사업과제 선정 및 평가

▶ 볍령등 제도관리, 국제협력업무, 통계관리

5) 환경부 자연보전국

▶ 국토환경보전과에서 전원․에너지개발지구지정 및 개발계획 관련협의

6) 환경부 환경정책실

▶ 환경기술과에서 매립지 발생가스 재활용사업 정책협의

7) 환경부 산하 수도권매립지관리공사

▶ 매립지에서 발생하는 폐가스 재활용 사업

8) 과학기술부 21세기프론티어연구개발사업

▶ 고효율수소에너지제조․저장․이용기술개발사업단

▶ 폐기물재활용사업단

9) 과학기술부 연구개발국

▶ 생명환경기술과에서 대체에너지 분야 연구개발 지원

표 4) 대체에너지 관련 정부조직 현황

관견기관	사업주무	업무내용	주요기능
청와대	지속가능발전 위원회	대체에너지 부분에 대한 자문 및 제안역할	자문
국무조정실	한국에너지기술 연구원	에너지기술 개발 및 합리적 이용 연구 연구성과를 과학기술발전과 정책수립에 반영 연구성과를 실용화하여 국민경제 향상에 기여	연구, 정책수립, 실용화
산업자원부	기술지원과	정책수립, 폐기물이용산업 육성 및 지원 대체에너지 및 청정에너지 기술개발사업계획의 수립․시행 대체에너지 이용․보급 활성화 시책의 수립․추진 대체에너지 기술개발 및 보급자금의 운용대체에너지 설비인증 및 성능검사기관의 지정․운용	정책수립, 사업시행
	대체에너지 개발 보급센터	대체에너지 개발, 실행계획, 실용화, 보급사업	정책, 실용화
환경부	국토환경보전과	전원, 에너지개발지구지정 및 개발계획 관련협의	협의
	환경기술과	폐기물 재활용 및 재활용산업의 지원, 육성	정책
	매립지관리공사	매립가스 재활용사업	사업추진
과학기술부	21세기프론티어 연구개발사업	수소에너지 이용기술 개발, 폐기물 재활용사업 연구	연구개발
	생명환경기술과	생명․에너지 기술분야 기술연구개발사업계획수립, 추진	연구개발

4. 대체에너지 사업의 단계별 추진현황

11개 과제별로 현재 추진되고 있는 관련기관별 추진현황을 중심으로 보면 기초연구부터 실용화, 사후관리의 각 과정별로 정부조직간의 업무 연계성을 통해 현재 진행되고 있는 대체에너지 분야를 서술하겠다.

1) 기초연구단계

가. 대체에너지 사업의 기초연구 분야는 과학기술부에서 연구개발 사업계획을 수립하여 에너지기술연구원등 정부출연 연구기관에서 연구개발

나. 과학기술부에서는 수소에너지, 폐기물재활용사업(환경부와 공동)

다. 바이오디젤, 바이오연료, 바이오가스 등 바이오매스 분야의 생산연구개발사업은 환경부에서 계획하여 민간 또는 대학에서 연구

라. 산업자원부 산하 에너지관리공단에서 운영하는 대체에너지개발보급센터에서 11개 과제에 대해 정부, 민간 공동 또는 정부단독 사업지원으로  사업 추진

마. 대체에너지개발센터에서는 기획/정책연구사업, 국제공동사업도 추진

바. 태양열 온수급탕, 태양광발전, 바이오, 페기물 소각 및 폐열회수기술 등은 상용화 내지 실용화 단계

사. 개발단계는 과학기술부, 환경부, 산업자원부에서 각 사업별로 추진하고 있으며 사업비 공동지원등을 지원하고 있으며 주무부처는 산업자원부

2) 실용화 단계

가. 산업자원부에서 각 지방자치단체의 지원신청을 받아 평가후 예산반영하여 국회통과를 거쳐 사업비 지원(태양열 주택, 태양열온수급탕, 태양광 발전시설 등)

나. 매립지폐기물가스 상용화 사업의 경우 환경부 산하 수도권매립지공사에서 사업추진하고 있으며, 지자체매립지의 폐가스 재활용사업의 경우 정부지원을 받아 지자체에서 사업추진

다. 소각로폐열 재활용사업과, 매립지가스 재활용사업의 경우 수도권매립지공사를 제외한 부분에서 환경부는 재활용측면보다는 환경위해요인 점검차원의 업무를 맡고 있으며, 재활용사업은 산업자원부에서 관장

라. 21세기프론티어연구개발사업의 일환으로 산업폐기물재활용기술사업단에서 추진하고 있는 사업은 가연성 폐기물의 부분산화에 의한 가스자원화 기술개발 이외에는 모두 원료화를 목표로 하기 때문에 대체에너지 개발사업은 많이 이루어지지 못하고 있음, 환경부와 과학기술부의 재정지원으로 운영

마. 21세기프론티어연구개발 사업의 경우 2003년부터 본격적으로 사업시행이 되었기 때문에 실용화 단계까지는 많은 시일이 걸릴 것으로 예상됨

3) 사후관리

가. 제주 월령 신재생에너지 시범단지(풍력, 태양광, 태양열)는 에너지기술연구소에서 관리

나. 지자체, 민간기업, 민간연구소에서 추진된 사업의 경우 각각 관리

표5) 대체에너지 기술분야별 지원현황

분야	과제수	사업비(백만원)
		정부	민간	계
태양열	48	10,019	3,013	13,032
태양광	53	19,407	13,494	32,901
바이오	78	17,459	9,714	27,173
폐기물	36	10,439	11,874	22,313
석탄이용	37	17,084	11,144	28,228
소수력	3	656	195	851
풍력	11	11,043	8,466	19,509
수소	16	4,788	1,671	6,459
연료전지	39	36,778	33,930	70,708
해양	2	1,165	150	1,315
지열	3	990	351	1,341
정책	23	7,747	-	7,747
학술진흥	74	2,471	-	2,471
연구소출연	10	613	-	613
합계	433	140,659	94,022	234,661

※ 대체에너지 개발 보급센터 : 2002년 대체에너지기술개발사업비에서 지원한 바이오에너지기술개발사업중 2002년 계속 4과제(정부 490백만원, 민간 172백만원) 제외한 수치임

5. 대체에너지로의 시스템 전환을 위한 방안

1) 우라늄, 화석연료의 한계 극복

우리나라의 전력소비량은 2000년 이후 다소 감소추세이긴 2003년 5.4%의 증가율을 보인다.  앞으로도 일정 한계까지는 증가할 전망이다. 또한 발전원별 거래량을 보면 석탄과 원자력 발전이 80% 가량을 공급하고 있다. 여기에 산업 및 수송분야에서 소비되고 있는 석유의 비중까지 포함한다면 우리나라의 에너지 공급원은 고갈 가능성이 있는 화석연료와 우라늄에 과중하게 편중되어 있는 현실이다.

표6) 연도별 전력소비량

구 분	1999년	2000년	2001년	2002년	2003년
전력소비량(억kWh)	2,142	2,395	2,577	2,785	2,936
증가율(%)	10.7	11.8	7.6	8.0	5.4

※ 2003 산업자원백서(산업자원부)

또한 원자력 발전 과정에서 발생하는 누출의 우려와 과도한 시설투자, 폐기물 처리 등의 문제점을 안고 있다.

이러한 문제점의 해결방안은 대체에너지 시설 확충을 통해 점차적으로 석유와 원자력에 편중되어 있는 전력 생산구조를 태양열, 태양광, 풍력, 조력, 바이오매스 등 다양한 대체에너지원으로 분산할 수 있다.

이들 대체에너지는 현재의 방식처럼 중앙집중식으로 운영될 필요도 없고 지역별 특성에 맞게 소규모로 운영될 수 있는 장점이 있다.

특이할 만한 사항은 세계적 거대 다국적 석유기업인 ‘쉘’ 과 ‘영국석유’도 석유고갈에 대처하기 위해 대체에너지 사업에 과감한 투자를 하고 있다는 것이다.

표7)  발전원별 거래량 및 거래금액

구분	설비용량		거래량		정산금액		정산단가
	만kW	%	억kWh	%	억원	%	원/kWh
수력	80	1.41	24	0.80	1,400	0.96	57.43
양수	230	4.04	20	0.67	1,860	1.28	94.08
복합	1,064	18.69	323	10.78	26,329	18.07	81.55
LNG	174	3.06	19	0.64	2,249	1.54	118.08
중유	636	11.17	191	6.38	14,348	9.85	75.05
기타	155	2.72	6	0.20	310	0.21	53.39
일반계	2,339	41.09	583	19.47	46,496	31.91	79.75
국내탄	119	2.09	64	2.13	3,223	2.21	50.78
석탄	1,562	27.45	1,104	36.86	46,546	31.94	42.16
원자력	1,672	29.37	1,244	41.54	49,452	33.94	39.75
기저계	3,353	58.91	2,412	80.53	99,221	68.09	41.14
합계	5,692	100.0	2,995	100.0	145,717	100.0	48.66

※ 정산단가는 거래량에 대한 정산금액으로, 용량요금이 실제 발전여부와 관계없이 지급되므로 발전비용이 높은 발전기의 경우 정산단가 상승

※ 기타 : LFG(land field gas), 풍력

※ 2003 산업자원백서(산업자원부)

표8) 원자력발전소 운영 및 건설 현황

구 분	발전소명	용량(만㎾)	원자로형	상업운전년월
운영중 (18기) 1,571.6만㎾	고리 #1 #2 #3 #4 월성 #1 #2 #3 #4 영광 #1 #2 #3 #4 #5 #6 울진 #1 #2 #3 #4	58.7 65 95 95 67.9 70 70 70 95 95 100 100 100 100 95 95 100 100	가압경수로 〃 〃 〃 가압중수로 〃 〃 〃 가압경수로 〃 〃 〃 〃 〃 가압경수로 〃 〃 〃	1978. 4 1983. 7 1985. 9 1986. 4 1983. 4 1997. 7 1998. 7 1999.10 1986. 8 1987. 6 1995. 3 1996. 1 2002. 5 2002.12 1988. 9 1989. 9 1998. 8 1999.12
건설중(2기) 200만㎾	울진 #5 #6	100 100	가압경수로 〃	2004. 6 2005. 6

※ 2003 산업자원백서(산업자원부)

2) 전력 생산, 공급원의 분산정책 필요

우리나라의 전력산업 구조를 보면 전력의 생산과 판매를 거의 전량 정부에서 중앙집중식으로 담당하고 있다. 또한 발전소 민영화 이후 현재의 민영화 발전소들은 대부분 석탄, 석유, 가스를 이용한 화력발전소이다. 전력생산에 대해서는 앞에서도 언급했듯이 원자력과 화석연료에 편중되어 있다. 과도하게 중앙에서 관리하고 담당하다 보니 대체에너지를 이용한 전력생산에 대해 필요성을 인식하면서도 실질적으로 추진하는 속도는 느려지고 있는 것이다. 이런 이유로 대체에너지 산업의 활기를 찾지 못하고 있다. 현재 운영되고 있는 발전소들은 「지속가능발전」의 측면에서 본다면 앞으로 언젠가는 모두 폐쇄해야 할 날이 다가올 것이다.

이를 대비해 현재 화석연료와 원자력에 편중되어 있는 전력공급 구조를 대체에너지로 보완하고, 생산 시설도 각 지역 특성을 고려해서 규모 있는 시설을 운영한다면 보다 효율적인 에너지 관리가 될 것이다.

3) 예산지원 확대와 효율적 관리

대체에너지 부분의 국내 연구 개발 현황을 살펴보면 대체적으로 기술개발은 우수하나 양산 기술이나 시스템 적용 부분은 아직 미흡한 실정이다.

표 8에도 나타나듯이 정부주도의 본격적인 연구개발 시행시기는 1988년 이후로 나타나고 있다. 대체에너지 분야의 선진국에 비해 다소 늦은 감은 있으나 여러 분야에서 선진국 수준의 기초기술을 확보하고 있다.

하지만 시스템 적용이나 양산 체제 등을 갖추기 위해서는 아직 선진국 수준에 미흡한 과제가 남아 있다. 각 분야별로 우리나라의 지형이나 기후조건과 연관이 있는 사업이 있는 만큼 이런 부분을 충분히 고려하여 과감한 정부예산 투자를 통해 보급 활성화 대책이 필요하다. 또한 연구 성과가 미진한 분야는 늦게 연구를 시작한 탓도 있겠지만 연구인력 확대와 예산 확보가 우선되어야 할 것이다.

표9) 대체에너지 기술 분야별 현황

분야	개발시기	총 사업비 (억원)	현 황
태양광	1988	375	▶ 핵심기술 확보 ▶ 단결정 실리콘 태양전지 기술 ▶ 양산기술, 이용기술 미흡
연료전지	1988	1,031	▶ 핵심기술 확보 ▶ 시스템 제작, 부품소재기술 미흡
풍력	1988	230	▶ 핵심기술 확보 ▶ 국산화율 저조
태양열	1988	152	▶ 핵심기술 확보 ▶ 저온용 시스템 국내 생산 보급 ▶ 중고온용 시스템 미흡
바이오	1988	275	▶ 핵심기술 확보 ▶ 바이오디젤, 메탄발효 분야 상용화 ▶ 에탄올, LFG, 바이오 가스화 기술 미흡
폐기물	1980	240	▶ 핵심기술 확보 ▶ 폐기물 연소열, 폐유재생, RDF 상용화 ▶ 열분해 연류유 양산기술, 재생연료 고급화 기술 미흡
수소	2000	67	▶ 초기단계, 선진국에 비해 미흡
석탄액화․가스화중질산사유 가스화	1988	282	▶ 핵심기술 상당부분 확보 ▶ 고온탈황․ 집진분야 선진국에 근접 ▶ 설계 운전, 석탄 액화기술 미흡
소수력	1988	8.5	▶ 초기단계, 선진국에 비해 미흡
지열	1988	23	▶ 초기단계, 선진국에 비해 미흡
해양	1988	13	▶ 초기단계, 선진국에 비해 미흡

※ 제 2차 신․재생에너지 기술개발 및 이용․보급 기본계획(산업자원부)

표10) 신․재생에너지원별 보급현황(2003)

분 야	보 급 실 적
태양열	◦태양열온수기 및 급탕 19만여대 보급 : 2003년도 801대
태양광	◦ 총 5,981kWp 보급 - 2003년도 563kWp - 電化시설(930kWp), 통신 및 비상전화(127kWp), 가로등 및 해양용(656Wp), 비상전화(404kWp), 수질개선용(103kWp), 도로표시등(287kWp), 기타(511kWp)
바이오	◦성형탄(신․재생탄, 착화탄) 보급 총 1,358천톤, 2003년도 103천톤 ◦매립지가스(LFG) (2003년)：발전 100,193㎿h, 열 및 연료：130,198Gcal ◦메탄가스 : 총 101기 가동, 시설용량(305증기톤/시간) ◦바이오디젤 2개소 : 1,845㎘(2003년 생산량)
폐기물	◦대형도시쓰레기：목동, 부천, 일산 등 32여개소 소각열 이용 - 공급량 : 4,166,286Gcal/년 ◦일반폐기물(생활폐기물, 폐가스, 폐목재, 산업폐기물) - 총 461기, 공급량:53,777증기톤/년) ◦정재폐유 및 시멘트킬른 : 43개소(623천toe)
소수력	◦괴산, 안홍, 추산 등 33여개소 : 2003년도 발전량：187,612㎿h
풍 력	◦제주도, 포항, 전남무안 등 115기 가동：2003년 발전량：20,863㎿h

* 자료：에너지관리공단

표 11) 시범보급사업 세부내역

연 도	분 야	사 업 내 용	사업비 (백만원)
～‘97	종 합	제주 월령 신재생에너지 시범단지 등 4개	2,461
	태양광	경남 고성군 와도 등 5건	1,171
	태양열	가정용온수기 40개소, 대형 태양열시설 3개	338
	풍 력	마라도 국산개발 풍력발전 시설 사업	240
‘98	태양광	풀무원, 전기연, KAIST	630
	바이오	진로발효	270
‘99	태양광	창원시청, 한라산 진달래 대피소 등 3개	400
	바이오	삼성정밀화학(주)	300
‘00	태양광	환경운동연합, 푸른꿈고등학교 등 5개	700
‘01	태양광	민간주택, 동명고등학교, 경남대학교 등 6개	583
	태양열	경북대학교, 우송대학교, 한남대학교 등 3개	152
‘02	태양광	민간주택, 정부청사 등 11개	634
	태양열	정부청사, 연세대학교, 사회복지 시설 등 14개	566
‘03	태양광	민간주택, 동의공업대학 등 22개	1,375
	태양열	목원대학교, 마산대학 등 9개	401
	풍 력	경북과학대학(칠곡)	48
	지 열	이우학교, 충남천안교육청(입장초등학교)	251

* 자료：에너지관리공단

6. 결언

대체에너지 개발에 대한 정부조직의 업무 현황을 검토한 결과 대체에너지에 대한 정부차원의 노력과 개발의지는 있으나 예산확보 면에서 다소 부족한 면이 있다. 또한 여러 가지 사업에 대해 정부부처에서 각각 연구 개발하다 보니 효과적이고 체계적인 관리가 부족하다. 정부차원에서 국책사업 이상의 의미를 두고 연구개발에서 보급․실용화 단계까지 적극적으로 지원할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 에너지원 확보를 위해 그동안 산유국 중심의 원유 확보에 중점을 두었다면 이제부터는 대체에너지 시설을 통해 석유 중심으로 설계되었던 국가의 에너지 정책을 점점 변화시켜 가야 한다.

우리나라가 국제사회의 일원으로서 당당하게 활동하기 위해서는 이제부터라도 환경분야의 예산 확대를 통해 지속가능발전을 추구해 나가야 할 것이다.

우리나라는 1996년 세계에서 29번째 국가로 OECD에 가입했다. OECD 가입국이지만 환경분야 만큼은 여전히 개발도상국 수준의 처우를 받고 있는 상황이다. 국제사회가 우리나라를 어떻게 보고 있을지 우려스러운 부분이다. 단편적이긴 하지만 기후변화협약과 같은 국제협약에 유연하게 대처하고 우리나라 산업계가 그로 인해 타격을 받지 않도록 하기 위한 근본적인 해결방안은 환경에 대한 정부차원의 적극적인 지원과 예산 확보가 우선 사항이라는 것을 명심해야 한다.

2004년도 환경부 국정감사 열린우리당 공동보고서
발 간	환경노동위원회 열린우리당 소속의원
편 집	제종길 간사, 김영주 의원
발간일	2004년 10월 4일
연락처	제종길의원(안산 단원乙) 788-2608 김영주의원(비례대표) 788-2944 김형주의원(서울 광진乙) 788-2877 우원식의원(서울 노원乙) 788-2418 이목희의원(서울 금천) 788-2670 장복심의원(비례대표) 788-2536 조정식의원(경기 시흥乙) 788-2923