시·도별 인용률 편차 해소 대책, 문제있다.

- 시□도간 행정심판위원회의 인용률 편차, 최대 50%까지 차이

- 법제처의 대책은 "통일된 사건처리기준"마련

- 이는 인용률 편차의 원인을 제대로 파악 못한 탁상행정 결과

- 위법□부당한 행정처분을 줄일 수 있는 제도적 개선책이 필요

□ 지난 7월 법제처장은 임시국회에서의 업무보고시 시□도 행정     심판위원회간 인용률 편차가 최대 50%까지 차이가 나고 있는     가장 큰 원인은 통일된 사건처리기준이 없기 때문인 것으로      판단하여, 유형별 사건처리 기준 안을 마련하여 시□도 행정심     판위원회에 적용할 것을 권고했다고 보고한 바 있음

□ 그런데 본 위원이 분석해 본 바에 의하면 시□도 행정심판 위     원회간 인용률 편차가 큰 원인은 다른 곳에 있었음

□  본 위원이 시□도 행정심판위원회간 인용률 차이에 대한 원      인 분석을 위해 표본으로 택한 지자체는 90년대 후반 급격한      인용률을 보이다가 최근 차츰 과거 수준과 비슷한 인용률을      보이고 있는 강원도와 지난해 40%이상대의 인용률을 나타내      고 있는 대구, 울산, 전북 등이었음

□ '85년 이후 지난해까지 19년간 강원도의 재결현황을 분석해 보      니 '85년부터 '94년까지 10년간은 10%대의 인용률을 보이다가      '95년부터 갑자기 인용률이 상승하여 '98년까지 평균 40%대      의 인용률을 나타냈음

□ 강원도는 '99년부터 차츰 인용률이 하락하기 시작하여 지난해     는 16.3%의 인용률을 보이고 있음

□ 대구의 경우는 '95년 40%로 인용률이 갑자기 증가한 후 그 다     음해 53.5%, 그 다음해 61.8%로 급증, 지난해는 61.6%의 인용     률을 나타내고 있음

□ 울산의 경우는 '97년에 20%의 인용률을 보였으나 '98년에 갑     자기 49.1%로 급증하여 최근에도 40%대 이상의 인용률을 나     타내고 있음

□ 전북의 경우는 '97년까지 10%대의 인용률을 보였으나 '98년부     터 30%대 인용률을 넘기면서 '00년부터는 계속 40%대 이상의     인용률을 나타내고 있음

□ 위의 사례에서도 볼 수 있듯이 90년 초반까지는 각 시□도는      "유형별 사건 처리기준안"이 마련되어 있지 않았는데도

비슷하게 10%대의 인용률을 보였음

□ 그렇다면 각 시□도별 인용률에 갑자기 차이를 보이는 이유가"      유형별 사건 처리 기준안"이 없었기 때문이 아님

□ 본 위원이 분석해 본 결과에 의하면 시□도별로 갑자기 인용     률이 상승하는 시점이 있었으며, 그 시점은 바로 자치단체장의     선거가있는 해였음

□1회 자치단체장 선거 : '95.6.27

2회 자치단체장 선거 : '98.6.4

3회 자치단체장 선거 : '02.6.27

□ 강원도의 경우는 제2기 자치단체장들이 재임할 때 인용률이      가장 높았다가 제3기 자치단체장들로 바뀌면서 안정을 찾고      있음

□ 대구의 경우는 제1기 자치단체장들이 들어서면서부터 인용률     이 증가하기 시작한 후 지금까지 계속 유지하고 있고,

울산과 전북은 제2기 자치단체장들이 들어서면서 증가한 인용     률을 아직까지 계속 유지하고 있는 상황임

□ 또한, 강원도가 가장 높은 인용률을 보일 때 인용재결의 원인     을 분석해 보니 부당한 행정처분 때문에 인용한 사례가 78.2%     에 이르고 있음

□ 결론적으로 말하면, 인용률이 극히 높은 시□도는 자치단체장들     의 위법□부당한 행정처분이 많았기 때문이며,

□ 위법□부당한 행정처분이 많았던 이유는 지역민심을 얻기 위     한 무리한 행정처분, 지역적 특성이나 상황 등을 고려치 않은     획일적이고 무사안일한 행정처분 등을 많이 내린것 때문이었     음

질의)

1. 따라서 법제처가 "유형별 사건 처리 기준안"을 시도에      권고한다고 해서 위법부당한 행정처분이 많은 이상 인용률     은 높을 수 밖에 없을 것으로 보여지는데,

이에 대한 처장의 견해는?

2. 법제처에서 시□도별 인용률 편차가 큰 이유를 누가, 어          떻게 분석했는가?

3. 시□도 행정심판위원회간의 인용률 편차를 줄이기 위해서는     위법□부당한 행정처분을 내리는 것을 줄일 수 있는 제도적     개선점(예를 들면 지자체별로 위법□부당한 행정처분의 사례     를 반기별로 공표한다던가 행정심판위원회에서 인용된 사건     을 행정처분한 담당자에 대한 인사상 불이익 등의 정책 등)       이 필요하다고 보는데,

이에 대한 처장의 견해와 대책은?

□참고자료

1. 연도별/광역자치단체별 행정심판 사건접수 및 인용 현황

가. 2000년

(단위 : 건)

구 분	접 수 건 수	심 리·의 결				인용률 (%)
		소 계	인 용	기 각	각 하
서울특별시	634	599	165	340	94	27.5
부산광역시	311	290	84	183	23	29.0
대구광역시	810	778	458	308	12	58.9
인천광역시	269	245	90	139	16	36.7
광주광역시	79	73	22	46	5	30.1
대전광역시	67	61	24	20	17	39.3
울산광역시	95	92	48	40	4	52.2
경 기 도	355	314	43	225	46	13.7
강 원 도	192	180	48	116	16	26.7
충청북도	109	102	30	61	11	29.4
충청남도	107	91	16	20	55	17.6
전라북도	210	188	76	77.	35	40.4
전라남도	136	115	48	46	21	41.7
경상북도	236	227	104	109	14	45.8
경상남도	401	372	100	245	27	26.9
제 주 도	26	26	4	21	1	15.4
계	4,037	3,753	1,360	1,996	397	36.2

나. 2001년도

(단위 : 건)

구 분	접 수 건 수	심 리·의 결				인용률 (%)
		소 계	인 용	기 각	각 하
서울특별시	815	756	166	446	144	22.0
부산광역시	370	348	92	208	48	26.4
대구광역시	959	861	497	349	15	57.7
인천광역시	279	223	71	137	15	31.8
광주광역시	114	90	11	71	8	12.2
대전광역시	132	104	52	47	5	50.0
울산광역시	238	191	87	97	7	45.5
경 기 도	541	419	56	290	73	13.4
강 원 도	219	201	70	111	20	27.4
충청북도	279	223	89	126	8	40.0
충청남도	141	106	42	48	16	39.6
전라북도	273	233	94	110	29	41.0
전라남도	143	140	49	72	19	35.0
경상북도	384	356	198	135	23	56.0
경상남도	333	281	77	183	21	27.4
제 주 도	22	20	3	15	2	15.0
계	5,242	4,552	1,654	2,445	453	36.3

다. 2002년도

(단위 : 건)

구 분	접 수 건 수	심 리·의 결				인용률 (%)
		소 계	인 용	기 각	각 하
서울특별시	569	527	97	313	117	18.4
부산광역시	428	408	138	222	48	33.8
대구광역시	679	616	364	239	13	59.1
인천광역시	209	184	65	107	12	35.3
광주광역시	58	46	8	35	3	17.4
대전광역시	139	126	52	63	11	41.3
울산광역시	134	122	60	57	5	49.2
경 기 도	401	366	52	256	58	14.2
강 원 도	147	115	29	76	10	25.2
충청북도	216	199	64	124	11	32.2
충청남도	138	117	28	70	19	23.9
전라북도	331	309	124	163	22	40.1
전라남도	112	88	16	57	15	18.2
경상북도	370	363	221	124	18	60.9
경상남도	397	363	71	255	37	19.6
제 주 도	22	20	8	12	-	40.0
계	4,350	3,969	1,397	2,173	399	35.2

라. 2003년도

(단위 : 건)

구 분	접 수 건 수	심 리·의 결				인용률 (%)
		소 계	인 용	기 각	각 하
서울특별시	461	434	60	251	123	13.8
부산광역시	358	337	119	185	33	35.3
대구광역시	555	513	316	185	12	61.6
인천광역시	128	99	42	47	10	42.4
광주광역시	52	41	13	20	8	31.7
대전광역시	120	98	29	64	5	29.6
울산광역시	118	93	40	50	3	43.0
경 기 도	536	365	57	233	75	15.6
강 원 도	163	153	25	113	15	16.3
충청북도	173	158	49	93	16	31.0
충청남도	151	123	18	87	18	14.6
전라북도	300	276	133	107	36	48.2
전라남도	137	122	18	77	27	14.8
경상북도	247	236	86	128	22	36.5
경상남도	276	261	61	170	30	23.4
제 주 도	32	32	17	15	-	53.1
계	3,807	3,341	1,083	1,825	433	32.4

□ 2004년도 운영현황은 2005년초 파악예정임.

2. 강원도 연도별 행정심판 접수 및 인용 현황

구분	접수	재 결
		계	인용	기각	각하	인용율(%)
1985년	4	4	1	2	1	25.0
1986년	14	14	2	8	4	14.3
1987년	14	14	2	10	2	14.3
1988년	15	12	5	5	2	41.7
1989년	22	22	3	12	7	13.6
1990년	44	42	5	25	12	11.9
1991년	44	41	10	26	5	24.4
1992년	45	43	7	27	9	16.7
1993년	100	97	16	58	23	16.5
1994년	86	82	16	51	15	19.5
1995년	174	163	72	73	18	44.2
1996년	135	129	75	47	7	58.1
1997년	158	151	52	78	21	34.4
1998년	148	138	68	53	17	49.3
1999년	199	195	61	113	21	31.3
2000년	192	180	48	116	16	26.7
2001년	219	201	70	111	20	27.4
2002년	147	115	29	76	10	25.2
2003년	163	153	25	113	15	16.3
합계	1923	1796	567	1004	225	31.6

3. □95~□98 강원도 인용재결의 원인별 현황

연도	접수	인용	인용원인별 현황
			법리오해	재량남용	절차결여	민원	부당
95	174	72	6	9		1	56
96	135	75	4	9	3		59
97	158	52	8	5	1	2	35
98	148	68	4	3	1	1	59
합 계	615	267	22 (8.2%)	26 (9.7%)	5 (1.9%)	4 (1.5%)	209 (78.2%)

4. 전북, 대구, 울산의 행정심판 접수 및 인용률 현황

가. 전북

연도	접수	처리현황				인용율(%)
		소계	인용	기각	각하
95년	146	116	23	64	29	19.8
96년	161	123	29	61	33	23.6
97년	175	132	24	79	29	18.2
98년	166	132	41	60	31	31.1
99년	220	186	53	109	24	28.5
00년	210	188	76	77	35	40.4
01년	273	233	94	110	29	40.3
02년	331	309	124	163	22	40.1
03년	300	276	133	107	36	48.2

나. 대구

연도	접수	처리현황				인용율(%)
		소계	인용	기각	각하
93년	94	82	18	61	3	22.0
94년	219	206	63	130	13	30.6
95년	210	199	80	111	8	40.2
96년	343	331	177	146	8	53.5
97년	331	301	186	104	11	61.8
98년	345	336	241	86	9	71.7
99년	487	470	357	106	7	76.0
00년	810	778	458	308	12	58.9
01년	959	861	497	349	15	57.7
02년	679	616	364	239	13	59.1
03년	555	513	316	185	12	61.6

다. 울산

연도	접수	처리현황				인용율(%)
		소계	인용	기각	각하
97년	18	15	3	5	7	20.0
98년	66	53	26	27		49.1
99년	72	60	18	39	3	30.0
00년	95	92	48	40	4	52.2
01년	238	191	87	97	7	45.5
02년	134	122	60	57	5	49.2
03년	118	93	40	50	3	43.0

위임일탈, 재량권 남용 등 위헌□위법적인

법령이 방치되고 있다.

- 01년 227건, '02년 251건, '03년 732건이 '04.8월말 현재

아직 미정비 상태

- 법령정비 목적의 "법령정비위원회□가 지난해 이후 단1회 서면회의만 열려

- 행정부내 입법통제 무기력, 국민의 기본권 침해 가능성 높아

□ 오늘날 행정부의 입법기능이 점차로 확대되고 전문화되어 가     는 것이 일반적인 추세임

□ 또한 국회에서 제정하는 법률에서 국민의 권익과 관련된 많은    사항을 행정부의 법규명령으로 정하도록 위임함으로써 입법에    있어서의 행정부의 역할이 더욱 증대되고 있음

- 이러한 경향은 현대 행정이 복잡하고 전문화, 세분화에 되어    감에 따라 법률로서 모든 사항을 규정하기 어렵기 때문에 발생    하는 현상이지만, 하위법령들이 때로는 국민의 권리와 의무에     관한 사항을 정하며 법률보다 국민들의 생활에 더욱 큰 영향력    을 미칠 수 있기 때문에 하위법령의 심사과정이 중요시되고 있    음

□ 따라서 국민의 권리보장을 위해서는 법령에 대한 국회나, 법원     , 헌재 등에서의 외부통제도 중요하지만, 행정부내 內部統制가     더욱 중요함

□ 미국이나 일본, 프랑스 등은 행정부에 특정한 심사기관을 두어     행정부의 입법을 내부적으로 통제하고 있지만 우리의 경우 법     제처가 그 기능을 맡고 있음

□ 그런데,  법제처가 법령안을 검토하여 위임 일탈, 재량권 남용,     법령상호저촉 등을 이유로 각 부처에 관련 법령안을 정비토록     통보하였지만, 정비가 제대로 이뤄지지 않고 있는 실정임

□ 법제처가 본 위원에게 법제처가 제출한 '부처별 법령안 미정비     현황'에 따르면,  01년 227건, '02년 251건, '03년 732건을 '04.8     월말 현재까지 각 부처가 아직 정비를 하지 않고 있는 것으로     확인되었음

질의)

1. 3년 전에 법령안을 정비하라고 통보한 내용을 각 부처      에서 아직도 이행하지 않는 이유는 무엇인가?

법령안 정비를 강제할 수단은 없는가?

2. 이러한 결과를 놓고 볼 때 법제처가 해야할 행정부내          입법 통제기능이 미약하다고 밖에 볼 수 없으며, 따라서       위헌이나 위법적인 법령에 의해 국민의 권리가 침해될 가      능성도 높아질 수 밖에 없는데, 행정부내 입법통제기능을      강화시킬 방안은 무엇인가?

□ 법제업무운영규정 시행규칙에는 법제처가 통보한 법령정비를     계획에 따라 추진하기 위해 위원장인 법제차장과 각 부처의      기획관리실장으로 구성된 "법령정비위원회"를 두고,

①법령정비의 방향, ②정비대상 법령의 심의, ③부처간 의견조     정 등의 기능을 수행하도록 되어 있으며, 회의는 위원장이 필     요하다고 인정하는 때는 언제든지 소집 가능함

□ 그러나 법제처가 제출한 자료에 따르면 '03.8~'04.7월까지 1년    간 법령정비위원회는 지난 '03.10.9일 서면회의를 1회 가진 것     외에는 전혀 회의가 열리지 않았음

질의)

1. 법령심사위원회가 지난 1년간 서면회의 1회 밖에 열지      않은것은 각 부처의 법령정비나 개선이 잘 되고 있기 때      문에 소집하지 않았던 것인가? 아니면 소집해도 각 부처에  서 말을 듣지 않기 때문인가?

2. 법령심사위원회를 효율적으로 운영할 방안은 무엇인가?

□ 훈령이나 예규등의 처리문제도 마찬가지임

□ 법제업무운영규정 제25조에 따르면 각 중앙행정기관의 장은      훈령, 예규등의 적법성 확보를 위해 법제처장에게 자신들이 발     령한 훈령, 예규 등을 송부하도록 되어 있고, 법제처장은 이를     검토하여 법령에 저촉되거나 불합리한 사항이 있는 경우 개선     의견을 작성하여 소관기관의 장에게 통보하도록 하고 있음

□ 개선의견 통보를 받은 중앙행정기관의 장은 특별한 사유가 없     는 한 이를 반영하고 그 처리결과를 법체처장에게 통보하여야     함

□ 그런데, 법제처가 본 위원에게 제출한 자료에 따르면, '00년~     '03년까지 4년동안 법제처가 각 중앙행정기관의 장에게 총 555     건의 개선의견을 통보하였으며, 그 중에서 상위법령 위반 훈령     도  298건 이었음

□ 그러나 소관기관에서 실제 개선한 실적은 51.3%에 해당하는       285건에 지나지 않으며, 상위법령 위반 건도 125건이 아직 정      비 되지 않은 것으로 나타났음

질의)

상위법령을 위반하고 있는 훈령이나 예규 등을 정비하지 않    고 방치하는데에 대한 대책은 무엇인가?

입법과정에서의 부처간 협조,

법제처가 적극 나서야

- 관계기관간의 비협조로 예산집행조차 하지 못하는 경우도 있어

- 법제처에 실효성 있는 정부입법의 총괄□조정기능을 부여해야

○ 우리의 중앙행정기관은 주로 기능별로 구분되어 있으면서 각     부처의 업무가 서로 유기적 연관성을 가지고 있는 경우가 많     기 때문에 입법과정에서 불가피하게 다른 기관과 협의를 해야     할 경우가 많음

○ 그래서 대통령령인 법제업무운영규정 제11조 '입법과정에서의     기관간 협조 조항'에서 법령안 주관기관의 장은 법령안의 입안     초기 단계부터 관계기관의 장과 협의하도록 하고 있고, 법령안     을 입안한 때에는 당해 법령안의 내용을 관계기관의 장에게      송부하여 그 의견을 듣도록 강제하고 있음

○ 또한 동조4항에 의하면 법령안 주관기관의 장과 법제처장은      입법과정 전반에 걸쳐 정부입법에 관한 협의나 의견조정 기타     정부기관간에 효율적인 업무협조가 이루어지도록 해야 함

○ 그러나 이러한 강제규정에도 불구하고 부처간의 이기주의와      갈등으로 인해 협조가 잘 이루어지지 못하여 입법추진이 지연     되는 경우가 많으며 심지어는 입법추진 자체가 불가능하게 되     는 경우는 있음

○ 특히, 주무부처가 법률안이 통과될 것을 예상하고 예산안을 편    성했으나 관련기관과의 협조가 되지 않아 근거법안을 제때 국    회에 제출하지 못해 국가예산이 과다하게 불용되는 사례까지     발생하고 있음

○ 그 대표적인 사례가 2003년 대법원 결산심사에서도 지적된 바    있는 등기특별회계법 개정안임

- 당시 대법원은 동법 개정안을 법무부에 '02.12.2일에 송부하    였고, 법무부는 의견조회를 위해 관계부처에 개정안을 송부하였    으나 기획예산처가 '03.8.21일에 가서야 "특별한 의견 없음"이라    는 의견회신을 함에 따라 입법예고, 국무회의 등을 거쳐          '03.11.7일에 국회에 동법 개정안이 통과될 수 있었음

- 결과적으로 등기특별회계의 '03년 예산중 상당부분이 집행되     지 못하게 되었음

○ 심지어 올해는 법제처의 심사를 다 거친 법률안이 차관회의      전에 관계기관과의 협의를 거치지 않았다고 반대하여 입법추     진이 보류된 사례도 1건 있었으며, 차관회의까지 거친 법률안     이 국무회의 전에 법률안 주관부처의 장관이 파급효과 우려,      정책변경 등의 사유로  스스로 철회한 사례도 2건 있었음

○ 그래서 본 위원은 입법과정에서 기관간의 협조가 얼마나 잘      이루어지고 있는지를 파악해 보기 위해 "관계기관에서의 평균     회신기간, 기관협조가 미흡하여 입법과정에 차질을 빚은 사례,     회신지연시 대응방안" 등의 자료를 요청한 바 있음

□ 그랬더니 법제처에서는 "입법과정에서 관련부처의 의견협의는     주관기관의 장이 수행하는 것으로 법제처에서는 관련자료가      없다"는 답변을 하였음

질의)

1. 법제업무운영규정 제11조4항은 법제처장에게 법령안 주관     기관의 장과 함께 입법과정 전반에 걸쳐 정부기관간에 효율     적인 업무협조가 이루어지도록 해야 할 의무를 규정하고 있     으며, 이러한 의무를 제대로 수행하기 위해서는 당연히 의     견회신 지연과 관련된 현황들도 파악하고 있어야 하는 것이     아닌가?

관련자료가 없다는 것은 법제처가 자신이 해야할 의무를

하지 않고 있다고 밖에 볼 수 없는데, 이에 대한 견해는?

2. 현행 규정상 법령에 대한 부처협의가 잘 이루어지지 않는     경우 정부입법의 총괄□조정업무를 담당하고 있는 법제처장이    할 수 있는 실효적이고 강제성 있는 제도는 없는 걸로 알고    있는데, 이를 개선할 계획이나 대책은 있는가?

3. 동 규정에 의하면 관계기관의 장이 의견회신을 마냥 연기해    도 특별한 제재규정이 없는데, 이에 대한 미비점을 보완해야    할 필요성은 없는가? 또한, 입법과정에서 기관간의 협조 방    법이나 절차 등을 좀 더 구체적이고 세부적인 규정을 마련할    필요가 있다고 보여지는데 이에 대한 견해는?

□ 참고자료 : 법제업무운영규정(대통령령) 제 11조

제11조 (입법과정에서의 기관간 협조)  ①법령안 주관기관의 장은 법령안의 입안초기단계부터 관계기관의 장(법령에 의한 협의대상기관의 장을 포함한다. 이하 같다)과 협의하여야 하며, 법령안을 입안한 때에는 당해법령안의 내용을 관계기관의 장에게 송부하여 그 의견을 들어야 한다.

②법령안 주관기관의 장은 재정부담이 수반되는 법률안 또는 대통령령안을 입안할 때에는 총리령이 정하는 바에 따라 당해법령안의 시행으로 인하여 예상되는 재정소요비용에 관한 추계서를 작성하여 이를 국무회의 상정안에 첨부하여야 한다.<신설 1999.10.30>

③제1항의 규정에 의한 법령안에 대한 의견회신기간은 10일이상이 되도록 하여야 한다. 다만,법령안을 긴급하게 추진하여야 할 사유가 발생하는 등 특별한 사정으로 인하여 의견회신기간을 10일미만으로 하고자 할 때에는 법제처장과 협의하여 의견회신기간을 단축할 수 있다.

④법령안 주관기관의 장 및 법제처장은 법령안의 입안과 심사 및 공포등 입법과정 전반에 걸쳐 정부입법에 관한 협의□의견조정 기타 정부기관간에 효율적인 업무협조가 이루어지도록 하여야 한다.