통일외교통상위원회

국 회 의 원 임 종 석

대북 경제지원의 대전환

『10년 100억$ 대북 경제개발지원 차관』프로젝트

목  차

자료집을 발간하며

요 약	1

I. 대북 경제지원, 성격과 지위	3

1. 대북 지원의 성격 변화	3

2. 대북 지원의 전략적 지위	4

II. 대북 경제지원의 전개과정과 현황, 평가	6

1. 대북 지원의 전개과정과 현황	6

2. 대북 지원 정책에 대한 평가	16

III. □대북 경제개발지원 차관□

『10년 100억$ 대북 경제개발지원 차관 프로젝트』	35

1. 대북 지원의 기조와 원칙	35

2. 대북 경제개발지원의 효과	39

3.『10년 100억$ 대북 경제개발지원 차관』개요	50

부록. 대북 지원 관련 기타 현황 자료	61

참고문헌	68

자료집을 발간하며

대북 경제지원의 대전환

1990년대 후반 이후 형성되기 시작한 남북화해협력의 분위기는 2000년 남북정상회담을 거치면서 인적·물적 교류의 획기적 증대로 이어졌다. 이 가운데 경제적 측면의 교류는 주로 북한의 어려운 경제사정과 식량난을 타개하기 위한 경제협력과 인도적 지원을 축으로 진행되어왔다.

본 자료집에서는 대북 경제지원을 중점적으로 살펴보고자 한다. 특히 심각한 식량난에 시달리고 있는 북한 주민들을 구호하기 위해 1995년부터 본격적으로 시작된 대북 지원의 전개 과정을 진단하고 향후 추진되어야 할 대북 지원의 성격과 방향에 대해 제시하고자 한다.

북한에 대한 지원은 무엇보다도 인류 보편적 가치인 □인도주의□정신과 북한 주민이 우리와 같은 민족이라는 □동포애□정신을 구현한다는 당위적 측면, 그리고 남북화해협력의 실현이라는 실용적 측면을 동시에 지닌다. 대북 지원은 북한 당국과 주민 모두를 시야에 넣고 추진한다는 점에서 단기적으로 남북관계 개선에 기여함은 물론 장기적으로 통일의 민족경제적 기반을 구축하는 길이다.

본 자료집에는 두 가지 기대가 들어있다.

하나는 북한 사회의 통합력 약화와 경제적 자생력 상실을 극복할 수 있는 유일한 대안으로서의 경제지원(10년 100억불 대북 경제개발지원 차관)에 대한 공감대 형성이다.

다른 하나는 북핵문제를 둘러싼 북미관계의 악화 및 경색된 남북관계를 해소할 수 있는 마지막 카드라 할 수 있는 정상회담의 핵심 의제로 대북 경제지원이 자리 매김 되어야 한다는 것이다.

분단도 통일도 마음속에 있다. 끊어진 건 마음이지 백두대간이 아니다. 대북 경제지원을 통해 남과 북 동포들의 마음이 하나로 이어지기를 바라는 마음 간절하다.

2004년 10월 국회의원 임 종 석

요   약

□ 1995년부터 시작된 본격적인 대북 지원은 올해로 10년째를 맞이하고 있음. 지난 10년간 한국 정부 및 민간 차원의 대북 지원 규모는 10억 5천만 달러 정도이며, 국제사회는 21억 달러 정도로 총 31억 7천만 달러 정도의 대북 지원이 이루어졌음.

□ 우리의 대북 지원은 몇 가지 성과들을 남김. 우선 북한 주민의 식량 부족으로 인한 고통이 어느 정도는 완화되었으며, 북한의 농업 생산성이 향상되었다는 점을 언급할 수 있음. 또한 지속적 대북 지원은 북한 주민과 국제 사회의 상호 학습 기회를 제공하였으며, 국제 사회 및 한국과 북한 사이의 신뢰를 구축시켜 왔다는 점 역시 성과로 제시할 수 있음.

□ 그러나 지금까지의 대북 지원은 앞의 성과를 넘어서는 여러 가지 한계들을 나타내고 있다는 점에서 긴급한 식량난 타개를 위한 임시적 조치 이상의 의미를 갖지는 못했다고 할 수 있음. 가장 중요한 것은 지원 규모가 부족했다는 점이며, 그와 함께 일반구호 성격의 식량지원에 편중되었다는 점과 북한 식량난이 여전히 해결되지 않고 있는 상황, 종합적 관리 기구 및 민관 협의체가 부재해온 점, 장기적이고 종합적인 계획이 부재한 점, 민간 지원의 부족, 그리고 남북협력기금 조성의 불안정성 등도 한계로 지적됨.

□ 따라서 향후 북한의 어려움을 근본적으로 해결하고 성장잠재력을 배양하기 위해 『10년 100억$ 대북 경제개발지원 차관 프로젝트』라는 대북 경제개발지원 계획의 추진을 제안함.

□ 그리고 이를 위해 먼저 □북한 경제의 자생력 회복과 안정화를 통한 한반도 평화와 통일의 준비□라는 대북 지원의 일관된 기조와, □성장잠재력 배양을 통한 자생력 회복□과 □정경분리의 확고한 견지□라는 양대 원칙을 공유해야 함.

□ 대북 경제개발지원 계획은 5가지 효과를 가진다고 할 수 있음. 첫째, 가장 중요한 효과는 선지불과 분산투자를 통한 통일 비용의 감축, 둘째, 북한 식량난과 탈북자 문제의 근본적인 해결, 셋째, 남북간 신뢰 구축을 통한 안보 비용의 감소, 넷째, 한국의 경제적 활로 개척과 이익 증가, 다섯째, 주변 4개 강대국들의 북한 경제에 대한 영향력 강화에 대비한다는 전략적 측면 등이 대북 경제개발지원으로 인해 얻을 수 있는 효과임.

□ 북한이 어느 정도의 경제 회복을 하기 위해 필요한 최소한의 금액은 10년간 총액 약 200억 달러 이상이라는 것이 전문가들의 공통된 견해임. 그리고 몇 가지 근거들을 바탕으로 해볼 때, 한국은 이 중 10년간 총액 100억 달러 정도를 부담하는 것이 합당한 것으로 판단됨. 10년간 총액 100억 달러는 그동안 여러 차례 주장된 □남북협력기금에 대한 정부 예산 1% 출연□에도 못 미치는 금액이라는 점에서 충분한 타당성을 가지고 있음.

□ 대북 경제개발을 위한 지원은 차관 형식이 적합하며, 아울러 원조 형식의 인도적 지원은 그것이 필요한 시점까지 계속되어야 할 것임.

□ 이러한 과정을 통해 도출된 『10년 100억$ 대북 경제개발지원 차관 프로젝트』는 먼저 우리 국민들 사이에서 필요성에 대한 인식 공유가 중요하며, 이 계획의 수립과 추진을 위해 북한과의 공동 연구단 구성 및 한국 정부의 북한 경제개발 지원단 구성 등에 대해 고려해 볼 필요가 있음.

Ⅰ. 대북 경제지원, 성격과 지위

1. 대북 지원의 성격 변화

남한의 북한에 대한 본격적인 대북 지원은 1995년부터 진행되어 왔다. 구소련이 해체되고 이로 인해 소련 등 동구 사회주의권과의 우호 무역이 사실상 중단되면서 경제적 어려움을 겪기 시작하던 북한은 90년대 중반부터 계속된 수해와 가뭄 등으로 경제와 식량 사정이 극도로 악화되기 시작했다. 이에 따라 우리 정부는 식량난으로 고통 받는 북한 동포들이 현실적인 곤경을 벗어날 수 있도록 긴급하게 쌀 15만톤의 식량지원을 실시하였으며 민간 부문 역시 다양한 경로를 통해 지속적으로 북한의 식량난 지원을 모색해왔다.

지난 10년간 이루어진 □대북 지원□은 일반적으로 식량난으로 어려움을 겪고 있는 북한 동포들을 돕기 위한 긴급구호 차원의 식량지원을 뜻한다. 그러나 이는 현재 닥쳐 있는 상황을 타개하기 위한 임시적 조치 이상의 의미를 갖기는 어렵다.

식량이 부족하면 식량을 보내주고, 의약품이 부족하면 의약품을 보내주는□소극적 대북 지원□방식으로는 북한의 어려운 식량 사정과 보건·의료 상황을 근본적으로 타개하는 것이 불가능하다. 지금과 같은 대북 지원 방식만으로는 지원의 목표조차도 달성하기 어려울 뿐만 아니라, 지원 금액과 그 효과를 비교해 볼 때 효율성이 떨어진다.

따라서 북한의 경제개발지원을 통해 식량난 및 보건·의료 상황 등의 어려움을 근본적으로 해결하고 성장잠재력 배양을 위한 인프라 구축을 위해□적극적 대북 지원□이 필요한 때이다.

2. 대북 지원의 전략적 지위

1) 선 지불, 분산투자를 통한 통일 비용의 감축

흡수통일 과정을 거친 독일의 통일 전후 사회경제적 상황은 우리에게 준비되지 못한 통일이 발생시키는 사회적 비용이 어느 정도인지를 보여주고 있다.

독일 통일 후 본격적으로 증가하기 시작한 통일 비용은 2004년 독일 정부 발표에 따르면 1억 5,000만 유로(약 2,100조원)에 이르고 있으며, 동·서독의 경제적 격차는 여전히 해소되고 있지 못하다. 또한 통일 이후 지금까지 매년 서독 GDP의 4% 정도가 동독 경제 재건에 투자되고 있다. 통일 비용을 분산하지 않을 경우 천문학적 비용이 소요될 수도 있음을 의미한다. 게다가 남·북한의 경제적 격차는 구 동·서독의 격차에 비해 훨씬 크다. 통일 당시 서독과 동독의 개인소득 격차는 3:1 정도였지만 2003년 남·북한의 개인소득 격차는 □15:1□에 달할 정도이다.

대북 경제지원의 확대를 통한 통일 비용의 선지불이 시급한 시점이다. 통일 비용의 분산을 위한 대북 경제지원의 확대, 그것은 선택이 아니라 통일로 가는 필연적 과정이다.

2) 북한 경제의 자생력 회복을 통한 사회통합력 유지

장기적인 남북관계와 통일에 대한 준비의 관점에서 볼 때, 무엇보다 심각한 것은 북한 사회의 사회통합력의 약화와 경제적 자생력의 상실이다. 이는 미국에 의한 국제적 고립과 경제제재 및 북한 경제의 시스템적 한계에서 비롯된다. 최근의 식량위기, 탈북자 문제 또한 위 상황에서 연유하고 있다.

북한 경제의 자생력 회복을 통한 사회통합력의 유지야 말로 최우선의 과제이며, 대북 경제지원의 지상목표다. 대북 경제지원은 결국 통일의 동반자인 북을 보호하고 지원하는 통일 1단계요, 남북관계 발전의 지렛대다.

II. 대북 경제지원의 전개과정과 현황, 평가

1. 대북 지원의 전개과정과 현황

1) 대북 지원 관련 주요 일지

통일부(2003), 『대북 지원 업무편람』, pp. 16~18.

□ 1995. 3. 7 김영삼 대통령, 북한에 대한 곡물지원 의사 표명

- 베를린 방문중 가진 독일 외교 3단체 초청연설시

* 1995. 5. 15 제44차 IPI 서울총회 개막연설에서도 곡물지원의사 표명

□ 1995. 5. 26  북한, 식량지원 요청

- 일본을 방문한 북한의 국제무역촉진위원회 리성록 위원장이 일본 연립여당의 방북단 대표들과 회담시 대북 식량지원을 요청하면서, 한국의 쌀도 조건없이 받겠다는 의사 표명

□ 1995. 5. 26  통일원장관, 곡물 제공용의 발표

- 식량난을 겪고 있는 북한동포들이 현실적인 곤경을 벗어날 수 있도록 민족복리 차원에서 아무런 전제조건이나 정치적 부대조건 없이 북한이 필요로 하는 곡물을 제공할 용의가 있음.

□ 1995. 6. 17~23  쌀 지원문제 협의를 위한 남북당국간 베이징회담 개최

- 1995. 6월~10월 국내쌀 15만톤 지원

□ 1995. 8. 23  북한 유엔대표부, 국제기구에 인도적 지원 요청

- 유엔인도지원국(UNDHA)에 긴급구호 요청

- 세계보건기구(WHO)에 의료진 파견 요청

- 유엔아동기금(UNICEF)에 5만달러 상당의 콩 원조 요청

□ 1995. 9. 14  대한적십자사를 통한 민간의 대북 지원 허용조치 발표

- 대한적십자사로 창구 단일화

- 쌀 지원, 개별기업체·언론사 참여, 대북 직접지원, 불특정 다수대상 모금 등은 제한

□ 1997. 3. 31  대북 지원 참여범위 및 품목확대 허용 조치

- 기업체의 경제단체를 통한 지원 및 쌀(외국산) 지원 허용

□ 1997. 5. 26  남북적십자 사이의 구호물자 전달절차에 관한 합의서 채택

- 국제적십자연맹을 통한 간접지원 방식을 남북적십자간 직접전달 방식으로 전환

- 수송경로 및 대상지역 확대, 지원주체 명기, 지정기탁 등 민간차원 대북 지원의 제도적 기반 마련

□ 1997. 7. 25  남북적십자 사이의 제2차 구호물자 전달절차에 관한 합의서 채택

- 구호물자 검수방식, 분배과정 입회 및 분배결과 통보 등 문제점 보완

□ 1997. 8. 15  대북 지원 4대 방향 천명

- 북한 식량난을 구조적으로 해결하기 위한 남북간 실질협력이 필요하며,

- □민족발전공동계획□을 남북대화를 통해 협의·추진하고,

- 북한의 국제사회 참여 및 국제사회의 대북 지원에 대한 협력을 제공하며,

- 북한당국은 변화를 통해 자구적 노력을 기울여야한다.

□ 1998. 2. 25  김대중 대통령 취임사에서

- 정부와 민간이 합리적인 방법을 통해 북한에 식량을 지원하는 데 인색하지 않겠다고 천명

□ 1998. 3. 18  민간차원 대북 지원 활성화 조치

- 대북 지원 협의 및 분배확인 목적의 방북 허용

- 협력사업 방식의 대북 지원 허용

- 언론사/개별 기업체의 협찬·후원 및 이벤트성 모금행사 지원

□ 1998. 3. 27  남북적십자 사이의 제3차 구호물자 전달절차에 관한 합의서 채택

□ 1998. 4. 25  ARS 방식을 이용한 대북 지원 모금(사안별) 허용 조치

□ 1998. 9. 18  한적을 통한 민간단체 개별지원 시범적 허용

- 민간단체가 대북협의·물품구입·운송·모니터링을 직접 담당

- 대한적십자사는 포장(적십자 표시) 및 대북 통보 담당

□ 1999. 2. 10  민간차원 대북 지원 창구 다원화 조치

- 준법성, 전문성, 분배투명성 등의 요건이 확보된 단체에 대하여 대한적십자사 이외의 독자적인 대북 지원 창구로 허용

- 기타 단체 및 개인은 대한적십자사를 통해 지원

□ 1999. 2. 19  민간단체 독자창구 최초 개설(유진벨 재단)

□ 1999. 10. 21  민간 대북 지원단체에 대한 재정지원방침 발표

- 보건의료 및 어린이·노약자 등 취약계층과 농업생산성 향상 지원을 위해 남북협력기금 지원기준 마련

□ 1999. 10. 27  인도적 차원의 대북 지원사업 처리에 관한 규정 제정

- 민간의 인도적 대북 지원사업에 대한 남북협력기금 지원

- 대북 지원사업자의 지정절차 및 남북협력기금 지원절차 규정

□ 2001. 2. 10  인도적 대북 지원사업 처리에 관한 규정 개정

- 대북 지원사업자 지정절차 신설, 농수산물 수송비 지원근거 신설 등

2) 대북 지원의 현황

(1) 총괄 현황

< 표 1. 대북 인도적 지원 총괄 현황 >

외교안보연구원(2004), 『주요국제문제분석 : 대북 인도적 지원의 현황 및 평가』, p. 3. 및 2004년 10월 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료 참조.

(1995.6.25~2004.5.31, 단위＞만 달러)

구 분		1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004.8	누 계
한국	정부	23,200	305	2,667	1,100	2,825	7,863	7,045	8,375	8,702	5,752	67,834
	민간	25	155	2,056	2,085	1,863	3,513	6,494	5,117	7,061	9,563	37,932
	계(A)	23,225	460	4,723	3,185	4,688	11,376	13,539	13,492	15,763	15,315	105,766
국제사회 (B)		5,565	9,765	26,350	30,199	35,988	18,177	35,725	25,727	13,932	9,781	211,209
총계 (A+B)		28,790	10,225	31,073	33,384	40,676	29,553	49,264	39,219	29,695	25,096	316,975
A/A+B (%)		80.7	4.5	15.2	9.5	11.6	38.5	27.5	34.0	53.0	64.2	33.4

2004년 8월까지 한국 정부와 민간 차원 지원의 대북 지원 규모는 10억 5천만 달러이다. 이와 함께 국제 사회의 대북 지원 규모는 21억 달러에 이르는 등, 지난 10년간 북한 인도적 지원에 투입된 비용은 모두 31억 7천만 달러이다.

한편, 전체 대북 지원 금액 중에 한국 정부 및 민간 차원 지원이 차지하는 비중은 1/4~1/3 수준이며, 2003~04년에는 국제 사회의 대북 지원 규모가 크게 감소하였다.

(2) 한국 정부 및 민간, 국제 사회의 대북 지원 현황

① 정부 차원의 대북 지원

1995년 6월부터 2004년 8월까지 한국 정부의 대북 지원액은 총 6억 7,834만 달러이다. 1995년 쌀 15만 톤을 시작으로, 1999년 비료 15.5만 톤, 2000년 비료 30만 톤, 2001년 비료 20만 톤, 2002년 비료 30만 톤, 2003년 비료 20만 톤을 무상지원 하였으며, 2004년에도 비료 20만 톤 지원을 결정하였다. 또한 한국 정부는 1997년부터 2000년까지 UNICEF와 WHO를 통해 약품과 방역 기자재를 지원하였고, WHO를 토해서 말라리아 방역 사업을 펼친 바 있다.

외교안보연구원, 위의 글, pp. 7~8.

< 그래프 1. 정부 차원의 대북 지원 추이 >

(2004년 8월 현재, 단위 : 만 달러)

정부 차원의 대북 지원은 90년대 후반 주춤하였으나 2000년이 되면서 증가되었고, 이후 이 수준에서 해마다 소폭의 변화를 보여주고 있다. 2004년 8월 현재 5,752만 달러의 지원을 함으로써 연말까지 예년 수준에도달할 것으로 예상된다.

정부 차원의 대북 지원 내역은 <부록>에 별첨한 자료를 참고.

② 민간 차원의 대북 지원

< 그래프 2. 민간 차원의 대북 지원 추이 >

(2004년 8월 현재, 단위 : 만 달러)

같은 기간, 민간 차원에서는 총 3억 7,932만 달러 상당을 지원하여 한국의 대북 지원 총액 10억 5,766만 달러 중 35.9%를 담당하였다. 민간차원의 대북 지원은 지원이 시작된 1995년 이래 꾸준히 증가되고 있으며, 증가폭이 정부차원에 비해 크다. 특히 대북 지원 활성화 조치가 시작된 1999년부터 본격적인 상승이 이루어졌으며, 2002년 잠시 주춤거렸지만 2003년부터 다시 증가되어 올해 8월까지 통계는 전년도 수치를 넘어서고 있다.

민간 차원의 주요 지원분야와 대북 지원 내역은 <부록>에 별첨한 자료를 참고.

③ 국제 사회의 대북 지원

국제 사회의 대북 지원 활동은 크게 개별 국가 차원과 국제기구 차원, 그리고 국제 NGO 단체의 지원으로 나누어진다. 이 중 그동안의 대북 지원에서 가장 큰 비중을 차지한 부분은 개별 국가 차원으로, 주로 미국, EU, 일본, 중국 등의 4개국이 총액 21억 달러 중 15억 달러를 상회하는 금액을 담당하였다. 국제기구 차원에서는 세계식량계획(WFP), UN 개발계획(UNDP) 등이 북한지원에 참여하고 있고, 이들 기구들은 □UN 기구 간 합동호소□를 통해 그동안 17억 2,884만 달러를 지원하였다. 이와 함께 국제 사회 NGO들의 활동도 활발하여, 2004년까지 약 130여 개의 NGO가 북한 구호사업에 참여하였다.

□UN 합동호소에 의한 대북 지원 실적□에 대해서는 <부록>을 참고.

< 그래프 3. 국제 사회 대북 지원 추이 >

(2004년 8월 현재, 단위 : 만 달러)

국제 사회의 대북 지원은 북한 위기 상황이 알려진 1996년 이후 계속 증가 추세였으나, 외교적 문제들이 발생하면서 주요 공여국인 미국, 일본 등이 지원 금액을 축소함에 따라 2000년과 2002년에는 감소하였다. 미국은 그동안 국제 사회의 대북 지원에서 가장 큰 비중을 차지해 왔으나, 부시 행정부 출범 이후 규모를 대폭 줄였다. 일본 역시 주요 대북 지원국이었으나, 2001년 일본인 납치 문제가 불거진 이후 대북 지원을 중단하였으며, 2004년 5월 열린 북일정상회담에서 인도적 지원 재개를 약속하였다. EU와 중국은 1995년 이후 꾸준한 지원을 하고 있는 것으로 알려지고 있다.

통일부 인도지원국(2003), 『2002년 인도적 대북 지원 현황』, pp. 6~7.

(3) 기타 - 차관 형식의 대북 지원 현황

< 표 2. 차관 형식의 대북 지원 현황 >

2004년 10월 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료.

구 분	□00	□01	□02	□03	□04 예정	누 계
식량 차관	1,057억원 ($8,836만)	-	1,510억원 ($1억600만)	1,503억원 ($1억600만)	1,620억원 ($1억 2,400만 이내)	5,690억원 ($4억2,436만)
자재 장비 차관	-	-	323억원 ($2,498만)	474억원 ($2,978만)	415억원 ($3,012만)	1,212억원 ($8,488만)
계	1,057억원 ($8,836만)	-	1,833억원 ($1억3,098만)	1,977억원 ($1억3,578만)	2,035억원 ($1억5,412만)	6,902억원 ($5억924만)

차관 형식의 지원은 대북 인도적 지원액 통계로 포함되지 않았으며, 여기에서도 기타 지원으로 분류한다. 한국 정부는 지난 2000년부터 쌀 30만 톤과 옥수수 20만 톤을 시작으로 차관 형식의 대북 지원을 계속해오고 있다. 이는 남북협력기금을 통해 이루어지고 있으며, 2002년과 2003년에도 각각 국산 쌀 40만 톤을 10년 거치, 20년 상환의 차관 형식으로 지원하였고, 2004년에도 쌀 40만 톤 지원을 약속하였다.

외교안보연구원, 위의 글, p. 8.

(4) 분야별 대북 지원

< 표 3. 분야별 대북 지원 현황 >

통일부(2003), 위의 글, p. 15 및 2004년 10월 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료 참조.

(단위＞만 달러, 괄호안은 백분율)

구분	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004.8	누계
일반 구호	23,225	455	4,329	2,891	565	1,434	6,067	4,174	6,157	4,719	54,016
	(100)	(99)	(92)	(91)	(12)	(13)	(45)	(45)	(39)	(31)	(51)
농업 복구		5	205	254	3,941	8,562	5,476	7,351	7,673	5,986	39,453
		(1)	(4)	(8)	(84)	(75)	(40)	(54)	(49)	(40)	(37)
보건 의료			189	40	182	1,380	1,996	1,967	1,933	4,610	12,297
			(4)	(1)	(4)	(12)	(15)	(15)	(12)	(29)	(12)
계	23,225	460	4,723	3,185	4,688	11,376	13,539	13,492	15,763	15,315	105,766
	(100)	(100)	(100)	(100)	(100)	(100)	(100)	(100)	(100)	(100)	(100)

북한 주민의 식량난을 해결하기 위해 1995년부터 시작된 정부 차원의 긴급구호성 대북 지원 정책은 1999년부터 북한의 농업생산성 향상을 통해 식량문제의 근원적 해결을 돕는다는 차원에서 비료지원 등 농업개발지원 정책과 병행하여 추진되고 있다. 정부는 긴급구호성 식량지원과 함께 비료·종자·농약 등의 지원을 실시하는 것이 북한 식량난 해결과 함께 지원의 효과성·분배투명성 확보 등의 측면에서도 바람직하다고 보고 있다.

민간 차원의 대북 지원 역시 초기 식량 위주의 일회성 지원에서 농업개발·보건의료·취약계층지원 등 지속적이고 전문적인 지원으로 발전하였으며, 지원 품목도 농자재·농기구, 전문 의약품·의료기기 등으로 다양화되었다.

2. 대북 지원 정책에 대한 평가

1) 대북 지원의 성과

(1) 북한 주민의 식량 부족으로 인한 고통 완화

지난 10년간의 대북 인도적 지원으로 나타난 가장 큰 성과는 무엇보다 북한 주민들의 식량난 완화에 있다고 할 수 있다. 북한은 1995년부터 계속된 수해와 가뭄 등으로 경제와 식량 사정이 극도로 악화되어, 대부분의 주민들이 굶주림으로 인해 고통을 받아 왔으며, 수많은 아사자가 발생한 바 있다. 정부 및 민간, 그리고 국제사회의 대북 식량지원은 이러한 북한 주민의 고통을 다소간 완화시킨 성과를 나타내었다. 실제로 통일부는 99년 이후로 북한 지역 경제 사정을 살펴볼 때, 식량 부족으로 인한 아사자(餓死者)가 발생할 수준은 아닌 것으로 판단하고 있다.

< 표 4. 통일부 추정 북한 지역 연간 아사자(餓死者)수 현황 >

2004년 10월 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료.

(단위 : 명)

구 분	95년	96년	97년	98년	99년 이후	합계
아사자수	약 7~8만	약 7~8만	약 7~8만	약 4만	아사자 발생수준은 아닌 것으로 판단됨	약 27만

위의 <표 4>에서 볼 수 있듯이 95년 이후 북한의 참담한 식량난으로 약 27만명이라는 많은 숫자가 굶주림으로 사망하였다. 99년 통계청과 한국보건사회연구원 등 관계기관은 95년 이전에도 식량난으로 인한 아사자는 발생했으나, 94년 인구 천 명당 8.8명 수준이었던 것이 95~97년까지는 12.1명 수준으로 증가했다고 판단하였으며, 95~98년까지 발생한 약 27만명의 아사자수는 이 기간 총 사망자 102만명의 약 26%를 차지한다고 추정한 바 있다.

최수헌 북한 외무성 부상은 2001년 UNICEF 회의에서 95~98년 간 22만 명의 아사자가 발생하였다고 언급한 바 있다.

< 표 5. 대북 식량지원과 북한주민 식량 소비량 비교 >

2004년 통일부에 대한 임종석, 최성, 김학원 의원 국정감사 요구자료 및 남성욱, 신효숙 □북한 식량난과 인구변화 추이□, <현대북한연구> (경남대 극동문제연구소, 1999), p. 28 참조.

구 분	북한주민 1인당 연간 식량소비량(kg)	대북 식량지원 현황
		정부 차원	민간 차원
93년	420	-	-
94년	425	-	-
95년	405	쌀 15만 톤	-
96년	385	-	-
97년	300	-	-
98년	361	-	-
99년	392	-	-
00년	423	쌀 30만톤 옥수수 20만톤	옥수수 2,900톤 밀가루 2,687톤
01년	386	옥수수 10만톤	옥수수 4,200톤 밀가루 3,731톤
02년	392	쌀 40만톤 옥수수 10만톤	쌀 384톤 옥수수 5,027톤 밀가루 3,815톤
03년	399	쌀 40만톤 옥수수 10만톤	쌀 765톤 옥수수 1,280톤 밀가루 4,039톤
04년 예정	411	쌀 40만톤 쌀 5천톤(용천) 밀가루 5천톤(용천)	쌀 540톤 옥수수 247톤 밀가루 4,039톤

99년 이후에도 현재까지 북한의 식량사정은 구조적으로 연간 200만 톤 이상이 부족한 상태를 나타내고는 있으나, 연간 100~120만 톤 정도의 외부도입(지원+유상수입)으로 아사자가 발생할 수준은 아닌 것으로 통일부는 판단하고 있다. 이는 북한 식량난 타개를 위한 긴급구호가 그것의 목적을 완전히 달성하고 있지는 못하지만, 최소한의 성과는 거두었다는 것을 의미한다.

2004년 10월 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료.

위의 <표 5>는 한국의 정부 및 민간 차원 대북 지원 현황과 북한 주민의 연간 식량소비량을 비교하고 있다. 남한과 국제사회의 식량지원에 힘입어 식량 소비량이 점차 늘어났다는 점을 알 수 있다. 비록 식량소비량이 계속해서 부족한 상황이긴 하지만, 더 이상 악화지 않고 현상유지하고 있다는 것은 대북 지원이 성과를 거두고 있음을 의미한다.

UNICEF/WFP가 2002년 실시한 □제2차 어린이 영양실태 조사□는 외부의 지속적인 식량지원 등으로 급성영양장애는 15.6%에서 8.12%로, 만성영양장애는 62.3%에서 42%로, 저체중은 60.6%에서 21.15%로 감소하여 1998년의 조사에 비해 크게 호전된 것으로 평가하고 있다. 또한 통일부는 자체적으로 WFP, UNICEF, WHO 등을 통한 식량, 의약품 등의 지원이 북한 주민의 영양 상태 개선에 기여한 것으로 판단하고 있다.

2004년 10월 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료.

(2) 북한의 농업 생산성 향상

식량 문제의 근원적 해결을 돕기 위해 우리 정부와 민간 차원에서 1999년부터 실시한 대북 비료지원 등 농업개발지원 정책도 성과를 나타내고 있는 것으로 보인다.

2003년 10월 30일 유엔식량농업기구(FAO)와 세계식량계획(WFP)가 발표한 □2003/04년 북한의 식량 수급에 관한 평가보고서□는 북한의 농업생산이 2001년부터 조금씩 회복되고 있으며 2003년도의 식량 생산량은 지난 9년 중 최고에 달하였다고 분석하고 있다. 북한의 식량 생산량은 90년대 중반부터 꾸준히 증가하고 있는데, 위의 보고서는 국제지원을 통한 비료 사용량의 증가가 작황 호전의 중요한 요인이 되었다고 평가하고 있다.

권태진(2003), □2003년 북한의 작황과 식량 수급 전망□, p. 1.

< 표 6. 북한 지역 연간 쌀 및 곡물 생산량 >

2004년 10월, 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료 및 대한무역투자진흥공사 홈페이지() □북한경제정보□ 참조.

www.kotra.or.kr

(단위 : 만톤)

생산량	□93	□94	□95	□96	□97	□98	□99	□00	□01	□02	□03
쌀	132	150	121	134	150	146	163	142	168	173	172
곡물	388	413	345	369	349	389	422	359	395	413	425
합계	520	563	466	503	499	535	585	501	563	586	597

< 그래프 4. 북한 지역 연간 식량 생산량 추이 >

(단위 : 만톤)

위의 <표 6>과 <그래프 4>에서 볼 수 있듯이 기복이 있긴 하지만, 북한 지역의 식량 생산량은 해마다 조금씩이나마 증가 추세를 나타내고 있다. 특히 2001년 이후 조금씩 안정을 되찾아 가고 있는 것으로 보이며, 이는 비료 공급량 증가에 기인한 바가 크다고 할 수 있다.

2003년 북한은 성분량 기준으로 244,512톤의 비료를 사용함으로써 전년도의 189,000톤과 비교하여 30%의 사용량이 증가되었다. 대부분의 비료는 한국, EU, 민간지원단체들로부터 무상으로 지원받은 것이며, 2003년 북한이 자체적으로 생산한 비료는 32,000톤에 불과하다.

권태진, 위의 글, p. 14.

< 그래프 5. 북한의 NPK 비료 소비 추이 >

권태진, 위의 글, p. 15.

(1989~2003, 성분량 1,000톤)

비료 사용량 증가로 인한 북한의 식량 생산량 향상은 <그래프 5>와 <그래프 4>를 비교해보면 보다 확연히 나타난다. 98년 이후, 두 그래프의 추이가 거의 일치하고 있는 모습은 대북 비료지원의 효과를 잘 보여주고 있다.

(3) 북한 주민과 국제사회의 상호 학습 기회 제공

1990년대 초반까지 북한 사회는 국제 사회로부터 지금보다 훨씬 더 고립되어 있었으며, 외부 세계와의 교류가 거의 없이 단절되어 있었다. 냉전 시기까지만 해도 구소련 및 동유럽권 국가들과의 교류는 지속되어 왔으나, 1990년을 전후로 하여 구소련이 해체되고 동유럽 사회주의가 몰락하면서 북한은 국제 사회로부터 더욱 더 멀어지게 되었다.

한국과 국제 사회의 대북 인도적 지원은 이러한 북한의 고립을 일정 부분 완화시켜주는 역할을 해왔다. 국제 사회는 대북 지원 활동을 통하여 북한에 대해 점점 더 많이 알게 되고 관심을 가지게 되었으며, 북한 주민들 또한 외부 세계와 만나는 기회와 공간이 늘어나는 등 상호학습이 일어날 수 있었던 점은 매우 고무적인 성과라고 할 수 있다.

외교안보연구원, 위의 글, p. 12.

< 표 7. 대북 지원 관련 북한 입국 한국인수 >

2004년 10월 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료.

(단위 : 명)

구 분	□95	□97	□98	□99	□00	□01	□02	□03	□04.8	계
입국자수	399	151	129	364	751	803	1,984	1,670	1,401	7,652

<표 7>은 대북 지원 사업을 추진하기 위해 북한을 방문했던 남한 주민수를 보여주고 있다. 90년대 후반 이후로 북한 입국자수는 증가 추세를 나타내고 있으며, 2004년 8월까지 7,652명이 북한을 방문하였다.

이와 함께 북한을 지원하는 국제기구나 국제 NGO의 수많은 외국인들이 북한을 드나들었을 것으로 추정되며, 인도적 지원과 관련하여 현재 북한에 상주하고 있는 외국인만 해도 WFP, UNICEF, WHO 등 UN 산하기구와 ADRA, CESVI, GAA 등 NGO 관계자 100명 이상이라고 통일부는 밝히고 있다.

이처럼 한국 및 국제 사회와 북한이 의사소통의 통로를 만들어 가고 서로를 점점 더 알아가도록 하는데 있어서 대북 인도적 지원은 큰 역할을 하고 있다.

(4) 국제사회 및 한국과 북한 사이의 신뢰 구축

현재도 남한을 포함해 국제 사회가 북한을 바라보는 시각에는 불신과 적대감이 팽배한 것이 사실이며, 북한 주민들 역시 마찬가지 두려움과 우려의 시각으로 국제 사회를 바라보고 있을 것이다. 국제 사회는 북한에 대해 세계의 평화를 해치고 인권을 유린하는 국가라는 시각을 가지고 있으며, 북한은 남한과 국제 사회가 자신들의 체제를 전복할 목적을 가진 위협 집단이라는 두려움을 가지고 있다.

하지만 이는 대북 지원이 시작되기 전에 비해 상당히 완화되었을 것으로 판단된다. 특히 북한 주민들이 남한과 국제 사회에 대해 가지고 있었던 불신감과 적대감, 두려움 등이 대북 지원과 함께 조금씩 해소되고 있는 것으로 보여진다.

심각한 식량난을 겪고 있었던 북한 주민을 도와줌으로써 국제 사회는 북한과의 신뢰 구축을 향해 한 발짝 앞으로 나아갈 수 있었다. 한국 정부와 한국 NGO도 대북 지원을 통해 남북간 불신 해소와 신뢰 형성에 큰 기여를 하였다. 인도적 지원을 통한 상호교류는 남북 관계 발전의 디딤돌이 될 것이며, 이는 한반도의 긴장을 완화하는 데도 큰 역할을 하게 될 것이다.

실제로 1999년 이후 지원된 약 145.5만톤, 총 7,350만 포대의 비료에는 우리의 비료 상표와 □한국적십자사□란 단어가 표시되었으며, 이것이 북한 전역에 분배되어 사용되었다. 민간단체가 방북했을 때, 북한 주민들은 우리의 대북 비료지원에 대해 감사 인사를 전하기도 했다고 통일부는 밝히고 있다. 이는 대북 인도적 지원 정책이 북한 주민들의 남한과 국제 사회에 대한 이질감 및 적대감 완화에 상당 부분 기여하고 있다는 반증이라 하겠다.

2004년 10월 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료.

2) 대북 지원의 한계

(1) 지원규모의 부족

현재 대북 지원의 한계는 우리의 대북 지원 규모의 절대량이 매우 부족하다는 것이다. 남한의 대북 지원은 정부와 민간 차원을 합쳐서 10년간 10억 달러를 약간 상회하고 있는데, 이는 1년에 정부 예산 0.1% 정도를 북한에 대한 경제지원으로 사용한 셈이다. 이러한 규모로는 남북의 안정적인 통일을 준비하기에 너무나 부족할 뿐만 아니라, 대북 지원의 긴급과제인 북한 식량 문제의 근본적인 해결을 이루어낼 수 없다.

< 표 8. 한국과 국제 사회의 대북 지원 누계액 비교 >

미국, EU, 중국, 일본 정부의 대북 지원 규모는 통일부, 『남북관계 추진현황』, 2004.8.31, p. 10을 참고.

(1995~2004.08, 단위 : 달러, 자료 : 통일부)

구 분	한국 정부	미국 정부	EU	중국 정부	일본 정부	국제 사회 전체
누계액	약 6억7천만	약 6억5천만	약 3억4천만	약 2억5천만	약 2억5천만	약 21억

□ 중국의 경우 비공식 원조 규모도 상당할 것으로 추정됨. 원유를 포함해 매년 2-3억 달러 상당 무상지원을 하고 있는 것으로 알려지고 있음.

외교안보연구원, 위의 글, p. 4.

<표 8>은 국제 사회의 대북 지원 현황을 보여주고 있다. 민간을 제외한 정부 차원에서 세계 각국은 북한에 대한 많은 지원을 하고 있다. 앞의 <표 1>에서 본 것처럼, 우리의 대북 지원은 전 세계 대북 지원 규모의 1/3 수준을 유지하고 있다. 같은 민족으로서 고통 받고 있는 동포들에 대한 지원이 다른 국가의 지원 규모와 별로 차이가 나고 있지 못한 상황은 그동안 남한의 역할이나 대응이 지나치게 소극적이었음을 인식하게 된다.

(2) 일반구호 성격의 식량지원에 편중

우리 정부가 현재 추진해나가고 있는 대북 지원 정책은 북한 주민들의 식량 부족 문제 해결에 집중되고 있다. 지원 초기엔 굶주리는 북한 주민들을 긴급구호하기 위한 직접적인 식량지원이 주요 정책이었으며, 최근엔 식량 문제의 보다 근본적인 해결을 위해 비료지원 등 농업개발지원도 병행해나가고 있다.

< 그래프 6. 전체 대북 지원 중 일반구호의 비중 변화 >

<표 3>에서 이미 확인한 바 있듯이, 이러한 한국 정부의 정책 방향에 따라 전체 대북 지원에서 차지하는 일반구호 방식의 지원 규모는 해마다 감소되어 왔다. 비료지원 등의 농업 개발지원과 보건·의료지원의 비중이 점차 증가되고 있으며, 이에 따라 2004년에는 8월까지 일반구호의 비중이 약 31%까지 떨어진 상황이다. <그래프 6>은 일반구호 방식 지원의 비중이 변화되고 있는 추세를 보여주고 있다.

그러나 전체 대북 지원에서 일반구호가 차지하고 있는 비중은 여전히 높다. <그래프 7>에서 볼 수 있듯이 1995년부터 2004년 8월까지 정부와 민간 차원 대북 지원의 누계액 중 일반구호 방식의 대북 지원이 차지하고 있는 비중은 약 51%에 이르고 있다. 농업을 개선할 수 있는 방식과 같이 보다 근본적인 지원이 필요하다.

< 그래프 7. 전체 대북 지원 누계액 중 일반구호의 비중 >

(단위 : 만 달러)

또한 식량 문제 해결에만 관심을 두고 있는 정부의 대북 지원 정책도 한계로 지적할 수 있다. 대북 지원 10년을 맞이하고 있는 지금은 정책의 한계를 넘어 대북 지원의 새로운 방향을 모색해야 할 것이다.

(3) 여전히 해결되지 않고 있는 북한의 식량난

앞에서 우리의 대북 식량지원으로 인한 북한 주민들의 고통 완화와 비료지원으로 인한 농업생산성의 향상을 대북 지원 10년의 성과라고 언급한 바 있다. 이러한 점들은 분명히 성과라고 인정될 수 있지만, 다른 한편으로 북한 식량난이 여전히 근본적으로 해결되고 있지 못하다는 점은 아쉬움으로 지적할 수 있다.

< 표 9. 1995~2004년 북한의 식량수급 추이 >

FAO/WFP, Special Report : FAO/WFP Crop and Food Supply Assessment Mission to the Democratic People's Republic of Korea, 1996-2003(각 연도), 권태진(2004), □북한의 식량 상황과 장기 수급 전망□, p. 5에서 재인용.

(출처 : FAO/WFP 보고서, 단위: 천톤)

	□95/□96	□96/□97	□97/□98	□98/□99	□99/□00	□00/□01	□01/□02	□02/□03	□03/□04
국내공급량	4,077	2,995	2,663	3,481	3,420	2,920	3,656	3,840	4,156
소요량	5,988	5,359	4,614	4,835	4,751	4,785	4,957	4,921	5,100
부족량	1,911	2,364	1,951	1,354	1,331	1,865	1,301	1,084	944
상업적 수입량	700	500	700	300	210	200	100	100	100
원조량	630	660	760	840	586	1,100	819	300	440
절대부족량	581	1,204	491	214	535	565	382	684	404

이와 관련하여 FAO/WFP의 □2003/04년 북한의 식량 수급에 관한 평가보고서□는 2004년 북한의 식량 소요량이 5,100,000톤이나 국내 공급량은 4,156,000톤에 머물고 있어 944,000톤 가량의 식량이 부족할 것으로 추정하고 있다. 따라서 상업적 수입 100,000톤, 한국 등으로부터의 식량 차관 300,000톤, 기타 식량지원 140,000톤을 예상하더라도 404,000톤의 식량이 절대적으로 부족하여, 추가로 조달해야 한다는 결론에 도달하게 된다.

북한의 식량 수급 현황과 관련하여 아래 <표 10>에서 볼 수 있듯이, 통일부는 북한의 식량 수요량이 대체적으로 매년 600여만톤이며 자체생산량이 400여만톤 내외로 구조적으로 연간 200여만톤이 부족한 실정이라고 밝히고 있다. 최근 5년간 북한의 연평균 식량 도입량(무상지원+유상수입)이 121만톤인 점을 감안할 때, 2004년에도 120만톤 내외의 식량 도입이 이루어진다고 가정하면 최종 부족량은 100만톤 내외가 될 것이라고 통일부는 추정하고 있다.

2004년 통일부에 대한 최성 의원 국정감사 요구자료.

< 표 10. 통일부 추정 북한 식량 수급 현황 >

2004년 통일부에 대한 김원웅 의원 국정감사 요구자료.

(단위 : 만톤, 자료 : 통일부)

연 도	필요량	자체공급량	부족량
□99/□00	606	422	184
□00/□01	613	359	254
□01/□02	626	395	231
□02/□03	632	413	219
□03/□04	639	425	214

한국 및 국제 사회의 대북 지원으로 인해 북한은 90년대 후반과 같이 굶어죽는 사람이 속출하는 상황은 벗어났지만, 계속되는 식량 절대 부족 상황으로 인해 북한 주민 상당수는 여전히 영양실조 상태를 벗어나지 못하고 있다. 그러나 우리의 지원량은 크게 부족하며 결국 이를 해결하기 위해서는 북한이 농업구조 개혁을 통해 생산성을 높이도록 지원하는 방안이 가장 바람직할 것이다. 여전히 해결되지 못하고 있는 북한의 식량난은 대북 지원 10년이 남긴 한계이다.

(4) 종합적 관리 기구 및 민관 협의체의 부재

대북 지원의 규모가 계속적으로 증가하고 있고, 특히 민간차원의 지원 활동이 점점 더 활성화되고 있음에도 불구하고 정부와 민간 차원의 대북 지원을 종합적으로 관리하고 조정하는 기구가 존재하지 못한 채, 우리는 대북 지원 10년을 맞이하였다. 정부는 민간 차원의 지원에 대해 □정부 차원과 상호 보완 구도 하에서 자율적인 추진을 권장하되, 농업분야, 보건·의료 분야, 취약계층지원 등 전문분야별로 특화되도록 지원해 나가겠다.□라는 입장을 밝혀왔다.

통일부(2004), 「2004 통일백서」, p. 239.

그러나 규모가 점차 확대되고 지원 분야가 점차 다양해져가는 대북 지원을 민간단체들의 자율에 맡겨서는 효율적인 조정이 이루어지길 기대하기 어렵다. 종합적인 관리 기구 또는 민관 협의체가 부재한 결과, 현행 대북 지원 사업은 폐쇄적이고 개별적이며 분산적으로 진행되는 문제점을 발생시켜왔다. 또한 대북 지원 단체가 증가하고, 지원 사업이 다각화되고 있으며 지원사업이 규모화되고 있는 상황에서 현행 정부의 남북협력기금지원 방식은 매우 비효율적이며 많은 문제점을 안고 있었다.

이종무, □남북협력재단 설립, 더 이상 미룰 수 없다□, <인터넷 신문 프레시안>, 2004.06.12.

지난 2004년 9월 1일, 인도적 대북 지원을 좀 더 체계적이고 효율적으로 추진하기 위한 □대북 지원 민관 정책협의회□가 발족된 것은 조금 늦긴 했지만 다행스러운 일이다. 그동안 위와 같은 문제점에 대해 많은 전문가들이 기구 설립의 필요성을 제안해 왔으며, 이에 따라 통일부는 정부와 민간 차원의 대북 지원 사업을 조율할 수 있는 기구 구성을 위해 노력해왔다. 이러한 노력이 결실을 맺어 발족한 민관 정책협의회는 대북 지원에 대한 통합적인 계획과 전략의 수립, 북한의 개발협력 사업 지원, 정부 부처별 대북 지원 사업에 대한 조정, 대북 지원 민간단체의 육성과 지원 등을 담당함으로써 지난 10년간 민관 조율 기구의 부재로 나타났던 한계들을 극복하기 위해 노력해야 한다.

(5) 장기적이고 종합적인 계획의 부재

정부가 대북 지원에 대한 장기적이고 종합적인 계획을 마련하고 있지 못하다는 것은 지난 10년간의 대북 지원 추이를 살펴보면 분명하게 알 수 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 최근 3년간 대북 식량 및 비료지원은 정례화되어 가는 추세에 있으나, 대체적으로 지난 10년간의 대북 지원 양상을 보면 지원의 일관성이 매우 떨어지고, 규모나 지원 분야 등이 임기응변식으로 진행되어 온 것을 알 수 있다.

통일부는 대북 지원 정책에 대한 장기계획 자료 요구에 대한 답변에서, □단기적으로는 식량난 해결을 위해 농업생산성 향상과 부족 식량의 지원을 추진해 나가면서 장기적으로는 한반도 평화 안정과 공동 번영의 비전 하에 남북경협과 국제협력을 통한 북한 경제 복구 지원이 이루어져야 할 것으로 본다.□라는 매우 원론적인 수준의 계획만을 제시하였다.

2004년 10월, 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료.

결국 지금까지 정부는 대북 지원에 대한 어떠한 장기적 계획도 수립하고 있지 못한 것으로 보여 지며, 그때 그때 북한이 요구하는 항목들을 인도적 차원에서 지원해 주는데 그치고 있는 것으로 판단된다. 이는 앞서 언급한 종합적 관리 기구가 부재한 것과 맥락을 같이 한다고 볼 수 있다. 종합적 관리 기구와 장기적 계획의 부재는 대북 지원 10년을 맞이하고 있는 지금 반드시 해결되어야 할 한계이며, 대북 지원에 대한 통합적인 계획과 전략을 시급히 수립하여 지금까지의 한계를 뛰어넘는 새로운 10년으로 나아가야 할 것이다.

(6) 민간 지원의 부족

남북협력기금 중 인도적 대북 지원 금액은 2000년(977억원), 2001년(976억원), 2002년(1,226억원), 2003년(1,501억원), 2004년(1,600억원)이다. 정부의 인도적 대북 지원 금액 중에서 민간단체 지원금이 차지하는 비율은 2000년 3.5%, 2001년 3.9%,  2002년 4.4%, 2003년 5%, 2004년 6.3%로 계속 증가 추세에 있다. 그러나 이를 다른 나라와 비교하면 그 비율은 턱없이 낮은 수준에 있음을 알 수 있다. 유럽연합(EU) 산하의 유럽인도지원국(ECHO) 경우 대북 지원 금액의 15%를 무조건 유럽 NGOs를 통해 지원하고 있으며, 이는 유럽 NGOs들의 활발한 대북 지원 활동의 토대가 되고 있다. 또한 2000년 421억원, 2001년 844억원, 2002년 641억원, 2003년 847억원, 2004년은 룡천 폭발사고 지원으로 인해 그 규모가 급증해서 8월 현재 1147억원에 이르고 있는 민간단체의 전체 지원규모로 볼 때도 정부의 민간단체 지원금액은 너무 작아 보인다.

<부록>의 <남북협력계정의 사업비 지출현황>을 참고할 것.

정부의 인도적 대북 지원 금액에 40만톤의 식량차관을 포함한다면 이 비율은 거의 절반 이하로 떨어진다. 현재 식량차관은 민족공동체 회복 지원 자금 항목에 속해 있는데, 거의 무상에 가까운 차관이라는 점에서 식량차관 금액도 인도적 대북 지원 항목에 포함시키는게 적절할 것이다.

이에 민간의 교류 협력을 활성화 시켜야 하는 남북관계의 특수성에 비춰볼 때 정부의 인도적 대북 지원 금액에서 민간단체에 대한 지원금을 대폭 확대하는 것이 필수적이다. 대북 지원 초기에는 정부 위주의 지원이 이루어지는 것이 당연할 수 있고, 지금까지의 누계 금액에서도 정부 차원의 지원이 민간 차원 지원을 앞서고 있지만, 앞으로는 더 많은 부분을 민간 차원을 통해 집행하는 것이 대북 지원을 보다 활성화시키는 방안이 될 것이다.

이종무(2004), □남북협력기금 운용의 문제점과 개선 방안□, p. 14.

< 표 11. 남북협력기금의 민간단체 지원 현황 >

이종무, 위의 글, p. 14

연 도	2000	2001	2002	2003	2004.08
금 액	33.8 억원	38.4 억원	54.5억원	75.3 억원	42.2 억원
수혜 단체수	7개	12개	14개	16개	14개

독일의 경우를 보면, 동독에 대한 서독의 지원은 주로 개인과 교회 등 민간 차원에 집중되어, 민간에서 전체 동독 지원의 75% 이상을 담당하였고, 그것은 동서독간 교류 협력 확대에 크게 기여하였다는 평가를 받고 있다. 이제는 우리의 대북 지원 민간단체들의 경험과 역량도 많이 성숙된 단계에 이르고 있다는 점에서, 앞으로의 대북 지원 정책은 정부 위주 대북 지원이라는 한계를 넘어서야 할 과제를 안고 있다고 할 수 있다.

정형곤(2003), □서독의 대동독 경제지원의 효과 분석□, <아세아연구>, p. 120~122.

(7) 남북협력기금 조성의 불안정성

< 표 12. 남북협력기금의 정부출연금 및 남북협력계정 사업비 >

구 분	□00	□01	□02	□03	□04 계획
정부출연금	1,000억원	5,000억원	4,900억원	3,000억원	1,714억원
남북협력계정 사업비	2,048억원	2,541억원	3,485억원	4,420억원	5,938억원

2000년 남북정상회담 이후 남북협력기금에 대한 수요는 계속 증대하여 2002년 3,485억원, 2003년 4,420억원, 2004년 5,938억원(계획)에 이르고 있다. 반대로 남북협력기금에 대한 정부출연금은 2001년을 기점으로 감소하기 시작해 2002년 4,900억원, 2003년 3,000억원, 2004년 1,714억원(계획)에 그치고 있다.

앞서 언급했다시피 남북협력기금의 사업비 확대는 최근 3년간 대북 식량 및 비료지원이 정례화되는 등 대북 인도적 지원의 증가가 가장 큰 요인이 되고 있으나, 남북협력기금의 주요 조성재원인 정부출연금은 매년 불규칙적으로 이루어져 안정적인 대북 지원 사업 시행에 커다란 위협 요인이 되고 있다.

아래 <표 13>에서 보여지는 바와 같이 남북협력기금에 대한 정부출연금의 규모는 남북관계의 변화에 민감하게 영향을 받았다. 남북관계가 경색되었던 김영삼 정부 시기인 1998년, 1999년엔 아예 정부출연금이 없었다. 2000년 남북정상회담이 개최된 이후에 비로소 정부출연금이 대폭으로 늘어났지만 그마저도 2004년엔 국회에서 야당의 반대로 1,714억원으로 급감하였다.

< 표 13. 남북협력기금에 대한 정부출연금 >

(단위 : 억원)

연도	정부 출연금	연도	정부 출연금	연도	정부 출연금
2004	1,714 억원	1999	-	1994	400 억원
2003	3,000 억원	1998	-	1993	400 억원
2002	4,900 억원	1997	500 억원	1992	400 억원
2001	5,000 억원	1996	1,000 억원	1991	250 억원
2000	1,000 억원	1995	2,400 억원	총계 : 2조 964억원

□ 2004년은 계획

남북협력기금의 가장 큰 문제는 주요 조성재원이 정부출연금 외에 다른 방법이 없다는 것이다. 그런데 정부의 출연금이 매년 불규칙적으로 이뤄지면 남북협력기금의 중장기적 운용계획을 세우기가 매우 어렵게 된다. 남북협력기금의 정부출연금 규모가 여야간 정치적 상황에 따라 달라지는 폐해는 대북 지원 정책에서 시급히 보완되어야 할 한계이다.

이종무, 위의 글, p. 8~9.

Ⅲ. □대북 경제개발지원 차관□

『10년 100억$ 대북 경제개발지원 차관 프로젝트』

1. 대북 지원의 기조와 원칙

1) 대북 지원 정책의 일관된 기조 확립

□북한 경제의 자생력 회복과 안정화를 통한 한반도 평화와 통일의 준비□

장기적 시각을 가지고 통일이 될 때까지 꾸준한 대북 지원을 추진하기 위해서는, 한국 대북 지원 정책만의 독창적인 기조를 수립하고 이를 통일의 비전으로 제시하여 그에 따라 일관된 정책을 추진하는 것이 필요하다.

1973년부터 통일되던 1990년까지 막대한 규모로 동독 경제를 지원했던 서독의 대동독 정책은 한 마디로 □접촉을 통한 변화 유도□라고 표현할 수 있다. 서독 정부는 이러한 정책적 일관성을 바탕으로 동·서독 주민들의 상호 방문을 지원하고 상대 지역에 송금을 가능하게 하는 등의 정책을 펼쳤으며, 동·서독간 서신 교환이 자유롭게 이루어지는 등 통일 이전에도 서로간의 접촉은 활발했다. 또 하나의 정책은 □물질적 지원을 통한 평화 공존의 터전을 구축하는 것□으로 요약될 수 있다. 서독은 통일 이전까지 약 574억 달러라는 막대한 금액을 동독 지역에 제공하여 동독의 붕괴를 막고 안정적인 통일이 이루어지도록 노력하였다.

중앙일보, □서독의 대동독 지원은□, 2004.5.2.

2004년 통일부에 대한 김문수 의원 국정감사 요구자료.

우리나라의 대북 지원 정책에도 이제 확고한 기조와 원칙이 제시되어야 한다. □북한 경제의 자생력 회복과 안정화를 통한 한반도 평화와 통일의 준비□가 그것이다. 지금과 같이 북한 경제가 계속 고립되고 낙후되어 결국 사회통합을 유지하기 어렵게 될 때 우리에게 전가될 위험성을 인식하고, 통일로 가는 길을 안정적으로 닦아가는 것이 통일 정책의 최우선 목표가 되어야 한다.

2) 대북 경제지원의 양대 원칙

(1) 성장잠재력 배양을 통한 자생력 회복

앞에서 언급한 바와 같이 지금까지 우리의 대북 지원은 부족한 물자를 현물로 제공하는 방식의 지원에 머물러 왔다. 이는 흔히 인용되는 표현으로 □물고기 잡는 방법을 가르쳐주는 방식□이 아닌 □물고기를 잡아주는 방식□의 대북 지원이었다고 말할 수 있다.

이제 우리의 대북 지원 원칙은 □북한 경제의 자생력 회복□에 초점을 맞추어야 한다. 단순 물자 제공 방식으로는 북한이 스스로 식량난을 해결하는데 아무런 도움을 줄 수 없다. 북한 경제가 자립의 제조건인 성장잠재력 배양을 위한 각종 인프라 구축의 지원이 필수적이다.

이와 관련해 좋은 예로 들 수 있는 것은 김순권 박사가 98년 이후 지속적으로 추진해 오고 있는 □북한 적응 슈퍼옥수수 개발 사업□이다. 김순권 박사의 국제옥수수재단은 북한이 굶주림에서 스스로 벗어날 수 있도록 하는 □자립지원□을 최우선 원칙으로 삼아 위의 사업을 활발히 추진해 왔으며, 98년 이래 약 100억원을 북한에 지원하여 총 145만톤(약 3,200억원)의 옥수수 증산 효과를 올렸다. 만약 이러한 금액을 단순 식량지원 방식으로 제공했다면 단지 100억원의 효과 밖에 거두지 못했겠지만, 북한 경제의 자생력 회복을 위한 방식으로 지원함으로써 무려 32배의 높은 지원효과를 창출해 낸 것이다. 이는 우리의 대북 지원 사업에 시사하는 바가 크다.

국제옥수수재단 홈페이지() □보도자료□ 참조.

www.icf.or.kr

(2) 정경분리의 확고한 견지

앞 단락에서 언급한 바와 같이 우리의 대북 지원은 □북한 경제의 자생력 회복과 안정화를 통한 한반도의 평화와 통일□ 이라는 목표를 바탕으로 추진되어야 한다. 우리가 추진해나가야 할 대북 지원 정책은 북한을 위한 것이긴 하지만 동시에 우리 자신을 위한 것이기도 하다. 안정적인 통일로 가지 못하고 북한이 붕괴하게 되는 경우, 우리의 안보적·경제적 상황은 최악으로 치닫게 된다. 또한 독일식의 흡수 통일로 가는 경우, 통일 전 서독보다 경제 수준이 훨씬 떨어지는 남한으로서는 감당해낼 수 있는 능력이 없다. 따라서 우리 자신을 위한 대북 지원이 남북간 정치·군사적 문제와 관련하여 중단되거나 연기되는 일은 없어야 한다. 대북 지원 정책은 정치·군사적 문제와 별개로 정경 분리 원칙에 입각하여 지속적으로 추진되어야 한다.

이와 관련하여 우리 정부는 북핵 문제 등 남북간의 안보적 상황과 대북 지원이 연계되어야 한다는 입장을 꾸준히 밝혀오고 있다. 통일부는 □핵문제 해결 등 남북 관계의 진전이 있을 때, 포괄적인 대북 지원 정책을 펼치겠다.□는 입장을 밝힌바 있는데 정부의 이러한 □핵연계□ 입장은 정경분리 원칙에 입각하여 수정되어야 한다.

대북 지원은 경제적 거래의 대상이 아니다. 북한이 양보를 하면 경제적으로 보상하겠다는 식의 논리는 대북 지원의 기본 취지에 맞지 않으며, 인도주의 정신에도 위배된다. 우리 자신을 위해서라도, □대북 지원의 확대를 통해 남북관계를 풀어나가겠다.□라는 시각이 필요하다.

정치·군사적 문제와 대북 경제지원을 구분해야 할 또 하나의 이유는 대북 경제지원을 지렛대로 삼아 정치·군사적 문제의 해결에 접근할 수 있기 때문이다. 정치·군사적 문제의 해결의 조건은 대북 경제지원의 확대에서 나오고, 대북 경제지원의 궁극적 완성은 정치·군사적 문제의 해결에서 나온다.

2. 대북 경제개발지원의 효과

1) 통일 비용의 감축

통일 전후의 한반도가 안정적이라는 것이 곧 우리의 통일 비용을 최대한 절약할 수 있는 유일한 길이다.

독일의 어느 연구 결과는 남한과 북한의 1인당 국민소득이 10배 이상 차이 나는 상황에서 통일이 이루어 질 경우, 북한 주민들의 대규모 남하가 예상되며, 이를 방지하기 위해선 적어도 북한의 1인당 국민소득을 남한의 60% 이상으로 끌어올려야 한다고 분석한 바 있다. 이러한 혼란은 모두 우리의 통일 비용에 직결되는 것이며, 우리는 이를 방지하기 위한 대책 마련에 시급히 나서야 한다.

중앙일보, □한반도 통일 후 막대한 외국자본 필요□, 1997.5.1.

통일 비용은 추산하는 방법과 통일 당시의 상황에 따라 다르게 계산될 수 있겠지만, 일반적으로 전문가들은 최소한 6,000억 달러(720조원) 이상이 들 것으로 예상하고 있다. 우리나라 1년 예산의 여섯 배에 달하는 어마어마한 규모이긴 하지만, 문제는 어디까지나 이것이 최소 비용이라는 점이다. 유럽의 언론들은 한반도 통일 비용이 많게는 3조 5천억 달러(약 3,850조원)에 이를 수도 있다고 예상하기도 한다. 이는 통일을 이룩한 지 올해로 15년째를 맞고 있는 독일과 비교해보면 터무니없는 수치가 아니라는 점을 쉽게 알 수 있다.

동아일보, □북한의 경제□, 2004.7.29.

중앙일보, □한반도 통일 후 막대한 외국자본 필요□, 1997.5.1 및 □남북통일비용 최고 3조 5천억 달러□, 중앙일보, 2000.6.20.

< 표 14. 통일 후 10년간 독일 통일 비용 추계에 관한 비교 >

배진영(1999), □독일 통일 10년의 경제적 평가와 전망□, <경제학 논집>, p. 239.

(단위 : 달러)

추계 시점	1990년				1999년
추계 기관	독일경제연구소	경제학자 Siebert	IMF	Time	9,600억
금 액	5,000억	6,000억	5,000억	4,000억

독일의 경우, <표 14>에서 볼 수 있듯이 통일 당시이던 1990년, 기관에 따라 차이를 나타내고는 있지만, 약 4,000억~6,000억 달러가 통일 비용으로 예상되었다. 그러나 1999년 추산된 수치는 이를 훨씬 뛰어넘은 9,600억 달러였으며, 2004년 6월 전문가들에 의해 집계된 결과에 따르면 15년간 당초 예상치보다 더욱 늘어난 1조 7,500억 달러(1조 5,000억 유로, 약 2,100조원)라는 엄청난 규모가 독일 통일에 따른 비용으로 투입되었다고 한다. 독일은 이렇게 매년 독일 국내총생산의 4~5%에 이르는 막대한 통일 비용을 치러왔지만, 여전히 옛 동독 지역 경제 상황은 그리 좋지 못하다. 또한 이것이 가장 큰 원인이 되어 독일 전체의 경제 상황도 계속된 침체에서 벗어나지 못하여, 옛 동독 지역의 경제성장률은 연간 1.4%, 옛 서독은 2.3%에 머무르고 있다.

중앙일보, □독일 통일비용 1조 5,000억 유로□, 2004.9.20.

그런데 이와 관련하여 우려되는 부분은 통일로 인해 심한 후유증을 앓고 있는 독일의 통일 당시 여건이 지금의 우리 상황에 비해 모든 면에서 훨씬 우월했다는 점이다.

그 중에 결정적인 두 가지만 살펴보면, 첫째는 동독과 북한에 대한 지원규모의 차이이다. 당시까지 서독은 동독에 무려 574억 달러에 이르는 금액을 지원하였는데, 이는 1973년~1990년 사이에 이루어진 것으로 연평균 약 32억 달러에 달하는 금액이다. 우리가 지난 10년간 지원했던 11억 달러의 52배 이상의 금액이 18년간 서독에서 동독으로 지원되었다. 이를 다시 개인 부담액으로 환산하면 <표 15>에서 보듯이, 서독 주민은 1인당 매년 50달러 이상을 동독 지원을 위해 부담한데 비해, 남한 주민은 1인당 연간 2.3달러에 불과한 금액을 북한에 지원한 셈이 된다.

권영민, □접근을 통한 변화□, 국민일보, 2004.7.18.

< 표 15. 서독의 대동독 지원 및 남한의 대북한 지원 규모 비교 >

(단위 : 달러)

국가	기간	총액	연평균 지원액	동독 및 북한 국민 1인당 지원액	서독 및 남한 국민 1인당 부담액
서독	73~90년까지 18년간	약 574억	약 32억	약 200	약 50
남한	95~04년까지 10년간	약 11억	약 1.1억	약 4.8	약 2.3

두 번째로 비교해 볼 수 있는 것은 독일과 한국의 상황이다. 우선 서독과 동독의 인구 차이가 4배에 달했던 것과 달리 남한과 북한의 인구 차이는 2배에 불과하다. 이는 곧 남한이 서독에 비해 2배의 부담을 더 져야한다는 것을 의미한다. 또한 당시 서독의 1인당 GDP가 2만 달러 이상이었고 동독은 7,000달러에 육박했으나, 현재 남북한의 경제력은 그에 훨씬 못 미치고 있다. 이와 함께 경제규모의 차이도 심각하다. 서독의 국내총생산은 동독의 약 10배였으나, 우리의 경우 33배 정도 차이가 나는 것으로 알려지고 있다.

이렇게 우리에 비해서 월등히 나은 조건들을 갖추었던 독일도 어느 날 갑자기 찾아온 통일로 인해 천문학적인 통일 비용을 치르고 있으며, 이러한 상황이 언제까지 계속될지 아무도 예측하지 못하고 있다. 이는 우리에게 많은 시사점을 주고 있다. 그것은 바로, 과거 서독과 비교할 때 경제 규모와 인구 면에서 통일을 위한 조건이 매우 열악한 한국에 독일과 같은 상황이 발생하지 않도록 지금부터 준비해야 한다는 점이다.

독일의 전철을 밟지 않고 통일 전후의 경제적·사회적 비용을 최소화하기 위해서는 무엇보다 북한의 경제력을 통일 전까지 최대한 끌어올리는 것이 중요하다. 남북간의 경제력 차이가 좁혀질수록 통일에 드는 비용은 적어질 것이며, 통일로 인한 혼란도 줄어들 것이다.

우리에게 있어 최악의 상황은 북한 경제가 붕괴하여 독일식의 흡수 통일이 이루어지게 되는 경우이다. 전문가들의 의견에 따르면, 이러한 상황이 발생할 경우 10년간 매년 30~40조원이라는 엄청난 금액을 북한 지역에 투입해야 한다고 한다. 더군다나 위에서 살펴본 바와 같이, 지금처럼 준비가 전혀 되어 있지 않은 상황에서 북한이 붕괴한다면, 경제적 비용을 제외한 사회적 비용만도 우리가 감당해내기 어려운 수준이 될 것이다.

중앙일보, □북 경제 자생력 키워주자□, 2004.5.2.

이러한 우려는 결코 비현실적인 가정에서 비롯된 것이 아니다. 많은 전문가들이 북한 경제의 붕괴 가능성에 대해 우려하고 있다. 수많은 사람들이 굶주림으로 고통 받고, 급기야 굶어죽는 사람들까지 발생하는 북한 경제는 외부의 지원이 없다면 실제로 붕괴될 가능성도 배제할 수 없다.

결국 우리 정부는 지금부터라도 남북한 간의 경제적 격차를 줄이기 위해 대북 개발지원을 통해 북한 경제를 회복시키는데 총력을 기울여야 한다. 통일 이전에 북한에 가능한 한 많은 지원과 투자를 하는 것이 우리의 통일 비용을 최소화시킬 수 있는 유일한 방법이고, 안정적인 통일을 이루어낼 수 있는 길이다. 우리는 북한 경제의 자생력을 키워, 그들이 스스로 생존해 나갈 수 있게 해야 하며, 무엇보다 붕괴 상황에 이르지 않도록 시급히 개발지원에 나서야 한다.

2) 북한 식량난과 탈북자 문제의 근본적인 해결

<표 4>에서 보았던 것처럼 북한 지역에서는 95년에서 98년 사이 약 27만명이라는 엄청난 인구가 식량 부족으로 인해 목숨을 잃었다. 이후 한국을 비롯한 세계 각국의 인도적 식량지원에 따라 상황은 호전되어 아사자가 발생하고 있지는 않다고 하지만, 여전히 식량난은 해결되지 못하여 수많은 주민들이 영양실조 상태에 있는 것으로 알려지고 있다. 이에 따라 식량난으로 인한 북한이탈주민이 증가하고 이를 이용한 기획입국 문제까지 발생하여 한반도와 국제사회를 긴장시키고 있다.

앞에서 수차례 언급한 바와 같이 우리 정부의 지난 10년간 대북 지원 목표는 위와 같이 심각한 북한 식량 부족 문제의 해결이었다. 많은 숫자의 아사자가 발생하던 대북 지원 초기엔 이에 대한 긴급구호가 주된 목표였으며, 이러한 상황이 점차 나아지면서 농업개발지원이 확대되어왔다.

앞서 우리의 대북 지원이 일정 부분 성과를 거둔 점도 인정해야 하지만, 아직 근본적으로 북한 식량 문제를 해결하지 못하고 있는 한계를 넘어서야 한다는 점을 지적하였다. 또한 이러한 한계가 나타나고 있는 이유는 여전히 일반구호의 비중이 높게 나타나고 있기 때문이라는 점에 대해서도 언급하였다.

대북 지원 10년이 흐른 지금까지도 북한 식량난이 근본적으로 해결되지 못하고 있는 것은 우리의 잘못된 지원 정책에 기인한 바 크다. 이 문제의 해결을 위해서는 최소한 북한이 농업구조 개혁을 통해 생산성을 높이도록 지원해야 하는데, 지금까지의 대북 지원은 그러한 역할을 하지 못했다.

북한의 식량난을 근본적으로 해결하기 위해서는 농업 개발지원 정책을 넘어 대북 경제개발지원으로 나아가야 한다. 사회 전반의 인프라가 구축되고, 경제의 기초가 바로 잡히지 않는 한 농업분야만의 발전이란 기대하기 어렵다. 또한 가능하다고 하더라도 농업분야만을 비대칭적으로 발전시키는 것은 북한 경제의 구조를 왜곡시키는 문제점을 발생시킬 수 있다.

< 표 16. 탈북 동기별 현황 >

(1995~2004.6, 단위 : 명, 자료 : 통일부)

구 분	생활고	처벌 우려	체제 불만	동반 탈북	중국 정착	가정 불화	기타	계
탈북자수	2,307	465	446	951	134	148	26	4,477

<표 16>에서는 북한을 이탈하고 있는 대부분의 주민들이 북한의 체제가 싫어서 탈출했다기보다는 식량난에 의해 탈출하고 있다는 것을 알 수 있다. 최근 심각한 국제 문제로 비화되고 있는 탈북자 문제의 근본적인 원인 역시 북한의 식량난이라는 것이다. 따라서 대북 경제개발지원이 본격적인 성과를 거두게 되어 식량 문제가 해결되면, 북한이탈주민 문제 역시 해결될 것이다.

3) 남북간 신뢰 구축을 통한 안보비용의 감소

남한과 북한은 지난 50여 년간 군사적으로 대치해 오면서 서로 엄청난 규모의 비용을 국방비로 지출해 왔다. 전 세계적 냉전 상황이 사라지고, 남북의 경제적 격차가 벌어지면서 이러한 국방비 지출은 많이 감소했으나, 여전히 양측은 필요 이상의 많은 비용을 서로에 대한 억지력 강화를 위해 소모하고 있다.

우리 정부가 발표한 2005년도 예산안에 따르면, 국방예산은 일반회계 기준 총 예산 131조의 15%에 달하는 약 20조 8천억원에 이르고 있으며, 이는 우리의 국내총생산 대비 2.85%에 해당하는 금액이다. 북한이 지난 해 공식적으로 발표한 국방비 규모는 약 2조 2,700억원이며, 우리 정부는 북한의 실제 국방비를 약 6조원으로 추정하고 있는데, 이러한 규모는 북한 국내총생산의 27.1%를 차지하고 있는 것으로 추산되고 있다. 남한과 북한 모두 막대한 자원을 소모적인 군비 경쟁에 낭비하고 있는 것을 알 수 있다.

북한에 대한 경제지원은 남북간의 신뢰구축에 이바지함으로써 이러한 쓸데없는 자원의 낭비를 줄이는 중요한 역할을 해낼 수 있다. 동·서독의 경우, 서독의 대동독 지원은 서로의 교류협력을 확대하고 통일 환경을 우호적으로 조성하는데 크게 기여한 것으로 평가되고 있다. 서독이 일관되게 추진했던, □접근을 통한 변화□ 정신에 기반한 동방정책은 동독을 대화의 장으로 이끌어 내고 화해를 할 수 있는 계기를 만들었다. 즉 상호간 신뢰구축의 촉매제 역할을 한 것이다.

대북 경제지원 역시 남북관계의 개선과 한반도의 안정을 이룰 수 있는 좋은 수단이다. 만약 우리의 대북 지원이 없다면, 남북관계는 상호 대립적 관계가 될 수밖에 없으며 군사적 대치상황이 지속될 것이고, 북한은 국제사회에서 더욱 더 고립될 것이다. 남북한의 교류와 협력이 막히고, 이를 통해 북한 사회를 변화시킬 수 있는 가능성마저도 없어지게 되는 것이다.

정형곤, 위의 글, p. 123.

대북 경제지원은 화해와 협력의 길을 열어 군사적 긴장완화의 혜택을 얻게 해 줄 수 있는 가장 좋은 방안이다. 지속적인 대북 지원을 통해 우리는 남북간 신뢰를 쌓아가기 위해 노력해야 하며, 이는 장기적으로 낭비적인 안보 비용을 줄여줌으로써 남한과 북한이 자원을 보다 효율적으로 사용할 수 있도록 만드는 계기가 될 것이다.

4) 한국의 경제적 활로 개척과 이익 증가

대북 경제지원을 통한 북한 경제 복구는 일방적인 지원에 불과한 것은 아니다. 이는 우리의 경제적 활로 개척과 이익 증가를 위해서도 매우 중요한 정책이 될 수 있다. 남한은 IMF 경제관리체제 이후 계속된 경기침체에서 벗어나지 못하고 있는 실정이다. 동북아 중심 국가라는 구호는 오랫동안 반복되고 있지만 진전되고 있지는 못하며, 그 배경에는 남북 분단의 문제가 중요한 한계로 자리 잡고 있다. 우리의 대북 지원은 단지 일방적으로 주기만 하는 것이 아니라, 남북이 모두 혜택을 얻을 수 있는 윈-윈(Win-win) 차원의 접근을 필요로 하고 있다.

먼저 생각해 볼 수 있는 것은 농업 분야에서의 이익이다. 우리나라는 많은 농산물을 해외로부터 수입하고 있는데, 북한의 농업 분야가 개발되어 북한과의 교역이 활성화된다면, 농산물과 농자재의 물물교환 또는 농산물의 수입대체를 통해 외화를 절약할 수 있다. 또한 유전자원의 교환, 농업 기술자의 교류 등 기술 협력을 통해서는 남북한 농업의 성장 잠재력을 제고할 수 있게 된다. 협력의 확대는 북한 농업생산성을 증대시켜 북한 경제가 회생할 수 있는 기틀을 조성할 수 있으며, 궁극적으로는 통일비용을 감소시키는 효과도 기대할 수 있다.

김운근(1999), □남북한 농업협력의 필요성과 한국의 대북 지원□, p. 23.

또 다른 측면에서도 남북 농업협력은 우리 농업과 관련 산업에 도움을 줄 수 있다. 먼저, 농림부에 따르면 우리의 쌀 재고량은 2004년 현재 763만섬(110만톤)이고, 보관비용은 연간 3,400억원에 달한다고 한다. 북한에 쌀을 주는 만큼 재고가 줄어 보관비용이 절감된다. 또한 대북 쌀 지원은 재고 쌀을 술의 원료나 사료용으로 돌리는 것보다 이익이다. 100만섬(14만 3,000톤)의 쌀을 북한에 차관 형식으로 지원할 경우 정부가 보는 손실은 2,500억원 가량이라고 한다. 그러나 이를 술의 원료나 사료용으로 팔면 국제시세보다 낮은 값밖에 받을 수 없어 각각 2,600억원, 2,660억원으로 손실이 늘어나게 된다. 이와 함께 밀, 옥수수, 콩, 보리 등 남측이 거의 수입에 의존하는 곡물을 북한에서 생산토록 하는 남북 계약재배 방식도 수입대체 효과로 우리에게 경제적 이익을 가져다 줄 수 있으며, 마지막으로 남한의 농업 규모 축소로 공급과잉 상태에 있는 비료, 농약, 농기계 등의 농자재들을 북한에 지원함으로써 관련 산업의 쇠퇴를 막을 수도 있다.

유엔이 권장하는 적정 재고량은 600만섬 정도다.

중앙일보, □밀 등 수입 농산물 北서 계약재배□, 2004.5.4.

다음으로 생각해 볼 수 있는 것은 한반도와 유라시아를 연결하는 철도와 도로에서 얻을 수 있는 혜택이다. 우리 정부는 동북아 물류 중심 국가라는 국가적 정책 목표를 제시해오고 있는데, 이를 위해 꼭 필요한 것이 시베리아 횡단철도(TSR)와 한반도 종단철도(TKR)의 연결이다. 김대중 전 대통령은 지난 2001년 12월 유럽의회 본회의장을 방문, 한국과 유럽을 육로로 직접 연결하는 □철의 실크로드□ 사업을 역설한 바 있으며, 이후 일본과의 해저터널 연결 등을 통해 한국이 태평양과 대서양을 연결하는 유라시아 대륙의 물류 거점이 되어야 한다고 강조하였다.

북한의 노후한 철도를 복구하는 데에는 역시 남한의 도움이 절실할 것이며, 이러한 점에서 우리의 대북 경제개발지원은 우리에게도 많은 경제적 이익을 가져다 줄 것이다.

이와 같은 대표적인 두 가지 경우 외에도 북한의 경제 회복으로 인해 남한이 얻을 수 있는 경제적 이익은 많다. 무역 거래의 확대는 양측 경제에 모두 도움이 된다는 점에서 남북간 교역 확대는 한반도의 경제 상황에 유리하게 작용하게 될 것이다. 이를 위해서는 북한 경제가 살아나야 하며 대북 경제개발지원은 남북 경제교류가 확대되는데 크게 기여할 것이다.

5) 주변 4개 강대국의 북한 경제에 대한 영향력 강화에 대비

이른바 북한식 사회주의와 폐쇄적 경제체제를 오랜 기간 유지해 온 북한은 장기적인 경제난으로 점차 개혁·개방과 사회주의 시장경제체제의 방향으로 발길을 돌리고 있다. 지난 90년 이후 나진·선봉(나선) 무역구, 신의주 특구, 금강산 관광구, 개성공단 등 4개의 경제특구를 추진해 온 것은 바로 그와 같은 움직임을 반영하는 것이며, 특히 2002년 7월 1일 단행한 □7.1 경제관리개선조치□는 북한 내부 분위기의 변화를 가장 극적으로 보여준 사례였다. 이 조치의 내용은 환율, 임금, 가격체제에 대한 개편을 하고 인센티브 제도를 확대 도입하는 것으로써, 최근 지루하게 이어지고 있는 북핵 문제로 인해 정체되고는 있으나, 여전히 북한 내부적으로 개혁·개방으로 향하는 발걸음은 계속되고 있는 것으로 보인다.

그러나 이러한 북한의 개혁·개방 움직임은 남한보다 한반도 주변 강대국들과의 관계에서 더욱 복잡하게 전개되고 있다.

북핵문제를 둘러싼 미국과의 관계에 있어서 북한은 경제문제와 체제보장 문제에 대한 빅딜을 시도하고 있다.

최근 활발히 진행되다가 역시 북핵 문제로 교착 상태에 빠진 북·일 국교정상화 논의에서도 북한에 대한 경제지원 문제가 가장 큰 쟁점이었다. 북핵 문제가 해결되면 북·일간에는 식민지 피해 배상금 지원을 근거로 하는 북·일 국교정상화가 이루어지게 될 것이며, 일본은 이에 따른 반대급부를 얻게 될 것으로 여겨진다.

또한 앞 단락에서 언급한 바와 같이 최근 북한은 시베리아 횡단철도(TSR)와 한반도 종단철도(TKR)을 연결하는 □철의 실크로드□ 사업 추진과 관련하여 러시아와 경제관계를 확대하고 있는데, 가령 나진항을 제공하면서 그에 따른 경제적 혜택을 받을 가능성이 있다.

마지막으로 중국의 북한에 대한 영향력 확대는 이미 우려할 만한 수준에 이르렀다. 중국 기업들의 대북 투자가 활기를 띠고 있으며, 북한 소비재 수입과 생산, 그리고 백화점 등의 유통분야에서 중국 기업들의 투자가 두드러지게 증대하고 있다. 북한에 대한 중국의 정치·군사적 영향력이 막강한 상황에서 경제적으로도 중국 경제권에 흡수되어가고 있다는 관측이 나오고 있는 실정이다.

이와 같이 개혁·개방에 따라 북한 경제에 대한 한반도 주변 4개 강대국들의 영향력은 점차 커져가고 있지만, 그것에 대한 우리의 대응은 너무나 미미하다.

주변 강대국들의 북한 경제에 대한 영향력 강화에 대비하고, 한민족이 주체가 되는 평화와 통일을 이루기 위해 가장 중요한 방안은 역시 북한의 경제개발을 지원하는 것이다. 북한이 본격적인 개혁·개방에 나서고 있는 이 때, 우리는 북한의 경제 재건에 적극적으로 참여하고 지원함으로써, 북한과의 경제 관계에 있어 주변 강대국들에 비해 우월한 위치를 점해야 한다. 대북 경제개발지원 계획은 국제정치적 관계에서 남과 북이 한반도 문제 해결의 주도성을 확대하기 위해서도 필수적이다.

3. 『10년 100억$ 대북 경제개발지원 차관』개요

1) 대북 경제개발지원 프로세스

(1) 대북 경제개발지원에 대한 인식 공유

우리가 북한의 경제개발을 지원하기 위해서는 대북 경제개발지원의 필요성에 대한 인식 공유가 무엇보다 중요하다.

이를 위해 대북 경제개발지원에 대한 심도 깊은 연구와 구체적인 계획안이 만들어져야 한다. 국민의 동의에 기반을 둔 대북 경제개발지원 계획을 지속적으로 추진하기 위해서, 그리고 우리의 대북 지원이 그에 따른 효과를 충분히 얻을 수 있기 위해 인식공유, 즉 남남갈등의 해소가 뒤따라야 한다.

(2) 북한과의 공동연구단 구성

북한 경제개발 계획은 북한과의 공동 연구를 통해 수립되는 것이 바람직하다. 남한이 경제개발에 성공한 경험과 연구 성과 그리고 내부의 개발 기대 심리와 풍부한 노동력이 조화를 이룰 수 있도록 하는 기획이 필수적이다.

(3) 한국 정부의 북한 경제개발 지원단 구성

남북의 공동연구가 진행되어 위와 같은 원칙에 따라 북한 경제개발 계획이 수립되고 나면, 우리 정부 차원에서 이 계획을 지원하기 위한 또 하나의 계획을 준비하는 과정이 필요할 것이다. 이는 경제개발 계획이 문제없이 추진될 수 있도록 재원을 마련하는 방안부터 개발지원의 법적 근거를 만들고 기술이나 인력지원 등을 모색하는 방안까지 다양한 내용들로 구성되어야 할 것이다.

이를 위해서는 정부 차원의 북한 경제개발 지원단 구성을 고려해볼 필요가 있다. 우리 정부는 개발지원과 관련된 각 부처 실무자들이 모두 참여하는 지원단을 구성하여 우리가 지원할 수 있는 규모와 재원 조달 방안 등에 대해 구체적인 지원 계획을 수립하고, 개발 계획이 차질 없이 진행될 수 있도록 뒷받침해야 할 것이다. 이러한 지원단은 장기간에 걸친 북한 경제개발 계획이 지속적으로 추진될 수 있도록 총괄적으로 관리해 나가는 역할을 수행해나가야 한다.

2) 대북 경제개발지원의 규모와 형태 및 용도 설정

□10년 10억$에서 10년 100억$로!!□

(1) 대북 경제개발지원의 규모 설정

① 북한 경제 회복을 위한 지원의 총규모 설정 - □10년 총 200억 달러□

인도주의적 원조나 에너지, 그리고 무기통제지원 등을 제외하고도 북한이 경제 회복의 길로 나아가는 데는 10년 동안 매년 평균 20억 달러, 총액으로 200억 달러 이상 필요하다는 것이 전문가들의 견해이다. 이것은 북한주민 1인당 80~90달러 정도의 금액이다. 이는 과거에 선진국으로부터 대만이나 한국에 경제개발을 위해 지원된 액수와 비슷한 규모이며, 마샬 플랜에서 지원된 1인당 100달러나 발칸, 팔레스타인의 1인당 200달러 정도에 비해서는 적은 금액이다. 그러나 마샬 플랜의 경우, 유럽 각국은 대규모 투자를 어떻게 생산적으로 사용할지를 알고 있었으며, 발칸과 팔레스타인의 경우엔 다소 소모적이었다는 평가를 받고 있다는 점에서 매년 20억 달러 정도의 규모는 적절한 것으로 여겨진다.

M. E O'Hanlon, M. Mochizuki, 최용한 역, 『대타협: 북한 vs. 미국, 평화를 위한 로드맵』, (서울 : 삼인, 2004), p. 186.

이와 관련하여 한국개발연구원(KDI)은 2002년 말 북한 경제를 기준으로 할 때, 100억 달러(약 1조 2천억원)~200억 달러(약 2조 4천억원) 정도의 외부 자본 유입이 있으면 연간 7%의 성장을 이룰 수 있을 것으로 추계하였으며, 한국산업은행은 북한의 산업수준을 한국의 70년대 초로 가정하고, 이를 남한의 50% 수준으로 끌어올리려면 앞으로 10년에 걸쳐 약 217억 달러의 자금이 필요하다고 추정한 바 있다. 이러한 의견들은 위에서 제시한 □10년 200억 달러□라는 규모가 적절하다는 것을 뒷받침하고 있다.

중앙일보, □어떻게 도와야 하나□, 2004.5.2.

중앙일보, □공장이 돌아야 숨통 트인다□, 2004.5.5.

② 한국의 대북 경제개발지원 규모 설정 - □10년 100억 달러□

대북 경제개발지원 계획의 총액을 □10년 200억 달러□로 추산했을 때, 남한이 어느 정도의 규모를 부담하는 것이 적절할지에 대해서는 각자의 생각에 따라 여러 가지 의견들이 분분할 것으로 예상된다. 극단적으로는 지원 계획 자체를 부정하는 의견도 존재할 것이고, 200억 달러 이상이라도 우리가 모두 부담해야 한다는 주장도 있을 수 있다. 그러나 이러한 여러 가지 주장은 그것을 뒷받침할 수 있는 근거가 바탕이 되어야 하며, 그로 인해 발생할 수 있는 현상들에 대한 책임이 필요하다.

북한의 경제개발에 대해서는 지금까지 논의된 바가 별로 없고, 특히 우리가 부담할 수 있는 금액에 대해서는 연구 결과가 부재하지만, 우리가 그동안 지원했던 규모인 □10년 10억 달러□를 넘어 □10년 100억 달러□ 정도의 금액을 지원하는 것이 타당하다고 본다.

첫째, 주변 강대국들의 지원 가능성 때문이다. 북핵 문제가 해결되지 못한 채 지지부진한 상황이 이어지고는 있으나, 이 문제의 해결이 곧 미국의 경제지원으로 이어질 것이라는 전망에 대해서는 대부분 동의하고 있는 상황이다. 미국도 이러한 해결 방식에 대해서는 인정한 바가 있으며, 이 경우 현금 및 현물의 대북 지원 뿐만 아니라 미국의 경제 제재 조치도 완화될 것으로 예상되고 있다. 또한 북핵 문제 타결 후 북일 국교정상화가 이루어 질 가능성도 높은 것으로 전망된다. 이 문제로 인해 교착 상태에 빠져있기는 하나, 북한과 국교를 정상화하려는 일본의 의지가 크고, 일본 측에서도 이미 수십억 달러 이상의 배상금을 제시한 것으로 알려지고 있다. 마지막으로 중국은 대북 경제지원을 꾸준히 추진하고 있고 이를 더욱 확대할 의지를 보이고 있어서 북한 경제개발 계획이 시작되면 여기에 적극 동참할 가능성이 충분할 것으로 보인다.

둘째, 우리의 민간 차원 지원을 생각해 볼 수 있다. 지금까지도 대북 지원에 있어서 민간 차원 지원이 30% 이상을 차지하고 있으며, 위의 <그래프 2>에서 볼 수 있었듯이 지원 규모는 급격히 증가해 왔다. 이는 앞으로도 꾸준히 증가할 것으로 예상된다. 또한 독일의 경우, 본격적인 경제지원이 이루어지면서 정부 차원보다 민간 차원의 지원이 대폭 증가하여 결과적으로 전체 지원 규모의 75% 이상을 차지한 선례를 보여주고 있는데, 물론 우리와는 경우가 다를 수 있으나, 남북 교류가 점차 확대되어 나갈수록 한국에서도 이러한 추세를 나타낼 가능성은 충분하다. 따라서 대북 경제개발지원이 본격화되면 민간 차원에서도 일정 부분의 역할을 담당할 것으로 예상된다.

정형곤, 위의 글, p. 122.

셋째, 국제 사회의 지원도 고려해 볼 수 있다. 우선 지금도 계속 되고 있는 UN 등의 국제기구와 국제 NGO들의 지원이 경제개발지원의 일익을 맡게 될 것이다. 또한 핵문제가 해결되고 북한의 개혁·개방에 적극 나설 경우, 세계 각국은 공적개발원조를 통해 경제개발지원에 나서게 될 것이며, 세계은행(IBRD)와 아시아개발은행(ADB) 등 국제금융기구의 차관 제공도 가능해질 것이다. 이러한 국제 사회의 지원 가능성들은 단지 환상에 불과한 시나리오가 아니며, 모두 충분한 가능성을 가지고 있다는 점에서 대북 경제개발지원의 전망이 밝다.

넷째, 다른 어떤 근거보다 중요한 것은 남한이 적어도 대북 경제개발지원 총규모의 50% 에 해당하는 100억 달러 이상은 이 계획에 주도적으로 참여해야만 한다는 점이다. 이것은 북한의 경제개발을 우리가 주도해야만 한다는 당위성이 가장 큰 이유가 된다. 앞서 대북 지원의 필요성 중 하나로 북한 경제에 대한 강대국의 선점을 막아야 한다는 점을 들었는데, 이러한 기본적 목표를 달성하기 위해선 한국이 북한의 경제개발을 주도해 나가야 할 것이며, 적어도 100억 달러 이상의 금액을 한국이 부담해야 그것이 가능해 질 수 있다고 판단된다.

10년간 총액 100억 달러는 연간 10억 달러, 우리 돈으로 환산하면 연간 약 1조 2천억원이다. 한국의 2005년도 일반회계 기준 예산안 131조 5000억원의 0.9%, 2003년 국내총생산(GDP) 721조 3460억원의 0.17%에 해당하는 금액이다. 북한의 붕괴를 막고, 자칫하면 천문학적일 수도 있는 통일 비용을 효율적으로 분산, 감축하기 위해 기꺼이 감수할 수 있는 규모다.

지난 2002년 중앙일보는 남북협력기금에 매년 정부 예산의 1%를 출연하자고 제안한 바 있으며, 이를 시작으로 □예산 1%□ 주장은 대북 지원 민간단체들과 통일 문제 전문가들을 중심으로 계속되어 왔다. 정부도 이러한 주장에 대해 □전체 재정 형편상 가능하다면 매년 정부 예산 1%를 고정적으로 출연하는 방안을 검토하는 것이 필요하다고 판단된다□라는 입장을 밝히고 있다. 이 제안은 10년 100억 달러 계획이 타당함을 입증하는데 중요한 근거가 될 수 있다. 앞 단락에서 보았듯이 연간 10억 달러는 정부 예산의 0.9%에 불과한 금액으로 여러 전문가들에 의해 제안된 □예산 1%□보다도 적은 규모이다. 우리 정부에 큰 부담이 되지 않을 것이라는 전망을 해 볼 수 있다.

2004년, 통일부에 대한 권영길 의원 국정감사 요구자료.

2000년 대우증권이 분석한 보고서는 북한 경제재건을 위해서 매년 1조 5,000억원(약 12억 5천만 달러)씩 10년 동안 우리 정부로부터의 지원이 필요하며, 이 정도는 우리 경제가 감당할 수 있는 수준이라고 예상하였다. 대우증권은 당시 GDP의 0.3%에도 미치지 못하는 수준의 지원은 큰 부담이 되지 않을 것이라고 강조하였으며, 이러한 주장 역시 10년 100억 달러 계획을 뒷받침한다. 이 보고서에 따르면 2003년 기준으로 GDP의 0.17% 정도 밖에 차지하지 않는 연간 10억 달러의 금액은 당시 대우증권이 추산했던 규모의 절반 정도에 그치는 것으로 이 계획이 충분히 타당하다는 것을 알 수 있다.

머니투데이, □대북 지원, 큰 부담 안된다□, 2000.6.19.

2003년 한국산업은행도 이와 비슷한 수치를 제안한 바 있다. 산업은행은 통일에 대비한 인프라 개발 재원으로 향후 10~15년간 약 10조원 정도를 예상하였는데, 이는 100억달러는 우리 돈으로 환산한 약 12조원의 83% 정도에 해당하는 금액이다. 산업은행은 이러한 지원금의 재원을 □통일복권□ 발행을 통해 충당하는 방안을 검토하고 있다고 밝혔다.

중앙일보, □산업은행, □통일복권□ 발행 검토□, 2003.9.25.

본 단락의 앞부분에서 언급한 바와 같이 우리의 대북 경제개발지원에 대한 연구는 아직 충분하지 못하다. 하지만 우리의 경제 규모와 비교해 볼 때, □10년 100억 달러□라는 금액은 통일 비용의 차원에서 우리가 능히 감당해 낼 수 있는 규모라고 여겨진다. 따라서 경제개발지원 계획의 나머지 부분은 국제 사회와 민간 차원의 역할에 맡겨 두더라도, 경제 개발의 주도권을 확보하기 위해 필요하고 우리가 충분히 부담할 능력도 되는, □10년 100억 달러□의 개발지원은 정부 차원에서 반드시 이루어져야 한다.

③ 재원 마련 방안의 예시

재원 마련 방안과 같은 구체적이고 전문적인 사항은 여기에서 다루고자 하는 주된 내용은 아니지만, 터무니없는 계획이라는 오해가 있다면 조금이라도 불식시킬 수 있도록 몇 가지 가능성을 간략하게 제시하고 다음 논의로 넘어가고자 한다.

먼저 재원의 형식부터 살펴보면 현재 존재하는 남북협력기금을 확대하는 방안과 필요에 따라서는 경제개발 계획을 지원하기 위한 특별기금을 설치하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 남북협력기금의 남북협력계정 중에 민족공동체 회복 자금 항목을 확대하는 것으로도 충분할 것으로 판단된다. 다음으로 독자적인 기금 조성도 가능할 것으로 여겨진다.

이러한 기금을 조성하는 방안으로는 가장 유력한 것이 정부출연금의 확대이다. 앞서 논의한 바와 같이 사회 각계에서 □정부 예산 1%□ 주장에 대한 타당성 검토가 이루어졌고, 정부에서도 검토해 볼만한 제안이라는 입장을 밝혔다는 점에서 충분한 가능성을 가지고 있다고 생각된다. 그러나 만약 예산 편성이 어려운 상황이라면 국·공채 발행이나 □통일복권□ 발행도 검토해 볼 만한 대안이라고 할 수 있으며, 일부 전문가들은 중소기업구조 개선자금이나 대외경제협력기금 등을 활용해야 한다고 제안하고 있다.

(2) 대북 경제개발지원의 형태

① 대북 경제개발지원은 차관 형식이 적합하다

그동안의 대북 지원 현황을 살펴보면서, 지난 2000년부터 정부 차원에서 차관 형식의 지원이 이루어져 왔다는 점을 언급하였다.<표 2 참조> 물론 긴급구호 형식의 식량지원을 인도적 지원이 아닌 차관 형식으로 한 것이 타당한가에 대해서는 검토가 필요하나, 개발지원의 경우에는 차관 형식의 지원이 무상 원조에 비해 몇 가지 장점을 지닌다는 점에서□개발 차관□을 대북 경제개발지원의 형태로 제안하고자 한다.

첫째, 차관형식의 지원은 지원 대상 국가(북한)의 책임감을 고양할 수 있다는 점이다.

아무런 대가 없이 제공하는 원조에 비해 형식적으로라도 경제개발을 통해 상환해야 한다는 의미가 담긴다는 점에서 지원 대상 국가의 도덕적 해이 현상을 방지할 수 있는 장점을 가지고 있다고 할 수 있다. 실제로 전후 미국으로부터 막대한 무상원조를 받았던 한국의 경우, 무상원조 시대보다 1962년 무상원조가 끊어지고 차관으로 전환된 후에 경제가 본격적으로 성장하기 시작하였다는 결과를 하나의 예로 들 수 있다.

다음으로는 차관 형식의 지원이 우리 국민들의 대북 경제개발지원에 대한 합의를 이끌어내고 남남갈등을 해소할 수 있는 보다 현실적인 방안이라는 점을 들 수 있다.

대북 지원에 대한 찬반 여론이 분명하게 대립되고 있어서 이를 □남남 갈등□이라는 용어로까지 표현하고 있는 상황에서, 10년의 기간 동안 100억 달러를 무상으로 지원하겠다는 정책 제안보다는 예컨대 20년 거치 30년 상환 등의 차관 형식의 지원을 통해 장기간에 걸쳐 상환 받겠다는 제안이 좀 더 국민적 동의를 얻기에 유리하다고 판단된다.

이 밖에도 우리가 부담하게 될 비용이 줄어들게 되고, 재원 조달에 있어서 여러 대안들이 존재하게 된다는 점 등에서도 무상원조에 비해 차관 형식의 지원이 보다 현실적인 것으로 보여 진다.

② 원조 형식의 대북 인도적 지원은 계속되어야 한다.

대북 지원금의 형태와 관련하여 한 가지 더 생각해보아야 할 사항은 이러한 형태가 용도에 따라 다르게 결정되어야 한다는 점이다. 즉 대북 경제개발을 위한 지원은 차관 형식으로 제공하되, 원조 형식의 인도적 지원도 그것이 필요한 시점까지는 계속 추진되어야 한다는 점을 분명히 짚고 넘어가고자 한다.

이 글의 앞부분에서는 여전히 북한의 식량난이 계속되고 있으며, 보건·의료 상황도 좋지 않다는 점을 논의한 바 있다. 북한에서는 연간 600여만톤의 식량이 필요하지만 구조적으로 200여만톤이 계속해서 부족한 상황이며, 이에 따라 많은 주민들이 영양실조 상태에 있다. 2003년 12월 UNICEF가 밝힌 북한 어린이 건강 상태에 따르면 7세 미만 어린이 80여만명이 만성적 영양실조에 걸려 있으며, 7만명은 급성 중증 영양실조로 고통 받고 있다고 한다. 이와 함께 북한 지역에는 결핵, 말라리아, 콜레라, 장티푸스, 각종 설사병 등 전염성 질병이 크게 늘어나고 있는 것으로 알려지고 있다.

중앙일보, □어린이 80만명 만성 영양실조□, 2004.5.4.

이와 같이 지금도 북한은 긴급구호가 절실히 필요한 상황에 처해 있다. 따라서 차관 형식의 개발지원과 구별되는 원조 형식의 구호 사업은 위와 같은 상황이 해결될 때까지 계속되어야 한다. 즉 대북 지원의 형태는 그것의 용도에 따라 구별되어야 하며, 경제개발지원 계획의 시급한 추진을 통해 북한의 어려운 경제 상황을 개선해 나가는 것이 인도적 지원의 규모를 줄이는 가장 좋은 방법이다.

(3) 대북 경제개발지원 차관의 용도

재원 마련 방안과 마찬가지로 개발지원 차관의 용도 역시 이 글에서 구체적으로 다루고자 하는 내용은 아니다. 이는 남북 공동연구를 통해 만들어져야 하는 북한 경제개발 계획에서 보다 자세하게 논의되어야 할 사항이다. 여기에서는 대략적인 용도에 대해서만 언급하고자 한다.

대북 경제개발지원은 가장 먼저 특정 경제 개발 지역과 분야의 대규모 사회간접자본(SOC) 건설에 초점을 맞추어야 한다. 중국의 사회주의 시장경제화 과정에서도 이것이 우선적으로 추진되었으며, 북한 정부 역시 최근 이 부분에 대해 많은 관심을 보이고 있는 것으로 알려지고 있다. 한국 및 국제 사회의 본격적인 대북 투자를 유치하기 위한 전용 공단 등 경제협력 유력 예상 지역의 SOC를 재건함으로써 북한 경제 발전의 토대를 이룩하는 것이 경제개발 초기에 이루어져야 할 내용이라고 전문가들은 지적하고 있다.

M. E O'Hanlon, M. Mochizuki, 위의 책, p. 186.

머니투데이, 위의 글, 2000.6.19.

다음 단계에서는 국가 전체적 사회간접자본 건설과 북한 주민을 위한 교육, 보건·의료, 농업 등을 개선하기 위해 지원 대상이 점차 전국으로 확대되어야 한다. 북한의 인력 교육을 통해 노동생산성을 높임으로써 이 지역에 대한 투자 가치를 높이는 것은 경제개발 계획에 있어 매우 중요한 사안이다. 여기에는 경제·기술 관련 서적의 지원이나 직업훈련원 설치 등의 방안이 있을 수 있다. 보건·의료 분야에서는 기초 의약품과 진료 기구의 절대적인 부족 상황을 해결하기 위해 이러한 품목들의 생산 시설을 건설하는 것이 필요하며, 이와 함께 농업 분야에 있어서는 수리·관개 시설의 복구 및 간석지 개발, 농업기술 분야 지원 등 농업 개발 대책들 중 가장 필수적인 부분들에 경제개발지원 차관이 사용되어야 한다.

M. E O'Hanlon, M. Mochizuki, 위의 책, p. 186.

중앙일보, □北 노동생산성 증진 방안□, 2004.5.5.

중앙일보, □어떻게 도와야 하나□, 2004.5.2.

이무철(1997), □북한 경제 재건을 위한 구조적 지원 대책 필요□, <통일한국>, p. 51.

부록. 대북 지원 관련 현황 자료

1. 정부 차원 대북 지원 현황

< 정부 차원 대북 지원 내역 >

통일부(2004), 『2004 통일백서』, p. 242. 및 2004년 10월, 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료 참조.

(1995년~2004년 8월까지)

기 간	지원 규모	지 원 내 역
1995년	2억 3,200만달러	- 국내산 쌀 15만톤 직접지원 * 1,850억원(1$당 800원 적용)
1996년	305만달러	- WFP 200만달러(혼합곡물 3,409톤) - UNICEF 100만달러(분유 203톤) - WMO 5만달러(기상자재) * 24억원(1$당 790원 적용)
1997년	2,667만달러	- WFP 600만달러(혼합곡물 9,852톤) - UNICEF 34만달러(ORS공장비용) - WFP 1,053만달러(옥수수 5만톤, 분유 300톤) - UN기구 980만달러 □ WFP 400만달러(CSB 8,389톤), UNICEF 360만달러(분유 781톤), WHO 70만달러, UNDP 120만달러, FAO 30만달러 * 240억원(1$당 900원 적용)
1998년	1,100만달러	- WFP 1,100만달러(옥수수 3만톤, 밀가루 1만톤) * 154억원(1$당 1,400원 적용)
1999년	2,825만달러	- 비료 11.5만톤 직접지원 * 339억원(1$당 1,200원 적용) □ 한적 및 정부 비료지원(3.30∼6.22) 총 15.5만톤462억원
2000년	7,863만달러	- 비료 30만톤 직접지원 * 944억원(1$당 1,200원 적용)
2001년	7,045만달러	- 내의 150만벌 직접지원(353만달러/46억원) - 비료 20만톤 직접지원(4,921만달러/638억원) - WFP를 통해 옥수수 10만톤 지원(1,725만달러/223억원) - WHO를 통해 말라리아방제 지원(46억원/6억원) * (1$당 1,296원 적용)

기 간	지원 규모	지 원 내 역
2002년	8,375만달러	- WFP를 통해 옥수수 10만톤 지원(1,739만달러/234억원) - WHO를 통한 말라리아방제 지원(59만달러/8억원) - 비료 30만톤 지원(6,577만달러/832억원)
2003년	8,702만달러	- 비료 30만톤 지원(6,698만달러/836억원) - WFP를 통해 옥수수 10만톤 지원(1,619만달러/191억원) - WHO를 통한 말라리아방제 지원(66만달러/8억원) - UNICEF를 통한 어린이 영양식□의약품 지원(50만달러/6억원)
2004년	5,752만달러	- 비료 20만톤 지원(5,491만달러/685억원) - WHO 말라리아 치료제 지원(67만달러/8억4천만원) - WHO 용천재해(20만달러/2억5천만원) - 용천재해 복구 지원 : 의약품, 구호세트(74만달러/9억원) - UNICEF 취약계층(100만달러/12억5천만원)

2. 민간 차원 대북 지원 현황

< 민간단체 주요 지원분야 >

통일부, 위의 책, p. 245.

지원분야	사 업 내 용
보건 의료	□결핵퇴치, □병원 현대화(어린이심장병센터 설치) 지원, □제약설비(정제□시럽제□환제 등 생산설비) 지원, □제약공장 복구(수액제공장 건설) 지원, □의료기자재 지원, □의약품(항생제□구충제□영양제 등) 지원
농업 개발	□옥수수 종자개량□증산 지원, □감자종자 개량□생산(씨감자 재배시설 운영), □젖소□닭목장 설치□운영, □산란종계장 설치□운영, □젖염소 종축□유가공설비 지원, □채소온실 설치□운영, □농기계수리공장 건설□운영, □묘목생산시설(양묘장) 설치, □농기계(콤바인, 경운기, 이앙기, 손수레 등) 및 농자재(종자□비료□비닐하우스 등) 지원
취약 계층	□영양식공장 설치□운영, □빵공장 설치□운영, □국수공장 운영지원, □육아원 운영 및 어린이 급식지원, □유아용품□생필품 지원 등

< 민간 차원 대북 지원 내역 >

통일부, 위의 책, p. 246~247. 및 2004년 10월, 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료 참조

(1995년~2004년 8월까지)

기 간	규 모	내 역
□95.11∼□97.5	496만달러 (39.7억원)	- 식량 10,638톤, 담요, 라면, 영말 등 * 국제적십자연맹 경유
□97.6∼□97.7	850만달러 (75.7억원)	- 한적창구 : 식량 43,511톤, 비료 2,000톤, 라면 15만상자
□97.8∼□97.10	890만달러 (81억원)	- 한적창구 : 식량 38,674톤, 식용유 27만리터, 영양제 등
□98.3	17만달러 (2.8억원)	- 한적창구 : 비료 800톤
□98.4∼□98.6	935만달러 (130.9억원)	- 식량 30,253톤, 식용유 26만리터, 한우 500두, 비료, 소금 등 * 대한적십자사 3차지원
□98.9∼□98.12	1,133만달러 (141.6억원)	- 식량 45,741톤, 소 701두, 식용유 35만리터, 설탕, 의약품 등 * 대한적십자사 3차 추가지원
□99년도	1,863만달러 (223.6억원)	- 한적창구 : 식량 7,196톤, 비료 4만톤, 씨감자, 식용유, 라면 등 - 독자창구 : 식량 5,051톤, 비료 1,484톤, 젖염소 450두, 의약품 등
2000년도	3,513만달러 (421억원)	- 한적창구 : 16개 단체 113억 2,992만원 □ 식량, 비료, 한우 500두, 의약품 증 - 독자창구 : 13개 단체 307억 3,871만원 □의약품, 의료장비, 의류, 농기계, 비료, 밀가루, 설탕, 분유, 농약, 학용품, 수경재배자재, 가축, 사료 등
2001년도	6,494만달러 (844억원)	- 한적창구 : 286억원 □식량 14,175톤, 비닐 552톤, 내의 159만벌, 의약품 등 - 독자창구 : 19개 단체 558억원 □의약품, 의료장비, 의류, 농기계, 비료, 밀가루, 설탕, 분유, 농약, 학용품, 수경재배자재, 가축, 사료 등
2002년도	5,117만달러 (641억원)	- 한적창구 : 90억원 □동내의 118만벌, 라면 39만개, 분유, 의약품, 의류 등 - 독자창구 : 25개 단체 551억원 □의약품, 의료장비, 의류, 농기계, 비료, 밀가루, 설탕, 분유, 농약, 학용품, 수경재배자재, 가축, 사료 등
2003년도	7,061만달러 (847억원)	- 한적창구 : 70억원 □동내의 70만벌, 잣나무묘목 30만주, 한우 108두, 종이 200톤, 의약품, 의류 등 생필품, 밀가루, 농자재 등 - 독자창구 : 29개 단체 777억원 □의료장비 및 의료용품, 구충제□영양제 등 의약품, 제약설비 및 원료의약품, 농기계 및 농자재, 유가공설비 및 축산용품, 건축용 자재□장비, 밀가루, 분유, 설탕, 의류, 학용품, 생활용품 등

기 간	규 모	내 역
2004년도	9,563만달러 (1,148억원)	- 한적창구 : 410억원 ·용천재해 복구 자재·장비, 긴급구호품, 동내의, 연탄 60,000장, 의약품, 의류 등 - 독자창구 : 31개 단체 738억원 ·밀가루, 옥수수, 의약품, 건축자채, 의류, 의료장비, 담요 급식빵자재, 경운기, 농약, 온실자재 등

3. 국제 사회 대북 지원 현황

< 유엔합동호소에 의한 국제사회의 대북 지원 실적>

외교안보연구원, 위의 책, p. 5 및 2004년 통일부에 대한 원희룡 의원 국정감사 요구자료.

(1995.9 ~ 2003.12, 단위 : 만 달러)

구 분	지원액	주요 기여국
1차 □95.9~□96.6	926	미국 222.5, 일본 50, EU 38 등
2차 □96.7~□97.3	34,390	한국 300, 미국 700, 일본 600, EU 860 등
3차 □97.4~12	15,838	한국 2,413, 미국 4,500, 일본 2,700, EU 2,700, 노르웨이 300, 캐나다 320, 호주 480 등
4차 □98.1~12	21,587	한국 1,100, 미국 17,000, EU 950, 노르웨이 300, 덴마크 350, 캐나다 353 등
5차 □99.1~12	18,989	미국 16,000, EU 800, 스웨덴 380, 캐나다 340, 호주 270, 노르웨이 200, 덴마크 195, 핀란드 72 등
6차 □00.1~12	15,310	미국 2,900, 일본 9,500, EU 480, 이탈리아 412, 호주 660 등
7차 □01.1~12	24,837	한국 1,750, 미국 10,270, 일본 10,480, 이탈리아 707, 독일 291, 호주 289, 스웨덴 245, 스위스 222 등
8차 □02.1~12	21,930	한국 1,967, 미국 6,347, EU 947, 호주 339, 캐나다 245, 스웨덴 228, 노르웨이 176, 영국 171 등
9차 □03.1~12	13,299	미국 3,151, 한국 1,683, EU 1,621, 러시아 1,000 이탈리아 651 등
10차 □04.1~8	5,778	한국 70, 호주, EU, 캐나다, 핀란드, 덴마크, 뉴질랜드, 독일, 아일랜드, 노르웨이, 스웨덴 등
총 계	172,884

4. 정례화된 식량 및 비료지원 현황

1995년부터 2001년까지의 대북 지원은 남북관계의 상황에 따른 것이거나 북한과의 협상 결과에 따라 달라지는 유동적인 대북 지원이었으나, 2002년 이후의 대북 식량 및 비료지원은 아래 표에서 볼 수 있듯이 일정한 규모로 정례화되어 가고 있다. 북한의 식량난은 인도적인 문제라는 점에서 우리의 식량 및 비료지원은 남북간 정치·군사적 상황과는 별개로 식량 부족 문제가 해결될 때까지 꾸준히 이루어질 것이다.

이종무, □남북협력기금 운용의 문제점과 개선방안□, p. 8.

< 연도별 대북 식량 및 비료지원 현황 >

구 분	□00	□01	□02	□03	□04 예정
식량 차관	50만톤(외국산) (1,057억원)	-	40만톤 (1,510억원)	40만톤 (1,503억원)	40만톤 (1,488억원)
WFP를 통한 옥수수 지원	-	10만톤 (223억원)	10만톤 (229억원)	10만톤 (189억원)	-
비료 무상지원	30만톤 (944억원)	20만톤 (639억원)	30만톤 (833억원)	30만톤 (836억원)	20만톤 (659억원)

5. 남북협력계정의 사업비 지출 현황

남북간 교류와 협력 그리고 대북 인도적 지원 등을 위해 사용되고 있는 남북협력기금은 정부차원 대북 지원의, 실질적으로 거의 유일한 재원이 되고 있으며, 대북 지원 민간단체들을 지원하는 데에도 쓰여지고 있다. 남북협력기금은 크게 남북협력계정과 대북 경수로자금 계정, 이렇게 두 가지 계정으로 구성되고 있으며, 남북 경제협력과 인도적 지원에 관한 사용 현황을 살펴보기 위해서는 남북협력계정의 사업비 지출 내역을 살펴보는 것이 필요하다.

< 남북협력계정의 사업비 지출 현황 >

이종무(2004), □남북협력기금 운용의 문제점과 개선방안□, p. 7.

(단위 : 억원)

구 분	□00	□01	□02	□03	□04 계획
합 계	2,048 (100%)	2,541 (100%)	3,485 (100%)	4,420 (100%)	5,938 (100%)
o 인도적 대북 지원 (비료지원, 국제기구·민간단체를 통한 대북 지원)	977	976	1,226	1,501	1,600
o 민족공동체 회복 자금 대출 (식량 차관, 자재·장비 차관 등)	867	190	1,273	1,920	1,846
소 계	1,844 (90.0%)	1,166 (45.9%)	2,499 (71.7%)	3,421 (77.4%)	3,446 (58.0%)
o 교류협력 기반조성 (남북철도·도로연결, 개성공단 기반시설 건설, 남북 자원 개발 등)	160	898	368	763	1,520
o 교역·경협자금 대출	5	460	361	187	450
소 계	165 (8%)	1,358 (53.4%)	729 (20.9%)	950 (21.5%)	1.970 (33.2%)
o 이산가족 교류 지원	28	13	20	29	347
o 인적왕래 등 교류협력 지원	11	4	237	20	175
소 계	39 (2%)	17 (0.7%)	257 (7.4%)	49 (1.1%)	522 (8.8%)

위의 표에 나열된 사업비의 여러 항목들 중 대북 인도적 지원과 직접적으로 관련되는 것은 인도적 대북 지원과 민족공동체 회복자금 대출 항목이다. 후자는 최근 확대되고 있는 차관 형식의 식량 및 비료지원 금액을 의미하는 것으로, 대출 형식이라는 점에서 대북 인도적 통계에서 빠지고는 있지만, 실질적으로 볼 때 아래 표와 같이 합산하는 것이 보다 현실적이다.

남북협력계정 사업비에서 특기할 것은 인도적 대북 지원과 민족공동체 회복자금 대출을 합한 대북 인도적 지원 금액이 절대규모에서 증가하고 있으나 전체 사업비에서 차지하는 비중이 큰 폭으로 떨어지고 있다는 것이다. 반면에 3대 경협사업의 기반조성에 머물러 있는 상황에서도 교류협력 기반조성과 교역□경협자금의 대출의 비중이 전체 사업비의 1/3로 증가하고 있다.

		참고 문헌
c

1. 논문, 단행본

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______, □북한의 식량 상황과 장기 수급 전망.□, 2004.

김운근, □남북한 농업협력의 필요성과 한국의 대북 지원.□, 1999.

남성욱, 신효숙, □북한 식량난과 인구변화 추이.□, <현대북한연구> 경남대 극동문제연구소, 1999.

배진영, □독일 통일 10년의 경제적 평가와 전망.□, <경제학 논집>, 1999.

외교안보연구원, 『주요국제문제분석 : 대북 인도적 지원의 현황 및 평가』, 2004.

이무철, □북한 경제 재건을 위한 구조적 지원 대책 필요.□, <통일한국>, 1997.

이종무, □남북협력기금 운용의 문제점과 개선방안.□, 2004.

정형곤, □서독의 대동독 경제지원의 효과 분석.□, <아세아연구>, 2003.

M. E O'Hanlon, M. Mochizuki, 최용한 역, 『대타협: 북한 vs. 미국, 평화를 위한 로드맵』, 서울 : 삼인, 2004.

2. 신문 기사

권영민, □접근을 통한 변화□, 국민일보, 2004.7.18.

동아일보, □북한의 경제□, 2004.7.29.

머니투데이, □대북 지원, 큰 부담 안 된다□, 2000.6.19.

이종무, □남북협력재단 설립, 더 이상 미룰 수 없다□, <인터넷 신문 프레시안>, 2004.06.12.

조선일보, □중국의 북한 합병설□, 2004.8.23.

중앙일보, □공장이 돌아야 숨통 트인다□, 2004.5.5.

________, □남북통일비용 최고 3조 5천억 달러□, 2000.6.20.

________, □독일 통일비용 1조 5,000억 유로□, 2004.9.20.

________, □밀 등 수입 농산물 北서 계약재배□, 2004.5.4.

________, □북 경제 자생력 키워주자□, 2004.5.2.

________, □北 노동생산성 증진 방안□, 2004.5.5.

________, □산업은행, □통일복권□ 발행 검토□, 2003.9.25.

________, □서독의 대동독 지원은□, 2004.5.2.

________, □어떻게 도와야 하나□, 2004.5.2.

________, □어린이 80만명 만성 영양실조□, 2004.5.4.

________, □한반도 통일 후 막대한 외국자본 필요□, 1997.5.1.

3. 정부 자료

통일부, 『2004 통일 백서』, 2004.

______, 『남북관계 추진현황』, 2004.8.31.

______, 『대북 지원 업무편람』, 2003.

통일부 인도지원국, 『2002년 인도적 대북 지원 현황』, 2003.

2004년 통일부에 대한 권영길 의원 국정감사 요구자료.

2004년 통일부에 대한 김문수 의원 국정감사 요구자료.

2004년 통일부에 대한 김원웅 의원 국정감사 요구자료.

2004년 통일부에 대한 김학원 의원 국정감사 요구자료.

2004년 통일부에 대한 임종석 의원 국정감사 요구자료.

2004년 통일부에 대한 정의화 의원 국정감사 요구자료.

2004년 통일부에 대한 최성 의원 국정감사 요구자료.

4. 기타 자료

대한무역투자진흥공사 홈페이지() □북한경제정보□.

www.kotra.or.kr

국제옥수수재단 홈페이지() □보도자료□.

www.icf.or.kr