한국외교의 위기와 활로모색

I. 들어가는 말

지난 8월 통계청이 발표한 자료에 따르면 우리나라는 세계 11위의 GDP를 기록하였고, 수출입규모, 외환보유액, 실업률 등 모든 통계 수치로 볼 때 세계15위권에 드는 것으로 나타났다. 그러나 이와 같은 경제력에도 불구하고 우리나라는 국제사회에서 그 경제적 위상에 걸 맞는 대우를 제대로 받지 못하고 있으며, 한국에 대한 이미지를 제대로 심어 주지 못하고 있는 것이 현실이다. 경제력의 크기만큼 우리나라에 대한 인지도가 높지 못한 데에는 여러 가지 원인들이 있겠지만, 본고에서는 주로 적극적인 국가홍보 즉 외교활동의 부재에서 그 주요 원인을 찾고자 하였다.

「통계로 본 세계속의 한국」 통계청, 2004. 8. 27

대한무역투자진흥공사(KOTRA)가 지난 7월 발표한 「수출 2000억불 시대 국가 이미지 현황 및 시사점」에서 밝힌 세계 70여개국에 거주하는 외국인을 대상으로 한 한국에 대한 이미지 조사에서 한국이 OECD 회원국이라는 것을 알고 있다는 응답자가 30.9%에 불과한 것으로 나타났다.

즉, 분단과 냉전으로 인한 남북한의 대치상황이 이어지면서 체제 경쟁적, 방어적 외교활동이 주종을 이루어 왔었다. 이는 전지구적인 다자간(그리고 90년대 이후부터는 주로 양자간) 통상외교의 흐름에 능동적으로 대처하지 못함으로써 시대에 뒤쳐진 외교 난맥의 부정적 토대로 작용 했다고 할 수 있다.

냉전시대의 불가피한 선택일 수 밖에 없었을 미국과 몇몇 주요 국가들을 중심으로 한 외교활동의 사고틀이 분단의 특수성과 결합되어 냉전이 끝난 지 십 수년이 지난 현재까지도 특별한 변화가 없이 유지되고 있는 것이다.

21세기의 외교는 이념과 동맹의 외교가 아니라 실리와 균형의 외교다. 지난 1월 반기문 장관은 다음과 같이 외교통상부의 변화를 역설한 바 있다. "이제 외교가 외교관들의 전유물이라는 생각을 버려야 하며, 국민과 함께 하는 대중외교(Public Diplomacy)가 되어야 한다. 자각하지 못하는 사이에 외교부내에는 냉전시대의 사고와 구태의연한 안주의식, 고정관념이 여전한데, 지금은 자성이 필요할 때이며, 스스로 부족한 점을 찾아 변화와 혁신의 출발점으로 삼아야 한다"고 주장하였다.  반기문 장관의 이와 같은 성찰은 늦은 감이 있지만 평가받아야 할 외교수장의 인식이라 할만하다. 문제는 실천이다.

"반 외교, 본격적인 혁신 행보", 연합뉴스, 2004. 1. 28

영원한 우방도 영원한 적도 없는 냉정한 국제사회의 생존 메커니즘 속에서 이제는 과거와는 다른 새로운 패러다임의 외교를 위해 최대한의 노력을 경주해야 할 시점이다. 외교통상부의 변화는 여러 분야에서 동시다발적으로 있어야 하겠지만, 본 자료집에서는 외교통상부의 역량강화를 통해 보다 균형 잡힌 외교를 구체화하고 이의 결과물을 철저하게 홍보하는 노력이 외교활동에 기본전제가 되어야 한다고 생각한다. 이를 위해 현재 외교통상부가 안고 있는 외교 인력 부족의 문제와 미국에 편중된 외교 인력의 문제 그리고 문화외교 부재로 인한 국가홍보 부족 문제의 분석을 통하여 '새로운 외교(New Diplomacy)'의 방안을 모색해 보고자 한다.

II. 한국외교의 위기와 활로

1. 외교의 균형감각 상실- 대미 편중 심각

최근에 우리나라는 이라크에서 피랍되어 무참하게 참수된 김선일씨 사건을 통해 준비 안 된 외교가 불러올 수 있는 최악의 상황을 직접 목격한 바 있다. 그에 대해 국민들은 외교통상부에 대해 전례 없이 강한 비판을 하고 있다. 외교통상부가 국민들로부터 신뢰받지 못하게 된 가장 큰 원인은 급변하는 국제정세와 국민들의 해외경험 증가와 같은 변화에 능동적으로 대응하지 못한 것으로부터 비롯된 것이라 할 수 있다.

즉 과거에는 제한된 해외여행과 해외 정보에 대한 접근의 어려움으로 인해 외교통상부와 일반 국민들 사이에 국제정세에 대한 정보의 비대칭성이 일정하게 형성되어 있었다. 그러나 시민사회의 성장과 급속한 인터넷의 보급 등으로 지난 세기에 우월한 것으로 간주되었던 이른바 '정부의 지식(government knowledge)'-중앙 정부에 있는 의사 결정권자들의 집단적 지성-이 ‘시장의 지식(market knowledge)'-시장에서 움직이는 사적 의사 결정자와 소비자의 개별적 지성-에 대하여 더 이상 그 우월성을 지키기가 어렵게 된 대변화가 발생하였다.

「시장 대 국가」다니엘 예르긴, 조셉 스태니슬로 저, 주명건 옮김, 세종연구원, p.11.

이러한 맥락에서 이제 외교통상부는 과거와 같이 국민에 대한 정보의 독점자세에서 벗어나 국민의 요구와 이해에 부응할 수 있는 자세를 갖추고, 우리의 경제력에 걸맞는 선진외교를 펼칠 수 있는 능력과 여건을 마련하기 위해 노력하여야 할 것이다. 그러나 외교통상부를 책임지고 있는 역대 장관들의 순방외교 분석이나 다른 가용 분석자료들에 따르면 지금까지도 외교통상부는 몇몇 특정 국가들에 치우친 외교활동에 집중하고 있어 외교다변화를 이루어 내고 있지 못하고 있음을 발견할 수 있는데, 과거부터 현재까지 어떤 흐름이었는지 다음에서 살펴보기로 하자.

(1) 역대 외무장관의 순방외교 분석

반기문 장관의 해외 순방은 외교통상부 홈페이지에 있는 장관 일정을 분석하였음.

다른 전직 장관들의 해외 순방은 언론기사를 분석한 것으로 실제 순방과 약간의 차이가 발생할 수 있음.

아래 <표 1 - 6>의 역대 외무장관의 순방외교에 대한 분석에 따르면, 지난 15년간의 외교부 장관들이 몇몇 주요국-미국, 일본, 중국, 러시아-만을 주로 방문하고 있음을 분명하게 볼 수 있다.

가. 반기문 현 장관의 순방외교 분석

반기문 장관은 지난 1월 장관으로 취임한 이후 9월 3일 현재까지 8차례의 해외순방 일정을 소화하였다. 주요 순방내용은 평화재건부대의 이라크 파병과 관련하여 이라크 인근 국가들에 우리나라의 입장을 밝히고 협조를 구하는데 초점을 두고 이루어졌다. 여기서 주목해 볼 점은 중동 순방 대상 국가들인데, 반기문 장관은 지난 2월 중동 3국-사우디아라비아, 요르단, 이집트-을 방문하였고, 4월에 터키를 방문한 바 있다. 그런데 놀라운 것은 지난 2월에 있었던 중동 3국 순방국 중 요르단은 62년 수교이후 우리나라 외교장관으로서는 첫 방문이었고, 사우디아라비아는 79년 박동진 장관 이후 25년만의 방문이라는 데 있다. 즉 지난 20여년이 넘는 기간 동안에 우리나라 외교부 장관들의 해외 순방에서 중동지역은 철저하게 소외되어 왔다는 것인데, 이는 전직 장관들의 해외 순방 분석에 나타나는 것처럼 한반도 주위 4강 순방과는 뚜렷한 대비를 보인다.

나. 전직 장관들의 순방외교 분석

우선 지난 15여년간 외교부 장관들(반기문 현 장관을 포함하여)의 순방외교전체를 보면 총 58개국을 방문한 바 있고, 이를 다시 대륙별로 나누어 보면, 유럽 24개국, 아시아 15개국, 중동 4개국, 아프리카 3개국, 미주 12개국이 순방 대상국이었다. 2002년 현재 95개국에 재외공관이 설치된 사실을 고려할 때, 공관개설이후 주무부처의 장관이 한 차례도 방문하지 않았던 나라가 37개 국이나 된다는 것은 매우 심각한 상황이 아닐 수 없다.

이는 외교장관의 순방 및 대통령 순방시 수행한 일정까지 포함한 것임.

재외공관현황에 관한 외교부 자료에 따르면, 2002년 현재 대사관은 95처, 대표부는 4처, 총영사관은 30처로 우리나라는 총 129개처에 재외공관을 개설하고 있다.

<표 1. 이상옥 - 반기문 현 외교통상부 장관까지 순방국 현황>

상기 분석자료

유럽	아시아	중동	아프리카	미주	총계
24	15	4	3	12	58

대륙별로 좀 더 세분하여 분석한 결과에 따르면, 우리나라의 외교부 장관들은 전통적인 한반도 주변 4강 외교에만 집중한 것으로 보이고 있다.

(2) 대륙별 순방국 현황

대륙별 순방국 현황을 좀 더 세밀히 관찰해 보면, 지난 15여년의 기간 동안 유럽에서는 러시아가 10차례로 우리나라의 외교부장관들이 가장 많이 방문한 나라였고, 아시아에서는 일본이 24차례, 중국이 18차례로 자주 방문한 나라들이었다. 미주에서는 미국이 40차례 방문으로 다른 지역의 어떤 나라들보다 훨씬 많은 방문국이 되었는데, 특히 94년 1차 북핵위기 당시의 외교부 장관이었던 한승주 현 주미대사는 8차례를 방문한 바 있고, 윤영관 전 장관도 1년이 채 안되는 재직기간 동안 4차례나 방문하였는데, 이것 역시 2차 북핵위기로 인한 한-미간 공조의 필요성에 기인한 바 크다 할 수 있겠지만, 그럼에도 우리나라의 외교가 미국에 대해 지나치게 편중되어있음은 부인할 수 없는 사실이다.

<표 2. 미주 순방국 현황>

	이상옥	한승주	공로명	유종하	박정수	홍순영	이정빈	한승수	최성홍	윤영관	반기문	합계
과테말라			1									1
멕시코				1					1			2
미국	5	8	6	2	1	5	4	3	1	4	1	40
브라질			2									2
아르헨티나			2									2
에콰도르			1									1
엘살바도르				1								1
칠레			2									2
캐나다	1	1	1	1								4
콜롬비아	1											1
파나마				1								1
페루			2									2

<표 3. 유럽 순방국 현황>

	이상옥	한승주	공로명	유종하	박정수	홍순영	이정빈	한승수	최성홍	윤영관	반기문	합계
그리이스											1	1
노르웨이		1					1					2
독일			1	1			1		1	1		5
러시아	1	3	1			2	1			1	1	10
루마니아									1			1
바티칸							1	1				2
벨기에	1	1	1						1			4
스웨덴		1					1		1			3
스위스								1	1			2
스페인									1	1		2
슬로바키아									1			1
아일랜드											1	1
영국		2	1		1			1				5
오스트리아	1	1	1						1			4
우즈베크		1										1
우크라이나	1											1
이태리			1				1		1	1		4
체코			1									1
카자흐	1											1
터키						1					1	2
포르투갈				1					1			2
폴란드		1					1					2
프랑스		1	3	1			1	1		1		8
핀란드		1										1

<표 4. 중동 순방국 현황>

	이상옥	한승주	공로명	유종하	박정수	홍순영	이정빈	한승수	최성홍	윤영관	반기문	합계
사우디											1	1
요르단											1	1
이란								1				1
이집트						1		1			1	3

<표 5. 아프리카 순방국 현황>

	이상옥	한승주	공로명	유종하	박정수	홍순영	이정빈	한승수	최성홍	윤영관	반기문	합계
남아공			1			1			1			3
모로코						1						1
코트디브와						1						1

<표 6. 아시아 순방국 현황>

	이상옥	한승주	공로명	유종하	박정수	홍순영	이정빈	한승수	최성홍	윤영관	반기문	합계
뉴질랜드						1					1	2
말레이시아	1	1		2		1						5
몽골	1				1	1						3
베트남	1	1	1		1	1		1				6
브루나이			3				1	1	1			4
싱가포르	1	2	2	1		1	1					8
인도			1				1					2
인도네시아	1	2	1			1	1		1		1	8
일본	2	3	3	2	1	4	2	1	1	1	1	24
중국	3	3	1	1	1	1	1	2	1	2	2	18
캄보디아									1			1
태국	1	3	1				1		1		1	8
필리핀	1	1		1	1	1						5
호주		1				1					1	3
홍콩				1			1					2

(3) 외교통상부 신임 외무관 연수에서 보이는 편중성

역대 장관들의 한반도 주변 4강에 편중된 외교활동은 신임 외무관들의 해외연수에서도 비슷한 비중으로 나타나고 있다. 외교통상부는 신임외무관을 대상으로 외국어 능력 향상과 전문지식 함양 및 심화를 통하여 세계화의 무한경쟁시대에 부응할 수 있는 경쟁력을 갖춘 외교관을 양성한다는 목적으로 외무관 기본국외연수를 실시하고 있다. 외교부 국외연수의 대종을 점하고 있는 외무관 기본국외연수는 언어별 업무수요와 지역 및 기능 전문가에 대한 중장기적 수요 전망 등을 감안하여 영어권과 제2외국어권간 연수파견비율을 조정하여 시행되고 있다.

그러나 문제는 <표 7, 8>에서 볼 수 있는 것처럼 대부분의 연수가 영어권에 집중되어 있고, 제2외국어권 연수도 몇몇 언어권으로 제한되고 있다는데 있다. 2002년도 연수에 참여한 36명의 신임 외무관들의 58%인 21명이 영어권에서 연수를 하였으며, 이 비율은 매년 증가추세에 있다.(2003년도 61%, 2004년도 65%)

우리나라는 지난번 김선일씨 사건때 이라크 현지와 직접 연결되는 채널부재로 참담한 경험을 한 적이 있다. 특히 외교통상부내에 중동관련 인력이 거의 없어 사건 해결을 위한 외교통상부의 주도적 참여가 원천적으로 봉쇄당한 바 있었는데, 두 번 다시 그와 유사한 사태가 발생하지 않도록 준비를 할 필요가 있다. 특히 신임 외무관들이 향후 우리나라 외교를 이끌고 갈 중심인력으로 볼 때, 이렇게 편중된 연수내용에서 벗어나, 제2외국어권 연수에 대한 동기부여를 강화할 때에만이 10년, 20년 뒤 좀 더 균형잡힌 외교의 기틀이 마련될 수 있을 것이다.

<표 7. 외교부 신임외무관 해외연수 선발 실적>

외교통상부 자료.

국가 연도	2001	2002	2003	2004	합계
미국	16	18	15	16	65
영국	3	5	2	4	14
일본	2	2	4	1	9
러시아	1	2	-	3	6
프랑스	2	2	2	2	8
독일	1	2	2	1	6
스페인	2	3	1	1	7
중국	3	4	1	1	9
합계	30	38	27	29	124

<표 8. 최근 3년간 신임외무관 연수파견 실적>

외교통상부 자료분석 내용이며, 연수를 위한 선발실적과 실제 연수실적사이에는 약간의 차이가 있는데, 이는 선발자중 사정상 연수에 참여하지 못한 인원이 발생하였기 때문임.

연도 구분	2002년도		2003년도		2004년도
영어권	21명		16명		17명
제2외국어권	15명	일본어 2명 중국어 4명 불어 2명 독일어 2명 스페인어 3명 러시아어 2명	10명	일본어 4명 중국어 1명 불어 2명 독일어 2명 스페인어 1명	9명	일본어 1명 중국어 1명 불어 2명 독일어 1명 스페인어 1명 러시아어 3명
총계	36명		26명		26명

(4) BRICs 국가들과의 교역액 추이로 본 외교다변화의 필요성

03년 10월 'Goldman Sachs 보고서'에 처음 등장한 BRICs는 브라질, 러시아, 인도, 중국 등 4개국을 지칭하며, 현재 G6 경제규모의 15% 수준인 BRICs가 2039년에는 G6를 추월하여 세계 최대 경제권으로 부상할 것으로 전망된 바 있다. 그러나 04년 2월에 개최된 다보스포럼에서는 Goldman Sachs의 BRICs에 대한 전망은 오히려 소극적이며 실제 성장잠재력은 그 이상일 것이라는 주장이 대다수여서 차세대 세계 경제강국으로서의 BRICs 위상이 공고히 되고 있는 현실이다.

KISDI 이슈 리포트, 「BRICs의 IT 현황과 전략적 진출방안」, 정보통신정책연구원, p. 7

<표 9, 10>의 비교에서 볼 수 있는 것처럼 기존의 주요 교역국가들이외에 우리나라와 BRICs 국가들과의 교역액은 계속 증가하고 있으며, 이러한 추세는 향후 더욱 확대될 것으로 전망된다. 따라서 BRICs 국가들과의 경제교류가 강화될수록 이를 뒷받침하려는 외교적 노력이 동시에 강화되어야 한다. 조만간 있을 예정인 대통령의 해외 순방일정 과정에서 BRICs 국가들과의 외교활동 강화를 위한 로드맵이 제시되어야 할 것이다. 또한 해외 공관차원에서도 BRICs 국가들과 효율적인 통상업무 추진을 위해 담당 부서를 확대개편하는 방안도 강구될 필요가 있을 것이다.

<표 9. 미국, 일본, ASEAN, EU와의 총교역액 현황>

관세청 국가별 수출입통계 자료.

(단위: 억 달러)

연도 국가	‘2000	2001	‘2002	‘2003
미국	668	535	557	690.3
일본	522	431	449	535.9
ASEAN	383	323.7	351.6	387
EU	392	345	388	442

<표 10. BRICs 국가들과의 총교역액 현황>

관세청 국가별 수출입 통계 자료.

(단위 : 억 달러)

연도 국가	2000	2001	2002	2003
중국	312	315	412	570
러시아	28.2	28.7	32.8	41.8
인도	23.1	25.1	26.3	40.8
브라질	26.5	27.3	24.8	27.4

(5) 편중된 외교의 한계 - '자원외교'의 부재

앞서에서 확인한 것처럼 균형외교나 통상(通商)을 위한 외교다변화의 측면에서 보면, 역대 외교부 장관들의 한반도 주변 4강 이외의 나라들에대한 순방 외교활동은 매우 제한적인 형태로 한반도 주변 4강 이외의 나라들에서 이루어지고 있음을 알 수 있다. 특히 미국에 대한 과도한 집중은 북핵위기의 해결을 위한 외교적 필요성을 감안한다 하더라도, 냉전 시대의 외교적 프레임에서 벗어나지 못하고 있는 현실을 보여준다.

또한 '자원외교'와 관련하여 중동지역은 에너지․건설 분야에서 우리와 경제적으로 밀접한 이해관계를 갖고 있는 지역임에도 불구하고, 우리 정부는 그동안 미국․유럽 등 대서방권 외교에 매달리느라 이 지역에 대해 제대로 된 외교관계를 발전시키지 못했던 게 사실이다. 2003년 현재 세계 10위의 에너지 소비국이자 세계7위의 석유소비국인 우리나라에서 1999년 11월 당시 홍순영 외무부장관이 이집트와 터키를 방문하였고, 2001년 8월 한승수 외무부장관의 이란과 이집트 방문을 제외하면 지난 1991년부터 2004년 2월 반기문 장관의 중동 3국 방문전까지 어떤 외무부 장관도 중동지역을 방문한 바가 없었다는 것은 사실상 '자원외교'를 전혀 시도하지 않았음을 의미한다.

「동북아시아 ‘에너지 안보’와 러시아-누가 러시아 석유를 차지할 것인가?」, 세종정책연구 2004-7, 세종연구소, P. 41에서 재인용

지난 73년과 79년에 터진 1,2차 오일쇼크로 엄청난 경제적 비용을 지불한 바 있는 우리나라로서는 "배럴당 평균 25달러 수준인 유가가 오일쇼크 때처럼 4배가 오른다면 한국은 원유수입으로 1천억 달러(연간 2백50억 달러 수입)를 써야 하며 이는 그동안 애써 모았던 외환의 고갈을 의미한다"는 경고가 이미 제기되고 있다. 외교통상부도 이념의 대결이 사라진 공간에 '자원확보'의 대결이 펼쳐지고 있는 현실을 바르게 직시하고, 중동을 비롯하여 북아프카의 자원부국들에 대한 집중적인 외교활동을 강화해 나가야 할 것이다.

“오일쇼크 타개 위해 ‘에너지 외교’ 나섰다,” 서울대, 김태유 교수, 중앙일보 인터넷판, 2004년 5월 18일

지난해 9월 고이즈미 준이치로 일본 총리가 아프리카 국가에 대한 10억 달러 무상원조와 30억 달러 부채 포기를 약속하자 후진타오 중국 국가주석은 올 1월과 2월초 이집트, 가봉, 알제리를 순방하면서 아프리카 31개국에 대한 13억 달러의 부채 탕감을 약속한 바 있다. 이렇게 하여 중국은 가봉과 원유수입 계약을 체결했고, 이집트는 석유가스전 개발협정에 조인하였다.

지난 1월 한국 외교 역사상 처음으로 산업자원부 출신 공무원을 나이지리아 대사로 파견할 정도로 우리나라도 외교적인 노력을 통해 자원위기에 대응하고 있음은 사실이나, 외교통상부내에 '자원외교'만을 따로 전담하는 전문인력을 갖추고 더욱 능동적으로 외교활동을 전개해 나가야 할 것이다.

2. 외교업무 폭증에 외교인력은 감소

Washington Post의 농업담당 기자 댄 모건이 1979년에 쓴 '곡물상(Merchants of Grain)'이란 책에서 미국의 한 농민은 헨리 키신저를 "미국 최고의 쌀장수"라고 했다고 한다. 그와 같이 말한 이유는 헨리 키신저가 미국의 국무장관으로서 매년 잉여농산물을 해외시장에 내다파는 일을 누구보다도 잘 하였기 때문이라고 한다. 이처럼 외교부의 수장은 정치현안부터 시작해서 경제, 통상, 안보 등 각 분야에서 국익 신장을 위한 전장의 선두에서 외국과의 현안이 발생했을 때에는 장소와 시간을 불문하고 달려가서 오해가 있다면 오해를 풀고, 이해가 필요한 부분은 충분히 설득하여 이해시키는 일을 하는 사람이다. 따라서 다양한 현안에 효율적인 대응을 위해서 대다수의 선진국들은 외교조직만큼은 복수의 지휘체계를 갖추고 있다.

한국일보 2004년 2월 27일자 재인용.

그러나 우리의 경우에는 장관과 차관 그리고 차관보가 각 1명씩으로 효율적인 업무 추진과 역할분담이 제대로 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 최근 반기문 장관의 중동 방문 사례나, 아프리카, 중남미 등에 대한 역대 장관들의 방문 분석에서 볼 수 있는 것처럼 외교부의 고위직 인사가 특별히 관심을 가지고 챙기기가 매우 어려운 것이 현실인 것이다.

외교부내의 엷은 고위직 층은 중․하위직에까지 영향을 미치고 있는데, 90년대 이후 냉전의 종식과 함께 중국, 러시아 등 동구 공산권 국가들과의 수교와 통상교섭본부가 외교부 내에 설치되었음에도 불구하고 총정원은 오히려 감소하는 기이한 현상까지 벌어지게 되었다. 즉 <표 11>에서 볼 수 있는 것처럼, 91년 당시만 하더라도 1,729명에 달하던 외교부 정원이 04년에 이르러서는 1,533명으로 줄어든 것이다. 3-4명 수준의 외교 실무인력이 본부내 각 과에서 업무를 맡고 있으며, 재외공관 중 60% 이상이 공관장 포함 4인 이내의 영세규모에서 최소한의 외교활동 요건에도 못 미치는 상황이다.

<표 11. 90년대 이후 외교부 정원변화 현황>

외교통상부 자료.

연도	1991	1996	1998	2003	2004. 8
정원(명)	1,729	1,712	1,569	1,533	1,533

최근 한국에서의 우라늄 농축 실험 파문이후 플루토늄 추출실험과 금속우라늄 양산, 그리고 3개의 미신고 시설 문제까지 국제사회에서 의혹제기가 잇따르고 있는 현실은 우리 외교인력의 취약성을 극명하게 드러내 준다고 할 수 있다. 즉 외교통상부 내 두터운 지휘층이 있었더라면, 예컨대 복수의 차관들과 차관보들이 있었더라면, 가령 10여개의 세계 주요 여론 주도 국가들로  동시에 파견하여 초기에 사태를 정리할 수 있었지 않나 하는 아쉬움이 남는다. 외교에서 일당백을 기대하는 것은 무리다. 현재의 시스템 하에서는 지나친 업무의 하중으로 인해 급변하는 국제정세에 능동적인 참여와 효율성 제고가 매우 어려울 수 밖에 없는데, 지난 2년여간 외교통상부 차관보의 해외 출장활동에 대한 분석을 통해서 좀 더 확인해 보자.

(1) 차관보 1인에게 외교협상 집중

2003년 3월 28일부터 2004년 9월 9일까지 이수혁 차관보의 해외 출장을 포함하여 주요한 동정을 담은 언론보도를 분석한 내용으로, 실제 해외 출장과 약간씩의 차이가 발생할 수 있음

이수혁 차관보는 지난 2003년 3월 유고대사에서 차관보로 임명되었다. 미국과 같이 세계 주요 지역별로 차관보 제도가 운용되고 있지 않는 현실에서 언론에 비친 해외 출장 내용으로만 볼 때, 이수혁 차관보는 매우 다양한 업무를 맡고 있는 것으로 확인되었다.

지난해부터 올해 현재까지 북핵 문제가 우리나라 외교의 최대 이슈이기 때문에 이수혁 차관보의 해외 출장도 주로 북핵관련 출장이 대종을 이룸은 물론이다. 지난해에 미국 8회, 중국 3회, 올해에는 미국 2회, 중국 3회, 일본 4회 등으로 주로 미국, 중국, 일본 등에 출장을 다닌 바 있다.

그런데 <표 12, 13>에서 북핵문제와 관련된 내용을 제외한 상태에서 이수혁 차관보의 해외 출장 내용 분석을 보면, 2003년 7월 8일 김운용 전 IOC 위원과 관련하여 프라하로 출장을 예정했던 적이 있었고, 10월 12일은 이라크 추가파병 논의를 위해 와싱턴으로 갔으며, 11월 5일은 역시 와싱턴에서 덕수궁터 미 대사관 신축논의에 참석하였다. 2004년에도 5월 서울에서 주한미군 이라크 차출 관련 당정회의에 참석하여 보고를 하였고, 6월 역시 서울에서 FOTA 협상 및 GPR 대책 논의를 위한 고위급 실무대책위에 참석하였으며, 싱가포르 안보회의에 참석한 바 있다. 또한 홍콩, 런던, 뉴욕에서 열린 한국기업 합동 해외 IR에 참석하였고, 7월에는 이라크 입국 자제를 요청하는 브리핑을 본부에서 가졌으며, 동월 중순에는 고구려사 실무대책협의회 위원장까지 맡게 된다.

대략적으로 살펴본 이수혁 차관보의 주요 업무는 북핵문제부터 이라크 추가파병, FOTA 협상, 한국기업 합동 IR, 그리고 고구려사 실무대책에 이르기까지 매우 다양해 보인다. 고도의 전문성과 집중도가 요구되는 북핵 6자회담 이외에 이렇게 다양한 업무를 한 사람의 차관보가 맡는다는 것은 업무의 효율성 저하는 물론이고, 그로 인해 국익을 저해하는 결과를 초래할 수 있을 것이다.

<표 12. 이수혁 차관보 주요 활동 분석 - 2003년>

시기	출장국	사유	비고
3. 28	-	-	차관보 임명(전 유고대사)
4. 18	와싱턴	한-미-일 북핵 고위급실무협의	제임스 켈리 동아․태 차관보 야부나카 미토시 아주국장
5. 10	와싱턴	한-미정상회담 공동성명 준비	켈리, 리차드 롤리스
6. 12-13	하와이	한-미-일 3국 대북정책조정그룹(TCOG)회의	켈리, 미토지
6. 17	프놈펜	한-중-일 외무장관 회담결과 설명
6월말	베이징	한-중 정상회담 준비
7. 2	와싱턴	한-미-일 3국 북핵회담
7. 8	프라하	김운용 전 IOC 위원 아들 재판건	출발 직전에 일정 취소
8. 13	와싱턴	한-미-일 북핵 실무회담	켈리, 미토지, 위성락
8. 27	베이징	베이징 6자회담	왕이 부부장, 켈리, 키토지, 알렉산드르 로슈코프 차관
10. 12	와싱턴	이라크 추가 파병논의	나종일 국가안보보좌관
11. 5	와싱턴	이라크 추가 파병협의 수석
″	″	덕수궁 터 미대사관 신축논의	그랜트 그린 국무부 관리담당
12. 4	와싱턴	한-미-일 북핵 정책협의회	켈리, 미토지
12. 12	베이징	2차 북핵 6자 회담 논의	왕이

<표 13. 이수혁 차관보 주요 활동 분석 - 2004년>

시기	출장국	사유	비고
1. 13	일본	북핵 6자 회담 준비	미토지
1. 23	와싱턴	한-미-일 북핵 실무협의
2. 17	일본	2차 북핵 6자 회담 논의	다케우치 유키오 외무성 사무차관, 미토지
2. 24	베이징	2차 북핵 6자회담 참석
5. 18	서울	주한미군 이라크 차출 관련 당정회의	천정배, 홍재형, 이종석
6. 3	서울	FOTA 협상 및 GPR 대책 논의를 위한 고위급 실무대책위구성	이수혁, 안광찬 국방부정책실장, 권안도 합참 전략기획본부장, 서주석 NSC 전략기획실장, 이봉조 정책조정실장
6. 4	싱가폴	싱가포르 안보회의 참석	조영길 국방장관
6. 7-10	홍콩런던뉴욕	한국기업 합동 해외 IR 참석	조윤제 대통령 경제보좌관
6. 23	베이징	3차 북핵 6자회담
7. 19	서울	이라크 입국자제 요청 브리핑
7월 중순	서울	고구려사 실무대책협의회 위원장
″	와싱턴	6자 회담 실무회의 개최방안협의
8. 24-27	중-일	4차 6자회담/3차 실무그룹 회의일정 논의
9. 9	도쿄	4차 6자회담 한-미-일 수석대표 회의

(2) <복수차관-대륙별 차관보-대규모 인력 증원> 시급

직접 이해관계자를 만나서 현안을 해결하는 것이 외교의 기본이라 할 때, 그를 위한 우리나라의 외교인력은 취약하기 그지없으며 이는 OECD 국가별 외교부 인력 현황을 보면 더욱 뚜렷하게 나타난다. 주요 OECD 국가들의 외교부 인력 및 공관 현황을 보면, 공통적으로 복수의 지휘부가 있음을 알 수 있다. 즉 미국은 차관이 6명에 차관보가 23명이고, 캐나다는 차관 2명에 차관보가 10명, 독일은 차관 4명에 차관보가 10명이다. 일본도 차관 5명에 차관보는 2명, 포르투갈은 차관 4명에 차관보는 5명이나 된다.

외교통상부의 인력부족은 단지 고위직만의 문제로 볼 수 없는 것이, <표 14>에서 인구별 외교인력 비율을 보면 우리나라의 외교인력은 매우 적은 비율임을 쉽게 알 수 있다. 일본은 1억 2,600만명의 전체인구에 외교부 공무원수는 5,329명이다. 인구가 1,600만명인 네덜란드는 3,051명의 외교인력이 있고, 713만명의 스위스에는 3,100명, 528만명인 덴마크는 1,676명의 외교부 직원들을 두고 있다.

<표 14. OECD 국가별 외교부 인력․공관 현황(2002년도 기준-외교통상부자료)>

국가명	인구 (만명)	GDP (억불)	1인당 GDP(불)	외교부 공무원수	재외 공관수	차관	차관보
한국	4,727	4,200	9,800	1,573	129	1	1
미국	27,470	99,657	34,101	15,699	258	6	23
캐나다	3,030	7,100	22,672	4,702	131	2	10
멕시코	9,800	5,450	5,455	1,365	136	6	-
호주	1,931	3,978	20,900	1,960	83	1	4
일본	12,600	49,700	38,881	5,329	188	5	2
오스트리아	820	2,100	26,000	1,395	102	1	7
프랑스	6,090	14,190	23,301	4,811	279	1	4
독일	8,185	20,910	25,000	6,968	214	4	10
네덜란드	1,600	4,540	28,700	3,051	145	1	6
포르투갈	1,031	1,040	10,380	2,115	116	4	5
영국	5,900	14,384	24,175	5,500	217	1	6
스위스	713	2,639	37,028	3,100	149	1	4
덴마크	528	1,825	34,191	1,676	127	1	3

(3) 재외공관 영사인력 및 인프라 취약

우리나라에서는 외교통상부 소속으로 소수의 고위직만 있음으로서 종종 국제회의에 낮은 직급의 대표를 파견하곤 한다. 그런데 낮은 직급의 대표가 파견되어 직급문제로 인한 부당한 대우로 적지 않은 외교적 손실을 입는다는 것이 외교가의 공통된 견해이다. 또한 적은 외교인력으로 600여만명 이상이 되는 재외교포의 보호는 엄두도 못 낼 정도이다. 지난 1983년 '50세 이상의 관광목적 해외여행' 자유화와 1989년 전면적인 해외여행 자유화 실시로 우리 국민의 해외 진출 확대에 따라 영사민원 서비스의 수요가 증가하고, 영사업무 내용이 복잡 다양화되면서, 국민들의 영사 서비스 요구 수준 증대 등으로 영사업무의 수요가 급증하게 되었다. <표 15>에 나타난 것처럼 해외 출국자와 외국인 방한자의 급증 등으로 민원건수․소요시간 등이 기하급수적으로 증가하고 있는 것이다.

한국일보, 2월 27일자.

<표 15. 내국인 출국자/외국인 방한자 현황>

「2004년도 상반기 정부업무 평가결과」, 국무조정실 정책평가위원회, p. 88

연도 구분	1980	1990	2003
내국인 출국자(명)	340,000	1,880,000	6,640,000
외국인 방한자(명)	830,000	2,350,000	3,850,000

반면에 외교통상부 본부 및 재외공관 영사담당 인력은 동결 내지 감소되고, 열악한 영사업무 환경으로 직원들의 영사업무 기피현상이 심화되고 있다. 재외공관중 공관장을 제외한 3인 공관이 80여개로 62%인바 영사전담 직원의 배정이 어려우며, 다른 업무를 겸무하고 있다. 또한 외교부 내 영사과 직원 9명 중 5명이 전세계에서 발생하는 사건․사고를 담당하고 있는데, 이는 영사과 업무를 3개과(정책과, 해외 일본인 안전과, 외국인과) 및 2개실(일본인 테러 대책실, 영사 서비스실) 총 98명의 직원이 담당하고 있는 일본과 엄청난 차이를 보이고 있다.

「김선일씨 사건, 무엇을 남겼는가? : 한국외교의 교훈과 과제」, 외교안보연구원, pp. 18-19.

<표 16>에서처럼 점차 늘어나고 있는 재외국민들이 겪는 사건과 사고등을 볼 때, 영사인력을 증원하는 외에 영사직 전문화를 포함한 영사인프라 보강책이 시급히 마련되어야 할 것이다.

<표 16. 재외국민 사건․사고 현황>

「김선일씨 사건 무엇을 남겼는가? : 한국외교의 교훈과 과제」 외교안보연구원, pp. 14-15.

유형	2001	2002		2003. 1. 1 - 6. 30
		전체	아시아
피살, 살인	43	66	35	36
절도, 강도	133	574	171	299
폭행, 상해	101	188	132	105
피랍	80	67	66	37
사망(자살, 교통사고), 실종	172	286	218	189
마약	25	60	48	32
계	554	1,241	670	696

3. 문화외교 총괄, 외교통상부가 맡아야 한다.

도널드 그레그 전 주한 미대사는 "한국인들은 자신들이 이룩한 경제․산업적 성과와 가치를 국제사회에 홍보하는데 익숙하지 않다"며 우리나라의 국가홍보의 문제점에 대해 지적한 바 있다. 비단 그레그 전 대사 뿐 아니라 각종 조사에 따르면 우리나라는 체계적인 국가홍보의 부족으로 불필요하게 국익에 손해를 입고 있는 것이 사실이다.

서울경제, 4월 6일자.

외교활동의 50%가 홍보라 한다면, 국가홍보를 위한 우리나라의 외교활동은 전혀 이루어지지 않고 있다고 해도 과언이 아니다. 물론 현재 북핵문제와 같은 국제사회의 민감한 정치적 현안들로 인해 국가홍보를 위한 문화외교의 우선순위가 많이 밀려나 있는 상태로도 볼 수 있고, 또한 국가홍보를 담당하는 국정홍보처와 같은 부처와의 업무공조 미비 등으로 제대로 추진되고 있지 못할 수도 있다. 이러한 상황은 결국 국제사회에서 우리나라에 대한 부정적인 이미지를 심화시키고 있는데, 스위스 국제경영연구원(IMD)이 발간한 해외이미지 순위를 담고 있는 2002년 보고서 따르면, 중국이 9위, 대만이 22위인 반면에 우리나라는 29위로 태국, 멕시코, 슬로베니아 등과 비슷한 수준을 기록한 바 있다. 이러한 맥락에서 우리나라에 대한 부정적인 국가이미지 개선을 위한 적극적인 노력이 그 어느 때보다 필요하다 하겠다.

「주요국의 국가이미지 제고전략과 시사점」 한국무역협회 무역연구소, 2002. 9, p23.

(1) 한국의 대표 이미지는 분단국

해외에 비친 우리나라의 모습은 여전히 만족스럽지 못한 상태이다. 지난 2003년 10월 산업정책연구원 조사에 따르면 우리나라의 국가브랜드 가치는 5,244억 달러(약 626조 8,000억원)로 세계 주요 33개국 가운데 9위를 기록하였다. 이 조사에서 1위는 미국(8조 7.096억 달러), 2위는 영국(2조 1,724억 달러), 3위는 독일(2조 909억 달러), 4위는 일본(1조 9,589억 달러) 등이었고 중국이 6,079억 달러로 8위를 기록하였다. 주요 선진국들 사이에서 우리나라가 9위를 기록하여 나쁘지 않은 결과로 볼 수 있겠으나, 지난 7월 대한무역투자진흥공사(KOTRA)가 조사한 세계 지역별 한국에 대한 국가정보 인지도 조사 결과를 나타내는 <표 17>을 보면, 여전히 국가홍보에 많은 문제가 있음을 알 수 있다.

내일신문, 2003년 10월 30일.

<표 17. 세계 지역별 한국 국가정보 인지도>

「수출 2,000억불 시대, 국가 이미지 현황 및 문제점」 대한무역투자진흥공사(KOTRA), 2004년 7월

(단위 : %)

이미지 지역	분단국가	수도서울	고유언어사용	지리적 위치	월드컵 개최	OECD 회원국
구주	89.2	90.9	75.2	82.4	81.2	33.6
북미	90.8	84.9	81.7	75.8	65.3	29.0
아․대	88.0	92.4	79.8	73.1	81.6	24.9
일본	96.1	98.3	91.0	96.1	98.5	65.6
중국	80.1	93.4	83.9	78.3	82.7	33.7
중남미	80.4	88.6	57.2	66.7	87.3	23.7
아중동	73.9	79.1	60.8	60.5	84.0	27.3
CIS	94.6	95.1	84.2	83.0	74.4	34.7
평균	86.6	90.3	76.7	76.9	81.8	34.0

이 조사에 따르면 세계인이 한국이나 한국인에 대해 가지는 대표적인 이미지는 분단국 이미지가 높은 비율이고, 한국이 OECD 회원국이라는 것을 아고 있는 응답자는 34.0%에 불과하는 등 우리나라에 대한 정확한 정보가 세계에 제대로 전달되고 있지 못하다.

또한 이 자료를 통해 볼 때, 더 심각한 문제로는 그간 우리나라의 외교활동이 미국을 중심으로 한 북미에 집중적으로 진행되어 왔다는 점을 상기해 보면, 우리나라가 OECD 회원국이라는 것과 월드컵을 개최하였다는 점을 알고 있는 비율이 오히려 전체 평균보다 떨어지는 것으로 나오고 있어, 이 지역에 대한 국가 홍보가 별로 이루어지지 못했음을 직접적으로 보여준다.

(2) 국가홍보 실패 - 문화외교 담당 주체의 혼선에서 발생

그렇다면 많은 외교적 역량을 투입하였음에도 불구하고 실질적인 국가홍보에 실패하는 원인은 무엇일까? 다양한 원인들이 있을 수 있겠으나, 무엇보다도 국가홍보를 책임지고 담당할 부처가 없다는데 가장 큰 원인이 있다. 국제사회에서 국가홍보라는 것이 문화외교의 틀 속에서 진행된다는 점을 고려해 보면, <표 18>에서처럼 현재 우리나라의 문화외교는 정확한 담당 주체들이 유사한 업무를 맡고 있음에도 불구하고 부처간 칸막이가 쳐져 있는 다소 기형적인 형태로 운영되고 있음을 알 수 있다.

<표 18. 해외홍보 관련 주요 3개 부처의 유사업무영역>

「통합적인 국가 해외홍보전략 추진방안에 관한 연구」, 연세대학교 사회과학연구소. p. 45.

국정홍보처	문화관광부	외교통상부
해외 문화홍보원 운영, 홍보관 파견 및 현지활동 지원	해외 문화홍보원의 운영관련 지원 및 협의	문화홍보원 관련 업무
해외한국학 지원 및 한국어 보급 홍보관련 외국정부기관과 교류협력 해외 여론 지도층 인사 초청 및 방한활동 지원 국내외 학술연구단체를 통한 홍보 민족문화 국외홍보 기획과 해외홍보	우리말과 우리글자의 해외 보급 및 정보화 국제문화예술기구 및 외국 정부기관과의 협력 국내외 문화예술계 인사 교류 한국문화예술 소개	한국국제교류재단에 대한 지도감독 및 재단의 사업계획 수립, 승인, 시행관련 업무 총괄
해외 청소년 대상 한국관련 에세이 콘테스트 실시 및 방한초청 외국 언론인 방한 초청 상주 외신 및 방한 인사 취재 지원	국제 청소년기구와의 협력 청소년 국제교류, 국제행사 파견 청소년 국제교류 프로그램 운영 및 관련 국제행사 개최 교포 청소년의 육성 및 지원	외국과의 언론, 청소년, 체육계 인사등 인적 교류 관련 업무
해외홍보정책의 수립 및 조정 국가이미지제고 해외홍보계획 수립 정상외교 및 국빈방한행사 홍보지원	국제문화교류와 관련된 계획의 수립 시행	외교정책에 관한 대외 홍보계획 수립․시행․총괄조정
한국관련 해외홍보자료 DB 구축 해외홍보자료 제작, 배포(간행물, 영상물, 뉴미디어 홍보물) 한국소개자료 해외출판 지원 주요 국제행사 한국소개 자료 지원	우리나라의 문화예술, 관광, 체육 등을 포괄 영문 홍보자료 작성 배포	외교홍보자료의 편찬, 발간, 배포

위성방송을 통한 국가이미지 홍보 외국방송 프로그램 공동제작, 교류지원 해외홍보용 정부대표 홈페이지 운영	아리랑 방송을 통한 해외문화홍보 활동, 문화예술․관광 등 분야 인터넷 서비스를 통한 홍보 활동	인터넷 등 전자매체를 통한 홍보활동
외국자료의 한국관련 내용 수집․분석 해외홍보활동에 관한 조사	국제문화예술정보 수집․ 관리	해외문화관계 자료 수집, 연구
한국소개 행사 개최․지원 현지 문화홍보행사 활용, 한국소개 홍보 실시 및 한국팀 참가 지원 국내개최 국제행사 해외홍보 지원	국제문화예술행사 참가․ 지원	현지 문화홍보행사 후원 및 지원
국가이미지 여론조사 한국 관련 외신 논조의 분석평가 한국관련오보, 왜곡보도 대응 국내외 민관 해외홍보 유관기관간 협의체 구축․운영		해외 여론 조사 및 종합 홍보관련 국내외 단체와 협조

이러한 업무의 중복 및 비효율성은 비슷한 성격의 해외 문화홍보원에 대한 지휘 총괄이 전세계에 6개소의 문화 홍보원은 국정홍보처 산하 해외홍보원이, 4개소의 문화홍보원은 문화관광부가 담당하고 있다는 사실에서 잘 나타나고 있다.

* 해외홍보원 소속 문화홍보원(03. 11월말 현재)

- 미국, 중국, 독일, 러시아, 캐나다, 오사카

* 문화관광부 소속 문화홍보원

- 동경, 뉴욕, LA, 파리

* 한국관광공사 해외지사 현황

- 방콕, 시드니, LA, 뉴욕, 시카고, 토론토, 프랑크푸르트, 파리, 런던, 모스크바, 도쿄, 오사카, 후쿠오카, 나고야, 센다이, 북경, 상하이, 홍콩, 타이페이, 싱가포르

(3) 해외 홍보조직 - 체계와 운영의 문제

<표 19>는 현재 국정홍보처와 문화관광부가 운영하고 있는 해외 문화홍보원의 업무 중복을 보여주고 있다. 이와 같이 유사한 기능이 서로 다른 부서에서 중복되어 운영되고 있다는 점은 효율적인 해외 홍보 운영의 측면에서 많은 문제를 낳을 수 있다. 양 부처의 문화홍보원은 유사한 기능을 가지고 있지만, 수행 사업의 초점은 다르기 때문에, 통합적인 국가 홍보 전략 틀 안에서 지역별 세부전략을 효과적으로 펼칠 수가 없다. 각각이 속한 정부 부처별로 강조점과 홍보전략이 다르기 때문이다. 따라서 한정된 예산 속에서 전체적인 한국 홍보 전략을 펼칠 수 없다는 한계점을 지닌다.

<표 19. 소속기관별 문화홍보원의 업무 중복 영역>

「통합적인 국가 해외홍보전략 추진방안에 관한 연구」, 연세대학교 사회과학연구소. p. 46.

국정홍보처 문화홍보원	문화관광부 문화홍보원
○ 한국 종합홍보의 일환으로 한국문화홍보 - 한국문화강좌, 한국어, 한국가요교실 운영 - 한국영화상영 및 전시, 공연 - 자료실 운영, 한국문화정보 제공 ○ 분야별 국가이미지제고 홍보 중 문화분야 - 국제영화제, 현지문화행사 활용 한국문화컨텐츠 소개 - 주재국 언론의 한국문화 특집 추진 - 한국영화, 드라마 현지방영 지원 - 문화인사 교류,협력 지원	○ 한국 문화 종합 소개 - 한국 역사 강좌, 한국어 교실 등 운영 - 한국 영화 상영 및 우리 문화 소개 - 문화원 자료실 운영, 정보 제공 ○ 한국 문화 산업 소개(영화, 드라마 등) ○ 국제 문화(산업) 정보 수집, 국내 보급 ○ 국제 문화 교류, 협력

이런 점에서 해외 홍보와 관련한 중앙 부처 및 관련 기관들의 업무와 역할 조정은 반드시 필요하며, 이러한 업무와 역할 조정은 종합적인 국가이미지 제고홍보라는 큰 틀 안에서 전략적으로 이루어져야 한다. 이는 현재 해외 홍보활동을 전담하고 있는 해외 주재관들 역시 강조하고 있는 부분인데, <표 20, 21>에서 볼 수 있는 것처럼, 해외 주재관들이 밝히는 해외 홍보활동의 문제점에서 가장 높은 비율을 차지하고 있는 답변이 바로 '흩어져 있는 해외 홍보조직이 홍보활동의 문제점'이라는 것은 매우 시사하는 바가 크다 하겠다.

<표 20. 해외홍보활동 문제점(순서대로 중복응답)>

「통합적인 국가 해외홍보전략 추진방안에 관한 연구」, 연세대학교 사회과학연구소. p. 118.

홍보활동의 문제점	응답수	비율(%)
활동예산의 부족	11	16.7
흩어져있는 해외홍보조직	24	36.4
해외홍보업무와 관련한 다른 부처나 기관의 협조나 통제의 어려움	8	12.1
해외홍보에 대한 정부의 인식부족	13	19.7
해외문화/홍보관의 전문가적 자질 미흡	1	1.5
해외문화/홍보관의 인원부족	8	12.1
기타	1	1.5
합계	66	100

<표 21. 해외홍보 부처와 기관들의 통합 및 조정에 대한 인식>

상기자료. p. 140.

해외홍보부처와 기관들의 통합 및 조정에 관한 인식	응답수	비율(%)
현재가 좋다	0	0
통합할 수는 없고, 서로 정보교환만이 필요하다	0	0
업무와 역할의 조정을 해주는 부처나 기관, 조직이 있으면 된다	11	33.3
하나로 통합되어 운영하는 기관이나 조직이 필요하다	21	63.6
기타	1	3.0
합계	33	100

(4) 한국 문화외교예산 - 프랑스의 1/33에 불과

현재 한국의 문화외교 예산은 연간 3천만 달러도 안 되며, 그나마 예산도 외교통상부 문화외교국, 한국국제교류재단, 문화관광부 해외홍보원과 한국어국제화재단, 한국문화예술진흥원, 교육부 국제협력실, 한국학술진흥재단, 국정홍보처 등 여러개 기구로 분산되어 소꿉 장난식으로 집행되고 있는 것이 우리 문화외교의 현실이다.

이는 G-7국가의 문화외교 예산과 비교해 볼 때, 더욱 큰 차이를 보이는데, 일본은 약 4억 5,000만 달러, 영국은 약 8억 4,000만 달러, 독일은 5억 7,000만 달러, 프랑스는 약 10억, 이탈리아는 약 1억 3,000만 달러 수준으로 문화외교 예산을 활용하고 있다.

<표 22. 주요국 문화외교 예산비교>

「문화외교, 왜 필요한가?」이인호, 한국예술종합학교, 2003. 6. 30. p. 3.

국가	한국	일본	독일	프랑스	이탈리아
예산	3,000만불	4억 5,000만불	5억 7,000만불	10억불	1억 3,000만불

문화외교의 적극적인 목적이 다른 나라 대중의 의식에 자국문화를 공개적으로 혹은 묵시적으로 침투시킴으로써 자국의 문화와 재화를 소비하게 하는 것이고, 결국 자국의 문화 소개나 외국 유학생 유치를 위해 쓰는 돈은 국가적인 관점에서도 기업적인 관점에서도 장기적으로 가장 확실한 투자가 되고 있다는 점을 생각할 때, 우리나라의 문화외교를 위해 예산증액은 물론이고 문화외교의 첨병으로 활동중인 해외 문화원들이 <표 23>에 나타난 것처럼 다른 나라들의 해외문화원들이 하는 역할을 적극적으로 벤치마킹할 필요가 있음은 두말 할 나위가 없는 것이다. 또한 주요국의 해외 홍보활동 주체는 대부분 외교부처에서 담당하고 있음을 알 수 있는데, 이러한 맥락에서 우리나라에서도 외국의 사례에서처럼 특정한 부처가 문화외교를 총괄하고 조정할 필요가 있으며, 그 역할을 외교통상부에서 맡아야 할 것이다.

<표 23. 주요국의 해외문화원 운영>

여러자료들을 조합 정리함.

국가	문화원	내용	비고
미국	미국 문화원	- 142개국에 190개 문화원 - 9․11 이후 백악관에 세계홍보원 개설	- 공보처가 국무부로 통합되어 운영
프랑스	프랑스 문화원	- 127개국 130개소 설치 - 주한 프랑스문화원내에는 문정참사관, 대외 협력담당관, 문화예술담당 등 13명의 주재관, 20여명의 현지직원 근무	- 외무부 공보국이 수 상실 직속 공보담당실과 해외이미지관련 홍보활동 조정
	알리앙스 프랑세즈	- 프랑스 어학원으로 220여개국 1,300개처에 설치
영국	영국 문화원 (The British Council)	- 세계 110개국에서229개소, 7,000여명의 직원들을 두고 활동 - 런던과 맨체스터에 본부 - 문화원내에 상공회의소와 관광청 직원이 상주하여 산업, 관광 상담 및 정보 제공	- 외무성이 해외홍보 담당 - 해외공관을 통한 해외공보활동
독일	독일 문화원 (The Goethe-Institut)	- 현재 해외 76개국 128개처, 독일 내 16개 처에 설치 - 본부는 뮌헨과 본에 위치	- 연방 외교부내 문화 총국, 11개 부서 구성. 해외에 문화 홍보
일본	국제교류기금 (Japan Foundation)	- 72년 설립된 문화외교 전담기구로 19개 국에 지부 운영	- 외무성과 그 산하기관들이 해외 홍보

4. 공공외교 강화를 통한 국내홍보

(1) 공공외교(Public Diplomacy)의 개념

‘공공외교(Public Diplomacy)’는 외교안보연구원 홈페이지(http://www.ifans.go.kr)에 있는 자료를 전문 인용함.

Public Diplomacy는‘공공외교’또는 ‘대국민외교’로 번역될 수 있으나 정확한 개념정의는 아직까지 정립되지 않았다. 제일 처음 ‘Public Diplomacy’라는 용어가 사용된 것은 1965년 미 터프츠(Tufts) 대학 Fletcher School의 법학 및 외교학과장이었던 에드먼드 걸리언(Edmond Gullion) 교수가 'Public Diplomacy는 외교정책의 수립과 집행에 대한 일반대중의 관심에 영향을 미치려는 것으로서 전통적인 외교의 범주를 넘어서는 국제관계의 영역, 즉 일방 정부에 의한 타방 국가들에 있어서의 여론형성, 국별 민간단체의 상호교류와 이해관계의 교차, 특정 외교사안과 동 사안이 정책에 미치는 영향에 대한 보고, 문화간 의사소통 과정 등을 포함한다. 또한, Public Diplomacy의 핵심은 '정보와 아이디어의 교류이다'라고 말한 것에서 시작되었다고 한다.

한편 미정부는 Public Diplomacy의 목적을 ‘외국 국민들에게 미외교정책에 대한 이해제고와 정보제공을 통하여 미국민과 외국 국민들간의 대화를 확대함으로서 미국의 국가이익과 안보를 증진하는 것으로 보고있다. Public Diplomacy가 전통외교와 다른 점은 정부간 문제뿐만 아니라 비정부기관 및 개인들과의 관계도 다룬다는 점이다. 또한, Public Diplomacy는 정부의 견해뿐만 아니라 개별 기관이나 시민들의 다양한 견해도 제공한다는 점이 특색이다. 이를 위해 Public Diplomacy는 사회 각계각층의 다양한 비정부적 영역에도 관여한다.

(2) 외교통상부의 공공외교(Public Diplomacy), 과연 실재하는가?

외교통상부에서 밝히고 있는 공공외교(Public Diplomacy)의 개념은 주로 공개된 외교를 지향한다는 의미에서의 ‘열린 외교’, 외교정책 집행에 있어서 국민의 이해와 참여를 구한다는 의미에서의 ‘대중 참여외교를 의미하고 있다. 세계화, 민주화, 정보화의 진전에 따라 외교정책 집행과정의 투명성 제고와 국민의 지지와 호응을 바탕으로 한 외교정책 집행이 요청되고 있기 때문에 정부는 학술 및 정책연구기관간 교류, 국내외 언론과의 대담 및 기고, 각종 1.5 track 회의(정부관리 및 민간학자가 함께 참여하는 모임), 지방대학과의 세미나, 지방자치단체 및 NGO와의 간담회 등 일반국민들과의 대화와 의견교환을 통하여 Public Diplomacy의 외연을 국내외로 확대해 나가면서 국민이 참여하는 외교정책을 지향한다는 것이다.

그러나 지금까지 외교통상부의 대국민 정책홍보활동을 보면 공공외교(Public Diplomacy)라기 보다는 차라리 조용한 외교(Silent Diplomacy)에 가깝다는 것이 더 정확할 것이다. 일례로 한-칠레 FTA 협상과 협상타결후 국회비준을 둘러싸고 격렬하게 진행되었던 논란을 살펴보면 외교통상부에 과연 공공외교(Public Diplomacy)라는 개념이 실재하고 있는지에 대한 의문이 드는 것을 부인할 수 없다.

FTA가 경제적 관점에서 출발하지만, 그 과정과 결말은 철저히 협상의 과정에서 이루어져야 함을 볼 때, 한-칠레의 FTA를 논의하는 과정에서 농민들이나 이해당사자들이 협상의 과정에 참여하거나, 최소한 협상의 전 과정을 관찰하면서 자신들의 의견을 협상에 반영할 수 있는 통로가 매우 제한되어 있었음을 확인할 수 있다. 만일 그런 통로가 있었더라면 농민들은 ‘배째라’식의 FTA 결사반대 대신, 농촌에 대한 철저한 보상과 대책을 2-3년전에 이미 요구했을 것이다. 쌀 관세화 관련 일본에서 있었던 이해당사자들간의 협상 사례는 외교통상부의 공공외교(Public Diplomacy)가 가야할 길을 보여주는 사례라 하겠다.

「서희, 협상을 말하다」김기홍, 새로운 제안, pp. 182-187.

「인물과 사상 31」 송기호, 개마고원. pp. 275-276.

『...많은 언론이 1999년 4월에 일본이 쌀 관세화를 한 사실만을 보도한다. 그러나 일본의 쌀 관세화는 수상의 결단의 결과도 아니고 협상팀의 노련한 협상의 결과도 아니다. 일본의 농업계와 정부의 협상의 결과이다. 이는 일본 농협이 1998년 11월, 다음의 네 가지 방안에 대한 정책검토를 한 것에서 비롯되었다. 당시 일본 농협은 2001년 이후에도 관세화로 이행하지 않는 방안, 2001년에 관세화로 이행하는 방안, 2000년에 관세화로 이행하는 방안, 99년 4월부터 관세화로 이행하는 방안의 장단점을 살폈다. 그후 98년 12월 17일 정부․자민당․농협 3자 회의에서 99년 4월부터 쌀 관세화를 하기로 하였다. 일본은 이어 99년 7월에 식료․농업․농촌기본법을 제정하였고, 2000년 3월에 식료․농업․농촌 기본계획을 확정하였으며, 4월에 중․산간지역 직불제를 시행하였다...』

(3) 국민에게 다가가는 열린외교정책 - '열린 통일포럼'의 사례

외교통상부가 밝히고 있는 공공외교(Public Diplomacy)의 개념에 적합한 활동을 보이는 정부부처는 아마도 통일부가 아닐까 싶다. <표 23> '열린 통일포럼 안내문'에서 볼 수 있는 것처럼, 2003년도 3월부터 통일부는 장관과 관계 실, 국장들이 참여하여 일반 국민들을 대상으로 대북정책 추진상황을 보고하고 남북관계 현안에 대한 질의․응답 시간을 갖고 있는 것이다. 통일부의 '열린 통일포럼'은 대북정책을 추진하는 과정에서 자칫 발생할 수 있는 국민들의 오해나 의구심을 풀어주는 역할을 하고 있다.

<표 24. 열린 통일포럼 안내문>

통일부 홈페이지(http://www.unikorea.go.kr)

통일부에서는 참여정부 출범이후 2003년 3월부터 서울과 지방에서「열린 통일포럼」을 개최하고 있습니다. 본 포럼에서는 통일부장관과 관계 실, 국장이 국민여러분들께 직접 대북정책 추진현황을 보고하고 남북관계 현안에 대한 질의응답을 진행합니다. 「열린 통일포럼」이 보다 나은 참여의 場으로 자리잡을 수 있도록 국민 여러분들의 많은 관심과 참여 부탁드립니다.

외교통상부가 Public Diplomacy를 통해 열린외교, 대중 참여외교를 지향하면서 일반 국민들과의 대화와 의견교환을 추구한다고 하지만, 국민들에게 제대로 와 닿지 않고 있음을 인정하고, 통일부의 열린 통일포럼과 같이 외교부 장관과 관련 직원들이 적극적으로 외교활동에 대한 홍보를 통해 명실상부하게 국민과 함께 하는 Public Diplomacy를 추진해 나가야 할 것이다.

(4) 공공외교(Public Diplomacy) 강화의 수단 - NGO 외교

공공외교(Public Diplomacy) 강화의 수단으로 대 NGO외교를 들 수 있다.  냉전이 끝난 이후, NGO는 국제적인 교섭과정에 참여하고, 국제정책의 결정과정에 근접하며, 국제적 제도 형성에 공헌한 바, 유엔이 개최하는 최근의 세계회의 참가자 수를 보면, NGO를 제외하면 회의 자체가 불가능해진다는 말이 결코 과언이 아님을 알 수 있다. 그와 같은 회의에서 볼 수 있듯이, 정부조직과 비정부 조직은 때로 대립하기도 하지만, 사안에 따라 오히려 긴밀한 협조관계를 맺기도 하는 것이 요즘의 현실이다. 이런 관점에서 정부의 공공외교(Public Diplomacy) 강조에도 부합되는 시민을 외교의 중핵으로 삼고 NGO와 지방정부를 국제정치에 참여하게 하는 새로운 시스템을 만들어낼 필요성이 절실하다는 것이다.

민제외교(民際外交, People to People/Inter-People Diplomacy) - 문화예술, 2001. 6. 30, 한국문화예술진흥원, p. 30.

관련하여 일본은 이미 외무성 산하에 NGO 업무 지원을 위해 담당대사(사오토메 미츠히로 전 잠비아 대사)까지 두고 있으며, 주로 NGO에 대한 강연활동 및 외무성의 NGO 사업 보조금 공여와 관련된 업무를 담당토록 하고 있다. 또한 다른 OECD 주요국가들에도 외무부 산하에 NGO 관련 부처가 운영되고 있는 것으로 파악된다. 미 대사관의 공보실에 역시 NGO 담당이 있어 한국 주요단체의 인물, 동향, 사업 내용등 체크, 국무부 초청 프로그램을 가동하고 있으며, 외무부 산하기관이면서도 어느 정도 독립성과 NGO들과의 협조적인 파트너쉽 관계 유지, 다양한 형태의 지원 프로젝트 수행하는 곳으로 영국의 DFID, 캐나다의 CIDA, 네덜란드의 SIDA 등이 활동하고 있다.

"필리핀의 줏대는 어디서 나왔나?", 나효우, 한겨레 21 2004. 7. 29일자, pp. 14-15. 및 E-mail을 통한 인터뷰 자료.

물론 이들 부서들은 대체로 개발원조의 색채가 강하고, 우리나라에도 이미 국제협력단(KOICA)에서 비슷한 업무를 하고 있는 것은 사실이다. 그러나 이들은 외교부내에서 개발원조에만 국한된 것이 아니라 평소에 다양한 형태로 현지 NGO들과 관계를 형성하여, 외국에서 자국인 관련 사건이 터졌을 때 민간채널의 지원을 많이 확보할 수 있게 해 준다는 장점이 있다. 이것이야 말로 공공외교(Public Diplomacy)를 주창하는 외교통상부가 NGO와 협력해야 하는 이유인 것이다.

III. 맺음말

영국의 옥스퍼드사전에 따르면 "외교란 교섭에 의한 국제관계의 처리이고, 대사․공사에 의하여 이들의 관계가 조정․처리되는 방법"이라고 한다. 즉 외교는 외교관들이 국제사회에서 상호의 이익을 위해 교섭하고 협상하는 것을 의미한다고 할 수 있으며, 같은 맥락에서 국익을 위한 외교는 기본적으로 외교를 담당하는 사람들의 능력에 모든 것이 달려있다고 할 수 있다.

옥스퍼드 사전.

"Diplomacy is essentially a human activity whose quality depends on the quality of the people engaged in it." Former US Secretary of State George Schultz in a speech delivered at the Virtual Diplomacy Conference, United States Institute of Peace, April 1997.

이러한 차원에서 우리나라의 외교를 들여다보면, 아직 이렇다할 외교적 성과를 거두고 있다고는 보기 힘든 것이 현실이다. 분단현실과 특히 최근에 북핵문제 해결이 난망한 지정학적 위치와 일본 경제의 부활과 중국 경제의 비약적인 발전으로 '넛 크래커(nut-cracker)' 상황으로 몰리고 있는 지경학적인 입지를 고려할 때 한반도 주변 4강 외교는 중요하다.

그러나, 냉전이후 변화되고 있는 국제정세를 감안한다면 우리나라의 외교에는 여전히 새로운 변화의 기운이 보이지 않고 있다.

본고에서는 우리나라 외교의 새로운 지평을 열기 위해서는 외교통상부 내부의 변화는 물론이고 시스템적 변화가 병행되어야 한다는 점을 강조하였다. 즉 총성없는 전쟁이라 할 외교일선에서 국익을 위해 땀흘리고 있는 외교관들을 시스템적으로 지원하기 위한 방안들이 마련되어야 한다는 것과, 이를 위해서 우선 외교통상부의 인력 증원, 외교다변화를 통한 균형외교 그리고 외교활동에 대한 국내외적 홍보강화에 역점을 둘 것을 제안하였다.

제안된 내용들이 이미 기존의 외교통상부에 대한 시스템 고찰에서 매번 언급되었던 내용일 수 있다. 그러나 문제는 아직까지도 이러한 문제점들에 대한 해결책이 마련되고 있지 않았고, 그 결과가 지난 6월의 김선일씨 사건과 같은 비극이었다는 점을 생각할 때, 이제는 더 이상 외교통상부의 시스템 변화를 늦출 여유가 없게 되었다. 언제 또 다시 제2의 김선일씨 사건과 같은 일들이 이라크 뿐 아니라 다른 나라들에서 발생할지 모르기 때문이다. 우리나라의 외교가 한층 업그레이드되어 외교 강국으로 자리매김 할 수 있기를 기원하는 마음 간절하다.

본고의 준비과정에 열린우리당 외교안보시스템 개선 정책기획단에서 외교인프라 확대 및 시스템 개편을 제안하고 있고, 국가혁신위원회에서도 역시 비슷한 안을 준비중인 것으로 알려지고 있다.