2004년 재정경제위원회

국정감사 정책자료집 Ⅰ

납세자 권익보호를 위한

과세처분 불복제도의 개선 방안

2004. 10.

한나라당 마산 갑

국회의원 김 정 부

< 목 차 >

Ⅰ. 납세자 권익보호의 필요성 증가	1

Ⅱ. 과세처분 불복제도의 운영 현황	3

1. 과세불복제도 운영 현황	4

2. 운영의 문제점	6

3. 각 국의 불복제도 현황	9

Ⅲ. 심판청구제도

1. 개요	14

2. 국세심판원의 전문성 강화 선행되어야	17

Ⅳ. 심급제도 개선을 위한 검토

1. 과세전적부심사의 개선	21

2. 심사청구와 심판청구의 일원화 문제	21

3. 나아가야 할 방향	23

Ⅰ. 납세자 권익 보호의 필요성 증가

조세는 국가의 존립과 발전에 소요되는 재원을 반대급부 없이 강제 징수하고 자력 집행력을 부여하고 있는 것임.

최근 들어 전세계적으로 점차 확대되는 재정규모에 따라 국민들의 조세 부담도 늘어가고 있으며, 이러한 흐름은 납세자 권리구제의 필요성과 그 실효성 증대에 더 많은 관심을 가지게 함.

<우리나라의 조세부담률, 국민부담률 현황>

단위 : 조원, %
	□99	□00	□01	□02	□03 (잠정)
조세부담률	17.8	19.6	19.7	19.8	20.5
국민부담률	21.5	23.6	24.1	24.4	25.5
1인당 조세부담액 (증가율)	202만원	242만원 (19.8)	259만원 (7.0)	284만원 (10.0)	308만원 (8.4)

자료 : 재정경제부

과거에는 과세제도가 징세행정의 편의를 중요시하는 입장에서 제정, 운영되어짐에 따라 납세자의 권익이 상대적으로 소홀히 취급되어 왔음.

이제는 징세행정의 편의뿐만 아니라 납세자의 편익을 도모한다는 차원에서, 특히 절차의 민주화를 통해 개선되어져 가고 있는 추세이며,

이로 인해 세금에 대한 인식조차도 「납세의무」에서 「조세에 대한 권리」로까지 확대되어 인식되고 있는 현실임.

우리나라 납세자 불복절차는 조세부과 처분으로 인하여 위법 또는 부당하게 권리침해를 받았다고 주장하는 경우 행정소송에 의해 법적 심판을 받아야 하지만, 그 전에 행정상의 불복청구절차를 거쳐야 하는 소원전치주의(訴願前置主義) 제도이다. 지난 2000년에는 심사청구 또는 심판청구의 선택제로 전환되었고, 별도로 감사원에 심사청구를 할 수 있는 길도 열려 있음.

본 자료집에서는 국민의 권리구제와 소송경제라는 측면에서 현재의 과세처분 불복절차에 대한 문제점을 지적하고 그 개선방안을 모색하고자 함.

Ⅱ. 과세처분 불복제도의 운영 현황

현대국가의 정부기능은 단지 국민의 일상 생활상의 안전만을 책임지는데 그치지 않고 민간경제에 관여하여 분배의 조화를 실현하고 각종 산업정책의 수립을 통해 경제 조정자의 기능도 아울러 수행하기에 이르렀음.

이로 인해 오늘날의 조세정책은 국가의 일반경비 조달이라는 고유 목적 이외에 정부 정책의 수행을 위한 유용한 도구로서 활용되고 있으며, 이와 같은 정책 목적 과세의 경우에는 국민의 기본권이 침해되는 빈도가 더욱 높으므로 불복제도를 통한 권리구제의 필요성이 더욱 높아짐.

<조세 불복제도 현황>

또한 경제발전에 따라 조세법이 점점 복잡해지고 고도의 전문성과 기술성을 가지게 됨에 따라 과세처분 불복제도의 합목적적 기능도 단순히 내부 통제에 중점을 둘 것이 아니라,

전문화된 재결기구의 객관적 운영을 통하여 납세자에 대하여는 후견적 기능을 수행하고 사법적 심사의 전 단계에서 공정한 재결을 통해 가급적 완결적 해결을 통하여 사법적 분쟁을 최소화함으로써 권리 구제의 신속함과 경제성을 도모하는데 역점을 두어야 하는 것임.

1. 과세불복제도 운영 현황

① 과세전적부심사

국세기본법 제81조 10항의 규정에 의거 세무조사결과에 대한 서면통지, 과세예고통지에 대하여 통지를 받은 날로부터 20일 이내에 세무서장·지방국세청장에게 통지내용의 적법성 여부에 관한 심사를 청구하는 사전 구제제도이며, 과세전적부심사위원회의 심의를 거쳐 30일 이내에 세무서장 등이 결정함.

<과세전적부심사 현황>

단위 : 억원, %
구 분		2001년	2002년	2003년	2004년 상반기
과세전 적부심사	건 수	2,387	2,041	2,887	2,236
	불복금액	9,583	8,159	11,205	7,891
	인용율(금액)	46.2	37.8	35.7	31.9%
	인용율(건수)	20.9	37.6	43.4	34.7%

자료 : 국세청

- □02년 이후 과세전적부심사 건수와 불복금액이 급증하고 있는 추세임.

② 이의신청

국세기본법 제55조 3항의 규정에 의거, 심사 또는 심판청구 제기하기 이전에 괴세 후 30일이내에 세무서장·지방국세청장에게 이의신청을 하는 행정심판제도의 하나이며, 이의신청심의위원회 심의를 거쳐 세무서장 등이 30일 이내에 결정함.

<이의신청 현황>

단위 : 억원, %
구 분		2001년	2002년	2003년	2004년 상반기
이의신청	건 수	6,528	7,708	8,061	3,906
	불복금액	5,503	8,246	7,773	3,717
	인용율(금액)	20.2	11.4	15.0	14.2%
	인용율(건수)	44.5	37.9	37.1	37.2%

자료 : 국세청

③ 심사청구

국세기본법 제55조 1항에 의거 위법, 부당한 과세처분에 대하여 90일 이내에 국세청장에게 심사청구하는 행정심판의 하나이며, 국세심의위원회의 심의를 거쳐 국세청장이 90일 이내에 결정함.

<심사청구 현황>

단위 : 억원, %
구 분		2001년	2002년	2003년	2004년 상반기
심사청구	건 수	1,595	1,426	1,718	571
	불복금액	3,380	1,902	3,977	944
	인용율(금액)	24.2	35.6	19.0	11.6
	인용율(건수)	33.7	35.6	30.2	35.9

자료 : 국세청

※ 심판청구는 3장에서 별도로 논의.

④ 행정소송

국세기본법 제56조 2항에 의거 위법부당한 과세처분에 대하여 심사청구 또는 심판청구를 거친 후에야 행정소송 제기가 가능함.(행정심판 전치주의)

<행정소송 현황>

단위 : 억원, %
구 분		2001년	2002년	2003년	2004년 상반기
행정소송	건 수	1,157	1,200	1,126	522
	불복금액	6,577	12,335	5,231	2,575
	인용율(금액)	7.0	26.4	11.0	15.1
	인용율(건수)	10.3	10.3	10.4	19.2

자료 : 국세청

- 올 상반기까지 인용률을 보면 19.2%로 평년에 비해 두 배나 증가하였음.

2. 운영의 문제점

① 건수의 증가와 국가패소율의 급증

과세전적부심사의 경우 □02년 2,041건이던 건수가 □03년에는 2,887건으로 증가했고, 올 상반기에만 벌써 2,236건으로 급증하고 있는 추세이며, 이의 신청의 경우도 □01년 1,595건, □02년 1,426건, □03년 1,718건으로 꾸준히 증가하고 있음.

또한 올 상반기 행정소송의 인용비율, 즉 국가패소율이 두 배나 증가하였는데, 이는 과세행정의 정확하지 못한 집행이 아직도 남아 있다는 것과 더불어 납세자들의 의식수준이 높아졌음을 의미하는 것임.

② 높은 국가 패소율의 문제점 - 행정심 의존율 저조

행정심에서의 인용률이 저조한 반면, 행정소송에서 납세자의 승소율이 높으면 납세자들이 소송에 의한 권리구제에 기대를 걸게 되면서 소송 유발 효과를 가져오게 됨.

그리하여 행정심을 단순히 통과절차만으로 의식하여 행정심의 재결기구를 설득하기보다는 소송에 주력하게 되는 문제를 야기하게 됨.

이로 인해 납세자는 행정심판에 노력을 소홀히 하게 되고, 결국 납세자의 청구가 설득력을 잃게 되므로 행정심에서 인용되기 어려워지는, 이러한 현상이 일반화되면 결국 납세자의 소송 의존율은 높아질 수밖에 없는 악순환이 되풀이되는 것임.

③ 사법제도의 악용

행정심은 직권주의가 적용되고 과세요건 사실은 과세청이 증명해야 하므로 행정심에서 다루지 않은 사실이 소송에서 납세자에 의해 새로이 현출된다고 해도 이를 심리하지 않을 수 있다. 따라서 납세자는 행정심에서는 결정적인 주장이나 증거 사실을 감추고 있다가 소송에서 새롭게 제출하여 과세의 위법, 부당을 다투는 것임.

이에 대하여 과세청에서 물론 그 주장이나 증거의 진실성을 공격하여 과세의 정당성을 증명할 수 있는 기회가 있지만 소송에서 납세자의 주장에 대한 공격이 과세단계나 행정심 단계보다는 어려우므로 납세자에게 유리한 입장을 누릴 수 있는 것도 사실임.

그리하여 실제 정당하게 과세 받은 납세자가 소송기술을 가지고 승소하는 사례 역시 적지 않는 현실임.

④ 국고의 손실

납세자와의 소송을 수행하기 위한 전담 조직을 운영하기 위하여는 그 자체의 비용도 크다. 그리고 납세자가 승소하였을 경우 소송비용을 정부가 부담하여야 하며, 세금을 납부하고 소송을 한 납세자에게는 환급 가산금을 붙여 세금을 환급해야 함. 환급 가산금은 현재 금융기관의 정기 예금 금리를 상회하는 높은 금리인데다, 가산금은 과세 대상에서 제외하고 있으므로 환급가산금은 전액 국고의 손실임.

⑤ 권리구제 비용의 고액화

납세자가 승소하여 소송비용과 환급 가산금을 받는다고 쟁송으로 인한 손실이 전부 보전되는 것은 아님. 장기간 지속되는 쟁송에 대한 시간 소비, 장기간 심리적 부담과 일상생활이 파괴되는 부담을 수용해야 하며 가장 큰 것은 소송대리인의 비용인데 정부가 변호사 비용을 보전한다고 하지만 변호사 보수는 실제로는 수분의 일에 지나지 않음. 결국 납세자에게 불필요한 비용을 지출하도록 강요하는 셈이 되어 권리 구제비용을 고액화하게 되고, 이로 인해 세액이 소액인 경우 행정소송에서 구제될 수 있는 사건인데도 소송을 포기하는 사례가 발생하게 되는 것임.

3. 각 국의 불복제도 현황

① 조세 쟁송제도의 공통적 흐름

정부의 재정 규모가 점차 확대되며 따라서 국민의 조세 부담이 증가되는 추세이고 과세 행정으로 인한 납세자의 권리 침해의 가능성이 과거에 비해 커지고 있음. 이러한 추세에 따라 각 국이 납세자의 권리 구제를 강화하는 경향을 보이고 있으며, 특히 비 실체법적 측면에서 보호가 강조되고 있는데, 과세 과정에서 납세자에게 확실한 정보를 주도록 한다든지 과세 절차상 납세자의 인격과 사생활의 보호를 강화한다든지 하는 것과 같음. 또한 절차의 민주화를 통해 납세자의 편익을 도모한다는 차원에서 개선되고 있음.

우리의 행정구제제도의 모델이 된 일본에서도 전반적인 개선이 꾸준히 거론되고 있으며, 비교적 비민주적인 절차를 갖고 있다는 평가를 받고 있는 대만도 근래 불복제도의 근본적인 개혁 입법을 준비하고 있음.

② 소원 전치주의

조세 분쟁은 대량으로 발생하므로 신속한 처리가 요구된다는 점, 고도의 전문성에 입각한 해결을 요하는 기술적 분쟁이라는 점을 제도에 반영하고 있어 대부분의 나라들이 원칙적으로 행정 불복 전치주의를 채택하고 있음.

일반적으로 행정 불복 전치주의는 대륙법계 국가들의 전통으로서 독일과 프랑스 그리고 이들 국가의 영향을 받은 일본, 대만 등이 엄격한 불복 전치주의를 취하고 있음. 영국은 전통적으로 사법적 구제를 중시하고 있으나, 조세 쟁송에 관하여는 엄격한 행정 불복 전치주의를 취하고 있음.

미국은 임의적인 불복 전치주의를 취하고 있으나 실제는 절차의 편의성과 해결의 신속성 때문에 대부분의 납세자들이 행정 불복을 거치고 있음. 캐나다 역시 전형적인 사법국가라 할 수 있으나, 불복 전치주의를 취하고 다만 국세청장이 동의하는 경우에 한해 행정불복을 생략할 수 있는 예외를 두고 있음.

③ 행정심의 여과기능

불복전치주의는 행정심에서 충분히 여과기능을 해 줄 때에 제도의 존재 의의를 갖는데, 각 국의 현황을 보면 비교적 여과 기능을 충실히 하고 있다고 할 수 있음.

일본의 경우 연간 300만건 이상의 이의 신청을 하지만 소송으로 가는 경우는 5만건 내외에 불과함.

미국에서는 행정 불복이 임의적 절차이지만 연간 14만건의 경정처분 가운데 5%(7천건) 정도만 불복을 하고 대부분이 행정심에서 해결되며, 사법절차인 조세법원에 소가 계류되더라도 행정적인 심사가 계속 허용되므로 행정심에 의해 대부분 사건이 종결되고 법원의 판결에 의해 종결되는 사건은 연간 1,000여건에 지나지 않음.

캐나다의 경우에는 불복 건수의 95%가 행정심에서 구제되고, 5%만이 소송에서 해결되고 있음. 프랑스 역시 대부분 행정심에서 구제되므로 어느 나라이든 행정심에서 기각될 경우 대부분 납세자는 소송 제기를 포기하고 있는 실정이라고 할 수 있는 바 이는 행정심의 신뢰성이 높음을 의미함.

④ 행정심의 심급

소원 전치주의를 취할 경우 행정심의 심급을 몇 단계로 하느냐 그리고 어떠한 위치에 둘 것이냐는 문제도 불복구조의 중요한 정책 사항임.

그 유형은 행정심을 1단계로 구성하는 경우, 다단계로 구성하는 경우, 두 개 이상을 두되 기능적으로 분담시키는 경우 등이 있음.

프랑스, 독일, 캐나다는 과세청 혹은 감독청에 1단계의 불복절차만 두고 있는데, 미국은 국세청에 1단계의 심사국(Appeals office)을 두고 있으나 그 전 단계로서 조사관과 협의할 수 있는 기회가 있으므로 단심제라 하기 어려운 측면이 있음.

일본은 과세청과 국세청에 이의신청과 심사청구라는 두 단계의 심급을 두고 있는데, 세무서에 이의 신청만 제기하면 지방 국세청 단위의 심사청구까지 자동으로 이용할 수 있음.

영국은 원칙적으로 과세청 단위에 「일반위원회」라는 1단계의 불복기관을 두고 있으나, 특별위원회라는 선택적 불복기관을 별도로 두고 있어 기능적으로 분담시키고 있음.

독일은 1996년 심사청구제도가 폐지되기 전에는 과세청 단위에 이의 신청을 두고 감독청 단계에 심사청구를 두는데, 이를 상, 하급심으로 한 것이 아니고 사물관할을 달리하게 하였음.

일본도 원칙적으로 2단계라고 하지만, 이의신청 없이 심사청구를 제기할 수 있는 예외를 폭넓게 인정하고 있으므로 부분적으로는 과거의 독일처럼 기능적으로 분담관계에 있는 2가지 심급을 두고 있다고 할 수 있음.

행정심의 단계가 가장 많은 대만은 3개의 심급을 두되 이를 모두 감독청에 두고 전부 필요적 절차를 하고 있음.

⑤ 재결기구의 구성

조세사건은 대부분 복잡한 사실 관계에 대한 객관적인 사실 인정이 중요하고 경제에 관한 전문적인 식견을 가지고 판단하는 것이 중요함.

일본에서는 행정심이나 행정소송에서 조세 사건의 특수성을 감안하고 있지 않으나, 독일에서는 조세소송에서는 명예 판사라 하여 법원이 소재하는 지역의 일반 주민을 재판에 참여시키고 있음.

영국은 세무서 단계의 불복 기구인 일반위원회는 전원 그 지역의 민간인들로 구성하고 있으며, 특별위원회는 관할사건의 전문성을 고려하여 변호사와 내국세 공무원들로 위원회를 구성하고 있음.

프랑스는 원칙적으로 일반 세무공무원으로 재결기구를 구성하지만 종류에 따라서는 위원회의 재결을 거치게 되는데 이 위원회는 과세청 고위직원과 민간인들을 절반 정도씩 안배하되 민간인 위원은 해당 전문분야의 상공인을 위원으로 교체하고 있음.

대만은 감독청에 두는 소원단계부터 위원의 절반을 법률 전문가로 채우고 있으며, 캐나다와 미국의 경우에는 심리기구에 민간인을 참여시키는 일이 없고 전부 법률 전문가 또는 회계전문가로 증원하고 있음.

⑥ 조세전문법원

대륙법계의 국가는 행정사건을 전담하는 행정법원을 두고 있다. 이러한 나라에서는 조세사건을 일반 행정사건과 구별하지 않고 행정법원의 관할로 하는 예가 대부분임(프랑스, 일본, 대만).

그러나 독일은 행정법원을 두고 있으면서 조세소송의 특성을 감안하여 별도의 조세법원을 두고 있다. 전통적으로 행정 법원을 인정하지 않는 영국도 조세사건의 경우 일반 법원의 관할 하에 두고 있음.

미국, 캐나다도 행정법원을 두고 있지 않으나, 조세사건만은 그 전문성을 인정하여 조세법원을 별도로 두어 관할하고 있음.

그러나 미국은 조세법원에 배타적인 관할을 인정하는 것이 아니고 납세자로 하여금 일반 법원과 조세법원을 선택할 수 있고 부과된 조세의 납수여부를 관할로 하여 세금을 납부하지 않는 경우에는 조세법원의 관할로 하고, 납부한 경우에는 일반 법원의 관할로 함.

영국과 일본은 제1심인 지방법원의 판결에 불복할 경우 통상의 민사소송과 같이 고등법원을 거쳐 대법원(최고재판소)으로 상소하며, 미국과 캐나다는 조세법원을 따로 두고 있지만, 이에 대한 상소사건은 일반 법원인 연방 고등법원의 관할로 하고 있음.

Ⅲ. 심판청구제도 (국세심판원)

1. 개요

① 국세심판청구제도

권리 또는 이익의 침해를 당한 납세자가 징세기관인 국세청 및 관세청과 독립된 국세심판원에 제기하는 불복절차로서 행정심판에 속하지만, 이의신청, 심사청구와는 달리 심판결정에는 심판관의 독립성 보장, 준사법적 기능 부여 등 납세자의 권리구제를 위하여 여러 가지 제도적 장치를 마련하고 있는 것이 특징임.

심판청구는 당해 처분이 있은 것을 안 날(처분의 통지를 받은 때에는 그 받은 날)부터 90일 이내에 제기하며, 이의신청을 거친 후 심판청구를 할 때에는 이의신청에 대한 결정의 통지를 받은 날로부터 90일 이내에 하고 다만 이의신청 결정기간인 30일내에 결정의 통지를 받지 못한 경우에는 그 결정기간이 경과한 날부터 심판청구를 할 수 있음.

심판청구는 그 처분을 하거나 하였어야 할 세무서장을 거쳐 국세심판원장에게 하거나 세무서장을 거치지 않고 직접 국세심판원장에게 할 수 있으며(우편으로도 가능), 국세심판원장은 심판청구를 받은 날로부터 90일이내에 결정하여야 함.

② 국세심판청구 절차

③ 국세심판 결정 과정

④ 국세심판관 회의

심판청구에 대한 결정에 공정성과 객관성을 도모하기 위하여 국세심판원장이 지정하는 주심 1인과 배심 2인 이상의 국세심판관으로 국세심판관회의를 구성하고 사건을 조사·심리하여 결정함.

국세심판관회의는 합의제 의결기관으로, 주심국세심판관이 그 의장이 되며 당해 국세심판관 3분의2 이상의 출석으로 개의하고, 출석 국세심판관 과반수의 찬성으로 의결함.

담당국세심판관은 심판청구에 관한 조사와 심리를 위하여 필요한 때에는 직권 또는 심판청구인의 신청에 의하여 다음의 질문·검사권을 행사할 수 있으며, 심판청구인도 국세심판원에 신청하여 국세심판관회의에 참석하여 의견을 진술할 수도 있음.

⑤ 심판의 결정

심판청구사건은 국세심판관회의에서 심리 및 의결을 거쳐 이를 결정하는데, 다만 심판청구의 대상이 소액인 것 또는 경미한 경우나 심판청구가 청구 기간 경과 후에 있는 때에는 국세심판관회의 의결에 갈음하여 주심국세심판관이 단독으로 이를 심리하여 결정하기도 함.

종전의 심판결정례를 변경하는 의결을 할 경우 등에는 국세심판원장, 상임국세심판관 전원, 원장이 지정하는 상임국세심판관과 동수 이상의 비상임국세심판관으로 구성되는 "국세심판관합동회의"가 그 심리를 거쳐 이를 결정함.

2. 국세심판원의 전문성 강화 선행되어야

① 청구건수, 인용율 증가

내국세와 관세를 합친 심판청구 건수를 보면, □00년에 3,413건, □01년 3,547건, □02년 3,961건. □03년 4,100건 등 지속적으로 증가하더니 올 상반기에는 벌써 3,150건이나 청구되는 등 급증하였음.

인용률은 평균 34% 정도를 유지해 왔는데, 작년 인용률이 40%를 넘어서면서 가장 높은 인용률을 보임.

<2000년 이후 국세심판원의 청구건수 및 인용, 기각 실적 현황>

(단위 : 억원)

구 분		심 판 청 구				계
		내국세(국세청소관)		관세(관세청소관)
		건	금액	건	금액	건	금액
2000	청구	3,291	19,146	122	253	3,413	19,399
	처리	2,914	12,011	94	229	3,008	12,240
	인용	1,035	2,294	38	70	1,073	2,364
	인용률	35.5	19.1	40.4	30.6	35.7	19.3
2001	청구	3,365	15,867	182	437	3,547	16,304
	처리	3,467	15,049	125	285	3,592	15,334
	인용	1,205	6,019	23	35	1,228	6,054
	인용률	34.8	40.0	18.4	12.4	34.2	39.5
2002	청구	3,688	12,673	273	640	3,961	13,313
	처리	3,250	10,086	116	231	3,366	10,317
	인용	1,038	3,076	76	51	1,114	3,127
	인용률	31.9	30.5	65.5	22.1	33.1	30.3
2003	청구	3,890	14,678	210	505	4,100	15,183
	처리	3,768	13,346	259	474	4,027	13,820
	인용	1,459	4,180	158	279	1,617	4,459
	인용률	38.7	31.3	61.0	58.9	40.2	32.3
2004.8	청구	2,967	16,475	183	352	3,150	16,827
	처리	2,198	7,849	78	156	2,276	8,005
	인용	729	2,081	49	78	778	2,159
	인용률	33.2	26.5	62.8	50.0	34.2	27.0

② 심판원의 축소

지난 1월 29일 재경부가 조직개편을 하면서 경제정책심의관 1인을 신설하면서, 이에 필요한 인력은 국세심판원의 심판관 1인을 감원하여 활용하기로 결정하면서, 5명이었던 조세심판관이 현재 4명으로 운영되고 있음.

<상임심판관별 업무 영역>

합의심판부	구분	주심심판관	배석심판관	소속 조사관
1	내국세2,4」	채○○	이○○	1∼3조사관
2	내국세2,3」	김○○	윤○○	4∼6조사관
3	내국세1」	이○○	김○○	7∼8조사관
4	내국세1,3」	윤○○	채○○	9∼10조사관
5	관세	김○○	윤○○	3조사관

1」지방세  2」국제조세  3」관세  4」예규심사

그 결과 조직개편 전 5상임심판관 소속의 2개 조사관실을 각각 1,2상임심판관실로 이관하여 주심판관이 중복되는 현상은 물론이고 과중한 업무부담을 주고 있음.

심판청구 건수가 □00년 3,413건에서 꾸준히 증가하여 작년에는 □4,100건에 이르더니 올해 상반기에만 벌써 3,150건이 청구되는 등 관련업무는 큰 폭으로 증가하고 있는데,

심판관을 늘려 주지는 못하고 오히려 더 줄임으로써 과중한 업무량으로 인한 정확한 심판업무가 불가능하게 되어 결국 납세자들만 제대로 구제를 못 받는 결과를 초래할 상황에 놓이게 됨.

③ 심판원의 전문성 강화 필요

<상임심판관 주요 약력>

성명	학력	임용구분	직전보직
채○○	남성고, 서울대 법대	행시 17회	국세심판원 행정실장
김○○	경성고, 고려대 통계학	행시 21회	청와대 비서실
이○○	부산고, 육사	특채	국세청 전산정보관리관
윤○○	서울고, 성대 경제학과	행시 23회	청와대 비서실

누구보다도 전문성을 요하는 심판원의 전직을 보면, 청와대 비서실 출신이 2명이나 있음.

선진국의 경우 해당 분야의 법률전문가 또는 회계전문가로 재결기구를 구성하는 것에 비하면 우리나라의 경우 심판관의 자질을 의심케 하고 있음.

늘어나는 업무량에 비례해서 인력 충원이 적기에 이루어져야 함은 물론이며, 이와 동시에 전문성 강화가 동시에 이루어져야 하는 것임.

Ⅳ. 심급제도 개선을 위한 검토

1. 과세전적부심사제도의 개선

종전에는 과세전적부심사 청구 대상이 세무조사 결과 통지 및 업무감사 결과에 따른 과세예고 통지에 한정되어 청구할 수 있도록 규정되어 있었음.

청구 대상건수가 전체세무조사 및 과세자료 처리건수에 비하여 지나치게 적어 납세자의 권리구제가 미흡한 측면이 있었음.

□04년 들어 국세기본법시행령 제63조8의 제2항의 개정으로 과세전적부심사 청구 대상을 현지확인조사(부가가치세 환급조사 등), 실지조사에 따른 파생자료(자료상거래자조사) 및 감사 현지시정분(국세청감사분) 등에까지 확대 적용하여 납세자가 사전에 권리구제 받을 수 있는 기회를 확대함.

납세자가 사전에 권리구제를 받을 수 있는 범위가 확대되었으며, 앞으로도 과세전적부심사 규정 및 심사위원회의 운영 등에 대해 면밀한 검토를 통해 보완이 필요함.

2. 심사청구와 심판청구의 일원화 문제

① 행정심을 제3기관으로 이양하는 것에 대한 문제점

심판청구시 자기시정 기회 상실로 국세행정 신뢰성이 저해될 수 있음. 세제나 세정을 책임지지 않는 제3기관인 국세심판원이 담당함으로 인하여 특히 신고납부제도에서 무엇보다 중요한 "과세청에 대한 국민의 신뢰성"을 저해함으로써 결과적으로 정부를 불신하는 요소로 작용할 우려가 있음.

또한 국세심판결정 내용이 세무행정으로의 Feed-Back 기능이 미흡해질 수 있음. 심사청구는 세무행정에 즉시 반영되므로 자기시정 기능이 높고 행정의 통일성, 형평성을 적기에 회복하기가 가능하나 심판 청구는 개별 사건에만 영향을 미치므로 다년간 결정사례가 축적되기까지는 과세기준으로 채택하기가 곤란함.

고도의 법률해석 등 심도 있는 심리는 행정 소송 절차에서 사법부가 맡고 행정심에서는 신속한 권리구제로 시간과 경비를 절약하도록 하는 긍정적인 효과가 그 의미를 상실하며 심판 청구의 대부분이 세무 대리인 등을 선임하여 심판청구를 제기함으로써 오히려 행정심 비용부담을 가중시킬 수 있음.

심판결정에 대한 과세청의 이의 제기 절차가 갖추어져 있지 않음. 국세심판원의 인용결정은 불가변력이 인정되어 국세행정에 중대한 영향을 미치는 사안에 대하여도 과세관청이 이의제기를 할 수 있는 절차가 없음.

따라서 과세권은 국세청 고유권한이고 최종 법률 해석권은 대법원에서 가지는데 조세행정심에 있어서 과세권 침해소지가 있는 최종적인 법률 해석권은 제3기관에 가지는 것은 모순이며 또한 외국의 입법례도 거의 없으며, 부당한 일실 초래 및 국세행정 집행에 혼란을 가중시킬 우려가 있음.

② 국세심판원으로의 일원화 필요성 주장

전술한 문제에도 불구하고, □00년 이후 심사청구 또는 심판청구 중복 불가 선택제 전환 이후 동일한 기능의 이원화로 인한 납세자의 혼란 및 동일유형에 대한 상이한 결정 등 많은 문제점들을 초래하였음.

청구실적, 독립성 등을 감안하여 과세관청과 독립된 전문재결기관인 국세심판원으로의 일원화가 필요하며, 이를 위해서라도 국세심판원의 독립성과 전문성은 반드시 보장되어야 함.

<불복제기 건수>

구 분	2001			2002			2003
	건수	비율	인용세액	건수	비율	인용세액	건수	비율	인용세액
심사청구	1,595	24.6	817	1,426	21.8	627	1,718	23.3	754
심판청구	4,896	75.4	6,054	5,117	78.2	3,127	5,647	76.7	4,459

자료 : 국세청

실제, 선택제로 변환된 이후 심사청구와 심판청구의 제기건수는 약 25%대 75% 수준이며 인용세액은 심판청구가 심사청구의 7배 정도임.

심판청구는 합의제 의결기관인 국세심판관회의에서 자유심증에 의한 사실판단 등 준사법적 절차에 의하여 결정하지만, 심사청구는 심의기관인 국세심사위원회의 심의를 거쳐 국세청장이 결정하는 등 국세청은 사전적 권리구제제도인 과세전적부심사와 자기시정제도인 이의신청으로 신속한 권리구제만을 담당하면 되는 것임.

3. 나아가야 할 방향

① 조세행정의 자기시정기능 제고

처분청으로 하여금 그 행정 처분을 다시 검토케 하여 자기시정 기회를 부여함으로써 행정의 신뢰성, 자주성 확보하고 불복청구의 Feed-back 기능 제고로 불합리한 과세관행을 지속적으로 개선하고,

부실과세를 체계적, 근원적으로 예방하여 결과적으로 납세자의 권익을 옹호하고 조세행정심 결정이 곧바로 과세기준이 될 수 있도록 행정심 결정기구와 과세업무 담당기구와의 유기적 협조체제 구축이 필요함.

② 간편. 신속. 효율적 권리구제

조세행정심 단계에서 조세전문가에 의하여 쟁점이나 사실관계, 법령 등을 체계적으로 사전에 걸러 사법심의 효율성 제고하고,

대부분의 불복 청구는 간편, 신속한 행정심 절차에 의하여 기본적인 권리구제를 하고 사법심 절차에서는 고도의 법률적 판단사항만 담당케 함.

③ 조세행정심의 권리구제기능 제고

과세권으로부터 중립적, 독립적으로 조세행정심 업무를 통합 운용하도록 하여 사법적 분쟁을 최소화함으로써 종전 두 기구(심사, 심판)에 의하여 운용되던 것을 하나로 통합하여 중립적 기구로 설치 운용함으로써 심리수준을 제고토록 함.

그리하여 조세행정심을 불복청구의 완결적 해결의 장으로 운영함으로써 보다 신속하고 효과적인 납세자 불복을 해소할 수 있는 길을 마련함

③ 조세심판원의 설립 문제

장기적으로 재정경제부의 국세심판원과 행정자치부의 지방세심사청구분과위원회(지방세 심사과)로 이원화 되어있는 심사청구를 통합하여 국무총리 소속의 조세심판원으로 개편함으로써 국세·지방세의 불복심판을 담당하도록 하는 방안도 검토해 보아야 함.