[自評자료]

국정감사 개선방안

2004. 10

이화영 의원실

Ⅰ. 17대 국회 첫 국정감사 ‘절반의 성공’

○ 17대 국회 첫 국정감사가 10. 4 시작돼 10. 22 끝남. 이번 국감 결과에 대해 시민단체와 언론은 ‘절반의 성공’으로 평가하고 있음.

○ 270여개 시민단체로 구성된 ‘국정감사 NGO 모니터단’은 10. 24 발표한 17대 국회 첫 국감 종합간이평가 보고서에서 “민생․정책 국감은 못됐으나 부정비리 질책 및 초선의원의 국정점검엔 유익했다”라고 밝힘.

- NGO 모니터단은 이번 국감과 16대 국회 국감을 비교하면서 ‘발전한 점’과 ‘퇴보한 점’을 각각 다섯가지씩 제시함.

- 발전한 점은 “①일문일답식 감사 정착, ②특정사안 공격을 위한 위원회 변경 관행 퇴보, ③정책자료집 발간 등 적극적 국감, ④여성의원 맹활약, ⑤다선의원의 모범적 국감 참여”를 들고 있음.

- 반면 퇴보한 점으로는 “①기밀유출, 이념교과서 논쟁 등 정쟁 여전, ②여야의원간 관계 소원, ③국회의원의 전문성 부족, ④부족한 질의시간, ⑤피감기관의 국회 무시 행태”를 꼽음.

○ 김민영 참여연대 시민감시국장도 “국감 초반 정쟁에 대한 우려가 컸지만 이에 휩쓸리지 않고 일부 위원회에서는 묵묵하게 국감 본연의 기능을 수행하려고 했던 모습은 긍정적”이라고 밝힘. 그러나 “국감의 구조적 한계 때문에 부실국감의 문제는 반복되고 있다”라고 지적함.

○ 언론의 평가도 시민단체와 크게 다르지 않음.

- 매일경제, “여전히 구태를 벗어나지 못한 양상들도 있었으며 국민들의 기대에는 미치지 못했다고 하더라도 전체적으로는 많은 국회의원들이 노력한 결과로 종전의 국감에 비해 생산적인 국감으로 크게 발전한 것으로 평가된다.”

- CBS, “여야는 17대 국회 첫 국감을 맞아 대안을 제시하는 생산성있는 국감을 약속했지만 소모적인 정쟁의 논리를 벗어나지 못했다는 평가다. (…) 하지만 이런 부정적 평가에도 불구하고 여야 초재선 의원들을 중시으로 정책중심, 대안중심의 국감을 만들려는 노력도 돋보여 일하는 국회에 대한 기대감도 가질 수 있었던 국감이었다.”

○ 한편, 여야 초재선 의원들은 “부실․구태 국감은 국감제도의 본질적인 한계에서 비롯됐다”며 국감제도 개혁에 강한 의욕을 보임. 사실 이제는 그 동안의 시행착오와 경험을 바탕으로 국감제도를 새롭게 정비해야 할 시기임. 국감제도를 개혁해 국감을 생산적인 국정통제 장치로 발전시키는 것은 국회개혁의 중요한 과제임.

Ⅱ. 국정감사 문제점 및 개혁방안

1. 자료갈등

○ 국회의 과다한 자료요구와 정부의 부실한 자료제출은 국감의 주요한 갈등요인임. 자료갈등은 국감제도의 발전을 위해 우선적으로 해결돼야 할 과제임.

심상정 민주노동당 의원의 자료확보의 어려움을 보물찾기에 비유하며 다음과 같이 말함. “자료와 정보들이 충분히 제공된 상태에서 정책 평가가 가능하고 대안 제시도 가능한데 거의 자료와 보물찾기 하다가 국감의 70%를 보낸 느낌이다. 다른 나라에서는 국회의원들에게 정책의 입안부터 실행 결과까지 모든 프로세스가 공개되는데 비해서 우리나라는 너무나 베일에 쌓인 일들이 많고, 그 비밀공간이 우리 국민들에게 비판을 받고 도덕적으로 회의하게 하는 온상이 되는 가장 원초적인 공간인 것 같다.”

○ 이를 위해서는 국회와 정부 모두 노력해야함.

- 우선 국회는 각 위원회별로 매년 입수된 자료를 분야별로 정리, 데이터베이스를 만드는 등 정부 의존적 자료수집관행에서 점차 벗어나야 함. 또한, 각 위원회별로 기본자료는 공유하며 자료요구시 단계별로 철저한 여과장치(의원→교섭단체→위원회)를 거쳐 중복되는 것은 통합하고 무리한 요구는 삭제․조정해야 함.

- 정부는 의원들이 수시로 인터넷을 통해 의정활동에 필요한 자료를 얻을 수 있도록 각 부처별로 ‘(가칭)정책정보관리센터’를 설치, 충실히 운영하는 것을 검토할 필요가 있음. 의원들이 과다하게 자료를 요구하는 데는 정부가 대부분의 자료를 서랍 속 깊숙이 감추고 있기 때문임. 정부는 알릴 것은 솔직히 알린 다음 주장할 것은 하고 정당한 비판은 겸허하게 수용하는 적극적인 자세를 가져야 함.

- 한편, 올해 국감 초반을 뜨겁게 달구었던 것은 국가기밀 유출 논란이었음. 차제에 국가기밀 범위, 기밀자료 제출 거부권, 국회의원의 면책특권 등에 대한 종합적인 검토가 필요함.

이와 관련, 고진화 한나라당 의원은 다음과 같은 의견을 피력함. “필요이상으로 보안등급이 설정된 기밀사항은 재검토하여 보안등급을 낮추거나 폐지하여 논쟁의 불씨를 끄게 만들고 싶다. 또한 자신의 홍보와 정쟁을 위해 국가기밀을 무단으로 유출한 경우에 대해서는 사법기관의 단호한 처벌도 이행되었으면 한다.”

2. 몰아치기 국감

○ 올해 국감은 20일간 457개 기관을 대상으로 실시됨. 위원회당 하루 2～3개 기관을 감사함. 그러다보니 피감기관 당 국회의원 1인에게 배정된 시간은 10～15분에 불과해 깊이있는 추궁이나 토론은 거의 불가능했음. 이 같은 현실에서는 국감이 구조적으로 부실해질 수 밖에 없음. 또한 정부 모든 부처의 공무원이 국감에 매달리는 바람에 국정이 일시적으로 마비되는 현상이 나타나기도 함.

○ 내실있는 국감을 위해서는 ‘20일 국감’을 ‘상시 국감’으로 바꾸어야 함. 국회 안팎에서는 이미 이에 대한 공감대는 충분히 형성됐음.  그러나 그 방법에 대해서는 여러 주장들이 교차하고 있음.

- 민병두(열린우리당 국회의원), “임시국회 때마다 위원회별로 몇 개의 소관부처와 기관을 정해 순차적으로 국감을 실시하면 정기국회에선 예산심의와 입법활동에 더 많은 힘을 기울일 수 있을 것이다.”

- 유승민(한나라당 국회의원), “중요 현안이 있으면 위원회별로 언제든 국감할 수 있는 시스템으로 바꿔야 한다.”

- 손혁재(성공회대 교수), “연초에 위원회별로 겹치지 않도록 국감일정을 조정하고 임시국회 때, 또는 임시국회가 열리지 않는 달에 집중적으로 주제별 집중감사제를 하는 방안이 있다. 그리고 집중감사에서 빠진 주제는 국정조사의 여건을 완화시켜 실시하거나 정책청문회 형식으로 다루면 될 것이다.”

- 임성호(경희대 교수), “수시 국감은 국정조사와 효과상 큰 차이가 없다. 그러나 본회의 의결이 필요한 현행 국정조사와는 달리, 수시 국감은 필요에 따라 위원회 의결로 시행할 수 있도록 해야 한다. 그래야 그때그때 필요에 따라 시행할 수 있다.”

○ 또한, 국감의 효율성을 높이는 방안으로 ‘대상기관 축소’ ‘주제가 있는 감사’ ‘지방자치단체 합동 감사’ 등이 거론되고 있음.

- 대상기관 축소: 제한된 기간 내에 심도있는 감사를 실시하려면 결국 대상기관을 줄여야 된다는 주장임. 정책․기획업무를 다루는 중앙행정기관 위주로 국감을 진행하고 지방․소속기관 국감은 격년제로 실시하는 방안이 있을 수 있음.

- 주제가 있는 감사: 단병호 민주노동당 의원은 “노동 문제의 경우 산업재해와 고용, 근로감독, 소외노동자 보호정책, 일반 노동행정 등으로 나누어 주제별 국감을 진행할 수 있을 것”이라며 “이렇게 되면 국 단위로 국감을 하고, 산하 기관은 업무영역에 따라 국감을 받게 될 것”이라고 주장함. 사실 이렇게 바뀌면 의원들 간의 중복질문을 피할 수 있고 현안을 종합적으로 짚어볼 수 있음.

- 지방자치단체 합동 감사: 여러 관련 위원회가 합동으로 지방자치단체 감사반을 편성해 함께 현황보고를 들은 다음 소관 위원회별로 질의하는 합동감사를 실시하는 주장임. 이는 지방자치단체에 대한 국정감사권 행사에서 가장 문제되는 것은 복수의 위원회로부터 개별적으로 감사를 받는 중복감사라는 문제의식에서 출발함.

3. 국회 경시 태도

○ NGO 모니터단은 올해 국감의 퇴보한 점의 하나로 “피감기관의 국회 무시 행태”를 지적하며 “국회모욕, 국정감사방해 등에 대한 처벌 강화”를 요청함.

○ 증인 또는 피감기관의 국감 경시 태도로는 불출석, “검토하겠다” “노력하겠다” 등의 떼우기식 답변, 국회의원에 대한 모욕적인 언사 등으로 나타남. NGO 모니터단이 밝혔듯이 이 같은 현상을 그대로 방치하면 국감 무용론이 대두될 수도 있음. 하루속히 단호한 조치를 취할 필요가 있음.

○ 이와 관련, 임종훈 前 국회 법제사법위원회 수석전문위원은 다음과 같이 주장함.

- “증인의 청문회 출석을 의무화하고 일단 출석하면 진실을 말할 수 있도록 하기 위해서는 검찰과 법원이 불출석과 위증에 따른 처벌을 엄격하게 할 필요가 있다. 위증죄의 경우 법정형도 높은 만큼 특히 엄격한 처벌이 요구된다. 그러나 일부 증인의 경우 청문회에 출석하여 불리한 신문내용에 대하여 거짓으로 대답하느니 차라리 불출석하는 것이 유리할 수 있다고 판단할 수도 있으므로 불출석죄나 동행명령거부로 인한 국회모욕죄(국정감사및조사에관한법률 제13조)도 법정형을 재검토 할 필요가 있다. 미국의회에서는 증인의 불출석이나 불성실한 답변도 위증죄 못지않은 엄격한 형량의 의회모독죄로 처벌하고 있다는 점을 참고할 필요가 있다.”

4. 수사 중인 사건, ‘접근 금지’

○ 검찰은 국정감사및조사에관한법률 제8조 “계속중인 재판 또는 수사 중인 사건의 소추에 관여할 목적으로 행사되어서는 아니된다”를 근거로 수사 중인 사건에 대한 국감을 거부하고 있음.

○ 그러나 이 조항은 국감에 소추 관여 목적이 있음을 밝히지 못하면, 국감을 거부할 수 없다는 것을 의미함. 따라서 국회는 검찰이 수사 중이라는 이유를 들어 국감을 거부할 경우, 수사내용이 밝혀지면 어떻게 소추가 방해를 받게 되는지 구체적인 소명을 요구할 필요가 있음. 더구나 국정감사및조사에관한법률 제8조는 국감을 실시하는 국회에 국감의 한계를 설정하고 이 한계를 지키도록 의무를 부과하고 있는 것이지 피감기관에 국감을 거부할 권리를 부여하고 있는 규정이 아님.

○ 필요하다면 이같은 내용을 국정감사및조사에관한법률에 명문화하는 것을 검토해야 함.

5. 부실한 사후 검증

○ 국회의원이나 피감기관 모두 국감 지적사항을 지속적으로 확인하고 점검해야 함. 그래야만 국감이 일과성, 일회성 행사가 아닌 효과적인 국정통제장치로 기능할 수 있음.

○ 국정감사결과에 대한 사후검증을 제도적으로 강제하기 위해서는

- 첫째, 국감시 ‘보고서 청취’ 앞에 ‘추진실적보고’ 순서를 넣어 전년도 지적사항에 대한 추진실적을 일제 점검하는 방안을 도입할 필요가 있음.

- 둘째, 국회의 결과처리 요구형식이나 내용도 개선해야 함. 우선 시정요구, 처리요구, 건의의 구체적 기준을 제시해 각 유형을 명확하게 구분해야 함. 결과보고 양식도 추진현황, 조치내용, 문제점, 향후계획, 입법사항, 예산검토 등으로 세분화해야 함.

- 셋째, 감사원과의 협력체제를 적극적으로 구축해야 함. 즉 정부의 처리결과를 검토한 후 후속조치가 필요한 사항은 감사원 감사를 청구(2003. 1. 국회법 개정에서 도입됨)하는 등 감사원을 활용해야 함.

6. 정쟁 부추기는 언론

○ 국감 부실의 일차적 책임은 국회에 있지만 언론의 보도 태도도 지적하지 않을 수 없음.

○ 언론은 정책국감을 요구하면서도 실제로 차분하게 진행되는 정책국감에 대해서는 별로 관심을 기울이지 않음. 일부 의원들의 폭로와 정쟁만을 쫓아다니며 이를 과도하게 부풀려 정쟁 국감을 방조함.

- 김윤철(민주노동당 상임정책위원), “민주노동당은 사회경제적 의제를 강조하겠다고 표방했음에도 불구하고 보수언론에 수용되지 않음으로써 이런 의제가 죽을 수 밖에 없었다.”

○ 또한, 언론은 국감을 정부에 대한 국회의 견제로 보지 않고 여야의 대립구도라는 관점에서 접근함. 심지어는 대립구도를 만들기 위해 왜곡보도를 하기도 함.

7. 빈약한 지원 시스템

○ 여야 초재선 의원들은 공히 “국회엔 의원들의 국감을 지원하는 기구가 없다”며 “국회의장 직속의 입법지원처 같은 것을 만들어 의원들의 정책제안 등을 돕는 시스템이 필요하다”고 지적함.

○ 사실 지금과 같은 6명 보좌진으로는 상시국감, 정책청문회 등을 감당할 수 없음. 국감제도 개혁은 국회 지원시스템의 강화와 병행 추진돼야 함.

Ⅲ. 맺으며

○ 물론, 국회의원 자질 부족도 생산적인 국감으로 나아가는데 중요한 걸림돌임. 이는 17대 국회도 예외가 아님. NGO 모니터단도 “일부 의원들의 경우에는 감사위원으로서의 기본적인 자질까지 의심케 할 정도였다는 모니터위원 보고가 잇달았다”라고 밝히고 있음.

○ 그러나 지난 국회에 비해 17대 국회의원들의 구태는 현저하게 줄어들었음. 17대 총선을 거치면서 국회의원들에 대한 국민적 요구 수준이 매우 높아졌기 때문임. 이 같은 추세는 앞으로도 계속될 것으로 판단됨.

○ 따라서 이제 국회가 할 일은 국감제도를 근본적으로 정비, 국회의원들이 효과적이고 생산적인 국감을 할 수 있는 환경을 마련해 주는 것임. 그렇게 해 국감을 한국적 입법감시 모형으로 발전시킬 필요가 있음.