2004. 10. 6.(수)		건설교통위원회
보 도 자 료 (한국토지공사 국정감사)
	국회의원 이강래 (열린우리당 전북 남원·순창) 서울 영등포구 여의도동1 국회의원회관 719호 전화. 784-5022, 788-2618 / 팩스. 788-3719 홈페이지:www.krt21.or.kr / 메일:leekr1@unitel.co.kr
■ 토지개발이익 환수책 강화 필요 - 행정수도-신도시 건설 등으로 막대한 개발이익 예상 - 일시 중단 상태 □개발부담금 제도□ 재개도 고려를 ■ 개성공단 용수난 우려 … 대책은 - 북한 노동자 쟁의 발생시 대비책은 세웠나 ■ □택지개발촉진법□ 개·폐 논의할 때다 ■ □개발권 양도제□ 도입 논의 시작하자

※ 이 보도자료는 이강래의원 홈페이지(www.krt21.or.kr)에 게재되어 있습니다.

1. 토지개발이익 환수책 강화 필요

- 행정수도-신도시 건설등으로 막대한 개발이익 예상

- 일시중단 상태 □개발 부담금 제도□ 재개도 고려를

정부는 건설경기 부양책의 일환으로 지방은 지난 2002년부터, 수도권은 올해 1월부터 개발부담금 부과를 중단하고 있습니다. 그러나 최근 2∼3년간 수도권 일부 지역이나 신행정수도  예정지 등의 부동산가격 앙등으로 계층간 위화감이 커진 상태입니다. 이런 위화감은 정치-사회적 불안요인으로 이어져 궁극적으로는 국민통합의 저해요소로 작용하게 될 것입니다. 건설경기 연착륙을 위한 부양책은 경제정의와 분배구조의 공공성이 지켜지는 범위 안에서 수립-집행되어야 할 것입니다. 경기를 살리자고 국민통합을 해칠수는 없는 일이기 때문입니다.

우리나라는 지난 30여년간의 개발연대를 거치면서 만성적- 주기적 토지투기와 개발이익의 사유화로 사회적 갈등과 경제적 모순이 심화되어왔습니다. 그러나 개발이익의 환수는 겨우 5% 수준으로 극히 저조한 수준입니다. 각종 환수방안도 IMF를 거치면서 직접적 환수제도는 거의 폐지되고 현재는 양도소득세 등 조세를 통한 간접환수제도와 기반시설부담금 등 비조세적 방법만 남아있습니다.

국내 지가(地價) 총액은 지난 1980년 135조원에서 2001년에는 1419조원으로 증가, 20여년 동안 총 개발이익(자본이익)은 무려 1284조원이 발생했습니다. 그러나 개발이익 중 환수총액(이전과세 + 취득과세 + 토지부담금)은 총 113조원에 불과, 개발이익환수율은 8.8%에 불과합니다. 그나마 환수총액에서 취득세 총액을 제외할 경우 환수율은 6.1%로 떨어지며, 공시지가가 시장가격의 70~80% 수준인 현실을 고려하면 환수율은 이보다 더 낮은 5% 수준에 그치는 게 현실입니다. 개발이익의 대부분인 95%는 개발사업자나 개발수혜자들의 사익으로 흘러들어갔습니다.

본 의원은 환수수준이 이처럼 낮은 것은 환수제도 자체의 미흡이라기보다는 제도운영의 비효율성과 시장의 불투명성, 토지과표(또는 공시지가)를 실제 시장가격에 비해 현저히 낮게 운용하는데서 기인한다고 판단합니다. 토지과표는 시장가격의 평균 25%선, 공시지가는 시장가격의 70~80%인 점을 고려할 때 토지과표의 실제 수준은 시장가격의 18% 정도에 그치고 있습니다.

올 5월 발간된 국토연구원의 조사보고서에 따르면 경기도 부천 상동지구, 남양주 호평지구, 용인 죽전지구 등 3개 공영개발 사업지구와 동 사업지구 내에서 분양된 9개 아파트단지의 경우, 총 개발이익은 3,700억원~1조 3,310억원이었으며, 이중 토지개발을 담당한 측에 180억원~2,100억원, 도로.공원.녹지 등 공공용지에 대한 기부채납으로 공공 부문에 2,860억원~1조 1,170억원이 귀속됐습니다. 요약하자면 위 사례지역의 경우 토지개발로 생긴 개발이익은 개발업자에게 2.5~23%, 공공부문에 77~97%가 배분되었습니다.

그 땅에 아파트를 지어 생긴 개발이익은 주택건설업체와  주택을 분양받은 사람에게 돌아갔는데, 아파트 분양이후 주택가격 상승을 고려했을 경우 2003. 3월 현재 위 사례지역에서 발생한 평당 총 개발이익은 130만원~540만원 선입니다. 이중  주택건설업자는 평당 -5.6만원~340만원, 아파트 피분양자는 평당 32만원~481만원의 개발이익을 얻은 것으로 조사됐습니다. 결국, 토지개발 및 주택건설의 전 과정에서 발생한 개발이익은 공공 토지개발업자(평균 7.8%)보다 민간 주택건설업자(평균 34%)와 아파트 피분양자(58.2%)에게 대부분 귀속된 것을 알 수 있습니다. 공공 택지분양에 따른 결과가 이러할지진대 민간이 택지를 공급해서 개발한 주택의 경우는 훨씬 더 많은 개발이익이 사유화될 것은 명약관화한 일입니다.

Q. 이에 본 의원은 행정수도건설 및 각종 혁신도시나 신도시 개발을 앞두고 개발행위허가제 및 기반시설연동제 등의 효율적 운영 필요성과 함께, 개발부담금 부과중단을 재고해야 할 시점이라고 판단하는 바입니다.

또한 택지개발촉진법에 의한 토지수용이라는 방식으로 조성된 택지를 감정가격 기준으로 분양하는 현행 공공택지 공급제도로는 개발이익의 적정한 환수를 저해하는 요인이 있다는 점도 아울러 지적합니다.

향후 제4차 국토종합계획 추진, 주택건설 10개년계획, 신행정수도 건설, 수도권 주변 신도시 건설 등 대규모 토지개발사업 추진과정에서 막대한 개발이익이 발생할 것입니다.

일례로 주택건설 10개년계획상 예정된 2억 6천만평의 토지개발 중 수도권에 공급될 55%의 토지개발과정에서 최소 60조원의 개발이익이 발생할 것으로 추정될 정도이니 향후 각종 개발사업에서 발생할 개발이익의 규모는 상상을 초월하는 수준일 것입니다.

Q. 따라서 개발부담금 부과 중단으로 인한 개발이익 사유화문제가 다시 사회의 주요 이슈로 부상할 것이며, 이런 차원에서 개발이익 환수제도에 대한 전면적 재검토가 필요하다고 보는데 사장의 견해는 어떻습니까?

<답변 후>

본 의원은 정치-경제-사회체제의 안정을 위해 지가 안정, 부동산투기 억제, 공평과세 정착, 지방재정확충의 계기가 될 수 있는 개발이익환수제도의 정상화가 시급히 요구된다는 점을 재차 강조하면서 개발이익 환수제도의 개편방안으로 □개발이익 환수제도의 일관성 유지 □개발이익 환수제도 간 연계성 강화 □실거래가 등기제 실시 □부동산과표의 실거래가 전환 등을 제시하면서 질의를 마칩니다.

2. 개성공단 용수난 우려 … 대책은?

- 북한노동자 쟁의발생시 대비책은 세웠나

개성공단 사무소의 역사적인 준공식이 10여일 앞으로 다가왔습니다. 지난 김대중대통령 □국민의 정부□ 시절 이룩한 여러 업적 중 역사적 의미가 가장 큰 것으로 평가받는 남북화해 및 실질적 경제협력의 상징인 개성공단을 성공시켜야 통일로 가는 주춧돌이 놓인다고 할 수 있을 것입니다.

한국토지공사는 개성공단 사업시행자로서 자금조달 설계□감리 분양을 맡고, (주)현대아산은 시공을 담당하며, 사업권은 토지공사에 있고, 대북 관계에 있어서는 토지공사와 (주)현대아산이 공동으로 대북 협의를 하고 있는 것으로 알고 있습니다.

남북간 투자보장, 이중과세방지, 상사분쟁해결절차, 청산결제합의서 등 4개 경협합의서가 발효되는 등 공단 운영을 위한 제도적 틀은 잡혔다고 보여집니다.

현재 3자(북한, 토공, 현대)간 협의를 통해 북한측이 □개성공업지구법□ 하위규정을 제정하고 있으나 입법의 미비 내지 미흡가능성과 남북간 합의가 더 필요한 사항, 북한과 의견일치를 보지 못하고 있어 향후 문제의 불씨로 작용할 소지가 있는 점들에 대해 역사적 소명의식을 갖고 임해주실 것을 강조합니다.

본 의원은 개성공단이 갖는 역사성과 중요성을 재차 강조하면서, 공단의 성공적 운영을 위해 점검하고 해결해야 할 몇 가지 사항에 대해 질의하겠습니다.

Q1. 개성공단 인근 □월고□ 저수지는 제1단계 100만평에 대한 용수공급량에 불과해 향후 제2, 3단계 개발시 용수난이  우려되는데 대책은 무엇입니까?

Q2. 남-북간에 □투자보장협정□과 □통신□통행협정□ 및 □기업활동 등에 관한 협정□을 맺어옴으로써 법적-제도적으로는 어느 정도 틀을 갖췄다고 볼 수 있으나 북한체제의 불가측적인 특성 등으로 인한 만일의 사태에 대해 철저한 대비를 해야 할 것입니다. 북한에 진출하는 기업은 물론 정부 당국에서도 유사시 대북 투자자산과 기업의 손실이 최소화되도록 제도적 개선과 세심한 주의 및 상호 정보교환 등 유기적 연대관계를 긴밀히 해나가야 할 필요가 있다고 보는데 대비책은 무엇입니까?

Q3. □개성공업지구법□ 하위규정인 노동규정에는 □노동문제에 대한 의견의 상이는 당사자간의 협의에 의해 해결하되 그것이 어려울 때에는 노동중재절차로 해결한다□고 규정되어 있는 바, 기업과 정부 및 노동문제전문가들이 개성공단에 입주하게 될 기업들에 공통되는 모범답안을 미리 구상하여 만약의 사태에 대비함은 물론 공동으로 대처하는 체제를 갖추는 것이 필요하다고 보는데 진척 상황은 어떻습니까?

Q4. 한국인이 공사 또는 기업관계 등으로 개성공단에 장기간 상주하게 됨에 따라 크고 작은 사고가 발생할 가능성을 배제할 수 없는 바, 보통범죄의 경우 북측이 1차 조사후 경고 또는 범칙금을 부과하거나 남측으로 추방하도록 합의하였으나 마약□살인 등 중대범죄는 별도협의를 갖도록 하고 있어 처리형태가 불명확한 상황이라고 보여집니다. 중대범죄의 경우에도 개성공단의 특수성을 감안하여 처리하는 방향으로 대북협상을 이끌어나가 조속한 합의를 유도해내야 한다고 보는데 이 부분의 진척 상황을 밝혀주십시오.

3. □택지개발촉진법□ 개·폐 논의하자

현재 공동주택용 택지공급의 골간이 되고 있는 □택지개발촉진법□은 1970년대 후반 인구의 도시집중으로 주택문제가 심각해지고 부동산투기가 성행하자 개발이익 환수와 토지공급의 단기간 내 확대를 위해 지난 1980년 한시적 성격으로 제정됐습니다.

그동안 이 법을 통해 만성적 주택난이 해소되고 신도시가 곳곳에 건설되는 등 많은 성과를 냈지만, 토지의 강제-전면적 수용에 따른 해당 주민 재산권의 과도한 제한이라는 논란이 끊이지 않았고, 물량 위주의 주택공급을 하다보니 체계적-복합적 도시개발이나 환경과의 조화 등 시대변화에 따른 요구에 능동적으로 대처하지 못하는 형편입니다. 현행 택지개발촉진법의 개정 또는 폐지가 필요한 이유를 몇 가지 들겠습니다.

첫째, 강제수용에 따른 집단민원의 상시화와, 개발이익을 사업시행자나 주택건설업체가 독차지해버리는 구조적 문제점이 있습니다.

둘째, 물량 위주의 주택 공급시대는 이제 끝나가고 있다는 점입니다. 2003년 말 기준 전국 평균 주택보급률은 96.2%입니다. 서울 77.4%, 경기 92.4% 등 수도권만 주택부족현상이 있을 뿐 여타 지방은 주택보급률이 100%를 넘어섰습니다. 이제는 주택도 양과 함께 질을 중요한 요소로 고려해야 하는 바, 30여년 전 주택 절대부족이라는 시대적 문제를 단기간에 해결하기 위해 도입된 이 법의 효용이 저감된 것이 사실입니다.

셋째, 토지개발의 종합성 결여 문제입니다. 많은 주택을 단시간.. 에 공급하기 위해 만든 법이다 보니 주거, 업무, 상업, 공업 등 복합적 도시기능이 요구되는 대규모 시가지 개발사업에 부적합한 점이 노정되고 있습니다. 택지지구로 지정한 뒤 주변 지역과의 연  계 없이 해당 단지만 개발하면 끝나는 방식이다 보니 택지지구 주변 지역의 난개발을 막기가 곤란한 실정입니다.

향후 개선 방안 : 택지개발사업의 정책 대안

현행 택지개발촉진법은 주택난이 아직도 상당한 수도권지역 위주로 시행하되 점진적 축소를 거쳐 궁극적으로는 폐지하고, 그 대신 복합적 토지개발과 주민참여 확대를 지향하고 있는  □도시개발법□을 활성화시키는 게 타당하다고 봅니다.

지난 2000년 통합 제정된 □도시개발법□은 주택 상업 산업 유통 관광휴양 정보통신 등을 갖춘 다양한 형태의 복합기능 도시나 단지 개발사업이 가능하고, 사업성격에 따라 환지나 전면 매수, 혹은 양자 혼용 등을 탄력적으로 선택할 수 있어 획일적. 강제수용에 따른 재산권침해소지나 민원발생을 상당 부분 줄일 수 있습니다.

도시나 지역개발을 효율적으로 하려면 지금까지처럼 택지따로, 산업단지 따로 제각각 개발사업을 진행시키는 시스템이어서는 곤란합니다. 그렇게 해서는 지역개발 효과가 미미하며, 대규모 단일사업의 경우 미분양 같은 부작용 우려가 높습니다.

Q. 앞으로는 주거 산업 유통 연구 업무 관광단지 등의 조성사업과 기반시설 설치사업 등 해당 지역에 필요한 각종 개발사업을 상호 연계시킨 □네트워크 사업방식□이 필요하다고 봅니다. 네트워크 개발방식은 지자체와 공공부문 및 민간부문이 협약을 체결하거나 공동시행, 또는 제3섹터방식 등 다양한 형태로 참여가 가능해지는 등의 장점이 있다고 판단되므로 향후 토지개발사업 방식의 한 정책대안으로 제시하고자 하는 데 장관과 토지공사 사장의 견해를 묻습니다.

4. '개발권 양도제' 도입 논의 시작하자

사회적 필요에 의해 개발을 제한하는 구역이 있습니다. 상수원보호구역이나 문화재보호구역, 군사시설보호구역 등이 그것입니다. 이들 지역의 토지 소유자는 사회의 공익을 위해 사적 이익을 제약당하고 있으므로 이들에게 적정한 수준의 보상을 하는 것은 당연한 일입니다. 그러나 이를 재정에서 부담할 경우 막대한 예산이 소요되므로 본 의원은 경영개념을 도입한 □개발권 양도제□의 논의를 통해 대안을 찾아볼 것을 제안하는 바입니다.

개발권양도제란 개발제한이 필요한 지역의 토지소유권에서 개발권을 분리, 개발이 필요한 다른 지역에서 개발권을 행사하거나 타인에게 이를 양도할 수 있도록 하는 제도입니다.

간단히 설명하자면, 개발사업 예정지역의 토지소유자나 개발사업자가 문화재보호구역 등 개발제한구역 내 토지소유자로부터 □개발권□을 매입, 법정밀도 이상의 개발을 허가(용적률 초과 적용)함으로써 양자에게 이익을 창출하게 하는 것입니다. 이렇게 하면 □공익을 위한 개발제한구역을 그대로 보존하면서 □개발제한구역 내 토지소유자의 제약당한 재산권을 재정부담 없이 보상하는 동시에 □대규모 개발 예정지역에서는 개발사업의 활성화를 도모할 수 있는 □일거 삼득□의 효과를 거둘 수 있는 것입니다.

헌법재판소의 □토지초과이득세법□ □택지소유상한에관한법률□ □개발제한구역제도□의 헌법불합치 결정 이후 보상 없이 개인의 토지소유권을 제한하기가 훨씬 어렵게 됐습니다. 이런 추세에서 볼 때 상수원보호구역이나 문화재보호구역, 군사시설보호구역 등은 현재는 개발제한에 따른 보상의 대상지가 아니지만, 앞으로는 형평성 차원에서 문제제가와 민원이 발생할 가능성이 높다고 예측해야 할 것입니다.

Q. 개발권양도제는 별도의 재정부담 없이 토지이용규제를 통해 목적하는 공익을 달성하는 동시에, 토지소유자의 규제에 따른 손실을 보전하여 사익을 보호함으로써 토지에 관한 공익과 사익을 사전에 조정해주는 효과를 얻을 수 있으므로 지금부터 도입논의를 서둘러야 한다고 판단되는데 토지개발사업 주무 기관인 토지공사 사장의 견해는 어떻습니까?

<답변 후>

그런데 이 제도의 도입을 논의하는 과정에서는 법리 논쟁이 불가피할 것입니다. 영미법은 토지소유권을 토지의 사용-수익-처분권능을 □한 다발로 묶여 이루어진 권리□(bundle of rights)로 파악함으로써, 이들 권능을 각각 독립된 권리로 인정하여 토지소유권을 여러 개의 권리로 분리할 수 있습니다. 그러나 대륙법체계에서는 전통적으로 토지소유권을 토지에 대한 전면적 지배권으로 인정하여 토지소유권에서 일부 권능을 분리하는 것은 불가능합니다.

현행 우리 법제상 민법학자들은 개발권의 분리 가능성에 대해 대체로 부정적인 반면, 일부 공법학자 및 관련 전문가들은 긍정적인 것으로 알고 있습니다.

이 자리에서 법리논쟁을 더 이상 자세히 소개하는 것은 적절치 않다고 보고, 본 의원은 개발권양도제의 전면적 도입보다는 현행 법체계 내에서 이를 변용한 □용적 이전기법□의 활용이 현실적이라고 생각합니다.

용적이전기법이란 특정 토지의 미이용 용적을 떨어져 있는 다른 토지에 이전하는 기법입니다. 즉 법정 한도 용적률을 다 채우지 못하고 있는 분량 만큼을 다른 곳에서 이용 가능케 하는 방법입니다. 예를 들어 최대 용적률은 200%이나 용적률이 50%에 불과한 역사적 보전가치가 있는 건축물이 들어서있는 토지가 있다면, 이 토지의 미이용 용적률은 150%입니다. 토지의 유효이용 차원에서는 현재의 건축물을 철거하고 용적률을 200%로 맞춰 건축물을 짓는 것이 토지소유자에게 유리할 것이나, 이 경우 보전가치가 있는 건물이 철거되므로 사회적으로 손실이 발생합니다. 그러나 토지소유자에게 150%의 미이용 용적률을 인근 다른 토지에 이전할 수 있는 권리를 부여하면, 토지소유자는 이 권리를 매각함으로써 손실을 보전할 수 있고 역사적으로 보전가치가 있는 건물도 보전되는 것 입니다.

이같은 개발권양도제를 도입-시행하기 위해서는 법적 근거를 마련하고, 이에 근거하여 지방자치단체는 제도 운영을 위한 세부 조례를 마련해야 할 것입니다.

개발권양도제의 전면적 시행이 곤란하다는 점을 감안하면, 별도 법률 제정보다는 기존 관련법령에 근거규정을 신설하는 방안이 바람직할 것입니다.

개발권양도제는 시행지역이 넓을 경우 효율적 운영이 어려울 것이므로, 시행주체는 관할 시장 군수 구청장으로 하는 것이 적절할 것으로 판단됩니다. 시행 주체인 시장 군수 구청장은 개발권 송출지역 안에서 개발권을 보상할 토지가 확정되고 개발권 가격과 개발권 총액이 산정되면, 토지소유자에게 개발권증서를 발급함으로써 권리를 인정하게 됩니다.

개발권양도제의 성패는 개발권의 원활한 거래에 달려있으므로, 부동산경기의 영향을 받지 않고 개발권을 거래할 수 있도록 □개발권은행□을 만들 필요가 있습니다. 개발권은행은 개발권 거래가 부진할 때 토지소유자로부터 개발권을 매입, 개발업자에게 매각함으로써 개발권의 수급을 조절하여 개발권시장을 활성화하는 기능을 수행할 것입니다.

개발권 양도제 시행을 위한 선결과제로는 □도시기본계획 수립단계에서 부터 실시방안을 반영해야 할 것이며 □각 지자체 개발밀도 규정의 합리적 조정 필요 □지역사회의 이해 및 지지 획득 등을 들 수 있습니다.

Q. 토지이용률을 극대화하는 동시에 공익을 위해 자신의 사적 이익을 제약당하는 토지소유자의 재산권을 보상해주는 상호 '윈-윈□ 개념의 개발권양도제의 도입 및 활성화에 토지개발을 전담하고 있는 한국토지공사가 면밀한 검토 후에 적극 추진해줄 것을 제안하면서 질의를 마칩니다.