국 회 의 원 유 인 태 (열린우리당, 도봉을)	질 의 서	일자 : 2004. 10. 22 행정자치위원회 행정자치부
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낙후지역사업 현 운영방식 전면 재고해야

□ 신활력지역 사업이란

○ 신활력지역의 정의

- 신활력지역이란 산업쇠퇴, 인구감소 등으로 소외되고 낙후된 지역이 지역혁신을 통해 새롭게 활력을 회복하는 곳을 의미

○ 목표

- 근대화․산업화․도시화 과정에서 소외된 낙후지역을 선정하여 처음 3년간 70개 시․군에 매년 2천억 정도 지원하여, 전국이 골고루 잘 사는 균형발전사회의 실현 달성

○ 근거법

-「국가균형발전특별법」 제2조 및 동법시행령 제2조

○ 선정지표

- 인구적 측면: 인구변화율(’70～’00), 인구밀도(’03년말)

- 산업․경제적 측면 소득세할주민세(’00～’02)

- 재정적 측면: 재정력지수(’00～’02)

- 각 부문별 지표 1:1:1 비율로 순위를 매겨 234개 시군구 중 하위 30%인 70개 지역 선정

○ 신활력지역 (총70개 시․군)

시․도	시․군 수	시도별 현황
인천	2	옹진군, 강화군
강원	12	화천군, 양구군, 인제군, 영월군, 정선군, 양양군, 고성군, 홍천군, 태백시, 횡성군, 평창군, 철원군
충복	5	보은군, 괴산군, 영동군, 증평군, 단양군
충남	3	청양군, 금산군, 부여군
전북	9	진안군, 임실군, 순창군, 무주군, 장수군, 고창군, 부안군, 남원시, 김제시
전남	17	곡성군, 신안군, 구례군, 보성군, 장흥군, 강진군, 진도군, 고흥군, 완도군, 담양군, 해남군, 함평군, 화순군, 무안군, 장성군, 나주시, 영암군
경북	13	군의군, 천송군, 영양군, 봉화군, 울릉군, 영덕군, 의성군, 청도군, 성주군, 예천군, 상주시, 문경시, 고령군
경남	9	의령군, 함양군, 하동군, 산천군, 함천군, 남해군, 거창군, 창녕군, 고성군

□ 기존 낙후지역사업과 중복

○ 「국가균형특별발전법」에 따른 낙후지역사업

구분	개발대상도서	오지	개발촉진지구	접경지역
근거법	도서개발촉진법 (’86. 12. 31)	오지개발촉진법 (’88. 12. 31)	지역균형개발및지방중소기업 육성에관한법률 (’94. 1. 7)	접경지역지원법 (’00. 1. 21)
주관 부처	행정자치부	행정자치부	건설교통부	행정자치부
지정 기준	-해상전도서 (제주도 제외) -10인이상 거주	개발수준지표 -가구 및 인구 -제조업종사자 비율 - 1인당 소득 - 1인당지방세 등	지표에의한지정 -인구증가율 -재정자립도 -제조업종사자 비율 -노령화지수 등	민통선이남 20Km이내 -인구증감율 -제조업종사자 비율 -군사시설보호 구역점유비율 등
지정 단위	도서	면	지구 (수도권 및 제주도 제외)	시․군, 읍․면․동
지정 현황	-410개 도서	-399개 면	-전국31개지구 (49개 시․군)	-15개 시․군 -98개 읍․면․동
사업 내용	-생활기반시설 -소득증대사업 -문화복지시설 -환경개선사업	-생활,산업기반 시설 -문화복지시설 -주거환경시설 -국토보전시설	-생산기반의조성 -기반시설정비 사업 -관광휴양지조성	-기업에대한지원 -사회간접자본 지원 -사회복지 및 통일교육지원
사업기간	-1차(’88～’97) -2차(’98～’07)	-1차(’88～’97) -2차(’98～’07)	-1차(’96～’03) -2차(’97～’05) -3차(’98～’04) -4차(’00～’06) -5차(’01～’07)	’03～’12
총사업비	-1차: 8천181억 -2차: 9천52억 *총 1조7천233억	-1차: 3천487억 -2차:1조1천783억 *총 1조4천783억	-1차: 4조 9천722억 -2차: 3조 270억 -3차: 3조 4천142억 -4차: 2조 2천447억 -5차:화순․강진지구만 개발계획 수립 *13조 6천581억(～4차)	9천671억

○ 기존 낙후지역사업과 신활력지역의 중복지역

신활력지역		오지	도서	접경	개발촉진	신활력지역		오지	도서	접경	개발촉진
시도	시군					시도	시군
인천	강화군	○	○	○		전남	곡성군	○			○
	옹진군		○	○			구례군	○			○
강원	태백시				○		고흥군	○	○
	홍천군	○					보성군	○	○		○
	횡성군	○					강진군	○	○		○
	영월군	○			○		해남군	○	○
	평창군	○			○		영암군	○
	정선군	○			○		무안군	○	○
	철원군			○			함평군	○
	화천군	○		○	○		장성군	○
	양구군	○		○	○		완도군		○		○
	인제군	○		○	○		진도군		○		○
	고성군	○		○			신안군		○		○
	양양군	○			○	경북	상주시	○			○
충북	보은군	○			○		문경시	○			○
	영동군	○			○		군위군	○
	증평군						의성군	○			○
	괴산군	○					청송군	○			○
	단양군	○					영양군	○			○
충남	금산군	○					영덕군	○			○
	부여군	○					청도군	○
	청양군	○			○		고령군	○
전북	남원시	○					성주군	○
	김제시	○			○		예천군	○			○
	진안군	○			○		봉화군	○			○
	무주군	○					울릉군		○
	장수군	○			○	경남	의령군	○			○
	임실군	○			○		창녕군	○
	순창군	○			○		고성군	○	○
	고창군	○	○		○		남해군	○	○		○
	부안군	○	○				하동군	○	○		○
전남	나주시	○					산청군	○			○
	담양군	○					함양군	○			○
	화순군	○			○		거창군	○
	장흥군	○	○		○		합천군	○			○
						계		62	17	7	40

- 이런 낙후된 지역에 대한 지원 사업의 경우는 사업의 효율적인 운영이 더욱 중요합니다. 문제점들을 지적받아 사업에 차질이 발생, 지원이 중단되거나 한다면 어려운 낙후지역이 더욱 어려움을 겪을 수 있습니다. 사업들이 중복 투자되는 것은 그 해당지역이 그만큼 낙후되어 있다는 반증이기도 합니다. 그러나 중복되어 투자되었다면 그만큼 성과가 있어야 함에도 불구하고 효율성이 없다는 점을 지적하고자 합니다.

- 위에서 지적한 여러 사업의 중복은 대상지역의 지정단위가 달라 일률적으로 말하기는 곤란한 부분이 있지만, 현실적으로 기초자치단체 단위에서 예산을 운영하기 때문에 시군별로 작성하였습니다.

- 오지개발사업대상지역은 62개군 251개 면, 도서개발지역은 17개군 234개 도서, 접경지역은 7개군 10개읍 40개면, 개발촉진지구는 총44개 시․군 중 35개시군이 신활력지역과 중복되었습니다.

- 신활력지역 중 10개 시군은 「국가균형발전특벌법」상 4가지, 37개 시군은 3가지, 21개 시군은 2가지의 낙후지역으로 지정된 것입니다.

- 오지지역의 경우 면당 20억, 도서개발사업의 경우 평균 10억이 지원되고 단위사업으로 배분시 소액화되기 때문에 단기간에 낙후지역에서 벗어나기는 어렵다는 점은 이해합니다.

○ 중복 낙후지역에 지원된 예산

- 여태까지 오지, 도서, 접경지역 사업을 포함하여 각종 낙후지역 사업에 지원된 예산은 13개 부처, 154개 사업 총 5조 2백억 원이나 됩니다. (국가균형발전위원회․행정자치부 자료)

- 이 중 개발촉진지구 사업의 경우도 2003년까지 총 3조3천194억원이나 투자되었지만, 총 27개지구 44개 시군 중 9개 군을 제외한 지역이 또다시 신활력지역대상으로 지정되었습니다. 중복지역에 투입된 예산만도 약 3조 727억원이나 됩니다.

- 신활력지역과 중복된 곳에 지원된 타부처소관을 제외한 행정자치부의 사업비만도 오지지역에 9천782억 7천6백만원, 도서지역에 3천3억 1천8백만원, 접경지역에 166억 2천2백만원으로 총 1조 2천952억 1천6백만원에 이릅니다. (행자부자료)

□ 문제점

○ 사업계획상의 문제점

- 2004년 7월 감사원 감사결과 오지개발사업중 소득증대시설 총96개 사업 중 70%인 67개 사업계획이 변경되었습니다.

- 「오지개발촉진법시행령」상 시도지사가 사업계획을 세우도록 규정은 있지만, 실제적으로 사업타당성 조사 등이 제대로 이루어지지 않고 있기 때문입니다.

- 위에 열거된 사업들의 내용에 대부분 포함되어 있는 문화회관 건설사업은 대표적인 전시행정 사례로 꼽힙니다. 최근 들어 시골 국도길을 타고가다보면 산중턱에 덩그라니 근사한 거대한 건물이 서있는 것을 종종 볼 수 있습니다. 이들 대부분이 문화회관입니다. 문화회관이라는 것은 문화적 혜택을 받지 못하는 지역에 건설되어 그 지역 사람들의 문화적 생활을 윤택하게 하는데 도움이 되게 하기 위해서 짓는 것입니다. 그런데 실상은 접근성이 어려운 산 중턱이나 외곽부위에 지어져 있고 거의 매일 자물쇠로 잠겨 있는 것이 현실입니다. 그 만큼 거대한 문화회관이 각 기초단체마다 건설된다는 것은 매우 불합리한 것입니다.

- 경기도 포천군 관인면의 경우 2003년도 접경지역지원사업에 의해 25억 원 상당의 종합문화센터, 2004년도 오지개발사업에 의해 8억 6천5백만원 상당의 도서관이 각각 계획되었습니다. 당초 사업계획시 문화회관과 도서관을 통합하였다면 불필요한 예산은 낭비되지 않았을 것입니다.

○ 체계적인 평가시스템의 결여

- 근거법인「오지개발촉진법」「도서개발촉진법」등을 보면 사업계획, 예산요구 등의 항목은 있지만 집행평가와 관련된 내용은 없습니다.

- 사업계획시 사업타당성 평가 뿐 아니라 예산심의 외의 특별한 예산모니터링 제도나 사업집행과정에서의 집행평가도부재한 것이 현실입니다.

- 개발촉진지구사업의 경우 「지역균형개발및지방중소기업육성에관한법률시행령」제52조에 사업별 집행내역과 실적, 추진실적에 대한 평가 등을 규정하고는 있지만, 이또한 제대로 지켜지지 않고 있는 실정입니다.

- 일례로 충청북도 보은지구 신정관광단지를 비롯한 22개 사업이 사업타당성 결여 등의 사유로 최장 7년이 지나도록 전혀 추진되지 않았습니다.

- 그럼에도 해당 지방자치단체는 물론 건설교통부에서는 개발촉진지구 사업시작이래 한번도 추진실태를 평가하지 않았습니다.(2004. 7. 개발촉진지구 사업에 대한 감사원의 감사결과)

○ 부처․부서별․지자체별 분산추진으로 비효율

- 기존 낙후지역 사업은 생활기반시설, 생산기반시설, 문화시설 등 사업내용이 유사함에도 부처․부서별로 대상지역만 달리하여 추진되고 있는 실정입니다.

- 오지개발사업의 주관부처는 행정자치부지만 농림부, 산업자원부, 해양수산부, 산림청 등도 관련되어 있습니다.

- 단위사업별로 주관부처․부서가 다르다보니 타당성이 없어 중단이 필요한 사업이 있더라도 이를 시정하는 데에 어려움을 겪고 있습니다.

- 그 일례로 농산물 간이집하장의 경우 농림부에서 ’94～’99까지 약 7천498억 원을 지원하여 3천290개소를 건설했으나 제대로 활용하지 못해 1998년부터는 지원을 중단했습니다.

- 그럼에도 행정자치부에서는 2000년도 2차 산업에서 또다시 농산물 간이집하장 11개소 사업에 약 11억원을 지원하였고, 해당 지자체에서는 그 중 4개소를 도로사업으로 변경했습니다. (2004. 7. 감사원 감사결과)

○ 부처, 부서별 분산투자로 소액예산 단편적 지원

- 기존 낙후지역 사업의 내용을 보면 도로건설, 상․하수도시설, 문화회관 건설 등 사업내용이 중복되는 경우가 많습니다.

- 대부분의 사업내용이 도로건설 및 포장임에도 오지지역사업이 또다시 접경지역으로 선정되면서 접경지역사업의 중복예산만도 67억9천5백만원에 이릅니다.

- 그러나 각 부처별로 산발적으로 추진하다 보니 사업간 중복투자로 인해 예산은 예산대로 낭비되고, 사업추진도 지지부진하게 되는 것입니다.

- 오지개발사업의 경우 면당 20억, 도서개발사업의 경우 평균 10억원이 지원됩니다.

- 특히 SOC사업의 경우 단위사업으로 배분시 매우 소액화되어 단기간에 효과를 거두기 곤란하다는 문제가 있습니다.

□ 기존 낙후지역 사업체계의 재정비 필요

○ 체계적인 평가시스템의 구축

- 현재와 같은 주먹구구식의 사업평가가 아니라, 사업시행 지역, 지자체, 주관부처, 국가균형발전위원회가 연계하여 사업에 대한 체계적인 평가시스템을 구축해야 합니다.

- 평가를 통해 보다 많은 예산이 필요한 경우 선택과 집중에 의해 예산을 재편성한다든지 하여 사업의 효과성을 제고시킬 수 있기 때문입니다.

- 또한 신활력지역구상이 인구감소 뿐 아니라 날로 심각해지는 고령화에 대한 문제의식에서 출발하였으므로 고령화지수를 선정지표에 포함시키는 것이 타당합니다.

- 또한 매3년마다 실시되는 신활력지역 선정시 주요사업을 평가할 수 있는 지표로 재구성되어야 할 것으로 봅니다.

○ SOC 사업체계의 정비

- 1, 2, 3차 산업의 융합을 통해 고부가가치 산업을 창출하고자 하는 신활력지역 사업이 효과적으로 이루어지기 위해서는 사회간접자본 시설이 먼저 마련되어야 할 것입니다.

- 그러나 현재와 같이 개별법에 따라 SOC사업을 추진하는 것은 중복투자와 기간별 소액투자로 비효과적일 수밖에 없습니다.

- 현재 신활력지역 사업의 내용에도 SOC산업이 포함되어 있는데 연간 약 30억원의 재원 중 SOC사업비를 제외한 예산액을 가지고 다른 사업을 효과적으로 추진하는 것은 어렵습니다.

○ 개별법에 산재해있는 각종 낙후지역 관련사업의 통일화

- 대상지역만 달리 천편일률적으로 시행되고 있는 개별사업은 지역별로 통합하여 재정을 집중화하고 접경, 도서지역과 같이 지역특수성을 살려야 하는 사업은 각 지자체에서 추진하는 것이 타당하다고 봅니다.

- 1차적으로는 각 지자체가 필요한 사업을 자율적으로 계획․선정하고

- 행정자치부는 이를 전체적인 틀에서 조정․관리하는 것이 타당하다고 봅니다.

- 지금까지의 낙후지역 지원방식은 배고픈 지자체에게 하루 한끼 식사를 제공하여 허기를 잊게하는 방식으로 진행되어 왔습니다. 이런 지원방식은 지방의 중앙의존도를 지속적으로 심화시키는 부작용을 낳았을 뿐 아니라 지역발전에 대한 기여도 별로 없었다고 판단됩니다.

- 옆에 앉아 있는 원혜영 의원이 시장으로 있던 부천의 경우 전국적으로 잘 알려져 있지 않던 도시였습니다. 그런데 이제 부천하면 ‘문화도시’라는 이미지를 갖게 되었습니다. 영화제나 문화산업단지 유치 등으로 그 이미지를 갖게 되었고 수입도 얻고 있는 것으로 알고 있습니다. 이제는 지자체에게 자신들이 앞으로 어떻게 살아갈 것인지에 대한 계획을 설정케하고 이를 정부가 지원하고 감독하는 방식으로 낙후지역사업방식이 변해야 한다고 사료됩니다. 이에 대해 장관은 어떻게 생각하십니까?