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한나라당 국회의원  이  성  권

국회 통일외교통상위원회 위원

2004. 10. 3.(일)

외무부 장관 평균 2년도 안된다.

필리핀, 말레이시아, 인도네시아 보다도 재임기간 짧아

- 외교통상부 장관, 인사청문회 거쳐 임명되어야 -

■우리나라 외교장관, 평균 재임기간 1.6년에 그쳐

우리나라 외교장관의 평균 재임기간이 선진국은 물론 아시아 국가들과 비교해서도 지나치게 짧아서 외교정책의 일관적 수행에 큰 문제가 있는 것을 우려되고 있다.

외교통상부 자료에 의하면 1948년 정부 수립 이후 우리나라 외교장관은 총 33명(1959년 최규하 외무장관 직무대리 포함시 34명) 외교장관의 평균 재임 기간이 1.6년 정도에 지나지 않는다. 최장기간 외교장관은 17대 박동진 장관으로 4년 9개월간 재직했고, 최단기간 재임 외교장관은 7대 김홍일 장관으로 2개월이며, 1년미만 재직 장관이 13명이나 된다.

미국은 1877년 이후 38명의 외무장관이 평균 3.34년 재임하여 대통령의 재임기간도 거의 일치하고 있고, 필리핀도 평균 2년, 말레이시아는 11명의 외무장관이 평균 4.2년 재임했고, 인도네시아도 평균 3.68년을 나타내고 있다. 내각책임제 국가와 장관의 임기를 직접 비교할 수는 없지만, 영국의 경우도 1940년 이후 평균 2.6년 재임하고 있다. 이에 비해 대통령제임에도 불구하고 우리나라의 외교장관의 평균 재임기간은 이례적으로 낮아서 잦은 장관의 교체로 인한 외교정책의 일관성에 상당한 문제가 있다고 할 수 있다.

사회주의국가는 보다 긴 편으로 중국의 경우는 평균 6.1년이며 10년씩 재직한 외교장관도 많다.

■잦은 외교장관의 교체, 외교정책의 혼란 및 급변 우려

외교부 장관의 재임기간이 짧은 것은 국가의 장기적인 외교정책의 수립과 수행을 위해 역할을 할 수 있는 장관이 임명되는 것이 아니락 외교정책에서도 대통령의 선호도에 따라 외교정책의 우선순위나 비중이 쉽게 달라지기 때문이다. 일반적으로 한 국가의 외교부 장관이 교체될 경우 이는 외교정책의 기조가 달라질 수 있다는 것을 의미하며 특히 미국 등의 경우 외교를 전담하는 국무부 장관의 교체는 미국 외교정책의 변화를 의미한다는 점에서 많은 관심의 대상이 된다. 그러나 우리나라의 경우 외교장관의 교체에 따른 실질적인 외교정책의 기본적인 변화는 없이 분위기 쇄신 차원에서 이루어지는 경우가 많다. 이는 외교장관만이 아니라 대부분의 장관 교체에서도 마찬가지로 발생하고 있다.

잦은 장관 교체로 인하여 국제회의에서도 외교장관이 지속적으로 참석하기 힘들다. 지난 2003년, 2004년 APEC 회의 참석 외무부장관이 변경된 나라는 한국과 일본인데 일본은 최근 고이즈미 총리의 신내각 구성에 의해 외무장관이 교체되었다. 중국, 미국, 일본, 인도네시아, 필리핀, 말레이시아 등은 같은 장관이 4-5회 참석하고 있는데, 우리나라는 12번의 APEC회의(11월 개최 예정 칠레회의 포함)에서 2번 참석이 최다이며 이것도 3명에 그치고 있다.

< 각 국가별 외무부 장관 평균 재임기간 비교 >
국가	외무부 장관 인원	평균재임기간	비고
미국	1877년 이후 외무장관 38명	평균 3.34년
영국	1940년 이후 외무장관 24명	평균 2.6년	(의원내각제)
필리핀	1946년 이후 외무장관 29명	평균 2년
말레이지아	1957년 이후 외무장관 11명	평균 4.2년
인도네시아	1945년 이후 외무장관 16명	평균 3.68년
일본	1945년 이후 외무장관 41명	평균 1.43년	(의원내각제)
중국	1949년 이후 외교부 장관 9명	평균 6.1년
한국	1948년 이후 외무장관 34명	평균 1.64년	(최규하 직무대리 포함시 34명)

■외교장관 임명에 관한 인사정책, 변화되어야 한다.

- 국회의 인사청문회가 필요하다 -

현재 우리나라 인사청문회법에서는 대법원장□헌법재판소장□국무총리□감사원장 및 대법관과 국회에서 선출하는 헌법재판소 재판관 및 중앙선거관리위원회 위원, 국가정보원장, 국세청장, 경찰청장, 검찰총장에 대한 인사청문회를 하도록 되어 있다. 이중 국가정보원장, 국세청장, 경찰청장, 검찰총장에 대한 인사청문회는 국회법 제65조제2항의 근거에 의하여 개별법률에서 청문회를 거치도록 규정함에 따라 이루어지는 것이다.

제46조의3 (인사청문특별위원회)    ①국회는 헌법에 의하여 그 임명에 국회의 동의를 요하는 대법원장□헌법재판소장□국무총리□감사원장 및 대법관과 국회에서 선출하는 헌법재판소 재판관 및 중앙선거관리위원회 위원에 대한 임명동의안 또는 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 제출한 선출안등을 심사하기 위하여 인사청문특별위원회를 둔다. 다만, 대통령직인수에관한법률 제5조제2항의 규정에 의하여 대통령당선인이 국무총리후보자에 대한 인사청문의 실시를 요청하는 경우에 의장은 각 교섭단체대표의원과 협의하여 그 인사청문을 실시하기 위한 인사청문특별위원회를 둔다. <개정 2003.2.4>

②인사청문특별위원회의 구성과 운영에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

이러한 인사청문회는 헌법이 국회에 부여한 고위공직자 임명동의권 및 선출권의 실질적인 보장을 위하여 15대 국회에서 국회법 개정(2000년 2월)을 통해 처음 도입된 것이다.

미국식 인사청문회 제도를 도입하자는 주장에 대해 장관에 대해서는 인사청문회 대상 확대가 곤란하다는 반대 견해도 있었으나 장관이 아닌 4개 기관장에 대하여 국회의 인사청문회를 실시하는 현 상황에 비추어 볼 때 장관에 대한 인사청문회가 헌법에 위배된다고 볼 수만은 없을 것이다.

예를 들어, 윤광웅 국방장관은 지난 2000년 세미나에서 발표한 논문 ‘국방조직 현황과 발전방향’에서 군의 문민복종을 확립하기 위해 합참의장을 비롯한 군주요 지휘관의 임명을 국회가 승인하도록 하는 방안을 거론한 바 있다. 주요 논거는 ‘대통령의 지명을 거쳐 국회의 인준을 받음으로써 군 요직을 수행하는데 자신감과 봉사정신을 발휘할 수 있다’고 했다. 즉 문민통제 장치를 다각적으로 검토하겠다는 것으로 최근 국방부 장관의 문민장관, 이른바 민간인 장관 임명 주장과도 일맥상통하는 것이다. 그런데 합참의장을 비롯한 군 주요지휘관을 국회가 승인하는데 국방부 장관은 국회의 승인을 받지 않는다는 것도 다소 문제가 있다. 국방부 장관을 민간인이 하도록 하면서 주요 장군을 국회가 승인하는 것보다는 국방부장관에 대해서 국회가 인사청문회를 실시하는 것이 타당하고 합리적이라고 본다.

마찬가지로 외교통상부 장관에 대해서도 국회에서 인사청문회 제도를 거쳐 임명하는 것이 바람직하다고 본다.

그 이유로서는 첫째, 앞에서 언급한 것처럼 1948년 정부수립 이후 장관이 34명으로서(직무대리포함시) 평균 1.6년에 그쳐 연례적인 국제회의 참석시새로 장관이 바뀌어 회의참석을 하게 되는 경우도 발생하고 있어 외무장관과의 밀접한 관계를 유지하기 어렵다. 둘째, 대통령제하에서 안정적이고 일관적인 외교정책을 수행하기 보다는 대통령의 자의적인 판단이나 돌발사건등에 따라 쉽게 장관이 경질되어 정부의 외교정책의 일관성을 유지하기 힘들다. 셋째, 잦은 장관의 경질에 따라 전문적인 외교관들이 일관성있는 업무를 수행하기 보다는 힘있는 장관인가 아닌가에 따라 장관의 長壽 여부를 판단하게 되고 장관의 동향에 더 관심을 기울이는 이른바 ‘서울을 바라보는’ 업무태도를 가지게 되는 것이 문제이다.

따라서 외교안보분야에 대해서는 정책의 일관성과 안정성을 위해서 장관의 임명전에 국회의 인사청문회를 거쳐 검증의 절차를 마련할 수 있도록 수 있도록 인사청문회법과 정부조직법을 개정하여야 한다. 장관에 대한 인사청문회가 대통령의 권한을 침해한다는 주장에 대해서도 장관의 임명에 국회의동의가 필수적인 거부 절차로서 운영되지 않고 장관의 자질과 정책 수행 능력에 대한 공개적인 검증의 절차로서 이루어진다면 대통령의 장관임명권을 실질적으로 침해하는 것은 아니라고 본다.