국 회 의 원 유 인 태 (열린우리당, 도봉을)	질 의 서	일자 : 2004. 10. 18 행정자치위원회 경찰청
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자치경찰제 정부안 논란 해소해야

최근 정부혁신지방분권위원회가 자치경찰제 방안을 발표하면서 우리 사회에 자치경찰에 대한 논의가 진행되고 있습니다. 자치경찰제가 도입되어야 한다는 것은 본 의원의 오랜 소신입니다. 도입되기로 결정된 이상 본래의 취지에 부합할 수 있도록 성실하게 준비하고 제도화하는 것이 중요하다고 생각합니다. 그런데 정부안이 발표되고 향간에 다소 논란이 되는 부분이 있어, 공론화 과정에서 공정하고 합리적인 안을 도출해내야 한다는 바램에서 몇가지 지적하고 청장의 견해를 듣고자 합니다.

□ 자치경찰 연혁

○ 대한민국 정부 설립시기부터 논의되던 과제였으나, 남북관계 등 정치적 배경으로 인하여 경찰권력의 집중화를 추구하던 중앙정부의 뜻으로 그동안 소극적으로 검토

○ 1948년 정부조직법 제정시에 내무부의 내청으로 출발)

○ 1981년 경찰법의 제정으로 독립된 기관으로 분화

○ 국민의 정부시기에 도입 공약에도 불구하고

- 경찰의 경찰력약화 우려

- 검찰의 경찰수사권독립 우려

→ 이해관계의 충돌 속 자치경찰제도의 도입을 담은 경찰법 개정안 국회에 상정되지 못함

□ 자치경찰제도 도입 현황

○ 참여정부 출범이후 정부혁신 지방분권위원회에서 새 방안 마련

○ 2004년 5월 프랑스, 이태리, 스페인 3국 자치경찰제도 연구 방문

○ 정부혁신지방분권위원회 9월16일 ‘자치경찰제 도입방안’ 발표

- 기초지방자치단체에 課 규모로 자치경찰 설치

- 2005년 시범 실시/ 2006년 하반기 전면 실시

- 자치경찰제도 도입 방법의 차이

․ 국민의 정부 : 경찰법 개정을 통하여 자치경찰제 실시 시도

․ 참여정부 : 2003년 정기국회에서『지방분권특별법』제정. 자치경찰제 도입을 법령에 명문화하여 추진 중(제 10조 3항). 수반 조치로서 경찰법이 개정될 것으로 보임

□ 경찰제도의 발전 유형

○ 영미식 경찰제도 : 개인의 생명과 재산보호 등 사회안녕 유지중심

○ 대륙계 경찰제도 : 국가 시책의 추진까지도 경찰활동에 포함(위생단속, 건축허가)

□ 자치경찰제도 도입 관련 쟁점 정리

(출처: 양영철,이기우 ‘지방자치경찰의 창설방안에 관한 제언)

	국민의 정부 案	참여정부 案
적용이념의 우선순위	정치적 중립성, 효율성	민주성, 대응성
고유사무	수사, 경비, 정보, 교통, 공공안녕과 질서유지	생활위험방지, 통행안전확보, 지역평온유지, 기초질서, 행정집행지원 등 행정경찰 기능
실시단위	광역자치단체	기초자치단체
조직형태	독립	보조기관(내청)
재정	특별회계	일반회계
인사관리	국가경찰위원회 시․도 경찰위원회	일반인사위원회
인사분류	경정이상 - 특정직 국가공무원 경감이하 - 특정직 지방공무원	전원 특정직 지방공무원
수행사무의 종류	국가사무 (主) 고유사무(從)	고유사무
운영	시․도 경찰위원회	독임제
자치경찰장 임명	대통령, 경찰청장	지방의회 동의, 지치단체장 임명
통제	대통령, 경찰청장	기초자치단체의 지방의회에 의한 행․재정적 통제

○ 도입단위의 문제 및 자치경찰의 역할

- 광역자치단체 단위의 도입

․ 국가 경찰이 갖고 있는 실질적인 권한의 일부 이양

(수사기능의 일부, 경비, 정보 등)

․ 교통, 통신의 발달로 광역화되고 있는 수요 대응 필요성

․ “현행 지방경찰청과 경찰서 조직을 지방자치단체의 조직으로 흡수하여 자치 경찰사무를 집행하고, 일정범위의 국가 사무를 위임받아 행하는 자치경찰이 되어야 진정한 제도도입”이라는 의견 - 전국 시․도지사 협의회

- 기초자치단체 단위의 도입

․ 근거리 행정의 실현을 위해서 적합한 방향

․ 주민의 실질적인 치안수요를 충족시킬 수 있음

․ 또한, 자치행정의 종합성 도모에 효과적

․ 경찰의 역할 중에서 행정경찰작용에 더 집중

․ 비판적 견해 : 기존에 기초지자체가 갖고 있던 ‘단속권한’에 경찰이라는 이름표만을 붙여준 결과가 아니냐는 의견

․ 국가경찰의 권한은 그대로 둔 채, 별도로 자치경찰을 신설함으로서 국가경찰의 영향력이 현행대로 유지되는 문제점이 있다는 지적

○ 임면권 문제

- 시․도 경찰위원회 : 민주성 확보에 유리

․ 위원선임 방법 및 위원 수에 대하여 이견 있음

․ 책임소재가 분할되어 능동적인 대응이 힘듬

- 자치단체의 장 : 책임성 확보에 용이

․ 선거 통해 책임소재 분명

․ 자치단체의 장의 사병화 우려의 문제제기

- 시민단체의 의견

․기본적으로 위원회제도 찬성

․기초단체장에게 임명권을 줄 경우 대안으로 지방자치단체의 장이 정당추천됨으로 인하여 발생하는 문제이므로 지자체장의 정당공천을 폐지하고,  주민소환제도를 도입하여 자치단체장을 견제하는 방안을 마련하여야 한다고 주장

○ 업무의 영역 문제

- 도입단위의 문제와 업무 영역의 문제는 상호 연관되어있음

- 현재 정부 안에서는 기초지자체에 도입을 하되, 그 권한을 대부분 비권력행정으로 제한 (일반인들이 보통 경찰 업무로 인식하는 업무와는 거리가 있음) : 방범, 위생, 보건, 하천, 미아, 교통단속 등

- 정부 안의 자치경찰 업무의 종류

․현재 기초자치단체가 보유하고 있는 법집행 및 특별사법경찰사무

․ 현 경찰사무 중 자치경찰에 권한부여 가능한 사무

․ 현 경찰사무 중 자치경찰에 이양가능한 사무

- 국민의 정부에서 추진하던 案은 광역지방자치단체에 도입하는 안으로서 그 권한을 국가위임사무까지 확대 (일반인이 생각하는 경찰의 업무와 근접함)

□ 시민단체별 정부 채택의 자치경찰제에 대한 입장

○ 전국 시․도지사협의회

- 2004년 8월에 시․도 공동안 작성․발표

- 광역 시․도 단위의 자치경찰제도 도입을지지

․ 광역적 치안수요 대응

․ 집행의 효율성 확보

- 일본의 예 48년 기초지자체에 자치경찰 도입→54년 광역단위로 일원화 한 예 제시

- 기존 지방경찰청을 지방화하는 방안을 추진

․시․도지사 소속하에 외청형으로 시․도 경찰청을 두고, 그 산하에 경찰청을 두는 형태로 하여 기존조직을 활용

․시도지사 소속 하에 합의제 의결기관인 시도경찰위원회를 설치하여 시도 경찰청을 관리

․정책결정기관으로서의 시도경찰위원회는 합의제 형태로 운영

․집행기관으로서의 시도 경찰청 및 일선 경찰서장은 독임제 형태

○ 한국자치경찰연구소 (소장 문성호)

- 교통, 정보통신의 광역화추세에 비추어 광역 경찰행정에 적합한 광역지방자치단체에 자치경찰을 도입하여야 한다는 입장

- 현재 정부가 채택한 안은 국가경찰의 권능을 건드리지 않으면서 자치경찰 도입을 ‘시늉’만 내는 타협안에 불과하다고 평가

- ‘진정’한 자치경찰제도가 도입되기 위해서는 도입단위를 수정하여야 한다는 의견을 피력

○ 참여자치지역운동연합 (집행위원장 송재봉)

- 자치경찰 시,도 광역자치단체에 설치

- 자치경찰의 인사권 시,도 자치경찰위원회

- 현재 정부안에 대한 비판 : 기존 지자체 ‘단속권’의 강화에 불과

․ 자치단체장의 권력독점만을 강화시킴

․ 자치단체별 재정능력격차에 따른 치안 불평등 초래

정부 발표 자치경찰제 案

Ⅰ. 현행 경찰체제

1. 일반현황

※ 이 보고서는 정부혁신지방분권위원회에 제안된 방안의 하나에 불과하며, 위원회의 공식의견이 아직 확정되지 않았으므로 인용하거나 보도하려면 반드시 위원회의 허락을 미리 받으시기 바랍니다.

○ 조직 : 경찰청, 지방청(14), 경찰서(233), 지구대(866), 기동대(254)

※ 광주광역시는 전남지방경찰청, 대전광역시는 충남지방경찰청 관할

○ 인력 : 147,805명(경찰관 93,265, 전․의경 50,609, 일반직 등 3,931)

○ 예산 : 5조 4,270억원(일반회계 4조 7,974억원, 특별회계 6,296억원)

○ 기능 : 수사, 정보, 경비, 생활안전, 교통, 외사, 보안 등

2. 특    징

○ ’48년 정부수립 이후 국가경찰 단일체제 유지

○ 남북분단 상황에서 국가안보를 위한 정보․경비 등 특수 안보업무 기능 수행

○ 자치단체와는 별도로 모든 치안업무를 종합적으로 수행

3. 국가경찰체제의 장․단점

○ 장  점

- 광역치안수요 효과적 대응 및 신속하고 효율적 경찰 운영

- 전국적으로 균질한 치안 및 국가의 치안책임 확보

○ 단  점

- 국가경찰력의 과부하로 생활치안 사각지대 발생

- 주민참여 및 지방행정의 종합성․책임성 반영 미흡

Ⅱ. 자치경찰제 도입 필요성 및 추진 경과

1. 자치경찰제 도입 필요성

○ 주민과 함께하는 새로운 경찰상 정립

- 생활 치안 사각지대 최소화 및 주민 대응성 제고

○ 자치단체의 치안자치권 행사로 자치역량 제고

- 지역의 치안행정에 대한 자율권 및 책임성 확보

	<추 진 근 거>
□ ’03. 7. 4. 지방분권 추진 로드맵 확정 □ ’04. 1. 16. 지방분권특별법상 도입의무 규정(§10 ③)

2. 참여정부 이전의 논의

○ 주요 논의

- 정부조직법 제정시 미군정과 민정당국이 최초 논의(’48. 7)

- 치안본부, ‘2000년대를 향한 경찰발전방향’(’85.12)

- 내부무, ‘경찰의 지방조직 개편방안’ 검토(’89. 2)

※ 국가경찰체제 유지하되 지방자치 정착 후 검토하자는 입장

- 한국개발연구원, ‘2000년대 경찰행정발전방안’(’92. 7)

- 국민회의(국민의 정부), 대선공약으로 자치경찰제 도입 채택(’97.12),

○ 기존 논의의 특징

- 시․도 광역단위 자치경찰 도입방안이 대부분

※ 한국개발연구원이 검토한 방안만이 시․군단위 채택(92년)

- 경찰위원회(관리기관)와 지방경찰청(집행기관)의 이중적 구조

- 자치단체가 직접적 재정부담, 부족분 국고에서 보충

- 정치적 중립성 우선, 자치단체(장)의 통제․관리 최소화

- 자치경찰 인사에 대한 자치단체(장)의 관여를 배제하되 경찰위원회 위원 추천 및 임명권 부여

3. 참여정부의 논의

○ 지방분권과제 주요과제로서 자치경찰제 방안 검토('04. 1)

- 위원, 관계 공무원 10명으로 자치경찰 T/F 구성, 운영

○ 자치경찰제 도입방안에 관해 경찰청과 지속 협의

- 실시단위 및 수행 사무 등 주요 쟁점에 대해 협의하면서 실천 가능한 방안 마련에 주력

○ 외국 자치경찰 제도 현지조사

- 스페인, 프랑스, 이태리, 그리스 자치경찰기관 방문, 조사

Ⅲ. 주요 외국의 자치경찰제도

1. 스 페 인

○ 국가경찰과 자치경찰의 이원적 구조

- 국가경찰은 내무장관 지휘하에 국립경찰과 군인경찰로 구성

○ 자치경찰은 자치州 경찰과 기초자치단체(市) 경찰로 구성

- 자치단체는 헌법에 의해 경찰력 보유 권한을 부여받고 있으며 자치규약에 의해 다양한 형태의 자치경찰 운영

※ 총 17개 주 가운데 3개주만이 자치경찰 보유하고 자치경찰이 없는 주는 국가경찰로부터 경찰력 요청, 제공받아 운영

- 자치단체장의 지휘를 받아 자치법규 집행, 도로상의 안전유지, 생활안전 유지 등의 업무 담당

○ 조직도

	<프랑스, 이태리의 자치경찰제도>
□ 프랑스 □ 국가경찰과 자치경찰을 완전히 분리하여 운영 - 국가경찰은 국립경찰(인구 2만명 이상의 시읍면 담당)과 군인경찰(인구 2만명 이하의 시읍면 담당)로 구성 - 자치경찰은 기초자치단체인 꼬뮨(commune)에 설치․운영 □ 기초단위 자치경찰은 공공질서유지 등 제한적 경찰업무 수행 - 꼬뮨(commune)의 약 10%가 보조기관 형태의 자치경찰 운영 ※ 원칙적으로 모든 자치단체장은 도지사의 행정통제하에 자치경찰 설치․운영 가능(지방자치법 2212-1조) - 범죄예방순찰․기초질서 유지․자치법규집행 등 담당 ※ 국가경찰은 수사․방범․교통 등 일반적 경찰업무를 포괄적으로 담당 □ 이태리 □ 국가경찰과 자치경찰의 이원적 구조 - 국가경찰은 내무부 소속의 국가경찰, 국방부 소속의 군인경찰, 재무부 소속의 재무경찰, 법무부 소속 교도경찰 등으로 구성 □ 자치경찰은 주․도․시 경찰로 구성․운영 - 모든 자치단체는 관할지역마다 자체 경찰력을 보유 가능 - 자치법규 집행, 교통소통 관리, 범죄예방 순찰 등 담당

2. 미  국

○ 자치경찰이 근간이며 연방․주정부도 경찰기관 운영

- 수정헌법(제10조)은 경찰권이 ‘각주 또는 시민’에 있다고 규정

- 경찰은 자치경찰인 지방경찰에서 출발, 주․연방경찰 창설

○ 자치경찰 운영은 자치단체별로 상이하고 다양

- 자치경찰 長은 단체장이 임명 또는 주민이 직접 선출

- 위원회제 및 독임제 형태의 경찰기관 운영

- 포괄적 자치경찰사무를 수행하되, 국가적․광역적 경찰사무에 대한 주․연방 경찰의 관할권 인정

3. 일  본

○ 국가경찰과 자치경찰을 통합하여 운영

- 국가경찰로 경찰청․관구경찰국, 자치경찰로 동경도 경시청․도부현 경찰본부 운영

- 총리 소속의 국가공안위원회(위원 5명)가 국가경찰 관리

- 경찰청장은 국가공안위원회가 총리의 승인을 받아 임명

○ 都道府縣 지사 소속 지방공안위원회가 자치경찰 관리

- 지방공안위원회는 都道府와 지정시를 포함하는 縣은 5인, 기타 縣은 3인으로 구성되며 의회의 동의를 얻어 지사가 위원 임명

- 동경도 경시청 및 도부현 경찰본부(총 47개) 산하에 경찰서 설치(총 1,269개)․운용

- 자치경찰 長(동경도 경시총감 및 도부현 경찰본부장)은 지방공안위원회 동의를 거쳐 국가공안위원회가 임명

※ 단, 동경도 경시총감은 지방공안위원회 동의 후 총리 승인 필요

- 경시정(총경) 이상의 국가공무원과 경시(경정 이하)의 지방공무원으로 구성

- 포괄적 자치경찰사무를 수행하되 국가사무에 대해서는 국가경찰의 지휘․감독을 받아 수행

	<영국의 자치경찰제도>
□ 자치경찰이 근간을 이루며 내무부가 경찰 및 범죄 업무 담당 ※ 국가경찰기관으로 국가범죄수사대 및 국가범죄정보국 운영 □ 주단위의 지방경찰위원회에서 지방경찰청 관리 - 지방경찰위원회는 지방의원 9명, 치안판사 3명 등 17명으로 구성 - 지방경찰청장은 지방경찰위원회가 내무부장관 승인을 얻어 임명 ※ 런던경찰청장은 경찰위원회와 시장의 의견을 들어 국왕이 임명 - 경찰서장은 지방경찰청장이 임명

Ⅳ. 자치경찰제 도입방안

방안 1	주민생활중심의 자치경찰 창설 방안

□ 주요 내용

○ 시․군․자치구 보조기관으로 자치경찰 창설

- 지역교통, 생활안전 등 주민생활 중심의 치안행정 담당

- 단체장이 인사권 행사하는 특정직 지방공무원 신분

○ 국가․자치경찰의 이원적 운용

- ‘광역치안 수요에의 효율적 대응’이라는 현행 국가경찰체제의 장점 유지

- 자치단체와 국가경찰 상호간 업무협조를 위해 광역 및 기초단위에 치안협의회 설치

○ 소요재원은 제도 정착시까지 지방교부세, 국고보조금, 범칙금 등으로 확보하여 국가에서 일정부분 지원

□ 장․단점

○ 장  점

- 행정서비스 위주의 치안행정으로 주민 만족도 향상

- 국가경찰의 치안력 누수 최소화(광역치안수요 효과적 대응)

- 지방행정의 집행력 보강으로 행정의 종합성 구현

○ 단  점

- 자치단체의 재정 편차에 따른 치안 불균형 초래 가능

- 국가경찰과 자치경찰간 상호 갈등 및 협력 미흡 우려

□ 예상 조직도

방안 2	시․도 광역단위 경찰위원회 설치 방안

□ 주요 내용

○ 시․도지사 직속기관 형태의 자치경찰 설치

- 시․도지사 및 의회의 권한을 경찰위원회 위원 추천권에 한정하여 자치경찰의 정치적 중립성 보장

- 시․도 경찰위원회는 5명으로 구성(단체장․의회가 각 2명, 국가경찰위원회가 1명을 추천하여 시․도지사가 임명)

※ 국가경찰은 국무총리 소속 합의제 행정기관인 국가경찰위원회(국무총리․국회의장․대법원장이 각 2명씩 추천, 행자부차관 등 7명, 대통령이 임명)와 집행기관인 경찰청으로 운영

○ 경찰위원회(합의제 행정기관) 및 경찰청(집행기관) 운영

- 경찰위원회는 자치경찰 사무의 일반적 방침을 심의․결정

- 시․도 경찰청장은 시․도 경찰위원회 제청으로 대통령이 임명, 경찰서장은 시․도 경찰청장 제청으로 국가경찰청장이 임명

- 경감 이하는 지방공무원, 경정 이상은 국가공무원으로 신분 설정

- 예산은 특별회계, 특별교부금 신설 및 국고보조금 활용

- 수사, 정보, 경비, 생활안전, 교통 등 광범위한 경찰사무 담당

- 국가위임사무(수직적 관계) 외에는 국가경찰과 수평적 관계

□ 장․단점

○ 장  점

- 광역적인 치안수요에의 효과적 대응 가능

- 최소의 조직개편․비용으로 자치단체의 치안행정 관여 담보

○ 단  점

- 위원회제 운영으로 경찰행정의 책임 소재 불분명

- 자치경찰에 대한 단체장의 직접적 지휘․감독권 미흡

- 지역특성 및 주민의사 반영 미흡으로 치안자율권 제약

□ 예상 조직도

방안 3	기초자치단체 단독 자치경찰 운영 방안

□ 주요 내용

○ 현 경찰서를 기초단체장 직속기관으로 이관, 운영

- 지역교통․생활안전․기초질서 유지 등을 고유사무로, 수사․정보․경비 등을 기관위임사무로 수행

○ 단체장 책임하에 주민 근접치안행정 위주의 사무수행

- 단체장이 의회의 동의를 얻어 자치경찰 책임자 직접 임명

- 모든 자치경찰은 특정직 지방공무원 신분으로 하되, 국가사무(기관위임사무) 처리자는 특정직 국가공무원 신분

- 일반회계, 일반교부금 및 국고보조금, 범칙금 등으로 재정 충당

□ 장․단점

○ 장  점

- 자기책임과 권한에 의한 치안행정 가능

- 독임제 운영으로 권한과 책임소재의 명확화

○ 단  점

- 자치단체장의 권한 비대화에 대한 책임성 확보 문제 제기

- 국가경찰의 근간 변화로 인한 혼란 유발 가능성

- 광역화․기동화 경향의 치안수요에 대응 미흡

□ 예상 조직도