2004 정기국회 정책자료집Ⅱ

생산적이고 효율적인 국회개혁을 위한 제언

2004. 10

국  회  운  영  위  원  회

국회의원  노 현 송(강서구을)

국회의원  김 낙 순(양천구을)

[ 목 차 ]

Ⅰ. 머리말                                        1

Ⅱ. 국회 조직과 구성의 개혁                       3

1. 회기제도                                         3

2. 교섭단체 구성요건                                5

3. 국회중심의 원내정당                              7

4. 상임위원회                                      14

5. 전원위원회                                      21

6. 입법 지원시스템                                 24

7. 해외 주요국의 의회 지원조직                     30

Ⅲ. 입법과정의 개혁                              48

1. 통계로 본 입법과정의 문제점                     48

2. 입법 제정 및 개정                               48

3. 입법청원제도                                    52

4. 상임위원회 심사                                 55

5. 본회의 법안 상정                                64

6. 본회의 심의                                     65

7. 법률안 비용 추계제도                            68

Ⅳ. 국회의 행정부 견제와 균형의 확립             71

1. 국회의 재정 통제                                71

1) 예결산 심의                                   71

2) 회계검사                                      76

3) 재정제도                                      79

2. 국회의 행정부 견제                              82

1) 국정감사 및 국정조사                          82

Ⅴ. 국회의원의 윤리와 특권                       91

1. 우리나라의 의원윤리 제도                        91

2. 국회의원의 특권 : 불체포 특권, 면책특권          95

3. 국회의원의 겸직                                103

4. 국회의원 보조직원(보좌진) 구성                  112

<참조>國會議員手當등에관한法律중개정법률안               114

Ⅵ. 맺음말                                      118

[부록]

[그림목차]

<그림 1> 입법지원조직의 유형                            30

<그림 2> 미국의회 조직구조                              33

<그림 3> 미 의회, 회계검사원 조직구조                    34

<그림 4> 미 의회, 의회예산처 조직구조                    36

<그림 5> 미 의회조사국 조직구조                         37

<그림 6> 독일의회 입법조사연구처의 구성                 43

<그림 7> 프랑스 의회 조직구조                           44

<그림 8> 프랑스 의회 입법처 조직구조                    45

[ 표 목차 ]

<표-1> 14대 이후 처리의안 현황                         15

<표-2> 13~16대 상임위원회별 회의일수                  15

<표-3> 법률안 월별 제출 현황                            16

<표-4> 전원위원회 개회 현황                             22

<표-5> 2003~04 회계 연도 하원 결산내역                 39

<표-6> 14대 국회 처리의안 현황                         49

<표-7> 15대 국회 처리의안 현황                         49

<표-8> 16대 처리의안통계(총괄)                          50

<표-9> 최근 5년간 국회 청원처리 현황(총괄)              54

<표-10> 상임(특별)위원회의 사임 ․ 보임 현황(상임위중심)  55

<표-11> 제헌의회 이후 공청회 개최 현황<총괄>           56

<표-12> 제헌의회 이후 상임위원회별 총괄 현황            56

<표-13> 16대 국회 상임위원회별 공청회 현황             58

<표-14> 15대 국회 상임위원회별 공청회 현황             58

<표-15> 14대 국회 상임위원회별 공청회 현황             59

<표-16> 13대 국회 상임위원회별 공청회 현황             59

<표-17> 13~16대 국회의 청문회 개최현황                 61

<표-18> 13~17대 국회 본회의 표결현황                  66

<표-19> 법안 표결별 투표 현황                          67

<표-20> 13~16대 국회별 예산명세서 첨부 실적           69

<표-21> 예산안 심의 기간(예산안 의결기준)               72

<표-22> 예산안 법정기한경과 처리 현황                  73

<표-23> 감사원에 대한 감사청구 현황                    76

<표-24> 감사 대상기관 현황                             83

<표-25> 증인 및 참고인의 채택 현황                     85

<표-26> 15~17대 윤리특위 의안(징계/윤리심사)처리 현황  92

<표-27> 15대~17대 의원겸직 현황(신고기준)             104

Ⅰ. 머리말

지난 4.15 총선을 거쳐 탄생된 제17대 국회는 국민들의 여망과 기대 속에 ‘새로운 국회’ ‘변화된 국회’ ‘상생의 국회’ ‘깨끗한 국회’ 등을 표방하며 새롭게 출범했다.

그러나 첫 원구성부터 여야간의 힘겨루기는 그동안 우리 국회의 지루했던 관행을 다시 한번 보여주고 말았다.  “17대 국회도 별반 다르지 않다”는 국민들의 자괴감과 국회에 대한 비판은 더욱 거셌다. 더구나 지난 7월초의 ‘국회의원 체포동의안’ 부결은 과연 17대 국회에 희망이 존재하는 가하는 근본적인 회의에까지 이르게 하였다.

특히, 그 어느 때보다도 어려운 경제 여건 하에서 국민들이 바라는 17대 국회에 대한 관심과 요구는 정치권의 중차대한 과제임에도 이에 대한 실천은 기대에 부응하지 못하고 있는 실정이다.

진정 국민으로부터 신뢰받을 수 있는 국회상을 확립하고 17대 국회 스스로 변화된 모습을 만들어 가기 위해서는 정치권이 솔선수범하여 국회개혁을 실천해야 한다. 이러한 미룰 수 없는 당면 과제를 해결하는데 조그만 보탬이라도 되고자 여기에 작은 정책 자료집을 준비했다.

이 자료집에는 국회에서 몇 년 동안 논의가 지속되어 오면서 의견이 수렴된 내용, 찬반 논쟁, 향후 과제 등 제반 문제들이 수록되어 있으며, 각각의 문제점에 대해서는 대안과 함께 개선방안을 제시하였다. 여기에는 본 의원들이 제기한 문제의 해결을 위해 향후 함께 노력하겠다는 의지의 표현도 담겨 있다.

자료집의 전체적인 구성을 보면, 제Ⅱ장에서는 국회의 조직과 구성의 문제점으로 지적되고 있는 회기제도, 의원정수, 교섭단체, 정책정당의 실현, 상임위원회 등과 함께 해외 주요국 의회지원조직에 대한 사례를 통해 보다 생산적이고 효율적인 국회를 만들어 나가기 위한 입법지원 시스템의 내용을 다루었으며, 제Ⅲ장에서는 입법과정에서 발생되는 입법단계별 문제점 및 개선방안을 제시해 놓았다.

제Ⅳ장에서는 국회의 행정부에 대한 견제 기능 강화를 위해 재정통제와 국점감사에 대한 문제점과 개선방안을 다루었으며, 제Ⅴ장에서는 그동안 우리 국회의원들의 잘못된 윤리의식과 특권남용으로 발생된 문제점들을 지적하고 올바른 국회의원 윤리를 개선하기 위한 방안을 기술하였다.

이 자료집이 향후 새로운 국회를 만들기 위한 논의를 촉발시키고, 신뢰받는 국회상을 만들어 가는데 조금이라도 도움이 될 수 있기를  기대한다.

Ⅱ. 국회 조직과 구성의 개혁

1. 회기제도

1) 현황 및 문제점

○ 현재 국회의 회기는 임시회와 정기회(매년 9월 1일부터 100일)로 구분되는데,

- 지난 2000년 2월 16일 짝수월일 2, 4, 6월에 임시회를 개회하도록 하는 개정을 통해 회의 개최의 안정성을 어느 정도 확보는 하였으며 상시국회체계라고 해도 과언은 아님.

○ 여야간의 정쟁이 진행될 경우는 그나마 공식적인 회의시간이 턱없이 모자라 국민들로부터 “무더기 법안처리다”, “형식적인 심의다”라는 비판을 받고 있는 실정임.

○ 국회회기의 불균형

- 현행법 조항은 정기회에 치우친 불균형적인 중요성을 부여하고 있고, 임시회는 부수적인 것으로 보는 시각을 반영하고 있음.

박찬욱(2004), “국회의 조직과 구성:정책역량이 있는 균형의회‘의 모색”, 박찬욱, 김병국, 장훈 공편,『국회의 성공조건』,  동아시아연구원

※ 관련법

헌법 제47조

①국회의 정기회는 법률이 정하는 바에 의하여 매년 1회 집회되며, 국회의 임시회는 대통령 또는 국회재적의원 4분의 1이상의 요구에 의하여 집회된다.

②정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없다.

③대통령이 임시회의 집회를 요구할 때에는 기간과 집회요구의 이유를 명시하여야 한다.

○ 본회의 개회 일수가 너무 짧음

- 의회 정책역량의 수준을 평가하는 기준이 본회의 개회일수에 있는데, 그동안 우리 국회는 선진 민주국가 의회와 비교할 때 개회일수가 매우 부족한 실정임.

- 국회 본회의 개회일수를 보면, 지난 13대 국회 164일(연평균 41일), 14대 국회 167일(연평균 42일), 15대 국회 216일(연평균 54일) 16대 국회  212일(연평균 53일) 등 1년 평균 48일 정도임.

- 선진 의회국인 미국 연방의회와 영국의회는 1년 1회기, 독일의회는 의원의 임기가 개시되고 나서 만료되기까지의 의회가 곧 회기로 되어 있음.

․ 선진 민주국가 의회의 경우 본회의의 개회일수는 평균 1년에 100일로 되어 있으며,

․ 미국 144일, 영국 170일, 캐나다 148일, 프랑스 149일, 이스라엘 111일, 네덜란드 100일, 스웨덴 138일, 덴마크 106일 정도임.

3) 개선 방안

○ 1년 단위의 회기운영 필요

- 의회의 회기는 1년 단위로 운영할 수 있도록 17대 국회에서 개헌이 논의될 경우 검토되어야 할 사항임.

․ 이는 정책역량이 있는 균형의회는 1년을 회기로 하여 연중회의를 개최하고, 필요한 경우 휴회결의를 통해 회의 불균형을 해소해야 함은 물론, 회의 운영의 효율성을 담보할 수 있을 것임.

물론 회의제도의 도입도 중요하지만, 미국 의회다력제도처럼, 우선적으로는 국회가 사전 1년 단위 의회스케줄을 확정하고, 본회의, 전원위원회, 각 상임위원회의 심의일정을 공개하며 이를 충실히 집행하는 것이 중요함. 그리고 각 위원회는 위원회별로 의안심의, 청문회, 공청회에 대한 일정을 1년단위의 개랙적인 계획과 분기단위별 세부계획을 미리 공개하고 이를 집행하려는 노력이 전제되어야 할 것임.

- 개헌이 어렵다하더라도 현행법 테두리 내에서 상시운영체계처럼 국회법 개정을 검토해 볼 필요성이 있으며, 동시에 상시 회기체제의 의회지원 조직도 확대 개편할 필요성이 있음.

○ 본회의 개회 일수 확대 필요

- 그동안 본회의 일수가 선진 민주국가와 비교할 때, 턱없이 짧은 부분을 개선하기 위해 본회의에서도 활발한 정책 활동을 전개할 수 있는 회의 운영이 필요함.

- 그러나 우리 국회는 정책 활동이 위원회 중심으로 진행되면서 본회의 개회 일수가 짧게 된 것이며, 본회의는 위원회가 처리할 안건을 모았다가 일시에 통과시켜 위원회 의결을 뒷받침하는 운영형식에서 비롯된다고 볼 수 있는데 이를 시정할 필요가 있음.

2. 교섭단체 구성요건

1) 현황

○ 현행 국회의 교섭단체 구성요건은 17대 국회의 경우 20석으로 의원정수 299인의 6.7%가 됨.

○ 국회법상 교섭단체로 인정될 경우 여러 가지 공식적인 지위를 통해 행정적, 재정적 지원을 받게 됨.

- 국회에서의 의원발언, 위원회 배정 등 의정활동 참여가 용이하고, 의원사무실이나 정책연구위원 등을 지원 받음.

- 또한 국고보조금 수령에서 유리한 입장에 서게 되며, 정당의 활동에 막대한 영향이 미침.

2) 교섭단체 경과

○ 1949년 이후 교섭단체 경과를 보면,

- 1949년 제1차 국회법 개정당시 20인으로 규정

- 1960년 9월 26일 양원제 실시에 따라 민의원 20인 이상, 참의원 10인 이상으로 국회법 개정

- 1963년 11월 26일 10인 이상으로 개정

- 1973년 2월 7일 20인 이상으로 환원

○ 지난 2000년  16대 국회이후 경과

- 지난 2000년 16대 총선에서 17석을 확보한 자민련은 이 요건을 확보하지 못해 교섭단체 완화를 추진함.

- 이에 새천년민주당이 2000년 7월 24일 국회운영위에서 요건을 10석으로 낮추는 국회법 개정을 처리하였으나 본회의에 상정하지 못하고,

- 2001년 초에 새천년민주당은 3명의 의원을 자민련에 꿔주기를 통해 교섭단체를 구성할 수 있도록 한 바 있음.

- 17대 국회에 들어서서도 처음으로 원내로 진출한 민주노동당이 10석(13.0% 지지율)을 얻음으로써 교섭단체 완화에 대한 요구가 촉발된 바 있음.

3) 개선 방안

○ 그동안 교섭단체 구성 요건이 의회정수와 의회기마다 변동요구가 있었던 만큼, 교섭단체요건 완화에 대한 논의는 나름대로 필요함.

- 외국 의회의 경우 요건을 보면, 아르헨티나 3인, 오스트리아 동일정당명부의 5인, 벨기에 5인, 프랑스 20인(의원정수 3.5%에 해당), 독일 5%(34인에 해당), 일본 2인, 스위스 5인임.

자세한 해외 각국의 교섭단체 구성요건은 김민전, 「원내교섭단체」, 국회도서관 입법 DB 참조바람.

- 이처럼 우리의 경우는 세계 어느 나라와 비교하더라도 상대적으로 높은 것은 사실임.

○ 또한 17대 국회는 교섭단체 요건을 의원정수의 20인(6.7%)을 전 체 유권자의 지지율을 감안한 교섭단체 요건을 현행 6.7%보다 다소 낮추는 방향으로 검토할 필요성이 있음.

박찬욱(서울대 정치학과 교수)는 그동안 우리의 교섭단체 변천사를 감안할 때, 구성요건 완화는 별 무리가 없다고 보고, 의원정수는 의회기마다 변동될 수 있으므로 교섭단체 요건은 의원정수 5%이상(17대 국회의 경우 15석 이상)으로 지금보다 낮춰야 한다고 주장하고 있음.

- 현재 우리 국회가 겸임상임위원회를 제외한 정규 상임위원회가 14개라는 점을 감안할 때, 교섭단체 의석수를 15석 이상 낮추자는 주장은 나름대로 설득력을 가지고 있음.

의석수와 관련하여 자세한(의석수와 의회 대표성, OECD국가의 의회 의석수 비교, 제도형태별 의석수 비교, OECD국가의 의석수 비교 함의 등) 내용은 서복경 입법정보 연구관, 「의회의석수」, 국회도서관 입법지식 DB 참조 바람.

3. 국회중심의 원내정당

원내정당(정책정당)의 의미 : 학계에서는 원내정당, 포괄정당, 선거전문가정당, 정책정당 등을 동일맥락에서 교차적으로 사용하고 있으며, 통일된 개념이 정립되어 있지 않은 상태임. 정치권과 하계의 다양한 주장과 견해를 종합하면, 국회가 정당정치의 중심무대로 오르는 것으로 말하며, 의원들은 원외 정당조직으로부터 자율성을 지킬 수 있어야 함. 또한 원내에서 소속의원들의 자유로운 의사소통을 거쳐 공론을 형성하고 경쟁정당들과 정책대결을 벌이는 것을 말함.

조직상의 특징으로는 원내대표를 정점으로 하는 의원총회를 각 당의 고위 의사결정기구화 함으로써 의원을 중심으로 당을 조직하고  운영하는 체제를 갖추고 있으며, 정당조직을 ‘토대에서의 정당(party on the ground ), '중앙당으로서의 정장(party in central office) 그리고 ’공직속의 정당(party in public office)으로 구분하여 본다면 중앙당으로서의 정당은 축소되는 반면에 공직속의 정당, 특히 국회 내에서의 정당의 기능이 강화되는 것을 말함.

중앙당조직에서는 획일적으로 정책을 만들고 하향식으로 당론 투표를 지시하는 것이 아니라, 의원들이 각자 자율성에 기초하여 상향식 의사결정이 이루어지는 구조를 가지고 있음.

1) 원내정당의 필요성

○ 그동안 한국의 정당은 자금조달이나 선거운동에 있어 방대한 평당원 조직에 의존하는 대중정당의 건설이 현실적으로 어렵고, 고비용 구조를 유발하기 때문에 한국의 정당은 이념에 얽매이지 않는 실용주의 정당이며, 진성당원도 별로 없고, 제도화의 수준도 낮기 때문에 원내정당으로의 전환이 요구되었음.

○ 2002년 대선과 2004년 총선을 거치면서 대규모 인원동원에 의한 선거가 사실상 무의미해진 데다 막대한 정치자금을 모으는 일도 쉽지 않게 되면서 중앙당 축소와 원내정당으로의 전환은 필수적인 선택으로 규정될 수밖에 없는 정치상황에 와 있음.

○ 카리스마적 정당 지도자들의 퇴장과 공천민주화, 정치자금 조달채널의 제한 등으로 ‘중앙당으로서의 정당’의 기율이 약화되었다는 점.

- 그동안 1인 보스에 의해 좌지우지되는 의회운영에서 3김 청산이후 새로운 방식의 원내 정책정당의 지향점은 만들어 졌으며,

- 특히, 17대 들어서 열린우리당의 경우, 수뇌부에 의해 좌지우지되지 않고 이념과 정책상의 정체성으로 정당이 운영될 수 있도록 방향을 설정하였음.

정책정당 개혁의 목표가 원내정당화와 대중정당화의 두 방향이 존재하는데. 두 방향은 근본적으로 상충되는 측면이 존재함. 후자의 시각에서는 원내정당화는 자칫 의원들의 과두지배체제를 가져올 수 있고 국민을 통치대상으로만 간주해 적극적 참여민주주의에 제동을 걸 수 있다고 우려하며, 정당이 일반대중에 보다 가까이 다가가 정당일체감을 확산시키고 진성당원을 많이 확보해 풀뿌리 차원에서 대중적 기반을 구축해야 하는 과제도 가짐.

○ 탈산업사회로의 전환기를 맞아 산업구조와 사회이익구조의 유동화, 파편화, 복잡화가 심화되었고, 물질적 풍요의 확산과 여가시간의 증대에 따라 대중의 계급의식이 약화되고 세속화가 확산되어 대중정당은 이미 적실성을 잃었다는 주장도 원내정당화를 이론적으로 뒷받침하고 있음.

○ 이러한 토대 하에서 정당은 원내를 구분 및 권력을 분점하여 효율적인 정치진영을 건설하고, 중앙당과 원내간의 적절한 긴장관계를 통해 질적 발전을 꾀하는데 큰 방향이 있음.

2) 쟁점과 한계점

이현출(2004), 「원내정책 정당화」, 국회도서관 입법지식 DB 참조함.

○ 원내정당화는 현역 의원들의 중앙집중식 권한과 정치적 입지만 지나치게 강화한다는 비판이 제기되고 있음.

- 현재와 같이 지구당과 같은 토대로서의 정당조직이 뒷받침되지 않은 상황에서 당내뿐만 아니라 다른 당에서도 상대방 현역의원에 대한 강한 경쟁자가 등장해 선거에서 승산 있는 도전을 하지 못하는 경우가 많을 것으로 전망되기 때문임.

- 원내정당의 전형을 보여주는 미국의 경우, 하원 현역의원의 재선 성공률은 거의 95% 이상이라는 점도 이러한 논리를 뒷받침해주고 있음.

- 따라서 현역의원에게 유리한 방향으로 작용할 경우 참신한 인물의 국회진출을 통한 정치권의 쇄신을 기대하기가 어렵다는 문제를 야기하게 됨.

○ 원내정당화는 원내교섭단체나 원내에 교두보를 확보한 정당에게 유리하게 작용하고, 원내진출에 실패한 군소정당이나 신생정당을 소외시키는 결과를 초래한다는 비판을 야기함.

- 원내교섭단체를 형성하고 있는 정당이 국회운영을 독점함으로써 제1, 제2당 등 열린우리당과 한나라당에게 유리한 결과를 가져오게 하는 문제점.

- 특히, 원내진출에 실패한 정당들은 주요 정책결정에 참여할 수 없게 되고, 국고보조금 배분 등을 둘러싸고 주요 정당들 간의 카르텔형성과 담합의 가능성을 높여 줄 우려가 있음.

○ 의원의 자율성이 상대적으로 약한 대중정당의 원내교섭력을 약화시킬 우려가 있음.

- 대중정당의 의원은 일관된 정책프로그램 실현을 위한 당 위원회의 대리인에 지나지 않기 때문에 ‘공직속의 정당(국회 내에서의 정당)’은 ‘토대에서의 정당(지구당)’의 대리인에 지나지 않음.

- 따라서 대중정당 모델을 취하는 정당의 경우 원내 의원들의 자율성이 제한적이고, 결과적으로 국회 내의 의제설정과 정책토론에 한계가 있을 수 있다는 우려가 제기되기도 함.

○ 정당이 대중 사이에 뿌리내리기 어렵고 정치의 가변성이 과도해 졌다는 시대 상황에 의해 원내정당의 적실성이 높아지긴 하였지만, 원내정당화는 자칫 정치의 불안정을 초래할 우려도 내포하고 있음.

- 원내정당화는 소속의원들의 자율성 보장을 전제로 하기 때문에 현안마다 실용적 이해관계에 따라 표결을 달리 할 수도 있고, 나아가 개인적 정치이익을 위해 당적을 바꾸는 사례도 생겨날 가능성을 배제할 수 없음.

- 특히 정당의 후보선출 민주화로 정치지도자와 중간 엘리트간의 결속력이 약화되고, 직접 유권자들 속으로 파고들게 됨에 따른 정당의 응집력 약화가 결과적으로는 항시적인 정치 불안정으로 이어질 수도 있음.

○ 정당의 지역주의 색채를 고착화시킬 수 있다는 우려도 존재함.

- 지역주의 투표행태가 여전히 지속되고 있는 현실에서 의원들이 당의 중심에서 정책사안을 주도해 나갈 경우, 선거에 승리하지 못한 지역은 해당 정당의 당론 결정과정에 소외될 개연성은 명확할 것임.

- 당내 정책결정과정에 특정지역의 이익이 구조적으로 경시되면, 지역주민들을 더욱 소외시키고, 지역간 불균형의 심화로 인한 지역주의의 지속을 피하기 어렵다는 지적임.

○ 더구나 아직까지도 정당의 이념과 정책에 따라 유권자들의 지지를 확보할 수 있는 충분한 여건이 성숙되어 있지 못함.

○ 또한 원내정당화를 표방하면서도 원내 소속의원들은 자율성 보장을 전제로 하기 때문에 현안마다 실용적 이해관계에 따라 의견을 달리할 수도 있고, 당내 의견의 절충이 의원들 간의 대립문제로 비쳐질 수 있음.

3) 정책정당화를 위한 제도개혁 방향

① 정당제도

○ 기본 목표는 ‘토대에서의 정당’(지구당)과 ‘중앙당으로서의 정당’을 획기적으로 감량하고, 당 운영이 ‘공직속의 정당’, 즉 원내정당을 강화하자는 것임.

검토할 수 있는 한 가지 방안으로 ‘정당의 중앙당을 국회로 옮겨 가자는 주장’이 동시에 제기되고 있음

- 그러므로 정당은 정책을 통해서 정체성을 만들어가고 활동은 국회를 중심으로 이뤄져야 함.

- 이를 위해서는 원외 중앙당을 비롯한 각급 당 조직, 이를 관리하는 사무총장이하 중앙 및 지방 당료의 역할이 대폭 축소될 필요가 있으며,

- 대신 의원조직과 그 정책지원 인력이 대폭적으로 확대되고 활성화가 요구됨.

- 비선거 기간에는 원내대표 중심으로 활동을 부각시킬 필요가 있음.

○ 지구당 폐지로 정당과 풀뿌리 대중간의 괴리감이 생기고, 유권자의 요구에 대한 반응성이 둔화될 우려가 있으므로 시․도당 산하에 시·군·구당의 운영위원회 등을 두어 그 기능을 보완하는 방법을 강구할 필요가 있음.

○ 의원총회의 기능 강화와, 원내대표가 소속 의원들의 다양한 의견을 효과적으로 조정할 수 있도록 정책결정 과정상 권한을 강화하는 방안을 검토할 필요가 있음.

전대 국회와 차별적인 것이 바로 의원총회의 역할과 기능임. 그동안은 대부분의 의원총회가 정략적인 숙의와 방향을 논의하는 것이 주였다면, 이제는 정책의총 중심으로 토론과 합의과정을 위한 정책의총이 개최되고 있음.

○ 원내정당화를 위해서는 의원들의 자율성 확보가 중요하며, 이를 위해서는 상향식 공천제도의 성공적 정착이 중요함.

② 국회운영제도

○ 원내 의원조직의 정비 및 강화

박재창(2004), 『국회의 성공조건』, p246 요약, 동아시아연구원

- 국회 내 의원조직은 내부 민주주의의 원리를 바탕으로 의원의 정책 활동을 극대화하기 위해 개편․강화 되는 것을 원칙으로 삼아야 할 것임.

- 이때 의원총회는 정당의 입법 및 정책을 심의하고 의결하는 최고기구가 되고, 실질적 자유경선을 통해 원내대표와 원내수석부대표를 선출하는 방식으로 가야할 것임.

- 그리고 원내대표는 당의 정책을 대표하는 최고지도자로서 이에 합당한 정책결정과정상의 권한을 행사할 수 있도록 해야 함.

- 정책위원회는 원내대표 산하에 설치하고 수석부대표가 정책위의장을 맡도록 하며, 정책위는 국회의 상임위원회와 병렬적으로 설치되는 분과위원회로 구성될 수 있도록 해야 할 것임.

○ 원내 정당화를 위한 국회 ‘운영제도의 개혁’이 우선시되어야 할 것이며, 원내 정당의 위상을 제고할 수 있는 제도개선 연구가 지속되어야 할 것임.

지난 2003년 1월 22일 통과된 국회법 개정안은 대정부질문제도를 일문일답식으로 고치고, 회의록 삭제요구를 불가능하도록 명문화하고, 교섭단체 대표연설도 연초 임시국회와 정기국회로 제한함으로써 일방적 자기주장만 나열하는 곳이 아니라 의원 간 또는 의원과 행정부간 토의에 비중을 두게 된 점에서 원내정당화에 다가가는 개혁으로 평가되고 있음.

○ 진정한 상시 개원체제를 구축하여, 국회가 명실상부한 공론창출의 장이 되도록 하여야 할 것임.

- 국회가 항시 개회 상태로 있어야 토의가 조금이라도 활성화되고, 그럼으로써 국회가 국정의 중심이 될 수 있다는 주장임.

○ 전원위원회 제도의 활성화와 복수상임위원회 제도의 도입 등으로 상임위 이외의 의원간의 토의를 활성화할 필요성이 제기됨.

○ 법안에 대한 공청회의 활성화를 통해 대의과정상의 토의의 양과 질을 높일 수 있다는 방안을 검토할 필요가 있음.

○ 법률안 축조(逐條)심사와 위원회 회의의 공개를 의무화함으로써 의원 간 토의를 보다 진지하게 하고 토의중심의 원내정치가 촉진될 수 있는 환경을 조성하는 것도 고려해 볼 필요가 있음.

○ 개개 의원의 정책전문성이 필수적이고, 이를 위해서는 국회의원들의 전문성 제고를 위한 입법지원기구의 강화가 필수적임.

강화 방안으로는 입법지원처의 신설이 김원기 국회의장의 제안을 토대로 구체적인 논의가 진행되고 있음.

- 국회는 각계각층을 대표하는 대표성과 정기적인 선거를 통해 교체되는 유동성을 가지고 있는 특징성 및 구조적으로 전문성 축적에 취약한 조건에 있음.

- 이러한 구조적 취약점을 극복하기 위해 미국과 같은 의원의 커리어리즘 (careerism)의 형성과 상임위제도를 통해 업무전문성을 강화하는 방안이 도입되어야 함.

미국의 경우는 재선을 하면 동일 상임위에서 일을 함으로써 전문성을 제고할 수 있는 여건이 마련되어 있으며 특히, 하원 현역의원의 재선 성공률이 거의 95% 이상이라는 점이 전문성을 가질 수 있는 여건을 자연스럽게 형성되는 것임.

- 보좌진 및 입법지원기구의 강화도 원내정당화에 필수적 요건이라 할 것임.

③ 선거제도

○ 대중 집회와 정당연설회, 합동연설회 등이 제한됨으로써 이제 미디어를 통해 후보자와 유권자 사이의 소통이 이루어지게 되었으므로 TV나 라디오 토론의 기회를 늘리고, 의무화하는 방안의 도입이 필요하다는 지적이 제기되고 있음.

○ 선거공영제의 확대로 정당조직이나 사조직에의 의존을 줄이는 방향으로 개혁이 이루어질 때 의원의 자율성이 더욱 강화될 것으로 평가됨.

○ 원내정당화가 시민사회와의 관계절연을 의미하는 것은 아니며, 향후 시민단체와 이익집단이 이익의 표출기능을 담당하고, 이러한 표출된 의견을 중심으로 국회는 정책대안을 형성해 나가는 방향으로 기능을 조정해 나갈 수 있을 것임.

○ 중장기적으로 의회지원체계를 확대 개편 필요.

- 구체적으로는 예산정책처의 대행정부 예산 및 기금운영에 대한 비판적 견제와 입법보좌기능을 강화하기 위한 방안으로 입법지원처 신설 등을 통해 전문가 풀을 확대할 필요가 있음.

세부적인 대안에 대한 내용은 뒷장 ‘입법지원시스템 강화 방안’에서 자세히 다루고 있음.

○ 원내 의원조직도 정책 활동 중심으로 개편 강화되어야 함.

현재 우리당의 원내조직은 원내대표 산하에 제1,2수석대표(원내, 기획․홍보)와 부대표단(간사, 법률, 의사, 기획, 정책, 공보, 당무, 의원)으로 구성되어 있으며, 정책위의장은 산하에 제1정조위원회(법사,통일,외통,국방), 제2정조위원회(재경,예결,금융,공정거래), 제3정조위원회(과기,정통, 농해수), 제4정조위원회(행자, 보건복지, 환경노동), 제5정조위원회(교육, 문화, 여성)를 두고 당정간 협의 및 정책 조절기능을 수행하고 있음.

- 현재 우리당의 모든 정책이 정책의총에서의 토론과정을 통해 당론이 결정되는 의사구조를 가지고 있는 것처럼, 민주적인 원리를 바탕으로 의원의 정책 활동을 극대화하는 쪽으로 개편 강화되어야 함.

4. 상임위원회

1) 상임위원회 운영의 문제점

○ 위원회에 의존한 법안 처리

- 현재 우리 국회는 위원회 중심주의를 채택하고 있음. 이로 인해 대부분 위원회 심사 단계에서 폐기되고 소수만이 본회의에 부의되고 있으며,

- 상임위원회에서 개정된 법률안은 거의 논쟁이나 토론 없이 본회의에서의 형식적인 절차를 밟고 있음.

○ 위원회 소속위원들의 이해관계

- 위원회 소속의원들이 이해관계로부터 자유롭지 못한 점.

○ 법안 심의시 소위원회에 지나치게 일임하는 경향이 큼.

○ 법률안이 회기 말에 과도하게 많은 건을 처리함으로써 국민들로부터 법안심의에 불신 초래

- 14대 국회이후 법안이 폭증하고 있고, 16대 국회이후 의안 처리건수가 일년 365일 매일 의안을 처리한다고 하더라도 하루 평균 8건의 의안을 처리하는 등 의안 처리가 많은 것이 현실임.

<표-1>14대 이후 처리의안 현황

자료 : 국회사무처, 예산안, 결산, 동의(승인)안, 결의안, 건의안, 규칙안, 중요 동의, 의원징계 포함된 통계임.

대수	접수	처리	처리내용							미처리 (계류)
			가결			부결	폐기	철회	반려
			계	원안	수정
14대 국회	1,439	1,439	1,112	798	314	31	269	26
15대 국회	2,570	2,570	1,617	1,053	564	7	889	57
16대 국회	3,178	3,177	1,496	924	572	17	1619	45		1
17대 국회 2004년 8월말 현재	354	41	40	32	8	1				313
- 14대 국회(365일 기준) : 하루 처리의안 건수 1.3건 - 15대 국회(365일 기준) : 하루 처리의안 건수 1.8건 - 16대 국회(365일 기준) : 하루 처리의안 건수 1.6건

- 상임위(특위포함) 회의일수도, 13대 이후 증가하고 있지만, 대수별 연평균 회의일수를 보면, 14대 15일, 15대 19일, 16대 26일 정도에 지나지 않음.

<표-2>13~16대 상임위원회별 회의일수

구분	제13대	제14대	제15대	제16대
국회운영	73	60	79	175
법제사법	108	105	132	195
통일외교통상	72	65	84	104
정무(행정)	84	49	65	149
행정자치(내무)	97	67	91	61
재정경제(경제과학)	99(71)	75(32)	111	156
과학기술정보통신	71	24	78	103
국방	73	57	60	89
문화관광(문화공보)	139 13대 국회는 문교공보위원회가 문교체육과 문화공보 분야로 나뉘었으나, 따라서 초기 통계자료는 통합과 분리를 반복됨. 그러므로 교육은 문교공보에 통합되어 잡혀짐.	67	77	111
교육(문교체육)	-	65	74	75
농림해양수산	97	74	99	118
산업자원(상공,동력자원)	85(87)	70	85	95
보건복지	97	64	89	115
환경노동(노동)	77	70	104	106
건설(교통체신)	101(99)	113	89	107
정보	-	12	30	38
예산결산특별	77	57	82	114
여성(특별위포함)	-	5	20	34
윤리특별	1	6	10	7
합 계	1,351(257)	1,105(32)	1,459	1,952
위원회 평균 회의일수(연평균)	71(18)	58(15)	77(19)	103(26)

- 또한 거의 모든 법률이 정기국회에 집중되어 심의과정이 형식적이라는 오해를 불러오기 충분한 것이 사실임.

<표-3> 법률안의 월별 제출 현황

대수	1월	2월	3월	4월	5월	6월	7월	8월	9월	10월	11월	12월	계
13대	26	72	55	13	30	19	52	24	38	140	267	202	938
14대	5	46	14	10	25	20	78	5	135	196	248	120	902
15대	82	95	65	43	25	96	130	104	79	261	620	351	1,941
16대	66	160	172	108	166	161	115	174	431	833	823	323	2,777
17대	-	-	-	-	-	93	93	107	-	-	-	-	293

자료 : 국회사무처(2004. 8월말 현재)

○ 상임위 소관부처의 관장 범위가 너무 넓음

- 통일․외교․통상위원회, 환경․노동위원회, 농림․해양수산위원회는 관장의 범위와 대상이 지나치게 많아 전문성 확보에 취약함.

- 운영위원회는 교섭단체중심의 운영 및 소관 상임위가 분명치 않은 기관을 운영위가 담당하는 등 업무범위의 불분명함.

※ 관련법

국회법 제86조(체계․자구의 심사)

①위원회에서 법률안의 심사를 마치거나 입안한 때에는 법제사법위원회에 회부하여 체계와 자구에 대한 심사를 거쳐야 한다. 이 경우 법제사법위원장은 간사와 협의하여 그 심사에 있어서 제안자의 취지 설명과 토론을 생략할 수 있다.

②제1항의 심사에 대하여 의장은 각 교섭단체별 의원과의 협의를 거쳐 심사기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 바로 본회의에 부의할 수 있다.

제59조(법률안의 상정시기)

위원회는 발의 또는 제출된 법률안이 그 위원회에 회부된 후 15일(법제사법위원회의 체계․자구심사의 경우에는 5일)을 경과하지 아니한 때에는 이를 의사일정으로 상정할 수 없다. 다만, 긴급하고 불가피한 사유로 위원회의 의결이 있는 경우에는 그러하지 아니한다.

- 특히, 법제사법위원회는 체계, 자금 심사등과 법제사법위 고유의 법안을 처리하는데 과도한 업무량과 국회의 입법절차상 소관위원회의 법안심사 이후 본회의 부의전에 체계와 자구에 대한 심사를 행하기 때문에 특수한 지위를 가지고 있음.

- 또한 체계 자구심사 과정에서 법안의 내용이 심하게 고쳐질 경우에는 이에 대한 법적 재의 절차가 없는 것도 문제임.

○ 상임위원장 배분문제에 있어서 전문성보다는 정치적 배려가 우선시되는 관행으로 일관되고 있음.

※ 관련법

국회법 제17조(임시의장의 선거)

임시의장은 무기명투표로 선거하되 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 다수득표자를 당선자로 한다.

국회법 제41조(상임위원장)

①상임위원회에 위원장(이하 “상임위원장”이라 한다) 1인을 둔다.

②상임위원장은 제48조 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 선임된 당해 상임위원중에서 임시위의장선거의 예에 준하여 국회의 회의(이하 “본회의”라 한다)에서 선거한다.

③제2항의 선거는 국회의원총선거후 최초집회일부터 3일 이내에 실시하며, 처음 선출된 상임위원장의 임기가 만료되는 때에는 그 임기만료일까지 실시한다.

④상임위원장의 임기는 상임위원으로서의 임기와 같다.

⑤상임위원장은 본회의의 동의를 얻어 그 직을 사임할 수 있다. 다만, 폐회 중에는 의장의 허가를 받아 사임할 수 있다.

○ 상임위원회의 위원은 국회법 제39조 1항에 의거 “의원은 2이상의 상임위원회의 위원(이하 ‘상임위원’이라 한다)이 된다.”라고 규정하고 있음.

- 그러나 16대 국회의원의 상임위원회 구성명단을 보면, 17개 상임위원회 가운데 1개 위원회에만 소속된 의원이 있었으며, 이 규정이 엄격히 지켜지고 있지 않음.

○ 상설 소위원회의 재정립 필요

- 국회법은 정보위를 제외한 상임위원회는 소관 사항을 분담, 심사하기 위해 3개의 상설소위원회를 설치할 수 있도록 하고 있으나 상설소위원회제도는 아직 활성화되지 못함.

특정안건심사소위원회, 청원심사소위원회, 국정감사, 국정조사를 위한 소위원회, 국회의사방송에 관련된 방송심의소위원회, 윤리심사소위원회, 징계․자격심사소위원회와는 별도임. 보다 자세한 내용은 「부록」 상설소위원회 제도 참조 바람.

상설소위원회 제도는 1991년 13대 국회에서 도입됨. 상설소위원회 설치 의무화는 실재 상설소위원회가 운영되지 않음으로써 1998년 국회법 개정으로 도입된 것임.

- 현행 제도에서 소위원회 관련 법규는 다음과 같음.

․ 「국회법」 제57조①-⑧항, 제125조①항, 제149조⑤항

․ 「국정감사및조사에관한법률」제5조

․ 「국회상설소위원회설치등에관한규칙」(국회규칙 제104호, 1998. 8. 22. 본회의의결)

․ 「국회상설소위원회운영준칙」

․ 「국회윤리특별위원회구성등에관한규칙」제4조

- 현행 제도 상 존재하는 위원회는 다음과 같은 종류가 있음.

․ 특정안건의 심사를 목적으로 하는 안건심사소위원회(「국회법」제57조①항)

․ 정보위원회를 제외한 각 상임위원회가 소관사항을 분담․심사하기 위하여 두는 상설소위원회(「국회법」제57조②항;「국회상설소위원회설치등에관한규칙」; 국회상설소위원회운영준칙」 )

․ 청원심사를 목적으로 구성되는 청원심사소위원회(「국회법」제125조①항)

․ 국정감사 및 조사를 위한 소위원회(「국정감사및조사에관한법률」제5조)

․ 예산결산특별위원회에만 설치할 수 있는 분과위원회(「국회법」제57조⑧항)

․ 국회운영위원회에 설치하도록 되어 있는 방송심의소위원회(「국회법」제149조⑤항)

․ 국회윤리특별위원회에 설치할 수 있는 윤리심사소위원회․징계자격심사소위원회(「국회윤리특별위원회구성등에관한규칙」제4조)

- 우리나라의 현행 소위원회 제도는 상설소위원회제도를 택하고 있다는 점에서 미국제도와 유사하며, 예산결산특별위원회에 소위원회와는 구분되는 분과위원회제도(일본의 경우 分科会)를 두고 있다는 점에서 일본제도와 유사함.

- 상설소위원회가 안건심사소위원회와 구분되는 점은 한시적 조직이 아니라 위원회 위원임기와 소위원회 위원임기가 동일하게 규정되어 있는 상설조직임.

- 안건심사소위원회는 안건별 구성되는 조직임에 비해 상설소위원회는 위원회 소관부처를 분담하여 심사한다는 점에서 차이가 있음.

- 분과위원회가 일반 소위원회와 구분되는 점은 후자는 소위원회에 회부된 각기 상이한 안건을 심사 또는 조사하지만, 전자는 예산안 또는 결산이라는 동일 의안을 심사한다는 점에서 차이가 있음.

- 전자는 심사의 필요와 편의를 위해서 설치되는 한시적 기구인데 반해서 후자는 각 부처소관별로 분담되는 상시적 기구라는 차이가 있음.

- 또한 상설소위원회 제도가 의무화되었음에도 실재 운영은 거의 되지 않았으며, 제도가 도입되었던 15대 국회에서는 15개 상임위 45개 소위원장 배분 건으로 난항을 겪다가 구성 자체가 무산되었음.

- 16대 국회 초반 위원회 구성과정에서 다시 상설소위원회 도입 건이 일부 위원회에서 논의되었으나 실재 운영되지는 못했음.

○「국회상설소위원회설치등에관한규칙」에 규정된 상설소위원회 현황

상임위원회	소위원회	상임위원회	소위원회
국회운영위원회	국회소위원회 국제협력소위원회 기획예산소위원회	과학기술 정보통신위원회	과학기술소위원회 정보통신소위원회 기상소위원회
법제사법위원회	법무소위원회 법제․감사소위원회 사법소위원회	문화관광소위원회	문화예술소위원회 체육청소년․관광소위원회 신문방송소위원회
정무위원회	국무조정소위원회 공정거래소위원회 금융감독소위원회	농림해양수산소위원회	농림소위원회 해양수산소위원회 협동조합소위원회
재정경제위원회	경제정책소위원회 조세소위원회 금융소위원회	산업자원위원회	산업․무역소위원회 자원소위원회 중소기업소위원회
통일외교통상위원회	통일소위원회 외교소위원회 통상소위원회	보건복지위원회	보건의료소위원회 사회복지소위원회 식의약품안전소위원회
국방위원회	군사정책소위원회 병무소위원회 방위력개선소위원회	환경노동위원회	환경소위원회 환경국제협약소위원회 노동소위원회
행정자치위원회	선거관리소위원회 행정․지방자치소위원회 치안행정소위원회	건설교통위원회	건설소위원회 국토계획․수자원소위원회 교통소위원회
교육위원회	교육자치소위원회 대학교육소위원회 교육개혁소위원회

○ 기타 사항

- 소위원회심의과정의 방청 불허 및 속기록 부재는 소위원들간의 밀실담합이라는 시민단체로부터 불신이 지속적으로 문제 제기되어 왔음.

2) 개선 방안

○ 국회개혁특위 구성을 통한 본격적인 논의 필요

- 17대 국회에 바라는 국민들의 바람을 위해서 국회가 투명성과 전문성 제고를 위한 객관적이고 공정한 국회 내 ‘개혁 특위를 구성’하여 개편방안에 대한 논의를 진행해야 할 것임.

○ 입법지원처 신설을 통한 입법보좌기능 강화

- 입법보좌기능을 강화하기 위한 방향으로 국회조직 개편과 관련하여 현재 논의가 진행되고 있는 입법지원처 신설이 적극적으로 검토 되어야 할 것임.

- 현재 법제실이 의원들의 법안작성 및 심사를 보조하고 있지만, 전문성을 더욱 강화하기 위한 방안으로 외부 전문가를 포함한 연구인력을 확대할 필요성이 있음.

○ 상임위의 소관부처의 세분화 및 효율성 제고

현재 우리 사회의 사회현상은 복잡 다변화 되고 있고, 각 이해집단간의 갈등관계가 다양한 형태로 진행되고 있는 상황에서 볼 때, 이에 대한 조정과 타협 그리고 구체적인 대안을 제시하기 위한 전문적이고 심도 있는 국회의 역할 담당해 나가기 위해서는 좀더 위원회가 세분화 할 필요성이 제기되고 시대적 상황임.

- 상임위의 소관부처의 범위와 대상이 지나치게 많아 복잡 다변화 되는 행정부처의 업무에 대해 보다 효율성과 전문성 제고를 위한 소관 상임위 분리를 현실적으로 고려해야 할 것임.

○ 상임위원장의 정치적 배려가 우선시 되는 관행이 시정될 필요가 있음. (국회법 제41조의 개정 검토)

○ 법사위원회의 법안 처리과정에서 소관 상임위에서 올라온 법안의 내용이 심각하게 왜곡되는 것을 방지하기 위한 재의 절차를 만들 필요성이 있으며, 현행 관행으로 진행되고 있는 반려제도를 국회법에 구체적으로 명시할 필요성이 있음.

○ 상임위원회 구성 시 위원회 겸임을 현행법 2개 이상의 겸임을 ‘3개 이내로 제한하는 것이 필요함.

- 왜냐하면, 좀 더 효과적인 위원회 활동과 심도 있는 위원회 활동을 제고하기 위해서 더욱 그러함.

○ 상설소위원회의 활성화 필요

- 소위원회제도는 근본적으로 입법심의의 효과적이며 전문성을 높이는 것은 물론, 정책현안에 관한 실질적 대안제시에 기여하도록 하는 등 분업효과를 통해 효율성을 증대시키기 위한 것인 만큼, 이를 달성하기 위한 제도적 정비가 수반되어야 할 것임.

○ 심도 있는 법률안 심의를 위해 최소한의 심의기간 신설 필요

- 현행법에서는 법률안이 회기 말에 무더기로 처리되는 것을 방지하기 위한 최소한의 심의기간 규정이 없는 상황인데, 부작용을 막기 위해서라도 필요한 안전장치를 마련해야 할 것임.(국회법 제85조의 개정 필요)

※관련법

국회법 제85조(심사기간)

①의장은 심사기간을 정하여 안건을 위원회에 회부할 수 있다. 이 경우 의장은 각 교섭단체대표의원과 협의하여야 한다.

②제1항의 경우 위원회가 이유 없이 그 기간 내에 심사를 마치지 아니한 때에는 의장은 중간보고를 들은 후 다른 위원회에 회부하거나 바로 본회의에 부의할 수 있다.

○ 기타사항

- 소위원회의 속기록 공개는 국회개혁의 첫걸음이자 상징이라는 주장을 시민단체들로부터 줄기차게 제기되고 있는 바 있으며,

- 이러한 국민적 불신을 해소하기 위해서라도 소위원회의 방청 허용 및 속기록 공개 등의 방안이 마련되어야 할 것임.

5. 전원위원회

제도적 목적은 의안 의결중심의 본회의와는 달리 전체 의회차원의 심의기능을 강화하는데 있음. 본회의 중심제를 택하는 국가들은 주요의안에 대해본회의 중심제를 택하는 국가들은 주요의안에 대해 본회의 2독회제 내지 3독회제를 택함으로써 본회의 중심의 의안심의를 원칙으로 제도를 운영하고 있음. 반면 전원위원회 제도는 위원회 중심제를 택하는 국가들에서 전체 의회차원의 의안심의 기능을 제도적으로 보완하려는 취지를 가지는 것임.

현재 우리나라는 이 제도를 도입하고는 있으나, ‘반드시’ 전원위원회를 통과해야 하는 의안이 명시되어 있지 않음으로 해서 실효성의 문제가 제기되고 있음.

1) 현황 및 문제점

○ 1948년 제헌의회시절부터 1960년 9월까지 제도가 시행됨.

○ 16대 국회에 들어서 2000년 5월 30일부터 현재에 이르고 있음.

- 전원위원회 운영에 관한 규칙은 2003년 5월 16일에 제정됨.

○ 전원위원회 개최상황을 보면, 1대 국회에서 2차례, 2대 국회에서 4차례, 16대 국회에서 1차례로 거의 전무한 실정임.

<표-4> 전원위원회 개회현황

대별	회별	개회일	안건	심사결과	본회의 보고
					보고자	보고일
제헌	1회	1948.9.16 ～17 (2일간)	한국정부와 미국정부간의 재정과 재산에 관한 최초 협정 동의안	원안 가결	이청천 이청천, 지대형, 지청천 의원은 동일인임. 위원장	제68차 본회의 1948.9.17
	2회	1949. 4.28	1949년도 세입세출 예산안	수정 의결	지대형 위원장	제88차 본회의 1949.4.30
2대 임기 : 선출된 회기 동안만 활동, 위원장 선출시기 : 매 회기초	11회	1951.11.29 (1일간)	1951년도 내무부소관 제3회 추가경정예산	수정 의결	이갑성 위원장	제106차본회의 1951.11.30
	12회	1952.4.8 ～1952.4.9 (1일 이상)	1952년도 예산안	수정의결	오위영 위원장	제46차 본회의 1952.4.16
	13회	1952.7.3～4(2일간)	헌법 개정안	수정 의결	지청천 위원장	제2차 본회의 1952.7.4
	16회	1953.6.13 (1일간)	휴전대책에 관한 건	-	곽상훈 위원장	제8차 본회의 1953.6.13
16대 임기 : 2일, 위원장 선출 : 의장이 지명하는 부의장	제237회	2003.3.28 2003.3.29	국군부대의이라크전쟁파견동의안	-	김태식 위원장	제237회임시회

자료 : 국회사무처, 『의정자료집』, 2004.6

- 다만, 16대 국회에서 제도가 재도입된 후 처음으로 ‘국군부대의 이라크 전쟁 파견 동의안’이 2일간 열리는 등 첨예하게 대립된 법안 상정의 경우 상임위원회의 심의를 좀더 구체적이고 깊이 있는 심사가 진행될 수 있는 가능성을 보여주었던 사례로 볼 수 있음.

※관련법

국회법 제63조의 2(전원위원회)

①국회는 위원회의 심사를 거치거나 위원회가 제안한 의안중 정부조직에 관한 법률안, 조세 또는 국민에게 부담을 주는 법률안 등 주요의안의 본회의 상정 전이나 본회의 상정 후에 재적의원 1/4이상의 요구가 있을 때에는 그 심사를 위하여 의원전원으로 구성되는 전원위원회를 개회할 수 있다. 다만, 의장은 주요의안의 심의 등 필요하다고 인정하는 경우 각 교섭단체대표의원의 동의를 얻어 전원위원회를 개회하지 아니할 수 있다.

②전원위원회는 제1항의 규정에 의한 의안에 대한 수정안을 제출할 수 있다. 이 경우 당해 수정안은 전원위원장이 제출자가 된다.

③전원위원회에 위원장 1인을 두되 의장이 지명하는 부의장으로 한다.

④전원위원회는 제54조의 규정에 불구하고 재적위원 1/5이상의 출석으로 개회하고, 재적위원 1/4이상의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

⑤전원위원회는 계속하여 2일 이내 1일 2시간의 범위 내에서 의안에 대한 심의를 할 수 있다. 이 경우 의원의 발언시간은 5분 이내로 한다.

⑥기타 전원위원회운영에 관하여 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.

2) 개선 방안

○ 보다 광범위한 민의가 반영할 수 있도록 활성화 시킬 필요가 있음.

- 과거에 있었던 제도를 다시 도입한 것으로 국민의 생활에 중대한 영향을 미치는 안건에 대해서는 해당위원회에 구애받지 않고 보다 심도 있는 심사가 이루어 질 수 있도록 하고, 보다 광범위한 민의가 반영될 수 있도록 하는 등 제도의 취지를 최대한 활용하여야 할 것임.

○ 본회의 부실 심의를 보완하는 방식의 운용 필요

- 현행 본회의 심의는 위원회에서 심의한 내용을 거의 수정의결 없이 가결 및 통과하는 등 형식적인 요식행위로 평가되고 있는 만큼, 전원위원회를 본회의의 보완적인 심의 방식의 한 가지 방식으로 운용할 필요가 있음.

- 따라서 예산심의, 조세관련 법안 등에 중요한 법안에 대해서는 선택이 아니라 의무적 개최를 검토할 필요가 있음.

6. 입법 지원시스템

1) 입법 지원의 구성 및 분류

○ 최소한의 입법 행정업무

- 의회의 회계 및 경리업무, 건물의 신축과 유지보수, 시설물의 관리, 인쇄,문서관리 및 처리, 우편물 송달, 사무실 배정등의 업무를 말함.

○ 의회 운영 차원의 업무

- 위원회의 구성 및 배치, 의사절차의 개선과 기록, 대외관계의 개척과 유지, 조직발전, 입법지원체제의 구축과 활용, 직원의 충원과 관리 등이 이 범주에 속함.

○ 의회 기능 차원의 업무

- 청문회 개최, 정책사업평가, 정보자원의 수집 등 대행정부 통제과정의 여러 과제를 담당하고 있음.

2) 현 단계 입법지원시스템의 한계점

○ 현직 국회의원의 경우 정보나 자료를 수집하고 분석할 수 있는 시간적 여유가 그리 많지 않음

- 국회의원 스스로가 전문성을 확보하고 있다하더라도 정보나 자료를 직접 수집하고 분석할 수 있는 시간적 여유를 갖기란 현실적으로 매우 어려움.

- 또한 입법활동 외에도 지역구 유권자와 접촉하고 의견을 청취하는 등 시민사회와 행정부와의 연계기능도 수행해야 하기 때문임.

○ 현재 우리 국회의 입법지원 시스템은 집중과 조직적인 측면에서 매우 부족한 실정임.

현재 지원분류별 내용을 보면, 입법정보지원서비스, 예산정책처, 입법전자정보실 등 ON-OFF조직을 통한 지원체계를 가지고 있음.

- 현역 국회의원은 1인당 입법보조요원 6명을 두고 있음. 이중 실질적인 정책보좌업무는 겨우 3명이 거대한 행정부를 상대로 한 의정활동을 펼치는데 불가능할 정도임.

보좌관(4급상당) 2명, 비서관(5급 상당) 1명, 비서(6급 상당, 7급 상당, 9급 상당) 각1명이며, 이중 4급 보좌관 1명, 7급비서 수행(운전) 1명, 9급비서(여비서) 1명을 제외하면 실질적인 정책보좌 업무는 3명에 불과함.

- 도서관내 전문분야 박사급 입법정보연구관 22명이 299명의 국회의원들에게 입법정보서비스를 제공하고 있으나 인력부족 및 전문성 확보에 어려움이 많음.

주로 어떤 현안과제에 대해 국회의원이나 입법관료가 질의해 오는 경우 그에 대해 참고자료를 작성해서 제공하는 역할을 수행하고 있으며, 미국의 의회봉사처(CRS)와 같은 역할을 하고 있음.

인력부족 상황은 국정 전 분야를 세분화하여 전문성을 극대화해야 하는 입법성보 서비스의 질적 저하를 가져다주고 있음. 현재 정보서비스 업무는 19개 분야로 세부화 하여 분야별 1인씩을 배치하고 있고, 현행 시스템은 부족한 인력에 분야를 맞추다 보니 전혀 이질적인 분야가 통합되어 있음. 특히, 17대 국회에서는 수요가 폭증하고 있음에도 1인의 인력이 감당해야 하는 영역이 많이 발생하는 등의 문제가 발생하고 있음.

또한, 질적인 의정활동 지원을 위해 대 행정부의 견재와 관련된 자료의 경우 자료 접근성에 한계가 있으므로 인해 고급 정보에 기초한 분석에 한계가 있음.

- 「입법정보 참고질의」의 경우 17대 국회 들어서 폭증하고 있음. 2004년도 6월 한 달의 경우 연구관 1인당 약 12건, 1주일 당 약 3건의 질의회답을 소화하고 있음.

2001년도 565건, 2002년도 338건, 2003년 897건, 2004년 8월 21일 현재 793건임.

○ 국가와 국민, 시민사회를 연결하는 네트워크의 구축이 매우 미약한 실정임.

- 입법과정에서 필요한 정보의 소스를 보다 다양한 의견 수렴화 함으로써 입법과정의 적실성을 확보하는데 혁신적으로 높일 수 있어야함.

- 현재 국회는 사무처의 입법정보화 담당관실과 도서관의 입법전자정보실이 정보화 지원체계 중 극히 일부를 담당하고 있을 뿐임.

그동안 도서관이 정보화 사업의 일환으로 입법과정을 통해 직접적으로 지원하는 것은 입법관련 데이터베이스 시스템을 통해 필요 자료와 정보를 축적하고 참고질의를 DB화 하는 것이 전부인 셈.

- 결국 국회는 지식정보화 체계를 갖추기 위한 종합적이고 포괄적인 기구를 두기 전 단계에 머물러 있는 실정임.

○ 행정부가 예산을 편성하여 정책을 집행하고 국정을 관리하는지에 대해 분석, 평가, 비판하는 업무 지원이 제대로 갖추어져 있지 않음.

- 지금까지 위원회 전문위원, 도서관 입법전자정보실내 입법조사과(1,2,3과) 등이 행정부의 정책에 대한 역할을 부분적으로 수행하고는 있지만 평가능력을 갖춘 곳은 사실상 전무하다고 평가됨.

- 따라서 행정부의 정책에 대해 사전적 사후적 평가를 통해 부실한 정책을 중단시키거나 예산을 삭감하는 조치를 취할 수 있는 역량을 확보할 수 있는 입법지원조직을 강화할 필요가 있음.

- 그나마 2004년 3월 3일 국회예산정책처가 신설되어 ‘국가의 예산결산․기금 및 재정운용과 관련된 사항에 관하여 연구분석․평가하고 의정활동을 지원’(국회법 제22조의2)하고 있으나 역할에 대해서는 서비스는 물론, 질적 정보제공이 사실상 미약한 실정이며,

조직은 8월말 현재 92명 정원에 현원 90명으로서 2실(예산분석, 경제분석), 1국(사업평가국), 1관(기획관리관), 1심의관(예산분석심의관), 15팀으로 구성되어 있음.

- 또, 예산분야에 한정되어 있어서 환경, 노동, 여성, 산업자원, 정보통신, 과학기술, 문화 분야의 정책에 대한 심도 있는 연구분석․평가에 대해 서 한계가 있는 실정임.

※관련법

국회법 제22조의2 (국회예산정책처)

①국가의 예산결산·기금 및 재정운용과 관련된 사항에 관하여 연구 분석·평가하고 의정활동을 지원하기 위하여 국회예산정책처를 둔다.

②국회예산정책처에 처장 1인과 필요한 공무원을 둔다.

③처장은 의장이 국회운영위원회의 동의를 얻어 임면한다.

④이 법에서 정한 사항외에 국회예산정책처에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.[본조신설 2003.7.18]

3) 입법지원시스템의 강화 방안

(1) 입법지원 기능의 강화

지난 7월 중순 김원기 의장이 입법기능을 강화하기 위한 방안으로 미국의 의회조사국(CRS)처럼 주요 정책과 법률, 예산에 대한 자료조사와 분석 기능을 수행하는 강력한 입법지원처 신설에 대한 구상을 밝힌바 있음.

이와 관련하여 김원기 의장은 제250회 정기국회 개회사(2004. 9. 1)에서 “17대 국회는 개원 이래 16대 국회의 같은 기간에 비해 의원입법 발의가 4배로 늘었습니다. 이와 같이 활발한 입법 활동을 충실하게 지원하기 위해서 우선 「입법지원처의 신설」을 이번 정기국회 회기 중에 구체화 시킬 것입니다”라고 밝힌 바 있음.

○ 현재 국회도서관내 국회의원에게 분야별 전문지식과 사실정보를 수집하고 분석해서 제공하는 입법정보 지원은 국회의원의 입법 활동을 위해 지원기능을 강화․확대 개편해야 할 필요성이 제기되고 있는 실정임.

○ 이러한 입법지원처 신설의 요구는 국회의원의 질적 입법 활동의 강화를 위해서 더더욱 절실한 시점에 와 있음.

○ 입법지원처는 미국의 의회봉사처를 모델로 하는 독립부서로서 설립하되 외부 전문인력 확충을 통해 진정한 의회지원조직으로 설립되어야 할 것임.

앞 주요국의 의회지원조직 참고

입법지원처가 국회 내에서 독립처로 만들 것인가 아니면, 현행 입법정보 지원과를 확대 개편할 것인가 하는 문제에 대해서는 우리 의회 실정에 맞는 기구개편 논의구조를 통해 심도 있는 토론 속에 결정되어야 할 사항임.

○ 근본적으로 입법지원처의 조직은 외부의 압력에서 벗어나 독자적으로 업무에 종사하도록 보장하는 것과 정치적 중립성의 보장과 전문성의 확보가 조직의 성패를 좌우하게 된다는 점을 기본 원칙으로 진행되어야 할 것임.

○ 입법지원처의 종사자를 충원하는데 있어 유의할 점이라면,

박재창(2004), 『국회의 성공조건』, 「입법지원체제」p304, 동아시아연구원

- 입법지원처의 종사자는 최대한 행정부의 정책을 연구․분석하고 연구용역 사업을 추진한 경험이 있는 인재를 활용 필요성이 있음.

왜냐하면 정부정책에 대한 자료의 생산과 보관 등이 행정부 중심으로 이루어지고 있고 행정부의 정보소재를 파악하는데 있어서 경험자가 더더욱 긴요하기 때문임.

- 그러나 일부 학자들은 행정부를 잘 아는 행정부출신의 인재를 등용해야 한다고 중장하고 있으나, 이는 행정부를 제대로 견제하는데 한계가 있음. 그 일예로, 현재 행정부 출신 공무원이 부처 산하기관의 주요보직을 상당수 차지하고 있어서 부처가 산하기관에 대한 통제가 제대로 이루어지지 않고 있는 점은 충원계획시 고려되어야 할 것이라는 비판도 상존함.

○ 정보의 확보 방안은 정보공개의 범위를 대폭 확충하거나 정보습득을 핫라인을 통해 행정부 내 내부 정보를 실시간대에 직접 인출해서 사용할 수 있도록 하는 정보 접근성이 확보되어야 할 것임.

○ 입법정보의 네트워크 강화 필요

스코틀랜드 의회의 경우는 독립적 입법지원부서를 설치하고 이를 통해 1천여 개의 시민사회단체를 네트워크로 연결해서 시민사회의 정책적 요구를 체계적으로 수렴하는 것은 물론이고 그 결과물을 정리하여 해당 상윔위원회의 입법과정에 전달함으로써 입법과정의 직접적 연결을 시도하고 있다. 각종 정책 주제별 포럼을 열어 일반시민이 주도하는 대화의 창을 통해 여론을 수렴하고 청원과 진정이 사이버 공간에서 형성되어 입법과정에 투입되는 장치도 있음. 그리고 다양한 양식의 대화방과 전자우편 등이 의원과 유권자간의 의사소통 장치로 활용되도록 하였음.

- 현재 국회 사무처 내 입법정보화 담당관실과 도서관의 입법전자정보실의 기능은 단순한 정보화 기반시스템을 관리하고 자료의 축적 수준에서 탈피해 입법과정의 업무처리 양식자체를 지식정보화 체계로 전환하는 일이 급선무임.

사실상 이법전자정보실의 기능은 전자도서관의 운영이나 일반 수서업무의 전산화 작업과 관련되어 있을 뿐이며, 입법지원 정보의 생산이나 공급문제와는 일부적 기능을 담당할 뿐임.

- 이를 위해서는 다양한 컨텐츠 개발과 자료의 축적 및 활용을 통해 쌍방향 의사소통구조를 만들어 가야 할 것임.

미국의 의회는 하원 컴퓨터 센터와 상원 컴퓨터 센터를 두고 있으며, 이 분야에서 가장 선도적 역할을 보여준 좋은 사례로는 캘리포니아 주 의회의 입법정보 데이터 센터는 600명 이상의 직원을 고용한 집중식 지원체제를 갖추고 있음.

- 결국, 국회는 기존의 파편적인 조직과 집중화 할 필요가 있으며, 지식정보 관리체계의 시스템구축을 통해 국민과의 직접적인 대화와 연결의 쌍방향 통로를 개척해야 할 시점임.

미래정치의 수요 창출과 입법과정의 적실성 차원에서도 매우 필요한 것임.

(2) 정책의 분석․평가 기능 강화

행정부가 자신이 제정한 법률의 입법의도에 따라 예산을 편성하고 정책을 집행하며 국정을 관리하는 지에 대해 이를 분석, 평가, 비판하는 업무를 당당하도록

○ 국회예산처의 신설로 인해 법안의 예산 수요 측정, 경제예측, 세수추계, 기금의 운용 등 분석과 평가 기능은 상대적으로 제고 될 것으로 기대됨.

- 현재 예산정책처 내에는 사업평가국이 있으나, 주로 국가 주요 사업․정책의 타당성 평가, 국가주요사업 집행 평가, 중․장기 재정소요 분석, 평가기법 및 평가체계의 개발 등에 초점이 있음.

○ 그러나 정책 일반에 대한 분석과 평가업무를 지원할 부서를 마련하기 위해서는 미국과 같은 예산 업무에 대한 분석기구(현 국회 예산정책처 기능)와 함께 일반 정책을 포괄하는 일반회계 감사의 기능을 강화하기 위한 정책의 평가 부서를 설립해야 할 것임.

미국의 경우에는 일반회계감사처(GAO)를 구성하여 국가기관의 회계감사 및 운영효율성 검토를 맡기고 있는 것처럼 일반회계감사처는 행정부를 상대로 회계처리상의 합법성 여부, 정책집행과정의 능률성 정도, 고안한 정책사업과 입법의도 사이의 적합성 정도를 분석 평가하도록 되어 있음.<자세한 사항은 참고자료 참조>

- 이와 같은 일환으로 논의되고 있는 감사원의 감사기능의 일부를 국회로 이전하는 논의가 빠르게 진행되어야 하며, 국회의 대행정부 정책평가 기능도 담보될 수 있을 것임.

(3) 국회사무처의 효율적인 개편

박재창(2004), 『국회의 성공조건』, 「입법지원체제」p309, 동아시아연구원

○ 기본적인 원칙은 입법지원조직을 강화하는 한편, 사무처는 행정지원의 관리업무를 담당하는 구조로 업무의 성격을 조정해야함.

○ 국회사무처는 최소한의 관련 업무를 담당하도록 업무의 성격을 조정하는 관리업무와 분야별 전문가를 필요로 하는 입법지원기능, 정책평가 기능, 지식정보 기능을 망라하는 기구 신설 및 조직개편을 통해 흡수가 필요함.

- 특히, 전문가적인 식견이 요구되는 법제실, 의사국 등은 별도의 인사관리체계를 갖추도록 할 필요가 있음.

- 예를 들면, 채용방식에 있어서 법제관의 경우에는 변호사나 법제처 근무 경험자 등을 중심으로 충원 보완하고, 의사관은 지속적 해외훈련과 장기적 육성을 통해 확보해야할 것임.

○ 현재 입법고시를 통한 일반 행정가의 충원방식은 사무처의 업무수요를 고려할 때, 폐지하는 것을 고려해야 함.

- 왜냐하면, 현재의 입법고시는 행정부의 고위 행정관료를 충원하기 위한 수험과목과 크게 다를 것이 없도록 되어 있고, 만약 사무처의 수요와 필요에 따라 일반 행정가를 충원하는 경우에는 현재와 같은 입법고시 수험과목에 대한 대대적인 개편이 필요함.

- 한편으로는, 현행 개방형직위 운영이 3급 이상의 20/100 이내의 규정에 의해 운영되고 있지만, 2000년 이후 시행결과를 보면 실적이 매우 저조함. 향후 조직개편이 진행될 경우 개방형직위운영을 4,5급까지 확대하는 방안을 적극적으로 고려할 필요가 있음.

국회사무처법 제7조(조직), 세부 규정으로는 ‘국회개방형직위의운용에관한규정’이 있음.

2000년 이후 2004년 8월말 현재 개방형 직위운영 실적을 보면, 3급 이상 41명중, 20%이내 8.2명 이내에서 운영되어 있는 규정에 근거하여 단 2명(2급 1명, 2급 1명)뿐임.

7. 해외 주요국의 의회 지원조직

서복경 입법정보 연구관, 국회도서관 입법조사과 참고회담 서비스 내용을 인용함.

1) 의회의 기본지원 구조

○ 의회조직은

- 국회의원 - 교섭단체 - (의원모임) - 위원회로 구성되는 골간조직과 골간조직을 지원하는 staff 조직들로 구성됨.

○ staff 조직은

- 행정․사무․경위 업무를 수행하는 행정지원조직

- 입법지원기능을 수행하는 입법지원조직으로 구성됨.

○ 입법지원조직은

- 의원 보좌관, 교섭단체 지원조직 등 당파성에 입각한 정치활동을 지원하는 조직과 전체 의회, 위원회, 의회의원을 중립적인 입장에서 지원하는 공적 조직들이 있음.

<그림-1> 입법지원조직의 유형

○ 공적 입법지원조직은 해당 국가의 의회사적 특성, 정당 체제적 특성에 따라 다양한 조직구성과 조직단위들로 구성되어 있음.

- 미국모델은 <그림-1>에서 예시된 모든 단위들이 독립적인 지원조직으로 발전해온 반면

- 다른 국가들에서는 필요에 따라 몇 가지 기능을 한 조직에 통합적으로 운영하기도 하고 특정기능은 존재하지 않기도 함.

- 또한 미국모델에는 없는 독특한 지원조직을 운영하기도 함.

○ 이하에서는 미국, 영국, 독일, 프랑스, 일본의 의회지원조직구조를 살펴보겠음.

2) 주요국별 지원조직

(1) 미국

○ 미국은 세계에서 가장 거대하고 조직적인 의회지원조직을 운영하고 있음.

- 50개 주 연방으로 운영되는 국가구조,

- 50개 주 정당이 연방차원에서 연합하는 형태의 연방정당체제,

- 3권이 분립된 대통령제 국가라는 제도적 기반을 고려하지 않고 미국의회구조를 이해하기는 어려움.

○ 미국 의회조직은 1946년 「입법부재조직법(Legislative Reorganization Act)」, 1970년 「입법부재조직법」이라는 2번의 큰 계기를 통해 비약적으로 성장했음.

- 행정부를 견제할 수 있는 의회 차원 전문적 지원역량의 강화, 의회 독자적인 정보 획득과 분석능력의 확보가 2번의 의회 재조직화를 관통하는 문제의식이었음.

- 의회조사국(CRS)은 1914년 설립되었지만 1970년을 기점으로 오늘날과 같은 모습을 갖추게 되었으며

- 1921년 설립된 회계검사원(GAO)도 1970년을 기점으로 정부사업에 대한 공식적인 평가업무를 맡게 되었고

- 의회예산처(CBO)는 이 시기 문제의식이 태동되어 1974년 설립이 결정되었음.

○ 미국 의회는 양원으로 구성되어 있으므로, 상․하 양원이 각기 가지는 조직들이 있고 양원에 공통적으로 서비스하는 조직들이 있음.

○ 각 원은 의장실, 위원회실, 사무처를 가지고 있음.

○ 양원에 모두 서비스하는 조직으로는

- 회계검사원(GAO), 의회예산처(CBO), 의회도서관, 의회조사국(CRS), 노인의료보험 자문위원회(MedPAC), 의회출판국(GPO) 등 정책생산과 출판조직,

- 건물관리 등을 책임지는 의사당 관리국, 식물원 관리국,

- 의회 고용 인력들의 권익보호를 위한 의회 친절국(Office of Compliance)이 있음.

○ 미 의회 예산은 각 조직별로 독립채산제를 적용하고 있음.

- 하원은 하원이 직접 관리하는 조직들만을 예산범위로 하며

- 회계검사원, 의회예산처, 도서관 등은 모두 독립적인 예산과 결산체제를 가지고 있음.

○ 2002년도 미 하원의 총 지출액은 $1,040,833,133이며, 이 가운데 인건비는 $588,096,442로 56.5%에 해당함.

미 하원 감사실(Office of Inspector General)에서 발간한 감사자료(2003.11.3)에 근거함. “Final Report-Audit Of The Financial Statements For The Year Ended December 31, 2002(Report No. 03-HOC-05)", p.7

○ 또한 각 조직별로 인력고용이나 인사 시스템 등도 독립적으로 진행됨.

- 특히 회계검사원은 2004년 7월 「GAO 인력자원 개혁법(GAO Human Capital Reform Act)」이 통과됨에 따라, 고용 인력의 급여체계도 연방공무원 급여체계와 별도로 정하게 되었음.

<그림-2> 미국의회 조직구조

○ 각 원은 사무처 산하에 법제실을 두고 있음.

- 상원은 법제실장, 부실장과 23명의 법제관(Attorney),

- 하원은 법제실장, 부실장과 35명의 법제관을 두고 있으며

- 각각 8명과 15명의 법제 보조직원을 두고 있음.

○ 법제실의 업무는 비당파적 입장에서 의원들의 법안마련을 위한 기술적 지원을 하거나 자문을 맡는 방법으로 입법 활동을 지원하는 역할을 담당함.

○ <그림-2>의 조직들 가운데 양원의 의원과 위원회에 직접적인 정책지원업무를 담당하는 조직으로는 회계검사원, 의회예산처, 의회조사국 그리고 1997년 설립된 (노인)의료보험자문위원회를 들 수 있음. 이하에서는 각 조직별 현황을 살펴보겠음.

(1) 회계검사원(GAO: Government Accountability Office)

○ 우리나라에 회계검사원으로 알려진 GAO의 원래 명칭은 General Accounting Office였으나, 2004년 7월 그 명칭이 Government Accountability Office로 변경되었음.

○ 회계검사원은 연방정부의 정책평가와 지출에 대한 감사를 수행하여 그 결과를 의회와 일반국민들에게 제공하는 것이 핵심기능임.

- 연방정부의 정책과 지출을 감시한다는 의미에서 ‘의회감시견(congressional watchdog)'이라는 별칭으로 불려 왔음.

○ 회계검사원장은 상하 양원 각각 5명으로 구성된 지명위원회에서 3명을 추천하여 대통령이 상원의 인준청문회를 거쳐 임명함.

- 검사원장의 임기는 15년이며 상하 양원 합동의결로 탄핵이 가능함.

○ 회계검사원은 현재 정부정책평가 영역을 중심으로 나누어진 13개 분과체제로 운영되고 있음.

<그림-3> 미 의회, 회계검사원 조직구조

○ 회계검사원은 2003년 현재 3250명의 정규직 고용 인력을 보유하고 있음.

- 재무평가, 회계, 법률, 경제학 전문가들을 주로 한 전문연구인력들이 각 분야별로 정부정책과 지출, 사업실행 평가를 수행하고 있음.

○ 2002년 기준 회계검사원의 예산은 4억 3천만 달러임.

○ 2004년 7월 7일 「GAO 인력자원 개혁법(GAO Human Capital Reform Act)」이 의회를 통과함에 따라 앞으로 GAO 운영에 몇 가지 변화가 예고됨.

- 법안의 핵심은 현재 3200명이 넘는 인력에 대한 관리운용을 GAO에게 전격 위임하는 것과,

- 21세기를 대비하여 GAO의 조직운영방식에 전환을 모색하는 것임.

(2) 의회예산처(CBO: Congressional Budget Office)

○ 미국에서도 1921년 행정부 예산제도(Executive Budgeting)가 확립되었고, 이후 예산심의 관련 미국 의회의 역할이 약화되어 왔음.

○ 1969년대 말 이래 미국 의회와 행정부 간의 긴장관계가 심화되면서 행정부에 대한 의회의 통제권 강화에 관한 문제의식이 높아졌음.

○ 그리고 의회의 예산통제권 강화 차원에서 설립된 것이 의회예산처(CBO)임.

- 당시 미 의회는 미 행정부의 관리예산국(OMB: Office of Management and Budget)과 같은 정보력과 분석력을 갖춘 기관을 설립하려는 목적에서 의회예산처를 설치하였음.

○ 의회예산처의 담당업무는

- ① 행정부와는 별도로 의회의 독자적인 경제전망을 수행

- ② 5년간 세입․세출 및 재정수지규모의 변화를 예측하는 일을 담당

- ③ 재정수입규모를 초과하는 재정지출 부문에 대한 재원조달방안을 제시

- ④ 자체자료와 독립적 분석을 토대로 행정부 예산안을 평가하여 의회에 보고

- ⑤ 예산에 영향을 미칠 각종 정책이나 사업을 위원회의 요구에 따라 분석․보고

- ⑥ 행정부가 집행하는 모든 세입․세출을 기록하여 연간 예산한도를 초과하지 않도록 관리하는 것임.

○ 의회예산처장은 예산관련 두 개의 상임위원회에서 추천을 하고 하원의장과 상원 임시의장이 함께 임명하도록 되어 있음.

- 기관장의 임기는 4년이며 연임제한은 없으나 하원의결로 교체가 가능하도록 규정되어 있음.

○ 2002년 기준 총 232명의 정규인력을 고용하고 있음.

○ 의회예산처는 <그림-4>과 같은 구조를 가짐.

<그림 4> 미 의회, 의회예산처 조직구조

3) 의회도서관 의회조사국(CRS: Congressional Research Service)

○ 의회조사국은 1914년 입법참고국(Legislative Reference Service)으로 최초 설립되었고, 1970년 입법부재조직법(Legislative Reorganization Act)으로 현재 의회도서관 의회조사국이 되었음.

- 초기 입법참고국은 도서관을 포함, 전국에 퍼져있는 입법관련 정보들을 취합하여 의원과 위원회에 전달하는 단순 업무 중심으로 구성되어 있었음.

- 그러나 2차 대전 이후 의회기능이 활성화되고 대행정부 견제기능에 관심이 집중되면서 의회조사국에 대한 수요가 증대되었고, 그 결과 1970년 입법부재조직법은 의회조사국으로 하여금 모든 상임위원회에 연락관을 두고 회기동안 다룰 주제 모두를 포괄적으로 지원하도록 법으로 규정하게 됨.

○ 의회조사국은

- 의회에 대해서 직접 책임을 지며,

- 의원이나 상임위가 필요한 정보에 대해서 행정부에 요구할 수 있는 권한(자료요구권)을 갖고 있고

- 조직적으로는 의회도서관 운영위원회(Library Executive)에 소속되어 있음.

○ 2002년 기준 의회조사국의 1년 총지출은 $81,454,000이며, 이 가운데 83%는 인건비로 지출되었음.

○ 2002년 의회조사국이 고용하고 있는 정규직 인력은 739명임.

○ 현재 의회조사국은 6개의 연구조사분과와 5개의 행정․정보관리국으로 구성되어 있음.

- 연구분과의 구성은 <그림-5>와 같음.

<그림-5> 미 의회조사국 조직구조

(4) 노인의료보험 급여 자문위원회(MedPAC: Medicare Payment Advisory Commission)

○ 이 조직은 1997년 「균형예산법(the Balanced Budget Act of 1997 (Pub. L. 105–33)」이 의회를 통과함에 따라 ‘노인의료보험 양당 위원회’와 함께 의회의 독립적인 기관으로 설립되었음.

○ 설립의 목적은 노인의료보험(Medicare) 수급대상자가 4000만 명에 이르는 상황에서 의료보험체계와 수급방식의 개선 등을 모색하기 위한 것임.

○ 위원회는 연방의회에 대하여 노인의료보험문제에 관한 연구조사보고서를 제출하고 정책조언을 하고 있음.

○ 위원회는 17명의 위원과 전문직/행정직 staff들로 구성됨.

○ 17명의 위원은 회계검사원장이 임명권을 가지며,

- 전 위원이 동일 임기를 가지지 않고 3년 단위로 재임명되는 위원회 1년 임기의 위원들로 나뉘어 있음.

○ 현재 staff 조직은 23명의 연구직 인력과 8명의 행정직 인력으로 구성되어 있으며, 그 필요에 따라 현재에도 인력을 확충하고 있는 상황임.

2) 영국

○ 영국의 지원조직도 양원 모두를 지원하는 조직, 각 원을 독립적으로 지원하는 조직으로 나눌 수 있음.

- 과학기술국, 회계감사원 등은 양 원 모두를 대상으로 지원하는 기관인 반면

- 상원과 하원은 각기 위원회국, 정보국을 두고 있으며

- 도서관은 하원에 속해 있음.

○ 하원은 서기국, 경위국, 도서관, 의회기록국, 편의시설관리국, 정보․프로그램 관리국 등을 두고 있음.

- 하원의 서기국은 의사과, 법제과, 국제과, 문서과, 위원회국으로 편재되어 위원회 운영과 본회의 운영관련 실질적인 지원업무를 담당하고 있음.

○ 하원의 각 조직 고용인력 규모와 지출규모는 <아래 표>와 같음.

<표-5> 2003~04 회계 연도 하원 결산내역

의회지원조직	고용인력	지출규모
의장실	7명	433,000파운드
사무처장실	8명	437,000
서기국	311명	26,237,000
경위국	407명	76,319,000
도서관	219명	9,955,000
재정/행정국	147명	10,708,000
의회기록국	105명	7,708,000
편의시설관리국	305명	5,600,000
정보/프로그램관리국	8명	400,000
합 계	1,517명	137,797,000파운드

* House of Commons,(2004.7), "Twenty-sixth report of the House of Commons Commission: Financial Year 2003/04".

○ 위 조직들 가운데

- 하원의 서기국(The Clerk's Department), 도서관, 의회기록국(Department of the Official Report),

- 그리고 양 원을 지원하는 과학기술국(POST: Parliamentary Office of Science and Technology), 독립조직으로 회계감사원(NAO: National Audit Office)이 입법지원조직으로 볼 수 있음.

(1) 회계감사원(NAO: National Audit Office)

○ 1983년 「회계감사법」에 따라 행정부의 지출에 대한 회계를 감사하는 기관으로 설립되었음.

○ 현재 약 800여 명의 직원으로 구성되어 있으며, 상․하 양원 산하 조직이 아닌 독립조직으로 설치되어 있음.

- 예산․결산관리나 인력관리 등이 모두 독립적으로 이루어짐.

○ 주요업무는

- 정부의 회계감사와 사업평가를 하여 의회 내 결산위원회(PAC)를 직접 지원하고

- 공공지출에 대한 감사보고서와 각종 청문회 등에 의견제시나 보고서 제출 등을 담당함.

○ 회계감사원은 사업성과분석보고서(Value for Money)의 초안을 작성하는데,

- 이를 Green Paper라 함.

- 영국 의회는 회계감사원이 작성한 조사보고서를 가지고 청문회(Evidence Session)를 통하여 이를 심사함.

- 그리고 이것이 의회 위원회의 안이 될 때에는 블루 페이퍼(Blue Paper)라 부르며,

- 최종적으로 정부의 계획으로 확정되면 화이트 페이퍼(White Paper)가 됨.

(2) 의회도서관 조사국(Department of Library, Research Services)

○ 영국 의회도서관은 입법조사서비스를 위하여 조사국을 두고 있음.

- 조사국은 7개 분과 68명으로 구성되어 있음.

○ 영국의 의회도서관 조사국 기능은 미국의 CRS나 일본 의회도서관 조사 및 입법조사국과 유사함.

○ 조사국의 구성은 다음과 같음.

- 산업 및 교통분과(11명)

- 국내문제 분과(12명)

- 국제문제 & 안보분과(14명)

- 과학 & 환경분과(9명)

- 사회정책분과(11명)

- 경제정책 & 통계분과(5명)

- 사회문제분과(6명)

(3) 과학기술국(POST: UK Parliamentary Office of Science and Technology)

○ 1980년대 들어서면서 의원들은 과학기술에 관한 대중적 질의, 미디어에의 노출, 관련 이해집단들의 로비에 직면하면서 과학기술관련 정보나 분석을 지원할 수 있는 의회지원조직의 필요를 절감하였음.

- 1989년 의회외부의 재단으로 설립되었다가 1993년 내부조직으로 전환되었음.

○ 현재 과학기술국은 과학․기술․의료분야에 관한 정책을 연구하고 각 원의 조사위원회가 정부정책을 검증할 때 관련 자료를 검토하며, 현안주제들에 대한 조사분석작업을 진행하고 있음.

3) 독일

○ 독일의회는 수상을 중심으로 하는 의원내각제를 운영하고 있지만, 직선으로 선출되는 연방대통령이 있고 다당제 하에서 오랫동안 연립정부를 구성해 온 역사적 경험으로 인해 내각에 대한 의회의 권한과 자율성은 영국이나 일본보다 강하다고 평가됨.

○ 미국의회가 ‘위원회 의회’라고 불릴 정도로 위원회가 중심단위로 움직인다면, 독일의회는 ‘교섭단체 의회’로 불릴 만큼 교섭단체의 역할이 크다고 평가됨.

○ 독일 연방의회는 크게 3단위의 지원조직을 운영하고 있음.

- 행정기술지원처, 의사지원처, 입법조사연구처로 운영됨.

○ 독일의회지원조직은 위원회 지원조직과 전문연구조직이 통합적으로 운영된다는 점이 특징이며, 그것이 입법조사연구처임.

○ 2000년 기준 독일 연방의회 전체 고용 인력은 2,300명 수준이며, 그 가운데 입법조사연구처의 총 인력은 500여 명임.

○ 현재 입법조사 연구처는

- 2개의 연구조사실, 청원실, 자료실의 4개 실로 조직되어 있으며,

- 2개의 연구조사실은 위원회국과 연구 분야를 중심으로 구분된 총 12개의 연구조사국으로 구성되어 있음.

- 아래 <그림 5>에서 각 연구조사실 산하 왼쪽은 위원회 스텝조직이며 오른쪽은 연구국에 해당함.

○ 2004년 현재 독일에는 총 21개의 상임위원회(Ausschüsse)와 2개의 조사위원회(Enquete-Kommission)가 있음.

- 조사위원회는 특정 주제에 따라 한시적으로 만들어지는 조직이라는 점에서 따로 이를 지원하는 연구조사국이 배치되어 있지는 않으며 21개 상임위원회를 중심으로 연구조사국이 배치되어 있음.

○ 위원회국의 서기관은 의사일정과 필요한 자료의 준비, 의사규칙에 따른 회의진행, 위원회 심의 내용의 기록 및 보고서 작성 등의 업무를 담당하며, 의안에 대한 논의자료나 분석보고서 등은 전문연구국과의 연계 하에서 준비하도록 되어있음.

○ 위원회국 1-4개에 대당하여 구성된 연구국은

- 미국의 CRS처럼 개별의원과 위원회에 대한 참고회답기능을 수행하는 한편 각 위원회국과 함께 위원회 업무를 지원하고 있음.

<그림-6> 독일의회 입법조사연구처의 구성

○ 연구조사국의 주요 업무는

- 현안문제를 분석하고 의견을 제시하며 배경을 분석하고

- 문제점에 대한 개선안과 법률안의 작성, 상이한 법적 및 정치적 체제의 비교, 입법지원, 사안에 따라 법률초안의 작성을 담당함.

- 그리고 평가, 요약, 개관, 찬반논쟁, 토론을 위한 기고와 연설을 위한 자료의 기록유지 및 정리업무도 맡고 있음.

- 또한 참고문헌 조사 및 요약, 중요 용어의 기록, 문장작성을 지원함.

○ 독일의 21개 위원회 중 20개 위원회는 각 행정부처를 관할하는 위원회로 편재되어 있는 반면 나머지 1개의 상임위원회는 청원을 담당하는 위원회임.

- 청원위원회는 연구조사실에서 지원하는 것이 아니라 따로 청원실을 두어 이를 지원하고, 청원의 주제영역별로 다시 담당부서를 4개로 분할하여 이를 지원․처리하고 있음.

○ 마지막으로 자료실은 연구조사 11국외에 의회도서관, 의회공식문서의 관리, 의회자료의 기록색인 담당으로 편재되어 있음.

- 독일의 의회도서관은 일반인을 대상으로 한 일상적인 대민서비스를 하지 않으며, 전적으로 의회의원들만을 대상으로 서비스한다는 점에서 우리나라나 미국과는 다르며, 대신 의회 회기가 아닐 때 학자, 전문가 등에게 부분적으로 열람을 허용하고 있음.

4) 프랑스

○ 제5공화국하의 프랑스는 행정부 우위형 행정부-입법부 관계로 평가됨.

- 의회의 예산심의권이 다른 나라에 비해 강하지 않으며, 법률안 발의에 있어서도 행정부 발의 법률안이 법안상정에서 우선권을 가지며 채택률도 높음.

○ 프랑스의 의회조직은

- 크게 입법처(Services Legislatifs)와 행정처(Sevices Administratifs)로 나뉘며

- 입법처는 입법지원업무를, 행정처는 의회행정․재무관리 업무를 담당하고 있음.

<그림-7> 프랑스 의회 조직구조

○ 입법처는 다시 입법실(services legislatifs)과 유럽 및 국제실(services des affaires européennes et internationales)로 나뉘어 있음.

- 유럽 및 국제실은 과거 연구자료국과 함께 해외자료국으로 존재했으나 1994년 분리되었으며 2000년 10월 현재와 같은 독립적인 실로 격상되었음.

- 유럽통합 등의 흐름과 함께 유럽 및 국제실의 규모는 점차 커졌고 현재는 실전체가 90명에 이르고 있음.

○ 입법실은 7개의 국과 도서관으로 구성되어 있으며, 유럽 및 국제실은 2개의 국과 1개의 독립된 과로 구성되어 있음.

- 입법실과 국제실의 각 국 가운데 정책연구를 담당하며 직접 의회의원과 위원회를 지원하는 국은 위원회국, 연구자료국, 과학기술연구국, 유럽문제국, 국제관계국으로 볼 수 있음.

○ 프랑스의 위원회국은 6개의 과를 갖는데, 이는 프랑스 헌법 상 상임위원회를 6개까지 두도록 되어 있는 관계로 상임위가 6개이기 때문임.

○ 프랑스는 영국과 마찬가지로 과학기술에 관한 독립적인 연구분석단위를 두고 있는데, 입법처 산하에 과학기술연구국(Service de la Recherche et de l'evaluation)이 그에 해당함.

<그림-8> 프랑스 의회 입법처 조직구조

5) 일본

○ 일본의 의회지원조직 중 입법지원조직은 의회법제국, 의회도서관 조사 및 입법조사국, 상임위원회 조사국을 들 수 있음.

○ 의회법제국은 양 원에 각각 중의원 법제국과 참의원 법제국으로 설치되어 있음.

- 법제국장과 법제차장, 그리고 5부 12과 및 특별직인 법제주임을 둠.

- 중의원 법제국의 경우 법제국장 외에 72명의 직원(법제전문직은 50명 정도)으로 구성되어 있는데, 이 규모는 내각법제국과 비슷한 수준임.

○ 법제국의 담당업무는 우리나라 법제실의 담당업무와 유사함.

○ 일본 의회도서관은 의회 입법 활동 지원을 주목적으로 하되 행정부와 사법부에도 포괄적인 지원을 하는 국가도서관임.

○ 1948년 설립되었으며 2003년 현재 총 860명의 인력을 두고 있음.

- 입법지원활동을 전담하는 기구는 의회도서관의 조사 및 입법조사국으로 2003년 현재 총 150명이 근무하고 있음.

○ 조사 및 입법고사국은

- 전문적 조사연구를 담당하는 실(室)과,

- 각 실에 소속되어 기본적인 자료수집과 참고업무를 담당하는 과(課)의 이원적 체제로 구성되어 있음.

○ 총 13개의 실과 14개의 과 중에서 12개의 조사실 및 각 조사실에 대응하여 설치된 12개의 과가 각 분야별로 조사 및 참고업무를 담당하고 있는데,

- 구체적 조직을 보면 법령의회자료 조사실(과), 정치의회 조사실(과), 행정법무 조사실(과), 외교방위 조사실(과), 재정금융 조사실(과), 상공과학기술 조사실(과), 국토교통 조사실(과), 농림환경조사실(과), 문교 조사실(과), 사회노동 조사실(과), 해외사정 조사실(과) 등임.

○ 담당업무는 의회 또는 위원회의 요구에 따라 회부된 법안 및 내각에 의해 국회에 제출된 안건을 분석, 평가하여 위원회 및 의원을 직접 보좌함. 그 외에 국회에 심의중인 안건이나 문제가 되고 있는 현안에 대해 관련된 자료를 수집, 분석하여 의원들에게 제공하는 업무를 담당함.

○ 일본의회 상임위원회는 각 상임위원회 조사실을 두고 있음.

- 상임위원회는 중의원 18개, 참의원 16개임.

- 각 상임위원회는 1명의 전문원과 10명 내외의 조사원으로 구성되어 있음.

Ⅲ. 입법과정의 개혁

1. 통계로 본 입법과정의 문제점.

○ 국회 대수별 연평균 본회의 개회일수를 보면, 16대에는 4년간 215일, 15대에는 4년간 216일, 14대에는 4년간 147일, 13대에는 164일을 개회하였음.

- 이중 실제 법안이 심의된 본회의 날짜를 계산해 보면, 연평균 14대 국회에서는 42일, 제15대 국회에서는 54일, 16대 국회에서는 54일로 하루 평균 10일 남짓 정도가 법안 심의에 소요됨.

○ 본회의를 개회하지 못한 날도, 12대 국회에서는 113일, 13대 국회에서는 120일, 14대 국회에서는 335일, 15대국회에서는 468일, 16대 국회에서는 434일이나 급증함.

○ 역대국회별 법안을 가장 많이 처리한 건수를 보면, 13대 국회가 33건, 15대 국회가 82건, 16대 국회가 41건으로 무더기 한 바가 있음.

○ 상임위 회의 일수를 보면, 13대 이후 계속 증가하고 있지만, 대수별 연평균 회의일수는 14대 15일, 15대 19일, 16대 26일 정도에 지나지 않음.

- 이중 상임위내 법안심사 소위원회의 일수는 상임위 회의 일수와 비교할 때 더욱 적음을 알 수 있음.

2. 입법 제정 및 개정

1) 현황

- 4공화국의 10대 국회에서는 의원발의 법안이 5건에 지나지 않았으나, 제15대 국회에서는 1,144건, 제 16대 국회 1,912건으로 비약적으로 증가하고 있는 실정임.

<표-6> 14대 국회 처리의안 현황

구분		접수	처리	처리내용							미처리 (계류)
				가결			부결	폐기	철회	반려
				계	원안	수정
예산안 등		7	7	7	2	5
결산 등		4	4	4	4
법률안	의원발의	321	321	119	85	34		189	13
	장부제출	581	581	537	265	272		39	5
	총계	902	902	656	350	306		228	18
동의(승인)안		191	191	190	187	3	1
결의안		199	199	174	174		4	16	4	1
건의안		51	51	1	1		25	24	1
규칙안		15	15	15	15
중요동의		67	67	65	65		1		1
의원징계		3	3					1	2
계		1,439	1,439	1,112	798	314	31	269	26	1

<표-7>15대 국회 처리의안 현황

구분		접수	처리	처리내용							미처리 (계류)
				가결			부결	폐기	철회	반려
				계	원안	수정
예산안 등		10	10	10	1	9
결산 등		4	4	4	4
법률안	의원발의	1,144	1,144	461	358	103		651	32
	정부제출	807	807	659	216	443		133	15
	총계	1,951	1,951	1,120	574	546		784	47
동의(승인)안		212	212	194	188	6	1	15	2
결의안		222	222	188	185	3	1	28	5
건의안		11	11				4	6	1
규칙안		9	9	7	7			2
중요 동의		96	96	93	93		1	1	1
의원징계		44	44					43	1
윤리심사		11	11	1	1			10
계		2,570	2,570	1,617	1,053	564	7	889	57

<표-8>16대 처리의안통계(총괄)

구분		접수	처리	처리내용							미처리 (계류)
				가결			부결	폐기	철회	반려
				계	원안	수정
예산안 등		16	16	16	5	11
결산 등		6	6	6	6
법률안	의원발의	1,912	1,912	517	285	232	3	1351	41
	정부제출	595	595	431	117	314	1	163
	기타	1									1
	총계	2,507	948	402	546	4	1,514	41		1
동의(승인)안		235	235	204	196	8	11	17	3
결의안		283	283	229	222	7	1	52	1
건의안		19	19	2	2			17
규칙안		6	6	6	6
선출안		15	15	14	14		1
중요동의		74	74	71	71			3
의원징계		13	13					13
윤리심사		3	3					3
계		3,178	3,177	1,496	924	572	17	1,619	45		1

- 현행 의원입법을 통해 추진되는 법률안 개정의 경우, 입법과정에 일반 시민들이 참여 할 수 있는 공간으로 제한적이기는 하지만, “행정상 입법예고 및 행정 예고절차”에 따라 심사대상인 법률안 입법예고처럼, 국회법 제82조의 2의 1항에 의거 입법예고제를 운영하고 있음.

- 그런 만큼 국회입법에 있어 위원회의 심사대상이 된 법률안은 모두 입법예고의 대상임.

※ 관련법 조항

국회법제82조의 2(입법예고)

①위원회는 심사대상인 법률안에 대하여 그 입법취지․주요내용 등을 국회공보 등에 게재하여 입법예고 할 수 있다. 다만, 폐회 중에는 위원장이 간사와 협의하여 예고할 수 있다.

②위원장은 제1항의 규정에 의하여 입법예고를 할 때에는 의장에게 미리 보고하여야 한다.

③입법예고의 방법․절차 기타 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.

2) 문제점

○ 의원입법의 경우, 국민생활에 밀접한 법률안이 개정 및 제정되는 과정에서 이해당사자간의 여론 수렴을 위한 방법 및 제도적 장치가 부족함.

- 법조문의 체계 자구심사를 중심으로 진행되고 있어서 법이 미칠 이해당사자와 사회적 영향에 대한 광범위한 의견수렴 구조가 미흡함.

○ 제도적인 측면에서는 현행 국회법에 규정된 입법예고제는 국회공보를 통한 정보의 접근성에 대한 한계점이 있으며, 그 것조차도 의무사항이 아니므로 실효성면에서도 매우 떨어진다고 비판을 받고 있음.

현행 국회법 제82조의 2 제1항에서 입법예고가 임의적 사항으로 되어 있어 국민의 참여기회가 제대로 보장되고 있다고 할 수 없음.

3) 개선 방안

○ 의원입법의 경우 입법과정의 내실화가 요구됨.

- 법률안이 발의되면, ‘소관 상임위원회 심사’ -> ‘법제사법위원회의 체계․자구심사’ -> ‘본회의 의결’ 등 3단계의 심의과정에서 국회법에 규정되어 있는 ‘입법예고제도’의 실시를 통해 법률안 심사단계에서 국민의 의견 수렴을 하는 점을 고려해야함.

입법예고제도는 법안 내용을 미리 국민에게 알려 국민의 입법참여기회를 넓히는 것을 목적으로 한다. 입법청원이 입법과정 초기의 법률안 제안단계의 참여이고 공청회와 청문회가 심사단계라면 입법예고는 구체적 결정단계에서 국민의 의사를 확인하는 과정이다.

○ 건수 올리기 식 법안 발의 남발을 방지하기 위한 대책 마련되어야함.

○ 우선적으로, 현행 국회법상의 입법예고제의 조항을 의무화 할 필요성을 검토할 필요성이 있으며, 관련규정(예고기간, 예고방법, 의견 제출권, 공청회 공지 등)을 정비하여 실질적인 입법참여의 기회를 확대하는 방향으로 개선되어야 할 것임.

- 특히, 입법예고의 경우는 관보와 함께 국회홈페이지를 통해 예고하고, 곧바로 인터넷을 통해 의견제시와 답변이 진행될 수 있도록 운영하는 것을 검토할 수 있을 것임.

- 그리고 국민적 생활에 중요한 영향을 미치는 법률들에 경우에서는 현행 사회적으로 시행되고 있는 환경영향평가제도, 국책사업타당성 조사 등 각종영향평가제도가 시행되고 있는 것처럼 제한적으로나마 입법제안 단계에서 “입법영향평가제도”의 도입을 검토할 수 있을 것임.

3. 입법청원제도

1) 취지

○ 현행 입법청원제도는 구체적인 정책대안을 완성된 법률안의 형식으로 헌법과 국회법에 각각 규정해 놓고 있음.

○ 시민단체들 뿐만 아니라 지역의 단체들도 입법의 필요성이 제기되는 중요한 과제들에 대해 공청회와 토론회를 거쳐 국회에 입법청원을 제출하고 있는 실정이며,

- 16대 국회 들어서 시민단체들을 중심으로 입법청원이 증가하고 있는 실정임.

※관련법

헌법 제26조

①헌법 제26조에는“모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다.

②국가는 청원에 대하여 심사할 의무를 진다

국회법 125조(청원심사․보고 등)

①위원회는 청원심사를 위하여 청원심사소위원회를 둔다.

②위원장은 폐회중이거나 기타 필요한 경우 청원을 바로 청원심사위원회에 회부하여 심사보고하게 할 수 있다.

③청원을 소개한 의원은 소관위원회 또는 청원심사소위원회의 요구가 있을 때에는 청원의 취지를 설명하여야 한다.

④위원회는 그 의결로 위원 또는 전문위원을 현장이나 관계기관 등에 파견하여 필요한 사항을 파악하여 보고하게 할 수 있다.

⑤위원회에서 본회의에 부의하기로 결정한 청원은 의견서를 첨부하여 의장에게 보고한다.

⑥위원회에서 본회의에 부의할 필요가 없다고 결정한 청원은 그 처리결과를 의장에게 보고하고, 의장은 청원인에게 통지하여야 한다, 다만, 폐회 또는 휴회기간을 제외한 7일 이내에 의원 30인 이상의 요구가 있을 때에는 이를 본회의에 부의 한다.

⑦ 청원심사에 관하여 기타 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.

2) 문제점

○ 입법청원을 통한 법안 처리 현황이 매우 빈약한 실정임.

○ 주요한 과제들에 대해 입법청원안이 국회에 제출되지만 청원내용이 채택되는 비율이 턱없이 낮으며, 통계 결과에서 알 수 있듯이 청원제도의 실효성에 문제가 있음.

- 아래 통계에서 보듯이, 14대 국회이후 해가 거듭될수록 청원접수가 급속히 증가하고 있는 상황이며,

- 청원 채택률은 14대 국회 2.06%, 16대 국회 0.52%로 매우 미진한 실정임.

<표-9> 최근 5년간 국회 청원처리 현황(총괄)

대수	접수	처리					위원회 계류
		채택 (채택율)	본회의 불부의	철회	폐기	계
13대 국회	510	15(2.94%)	247	64	182	508
14대 국회	534	11(2.06%)	179	38	305	533
15대 국회	595	4(0.67%)	178	16	397	595
16대 국회	765	4(0.52%)	316	19	426	765
17대 국회 2004년 8월말 현재 기준	45			2		2	43

자료 : 국회사무처

- 국회법 제125조 3항에 규정에도 불구하고, 청원인이 소관 상임위에서의 진술권이 제대로 부여되지 않는 실정이며, 청원 소개의원의 취지 설명이 생략되기도 함.

- 또한 청원당사자 뿐만 아니라 일반에게도 처리결과에 대해 공개되지 않고 청원의 채택여부만 통지됨으로써 청원심사에 대한 투명성에 의혹을 제기하는 사례가 있음.

3) 개선 방안

입법청원 제도의 개선방안에 대한 여러 가지 논의는 국회도서관 입법정보 DB 「청원제도」참조 바람.

○ 청원처리과정에 대한 시스템의 투명성 확보를 위한 국회청원심사규칙 개정 필요

- 현행 헌법과 국회법은 입법청원에 대해 근거조항을 국회 내 세부규칙(국회청원심사규칙)으로 규정하고 있음에도 불구하고, 처리과정에 투명성을 확보하기 위하여 행정부의 민원처리공개시스템의 경우처럼 처리과정과 결과, 처리사유 등을 공개하는 것을 원칙으로 개선되어야 할 것임.

- 청원소개의원의 취지 설명 의무화, 청원인의 진술권 보장하는 방향으로 개선되어야 할 것임.

- 예를 들면, 청원인의 진술권 보장(서면포함), 청원심사일정, 속기록은 청원인 에게 직접 통지하는 방향으로 국회청원심사 규칙이 마련되어야 할 것임.

4. 상임위원회 심사

1) 현황 및 문제점

○ 위원회의 위원 교체율(사․보임)이 매우 높음

- 이러한 사․보임이 많은 것은 위원들의 개인사정이 있지만, 대부분이 위원회 내에서 정당간 대립이 있을 때 이른바 정쟁을 위한 주공격수를 집어넣기 위한 편법으로 사용되었음.

<표-10> 상임(특별)위원회의 사임 ․ 보임 현황(상임위중심)

대수	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	12	13	14	15	16	17
사임 ․ 보임수 (특위)	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	260	264	1,153 (357)	1,307 (409)	38 (40)

주 : 2004년 8월 31일 현재 기준임.

자료 : 국회사무처

○ 위원회 심사과정에서 정보를 수집하고 입법의 타당성을 판단하는 방안이 청문회나 공청회가 있음에도 불구하고, 공청회의 운영이 극히 제한적으로 운영되고 있음.

- 아래 표에서도 보듯이 제13대 이전에의 공청회는 1~10건 이내로 진행되다가 14대 34건, 15대 44건, 16대 134건으로 증가추세에 있음.

- 그러나 실제 위원회 전체의 연간 평균 공청회(특위 포함) 횟수를 분석해보면, 제13대 국회에서는 연 6.5회, 제14대 국회에서는  8회 제15대 국회에서는 11.5회, 제16대 국회는 31회로 매우 미진한 실정임.

- 위원회별 연평균 건수를 보면, 미진하게 증가추세를 보이고 있지만, 13대 국회 0.1건, 14대 0.4건 ,15대 국회, 0.5건, 16대 국회 1.6건으로 공청회의 활성화는 아직까지도 미진함.

<표-11> 제헌의회 이후 공청회 개최 현황<총괄>

자료 : 국회사무처, 『의정자료집』, 2004.6

대별	헌법개정안		법률안		주요정책		청원		계
	건수	횟수	건수	횟수	건수	횟수	건수	횟수	건수	횟수
제헌
2대	1	5	2	3					3	8
3대			1	1					1	1
4대	1	1	5	5					6	6
5대			2	2					2	2
국가재건 최고회의			1	1					1	1
6대			6	6	3	5			9	11
7대			4	4					4	4
8대
9대					1	1			1	1
10대	1	6							1	6
11대			5	5	1	2			7	9
12대			1	2					1	2
13대			11	10	10	16			21	26
14대			14	10	21	22			35	32
15대			31	33	13	13			44	46
16대			117	107	16	16	1	1	134	124
합계	3	12	200	189	65	75	1	1	270	279

<표-12> 제헌의회 이후 상임위원회별 총괄 현황

위원회	헌법 개정안	법률안	중요정책	청원	계	비고
국회운영		1(1)	2(2)		3(3)
법제사법	1(5)	28(29)	2(2)	1(1)	32(37)
통일외교통상		7(5)	9(11)		16(16)
정무		12(11)	2(2)	1(1)	32(37)
행정자치		9(7)			9(7)
재정경제		19(17)	4(4)		23(21)
과학기술정보통신		14(11)	1(1)		15(12)
국방		1(1)
문화관광		25(25)	1(1)		26(26)
교육		5(5)	7(7)	1(2)	13(14)
농림해양수산		11(11)	1(1)		12(12)
산업자원		10(10)	4(4)		14(14)
보건복지		14(14)	7(7)		21(21)
환경노동		17(16)			17(16)
건설		2(2)	2(2)		4(4)
헌법개정안기초특별	1(1)				1(1)
국회의원선거법안기초특별		1(1)			1(1)
지방차치법안기초특별		1(1)			1(1)
경찰중립화기초특별		1(1)			1(1)
국토통일연구특별			1(2)		1(2)
국회헌법개정심의특별	1(6)				1(6)
통일정책특별			3(4)		3(4)
지역감정해소특별			1(5)		1(5)
법률개폐특별		1(1)			1(1)
우루과이라운드대책을위한특별			2(2)		2(2)
정치관계심의특별		5(2)		5(2)
환경보전대책특별			1(2)		1(2)
국제경쟁력강화 및 경제개혁을위한특별			6(7)		6(7)
정치개혁법특별		3(2)			3(2)
제도개선특별		6(5)			6(5)
예산결산특별			1(1)		1(1)
선거구획정위원회			1(1)		1(1)
국가안저기획부법관련 6인협의회 선거구획정위원회 및 국가안전기획부법관련 6인 협의회는 국회법상 위원회가 아님.			1(1)		1(1)
여성특별		1(1)			1(1)
재정제도개혁특별			1(1)		1(1)
윤리특별			1(1)		1(1)
정치개혁특별			4(4)	1(1)	5(5)
미래전략특별				2(2)	2(2)
정치개혁특별				1(1)	1(1)
미래전략특별			2(3)		2(3)
장애인특별			1(1)		1(1)
과거사진상규명에관한특별		2(3)			2(3)
계	3(12)	200(189)	65(75)	2(3)	270(279)

주) : ( )는 공청회 개최 횟수임.

자료: 국회사무처, 『의정자료집』, 2004. 6

<표-13>16대 국회 상임위원회별 공청회 현황

위원회	공청회 건수(16대 4년간)	1년간 공청 건수
국회운영	2	0.5
법제사법	13	3.25
통일외교통상	4	1
정무	8	2
행정자치	3	0.75
재정경제	15	3.75
과학기술정보통신	13	3.25
국방	-	-
문화관광	17	4.25
교육	4	1
농림해양수산	7	1.75
산업자원	10	2.5
보건복지	12	3
환경노동	9	2.25
건설	1	0.25
정치개혁특별	5	1.25
과거사진상규명에관한특별	3	0.75
장애인특별	1	0.25
윤리특별	1	0.25
미래전략특별	2	0.5
재정재도개혁특별	1	0.25

<표-14> 15대 국회 상임위원회별 공청회 현황

위원회	공청회 건수(15대 4년간)	1년간 공청건수
국회운영	-	-
법제사법	3	0.75
통일외교통상	1	0.25
정무	4	1
행정자치	2	0.5
재정경제	6	1.5
과학기술정보통신	2	0.5
국방	-	-
문화관광	1	0.25
교육	7	1.75
농림해양수산	3	0.75
산업자원	-	-
보건복지	2	0.5
환경노동	2	0.5
건설교통	1	0.25
재도개선특별	5	1.25
예산결산특별	1	0.25
여성특별	1	0.25
정치개혁입법특별	2	0.5
국가안전기획부법관련6인협의회	1	0.25

<표-15>14대 국회 상임위원회별 공청회 현황

위원회	공청회 건수(14대 4년간)	1년간 공청 건수
국회운영	1	0.25
법제사법	5	1.25
통일외교통상	2	0.5
정무	-	-
행정자치	3	0.75
재정경제	1	0.25
과학기술정보통신	-	-
국방	-	-
문화관광	-	-
교육	3	0.75
농림해양수산	-	-
산업자원	-	-
보건복지	5	1.25
환경노동	3	0.75
건설교통	-	-
우루과이라운드대책을위한 특별	2	0.5
국제경쟁력강화 및 제도개혁에관한특별	7	1.4
선거구획정위원회 선거구획정위원회는 공청회수에서 제외함.	1	0.25

<표-16>13대 국회 상임위원회별 공청회 현황

위원회	공청회 건수(13대 4년간)	1년간 공청회 건수
국회운영	-	-
법제사법	-	-
통일외교통상	4	1
정무	-	-
행정자치	-	-
재정경제	-	-
과학기술정보통신	-	-
국방	-	-
문화관광	1	0.25
교육	-	-
농림해양수산	-	-
산업자원	-	-
보건복지	-	-
환경노동	-	-
건설	-	-
지역감정해소특별	2	0.5
통일정책특별	2	0.5
법률개폐특별	1	0.25

자료 : 국회사무처, 『의정자료집』, 2004. 6, 재구성

○ 위원회의 활동시간을 보면, 위원회가 법안의 심의에 투자하는 시간 역시 많지 않은 점.

○ 법사위원회의 법안심사 건수가 너무 많아 업무량이 과중됨.

○ 규정된 국회법의 활용이 매우 미약함.

- 현행 국회법 제58조 5항에 의하면 공청회와 청문회가 제정법률안과 전문개정법률안에 대해서는 필수적인 사항으로 되어 있음.

- 그러나 제58조 5항 단서조항은 전문개정법률안과 제정법률안에 대해서 위원회의 의결로 공청회나 청문회를 생략할 수 있도록 하고 있어서 각종 여론 수렴구조의 공청회 등의 토론이 개최되지 않고 있는 실정임.

○ 청문회 규정 제65조 4항과 제64조 4항의 단서조항은 참여를 너무 제한하고 있음.

- 이러한 결과로 그동안 청문회의 실적은 극히 미미함. 제13대 국회에서 3건, 제14대 국회에서는 한건도 없으며, 제15대 국회는 3건, 16대 국회에는 총 23차례의 청문회가 열렸음.

- 이중 20차례가 인사청문회이며, 한빛은행 및 공적자금 운용실태에 대한 비리청문회로 단 3건의 비리관련 청문회만 있었을 뿐 청문회제도의 활용이 매우 부족한 실정임.

○ 특히, 입법청문회의 경우에는 단 한차례도 없었으며, 전체적으로는 정책청문회, 공청회는 거의 없는 실정임.

※관련법

제65조 (청문회)

①위원회는 중요한 안건(국정감사 및 조사를 포함한다)의 심사에 필요한 경우 증인·감정인·참고인으로부터 증언·진술의 청취와 증거의 채택을 위하여 그 의결로 청문회를 열 수 있다.<개정 2000.2.16>

②제1항의 규정에 불구하고 법률안의 심사를 위한 청문회의 경우에는 재적위원 3분의 1이상의 요구로 개회할 수 있다. 다만, 제정 법률안 및 전문개정법률안의 경우에는 제58조제5항의 규정에 의한다.<개정 2000.2.16>

③위원회는 청문회개회 5일전에 안건·일시·장소·증인은 필요한 사항을 공고하여야 한다.<개정 2000.2.16>

④청문회는 공개한다. 다만, 위원회의 의결로 청문회의 전부 또는 일부를 공개하지 아니할 수 있다.

⑤위원회는 필요한 경우 전문가를 위촉하여 청문회에 필요한 사전조사를 실시하게 할 수 있다.<신설 2000.2.16>

⑥청문회에서의 발언·감정 등에 대하여 이 법에서 정한 것을 제외하고는 국회에서의 증언·감정등에관한법률에 따른다.

⑦제64조제2항 내지 제4항의 규정은 청문회에 준용한다.<개정 1991.5.31>

⑧기타 청문회운영에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.

제65조의2 (인사청문회)

①제46조의3의 규정에 의한 심사 또는 인사청문을 위하여 인사에 관한 청문회(이하 "인사청문회"라 한다)를 연다. <개정 2003.2.4>

②대통령이 다른 법률에 의하여 국가정보원장·국세청장·검찰총장 또는 경찰청장의 후보자에 대한 인사청문을 요청한 경우에는 그 인사청문을 실시하기 위하여 소관상임위원회별로 인사청문회를 연다. <신설 2003.2.4>

③인사청문회의 절차 및 운영등에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

[본조신설 2000.2.16]

<표-17>13~16대 국회의 청문회 개최현황

대별 (건)	위원회	일시	주요 내용
제13대 (3건)	문교공보(6회 개최)	88.11.20-12.13	80년 언론인 해직에 관한 사항
	5.18광주특위(17회 개최)	88.11.18-2.24	5.18광주민주화운동에 관련된 제반 사항
	5공비리특위(9회 개최)	88.11.3-89.3.17	일해재단의 설립배경 및 자금조성관련 비리조사
제15대 (3건)	한보사건국정조사특별(22회 개최)	97.4.7-5.1	한보철강비리관련 비리조사
	IMF환란 원인규명과 경제위기진상조사를 위한 국정조사특별(14회 개최)	99.1.25-2.11	외환위기를 초래한 경제정책, 기아사태, 종합금융사인․허가 및 부실감독, 개인휴대 통신사업 인허가 관련 등
	한국조폐공사파업유도진상조사를위한국정조사특별(7회 개최)	99.8.26-9.3	검찰공안부장과 파업 유도 논의 여부, 파업과 검찰의 관련성 여부 관련 등
제16대 (23건)	국무총리(이한동)임명동의에관한인사청문회특별	’00.6.26-6.27	국무총리서리의 위헌성에 대한 견해 등
	인사청문회특별	’00.7.6	대법관후보자(이규홍, 이강국, 손지열 3인) 인사청문회
	인사청문회특별	’00.7.7	대법관후보자(박재윤, 강신욱, 배기원 3인) 인사청문회
	인사청문회특별	’00.9.5	헌법재판소장(윤영철) 인사청문회
	인사청문회특별	’01.1.6	헌법재판소재판관(권성, 김효종) 인사청문회
	한빛은행대출관련의혹사건등의진상조사를위한국정조사특별 (5회 개최)	’01.1.12-1.17	한빛은행 대출관련 외압여부 조사
	공적자금의운용실태규명을위한국정조사특별	’01.1.16	여야간의 청문회 진행방법 미합의로 청문회 진행하지 못함.
	중앙선거관리위원회위원선출에관한인사청문회특별	‘02.2.27	중앙선거관리위원회위원(김헌무, 김영신) 인사청문회
	국무총리(장상)임명동의에관한인사청문회특별(2회 개최)	’01.7.29	공직후보자에 대한 검증
	국무총리(장대환)임명동의에관한인사청문회특별	’02.8.26-8.27	공직후보자에 대한 검증
	국무총리(김석수)임명동의에관한인사청문회특별	’02.10.1	공직후보자에 대한 검증
	대법관(고현철)임명동의에관한인사청문특별	’03.2.13	공직후보자에 대한 검증
	국무총리(고건)임명동의에관한인사청문특별	’03.2.21	공직후보자에 대한 검증
	경찰청장후보자(최기문)에관한인사청문특별	’03.3.18	공직후보자에 대한 자질 검증(행정자치위원회)
	국세청장후보자(이용섭)에관한인사청문특별	’03.3.20	공직후보자에 대한 자질 검증(재정경제위원회)
	검찰총장후보자(송광수)에관한인사청문회특별	’03.3.28	공직후보자에 대한 자질 검증(법제사법위원회)
	국가정보원장후보자(고영구)에관한인사청문특별	’03.4.22	공직후보자에 대한 자질 검증(정보위원회)
	중앙선거관리위원회위원(김영철)선출에관한인사청문특별	’03.9.3	공직후보자에 대한 자질 검증
	대법관(김용담)임명동의에관한인사청문특별	’03.9.4	공직후보자에 대한 자질 검증
	감사원장(윤성식)임명동의에관한인사청문회특별	’03.9.24	공직후보자에 대한 자질 검증
	감사원장(전윤철)임명동의에관한인사청문회특별	’03.11.3	공직자후보자에 대한 자질 검증
	불법대선자금의혹등진상조사청문회	’03.2.12
	헌법재판소재판관(이상경)선출에관한인사청문회특별	’04.2.13	공직후보자에 대한 자질 검증

부록, 미국의회의 청문회 제도 참조 바람.

자료 : 국회사무처, 『의정자료집』, 2004.6

2) 개선 방안

○ 사 ․ 보임을 가능한 한 제한하고 위원의 임기를 연장하여 위원들이 전문성을 갖추도록 하는 것이 필요함.

○ 입법 심의과정을 충실히 하기 위해서는 공청회 및 청문회 활성화가 필수적임.

- 입법과 관련하여 청원 및 공청회, 청문회가 활성화되어 국민들의 다양한 의견을 수렴하고, 여론을 조정하는 역할을 수행하여야 할 것임.

○ 규정된 국회법 제58조 5항의 단서조항의 개정 필요

- 제58조 5항 단서조항에서는 전문개정법률안과 제정법률안에 대해서 위원회의 의결로 공청회나 청문회를 생략할 수 있도록 하고 있어서 각종 여론 수렴구조의 공청회 등의 토론이 개최되지 않고 있어 개정이 필요함.

○ 위원회가 법안의 심의에 투자하는 시간을 충분히 가질 수 있도록 상임위 운영이 개선되어야 함.

○ 법사위원회의 법안심사 건수가 너무 많아 업무량이 과중되고 있는 만큼, 현재 법사위를 법제위원회와 사법위원회로 나눌 필요성이 있음.

김민전․김병국․장훈 공편(2004), “입법과정의 개혁”『국회의 성공조건』, 동아시아연구원

- 예를 들어 법제위원회는 법체계와의 조율업무를 맡고 사법위원회는 사법업무에 관한 분야로 각각 나눠 운영할 수 있을 것임.

○ 위원회가 정쟁으로부터 자유롭고 심사소홀의 방지를 위한 방안이 마련되어야 함.

- 그래서 위원회는 전체 위원의 의사와는 달리 특정법안의 통과를 지연시키거나 통과를 거부하는 경우에는 이를 견제하기 위한 장치로 위원회의 심사권을 박탈하는 조치가 필요함.

위의 책, p286쪽

- 또한, 지연되는 법들의 경우는 위원회에서 조사된 내용과 각 위원회 위원들의 의견, 표결 내용을 본회의 보고서를 통해 전체 의원들에게 보고함으로써 자신과 같은 성향이 비슷한 의원들로부터 문제해결의 단서를 얻을 수 있도록 하여야 함.

5. 본회의 법안 상정

1) 현황 및 문제점

○ 의사일정이 수시로 변경됨에 따라 본회의 상정과 의사일정이 보고되지 않고 있고, 본회의 심의에 대한 사전보고도 제대로 이루어지지 않는 등 국회법 제76조 의사일정의 작성에 대한 국회법이 제대로 지켜지지 않고 있음.

- 이는 원내대표 회담의 결과에 따라 의사일정과 본회의 상정 안건이 수시로 변경되기 때문임.

※ 관련법

국회법 제76조(의사일정의 작성)

①의장은 본회의에 부의 요청된 안건의 목록을 그 순서에 따라 작성하고 이를 매주 공표하여 한다.

②의장은 개회일시․부의안건과 그 순서를 기재한 의사일정을 작성하고 늦어도 본회의개의 전일까지 본회의에 보고한다. 그러나 재개할 때에는 그러하지 아니한다.

③의사일정의 작성에 있어서는 국회운영위원회와 협의하되 협의가 이루어지지 아니할 때에는 의장이 이를 결정한다.

④의장은 특히 긴급을 요한다고 인정할 때에는 회의의 일시만을 의원에게 통지하고 개의할 수 있다.

○ 의사절차 협의 과정에서 여․야는 정당 간 특정 이슈에 대해 사사건건 대립으로 일관됨에 따라 전체 의사과정에 영향을 줌으로써 파행이 지속되고 있음.

2) 개선 방안

위의 책 pp288～299쪽 참조.

○ 보다 예측 가능한 법안의 심의를 가능하게 하기 위해서는 관련법을 원칙대로 운영되도록 하여야 함.

- 그래야만, 정당간의 대결에 의해 전체국회가 공전하는 것을 방지할 수 있으며, 의원들이 보다 예측 가능한 법안심의를 가능케 할 수 있음.

- 또한, 가능한 한 자동적으로 의사일정이 결정되도록 하는 자동의사 목록제도를 채택하고 위원회를 통과한 의안은 그 순서에 따라서 자동적으로 본회의에 상정되는 순서가 되도록 하여야 함.

․ 이러한 의사일정은 입법과정과 동의안, 각종 의안처리 등의 일정으로 이원화하는 방안을 국회법에 명시화할 수 있을 것임.

○ 다만, 신속을 요하는 법안 상정의 경우에는 자동으로 결정된 의사목록의 순서를 변경할 수 있는 장치를 만들어야 함

- 이러한 방안으로는 운영위원회의 제안으로 본회의 의결을 거쳐 의안의 순서를 바꿀 수 있도록 하거나, 재적의원 1/4이상의 찬성으로 발의하여 본회의의 의결을 얻는 경우에는 의안의 순서를 변경할 수 있도록 하는 것으로 국회법 개정 시 검토할 수 있을 것임.

6. 본회의 심의

1) 문제점

○ 가장 큰 문제점은 수정동의가 거의 일어나지 않아 사실상의 심의가 이루어지지 않고 있다는 점임.

수정동의를 하려면, 30인 이상의 찬성자와 연서에서 미리 의장에게 제출하여야 하며, 50인 이상의 찬성이 있어야 함.

○ 관련 규정의 요건이 엄격한 것도 문제임.

- 결과적으로 본회의에서 수정안이 제출된 경우는 극히 드문 실정임.

<표-18>13~17대 국회 본회의 표결현황

대별	예산 및 결산	법률안	동의안	결의안	해임 및 탄핵소추	중요동의	기타	계
13대	4	38	24	1	0	2	8	77
14대	7	51	25	-	25	2	10	120
15대	4	35 (11)	21 (1)	1	5	3	2	71 (12)
16대	14	415 (23)	86	21	3	13	6	558 (23)
17대	7	1	5	10	-	-	2	25

주 1) 2004년 8월말 현재, 통계는 가결, 불결 전체 건수임.

2) ( )는 수정동의안 가결, 부결 건수임.

자료 : 국회사무처

※관련법

국회법 제95조(수정동의)

①의안에 대한 수정동의는 그 안을 갖추고 이유를 붙여 의원 30인 이상의 찬성자와 연서하여 미리 의장에게 제출하여야 한다. 그러나 예산안에 대한 수정안에 대한 수정동의는 의원 50인 이상의 찬성이 있어야 한다.

②위원회에서 심사 보고한 수정안은 찬성 없이 의제가 된다.

③위원회는 소관사항외의 안건에 대하여는 수정안을 제출할 수 없다.

④의안에 대한 대안은 위원회에서 그 원안을 심사하는 동안에 제출하여야 하며, 의장은 이를 위원회에 회부한다.

○ 현행 국회법은 표결에 있어서 특정 안건에 대한 찬성 및 반대를 누가 했는지 정확한 기록이 없는 등 표결결과의 투명성이 확보되어 있지 못함.

- 이러한 규정으로 인해 법률안의 경우 투표 결과에 대한 기록이 없음으로 인해 국회의원이 법안에 대한 찬․반에 대한 소신 있는 행위를 저해하고 있을 뿐만 아니라, 판단이 당리당략에 치우치는 경향이

발생되고 있음.

- 투명성을 담보할 수 있는 전자투표의 경우, 15대 국회에서 단 9차례만 사용하는 등 쓰임이 유명무실하다가 16대 국회 들어 다소 확대되고 있는 실정임.

16대 국회 법안처리(각종 동의안 포함)안 대비 전자투표 이용률은 15.5%에 지나지 않음.

<표-19>법안 표결별 투표 현황

무기명 투표, 기립투표, 전자투표 외 나머지 법안 표결은 동의임. 현재 본회의 표결 방법은 무기명, 기립, 동의, 전자 투표방식으로 진행되고 있음.

대별	무기명 투표	기립투표	전자투표
13대	15	62	0
14대	52	68	0
15대	23	51	9
16대	53(1)	10	494
17대	4	-	21

주 1)부결된 표결도 포함.

2) (  )는 기명투표임.

3) 선거 및 선출(추천) 표결은 제외함.

자료 : 국회사무처

○ 그러나 내용적으로 민감한 사안에 대해서는 아직까지도 무기명투표를 사용하고 있어서 국민들로부터 투명성에 대한 지적을 받고 있는 실정임.

2) 개선 방안

○ 본회의 심의 활성화를 위해 관련법 규정의 완화 및 삭제 필요

- 현행 우리 국회가 위원회 중심의 국회운영이라고 하지만, 본회의 심의가 충실하게 진행될 수 있도록 현행 국회법 수정안 요건을 완화내지는 삭제하는 안을 검토해야 함.

○ 법안 심의에 대한 표결방법만큼은 전자투표제도를 의무화해야 할 것임.

- 전자투표를 의무화는 본회의 시간 및 회의 운영의 효율성 담보 하고 표결에 대한 투명성을 확보할 수 있을 것임.

- 또한 국민의 지탄을 받고 있는 비리 의원들에 대한 체포동의안을 부결시킨 행위 등을 방지할 수 있을 뿐만 아니라, 각종 법안에 대해 의원들이 소신 있는 투표가 진행될 수 있도록 하기 위해서라도 제도의 필요성이 제기됨.

※ 관련법

제112조 (표결방법)

①표결할 때에는 전자투표에 의한 기록 표결로 가부를 결정한다. 다만, 투표기기의 고장 등 특별한 사정이 있을 때에는 기립표결로 가부를 결정할 수 있다.<개정 2000.2.16>

②중요한 안건으로서 의장의 제의 또는 의원의 동의로 본회의의 의결이 있거나 재적의원 5분의 1이상의 요구가 있을 때에는 기명·호명 또는 무기명투표로 표결한다.<개정 1994.6.28, 2000.2.16>

③의장은 안건에 대한 이의의 유무를 물어서 이의가 없다고 인정한 때에는 가결되었음을 선포할 수 있다. 그러나 이의가 있을 때에는 제1항 또는 제2항의 방법으로 표결하여야 한다.

④헌법개정안은 기명투표로 표결한다.

⑤대통령으로부터 환부된 법률안과 기타 인사에 관한 안건은 무기명투표로 표결한다. 다만, 겸직으로 인한 의원사직과 위원장사임에 대하여 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의한 경우에는 그러하지 아니하다.<개정 1994.6.28>

⑥국회에서 실시하는 각종 선거는 법률에 특별한 규정이 없는 한 무기명투표로 한다. 투표의 결과 당선자가 없을 때에는 최고득표자와 차점자에 대하여 결선투표를 함으로써 다수득표자를 당선자로 한다. 다만, 득표수가 같을 때에는 연장자를 당선자로 한다.

⑦국무총리 또는 국무위원의 해임건의안이 발의된 때에는 의장은 그 해임건의안이 발의된 후 처음 개의하는 본회의에 이를 보고하고, 본회의에 보고된 때로부터 24시간이후 72시간이내에 무기명투표로 표결한다. 이 기간 내에 표결하지 아니한 때에는 그 해임건의안은 폐기된 것으로 본다. <개정 2003.2.4>

7. 법률안 비용 추계제도

1) 현황 및 문제점

○ 법률안 비용추계제도는 지금까지 담당부서 및 전문 인력의 미비와 예산발생이 예상되는 의안의 경우 예산명세서를 첨부하는 경우가 매우 미미한 실정임.

- 아래 통계에서 보듯이 역대 예산명세서 첨부 실적은 14대 때보다 16대 국회가 더욱 비용추계제도를 따르지 않는 것으로 나타남.

<표-20> 13~16대 국회별 예산명세서 첨부 실적

출처 : 국회예산정책처, 2003년

구분	의원발의 법안수(A)	예산부수 법안수(B)	예산명세서 첨부법안수(C)	C/A	C/B
13대	570	123	20	3.5%	16.3%
14대	321	69	12	3.7%	17.3%
15대	1,144	247	13	1.1%	5.3%
16대	1,135	245	17	1.5%	6.5%
총 계	3,170	684	62	2.0%	9.1%

자료 : 예산정책처(2004)

※ 관련법

국회법 제79조(의안의 발의 또는 제출)

①의원은 10인 이상의 찬성으로 의안을 발의할 수 있다.

②의안을 발의하는 의원은 그 안을 갖추고 이유를 붙여 소정의 찬성자와 연서하여 이를 의장에게 제출하여야 한다. 다만, 예산상의 조치가 수반하는 법률안 기타 의안의 경우에는 예산명세표를 아울러 제출하여야 한다.

③의원이 법률안을 발의하는 때에는 발의의원과 찬성의원으로 구분하되, 당해 법률안에 대하여 그 제명의 부제로 발의의원의 성명을 기재한다. 다만, 발의의원이 2인 이상인 경우에는 대표발의의원 1인을 명시하여야 한다.

④의원이 발의한 법률중 국회에서 의결된 제정법률안 또는 전문개정법률안을 공표 또는 홍보하는 경우에는 당해 법률안의 부제를 함께 표기할 수 있다.

○ 현재 이와 관련해서는 예산정책처가 업무를 관장하고 있으나 제도의 정착이 아직은 미진한 실정임.

2) 개선 방안

○ 기획예산처와 구분되는 국회예산정책처의 위상과 역할 제고 필요

○ 국가재정계획 등 재정정책에 대한 견제의 역할이 필요하며, 국정 현안정책에 대한 정치적 의견조정 기능을 수행하기 위해서 정기적인 예산검토 및 예산집행에 따른 정책이나 사업을 위원회의 요구에 따라 분석 보고하는 시스템 속에서 검토되어야 할 것임.

○ 특히, 법률안 비용추계제도가 전문 인력을 확충하고 기준을 설정하여 제도로 정착시키기 위해서는 예산명세서가 필요한 법안에 대해서는 필히 제출도록 하여야 할 것임.

현재 미국의 의회예산처를 벤치마킹하고 있는 국회예산정책처가 법률안 등 의안에 대한 소요비용 추계 업무를 담당하고 있음.

- 만약 예산명세서를 제출하지 않은 법률안에 대해서는 안건 심의를 할 수 없도록 제도의 강제성(의무성)을 두는 방향으로 법 개정이 필요함.

Ⅳ. 국회의 행정부 견제와 균형의 확립

1. 국회의 재정통제

1) 예결산 심의

(1)현황 및 문제점

○ 예산의 형식

헌법 제54조 제1항은 국회의 입법권과 별도로 예산안 심의권을 규정하고, 예산안의 작성과 심의절차를 법률안과 구분하여 규정하고 있음.

- 우리의 경우는 예산안이 법률로 구분되지 않고 예산 그자체로 취급함.

- 그럼으로써 국회법 제58조에 따라, 제정 법률안 및 전문개정법률안을 심사할 때에는 공청회 또는 청문회를 개최하도록 의무화하고 있으나 그러한 절차를 밟지 않고 소홀하게 처리되는 바가 있음.

- 예산의 과목구조도 기획예산처 장관이 정하기 때문에 대규모 사업개발사업을 국회의 엄격한 통제를 받지 않는 세항 또는 세세항으로 분류하거나 과목 등을 행정 편의적으로 진행해 왔음.

- 예비비의 경우에도 예비비가 가지는 취지보다는 일반경비의 부족분으로 쓰는 등 방만하게 운영되어 왔음.

예비비의 취지는 예측할 수 없는 예산외 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위하여 불가피한 경우에만 편성 운용하도록 되어있음.

- 국회에서 입법과정에서 재정부담이 수반되는 법률의 경우, 재정적 영향을 고려하지 않은 예산심의 단계로 미룸으로써 재정부담 입법이 그동안 남발되었음.

○ 예산의 심의 기간

- 형식적으로 국회의 예산안 심의기간을 최장 60일까지 설정해 놓고 있지만, 예산결산특별위원회(이하 ‘예결위’)의 활동은 실제 30일 동안 예산심의가 이루어짐.

- 또한, 정기국회 중 국정감사가 종료된 후 진행되기 때문에 시간적으로도 쫓기는 예산심의가 진행되고 있음.

- 13대부터 16대국회 기간동안 예산안 심의 통계상황을 보더라도 평균 23일이며, 평균 심의일수가 23일 정도라고 하더라도, 예산심의가 정쟁의 도구로 사용되는 경우가 많아 정작 심의기간은 2주일 정도에 불과한 실정임.

<표-21> 예산안 심의 기간(예산안 의결기준)

대별	년도	예결특위	본회의	예산안 심의일수
		예산안 상정일	예산안 의결일
제13대	1988	88.11.14	88.12.2	19
	1989	89.11.23	88.12.19	27
	1990	90.12.11	90.12.18	7
	1991	91.11.12	91.12.3	22
제14대	1992	92.11.2	92.11.20	18
	1993	93.11.30	93.12.7	19
	1994	94.11.30	94.12.2	3
	1995	95.11.9	95.12.2	24
제15대	1996	96.11.14	95.12.13	30
	1997	97.11.5	95.11.11	44
	1998	98.11.23	98.12.9	17
	2009	99.11.19	99.12.18	30
제16대	2000	00.12.1	00.12.27	26
	2001	01.11.14	01.12.27	43
	2002	02.10.29	02.11.8	10
	2003	03.11.14	03.12.18	33

자료 : 국회사무처, 『의정자료집』, 2004.6, 재구성

- 해외 다른 국가들과 비교하더라도 정규 예산심의 기간이 너무 짧음.

※ 해외의 예산심의 기간

- 미국 240일, 영국 120일, 프랑스 70일, 일본 60일

○ 예산안 법정기한을 지키지 않음.

- 아래 표에서도 알 수 있듯이, 13대 이후 16대까지 예산안 처리 법정기한 내 처리율은 37.5%에 불과한 실정임.

<표-22> 예산안 법정기한경과 처리 현황

대 별	법정기한경과 처리건수 (4년 기준)	처리 법정기한(건수별 의결 일자)
6대	2건	매년 12월 2일(12.4, 12.8)
7대	3건	매년 12월 2일(12.28, 12.22, 12.19)
제13대	3건	매년 12월 2일(12.19, 12.18,12.3)
제14대	1건	매년 12월 2일(12.7)
제15대	3건	매년 12월 2일(12.13, 12.9, 12.18)
제16대	3건	매년 12월 2일(12.27, 12.27, 12.30)

자료: 국회사무처, 『의정자료집』,2004.6, 재구성

○ 예산안의 심의 방식

- 예산 심의 과정은 크게 상임위 예비심사와 예결위 종합심사의 2단계구분으로 진행되고 있고,

예산결산특별위원회의 예산안 및 결산의 심사는 제안 설명과 전문위원의 검토보고를 듣고 종합정책질의, 부별심사 또는 분과위원회심사 및 찬반토론을 통해 의결한다.(국회법 제84조 제3항)

- 심의 방식도 예산총액, 기능별, 부처별, 상한액 등 예산안의 총괄사항에 대한 심의와 세부내역에 대한 심의를 구분하지 않고 일괄 진행하고 있음.

- 예산의 세부 항목의 계수 조정 시 지역구나 이익단체의 이해와 밀접하게 관련되는 세부사업의 계수조정에 치우치는 경향이 있음.

- 상임위 예비심사와 예결위 심의의 중첩과 막판 계수조정과정에서의 불합리, 불투명한 뒤집기와 끼워 넣기가 많음.

○ 예결산특별위원회의 구성 및 운영

- 우선 50명의 예결위원을 각 상임위의 소속위원 수에 따라 안배함에 따라 소속 상임위 압력에서 자유롭지 못하거나

- 소속상임위원에서 넘어온 예산에 온정적인 처리와 예결위원의 임기가 1년으로 인해 전문성과 연속성을 확보하는데 어려움이 있음.

- 결과적으로 상임위 이해에 기초한 예산계수의 조정역할에 중점을 두는 전형적 ‘나눠먹기’의 장으로 변질되었다는 것이 그동안의 평가임.

- 또한 예산심의의 핵심이라고 할 수 있는 계수조정과정의 비공개 및 회의록의 부재로 인한 예결위 운영의 불투명성이 존재함.

- 종합정책질의의 진행방식으로 진행되는 운영방식도 문제임. 왜냐하면, 배정된 시간 내 의원들의 일괄질의 일괄답변, 예산과 무관한 정치공세 등의 비효율적인 운영되고 있는 실정임.

○ 예산심의 보좌기구의 부재

- 그동안 국회는 독자적으로 예산안의 타당성을 전문적으로 분석할 역량이 미흡했고, 행정부에 의존하는 경향이 컸음.

- 이러한 문제점들을 보완하기 위해 국회는 2003년도에 미국의 의회예산처(CBO)를 모태로 하는 국회예산정책처로 승격 독립시킴.

- 이는 예산심의의 보좌기구를 획기적으로 보강하는 조치임. 그러나 그 역할과 기능면에서의 역량이 관건임.

○ 결산의 심의 및 시기

- 정부가 지출한 예산에 대한 형식적인 사후 확인행위로 전락함. 왜냐하면, 잘못했다고 하더라도 행정행위를 무효로 할 수도 없고, 그에 대한 책임만 추궁할 뿐임.

- 예산과 결산 심의가 거의 동시에 진행되기도 하고, 심의 기간도 통상 2-3일의 짧은 기간동안 형식적으로 진행되는 경우가 많음.

(2) 개선 방안

○ 예산법률주의 채택 여부

- 헌법 제54조 제1항을 개정하여 예산의 형식을 법률로 전환하는 것을 고려할 필요가 있으며, 이 경우 대통령에게는 법률안과 마찬가지로 예산법안에 대한 거부권을 부여하는 것을 고려할 수 있음.

- 재정부담을 수반하는 법률안의 경우 입법의 남발을 방지하기 위한 예산명세표를 의무화해야 할 것임.

○ 예산안 심의기간 연장

- 헌법 제54조 2항을 개정하여 심의기간을 연장할 필요가 있음.

- 따라서 회계연도 개시 현행 ‘90일 전까지’에서 ‘150일 전까지’로 앞당길 필요성이 있음.

- 이렇게 함으로써 예산안을 법정 기한 내에 충실하게 심의할 수 있을 것임.

○ 예산안 심의 방식도 상임위와 예결특위 심사의 역할 분담 필요

박재완(2004), 성균관대학교 국정관리대학원 교수, 『국회의 성공조건』에서 발췌 요약함.

- 우선 예산안이 제출되면 기존 상임위에서 예산안을 심의하여 예결특위로 올리는 방식이 아니라,

- 미국처럼 예산안의 총괄사항(거시예산)과 세부내역(미시예산)을 구분하여 총괄사항과 심의지침은 상임위 예비심사 전에 예결위의 심사를 거처 본회의에서 미리 의결하고

- 각 상임위는 총괄사항과 심의지침에 입각하여 세부내역을 심의하는 것이 바람직함.

- 또한 필요한 경우 예산안과 기금운용계획안의 총괄사항 및 심의지침은 예결위의 의결에 앞서 공청회(청문회)를 개최하여 공론의 과정을 거치는 한편, 국민들의 의견도 적극 수렴하는 방식으로 가는 것이 올바름.

○ 예산결특위의 전업화 및 투명성 확보

- 예결위원은 예산에 대한 전문성 사업에 대한 지속성을 감안하여 최소한 2년 이상으로 하고,

- 일부 의원들의 경우 필요에 따라 순환 교체될 수 있도록 하는 방식이 채택될 필요가 있음.

- 그리고 예산심의 과정의 비공개적인 것은 공개의 원칙을 통해 투명성을 확보하는 것은 물론, 상임위 이해관계에 기초한 예산계수 조정역할에 중점을 두는 전형적인 나눠 먹기식의 병폐를 없애야 함.

- 질의 방식에 있어서도 현행 종합정책질의의 일괄진행보다는 유사부처별 질의 방식을 채택하여 질의․응답의 내실화가 필요함.

○ 예산정책처의 기능과 권한 강화

- 현행 “국가의 예산결산․기금 및 재정운용”에 관련한 사항에 대한 연구․분석 외에 재정의 한 축인 세입법안 검토를 비롯한 조세정책의 분석을 추가해야 할 것임.

- 예산정책처가 요구한 자료의 제출기한을 2월 이내로 명시하는 한편, 자료제출을 거부하는 정부기관에 대한 자료제출 요구권을 강화시킬 필요가 있음.

2) 회계검사

(1) 현황 및 문제점

① 국회의 감사청구 및 감사원 인력 시설 파견요청의 요건

○ 감사원은 국회의 재정통제역량을 보완하기 위해 긴밀한 연계․협력시스템이 활용되지만 제대로 운영되지 못함.

○ 감사원에 대한 감사청구의 엄격한 요건으로 인해 감사청구가 받아들여지는 경우가 거의 없었으며,

- 지난 2003년 2월 4일 국회법이 개정된 이후, 16대 국회에서 2건의 감사청구가 받아드려진 바 있음.

- 17대 국회에 들어서서는 1건의 감사청구건(용산기지반환관련)이 계류 중에 있는 실정임.

<표-23> 감사원에 대한 감사청구 현황

관련법은 2003년 2월 4일에 신설된 조항임.

대별	건명	소관위	처리결과
16대	정보화근로사업 및 정보화촉진기금 사업에 대한 감사청구안	과기정	03.12.18 수정의결
	2002회계연도결산관련 감사원에 대한 감사청구안	예결특위	03.11.10 원안의결

자료 : 국회사무처

○ 국회법 127조의 2와 “국정감사및조사에관한법률” 제15조의 의거로 감사원의 인력과 시설의 파견을 요청할 수 있으나

- 예산과 결산의 심사, 중대한 재정부담을 수반하는 특정법률안을 심사할 때에는 지원을 요청할 수 있는 근거가 없어 고도의 전문성을  지닌 감사인력의 도움을 받기 어려운 실정임.

※관련법

국회법 제127조의2 (감사원에 대한 감사청구 등)

①국회는 그 의결로 감사원에 대하여 감사원법에 의한 감사원의 직무범위에 속하는 사항중 사안을 특정하여 감사를 청구할 수 있다. 이 경우 감사원은 감사청구를 받은 날부터 3월 이내에 감사결과를 국회에 보고하여야 한다.

②감사원은 특별한 사유로 제1항에 규정된 기간 이내에 감사를 마치지 못하였을 때에는 중간보고를 하고 감사기간의 연장을 요청할 수 있다. 이 경우 의장은 2월의 범위 이내에서 감사기간을 연장할 수 있다.[본조신설 2003.2.4]

국정감사․조사에관한법률 제15조(감사 또는 조사결과의 보고)

①감사 또는 조사를 마친 때에는 위원회는 지체 없이 그 감사 또는 조사보고서를 작성하여 의장에게 제출하여야 한다.

②제1항의 보고서에는 감사 또는 조사의 경과와 결과 및 처리의견을 기재하고 그 중요근거서류를 첨부하여야 한다.

③제1항의 보고서를 제출받은 의장은 이를 지체 없이 본회의에 보고하여야 한다.

④의장은 위원회로 하여금 중간보고를 할 수 있다.

② 회계검사결과의 국회보고

○ 헌법 제99조에는 감사원이 세입세출의 결산에 대하여 매년 국회에 보고하도록 규정하고 있음.<관련법 참조>

○ 그러나 감사원이 감사한 모든 검사대상기관에 대해 국회에 보고되는 형태는 일반회계, 특별회계, 기금, 예비비, 국유재산, 국가채무 등에 관한 세입세출 보고서(책자)로만 보고되고 있으며,

- 감사원이 국회에 보고하는 회계검사결과 시정조치에 사항을 보면, 예결특위에서 감사원장이 간략히 보고하고 있는 것이 전부임.

- 결과적으로 예산에 대한 전반적인 추세와 성과의 분석, 전망, 대안제시 등이 미흡하여 국회의 예결산 심의에 큰 도움이 되지 않음.

- 또한, 국가재정이 지원되는 정부출자, 출연기관에 대한 회계검사결과는 국회에 보고되지 않아 예산의 편성 및 집행에 관한 내용을 파악하는데 실질적으로 어려움이 많음.

※관련법

헌법 99조 감사원은 세입․세출의 결산을 매년 검사하여 대통령과 차년도 국회에 그 결과를 보고하여야 한다.

제41조 (검사보고사항) 헌법 제99조의 규정에 의하여 작성하는 검사보고에는 다음 사항을 기재하여야 한다. <개정 1973.1.25, 1995.1.5, 1999.8.31>

1. 국가의 세입ㆍ세출의 결산의 확인

2. 국가의 세입ㆍ세출의 결산금액과 한국은행이 제출하는 결산서의 금액과의 부합여부

3. 회계검사의 결과 법령 또는 예산에 위배된 사항 및 부당사항의 유무

4. 예비비의 지출로서 국회의 승인을 얻지 아니한 것의 유무

5. 유책판정과 그 집행상황

6. 징계 또는 문책처분을 요구한 사항 및 그 결과

7. 시정을 요구한 사항 및 그 결과

8. 개선을 요구한 사항 및 그 결과

9. 권고 또는 통보한 사항 및 그 결과

10. 기타 감사원이 필요하다고 인정한 사항

(2) 개선 방안

○ 감사원의 회계검사기능의 일부를 국회로 이전

감사원의 기능은 회계감사 기능과 정부 감찰기능으로 분류할 수 있음.

- 감사원은 감사업무에 관한한 전문성은 확보하고 있으나 정치적 역량의 한계가 있고, 국회는 정책적 ․ 실무적 전문성의 한계가 있어, 감사원의 회계감사 기능을 보완적 통합이나 협력 체제를 구축할 필요가 있음.

다만, 정부회계에 대한 감사기능의 일부를 이전하는 부분을 검토할 수 있을 것임.

- 이처럼 감사원의 예산에 관련된 감사기능을 국회가 보완해야 하는 이유는 국회의 대정부 감독 및 견제기능을 강화시키는데 도움이 될 것이기 때문임.

- 또한, 감사원의 기능이 국정감사 기능에 통합 될 경우 국회는 거시 정책적 차원의 감사를, 감사원의 회계기능은 미시적, 기능적 감사를 수행 할 수 있음.

- 따라서 현재 논의되고 있는 감사원의 회계검사 기능이 국회로의 일부 이전 및 보완될 수 있다는 것은 대행정부 견제의 기능이 강화된다는 측면에서 충분히 검토 되여야 할 사항임.

○ 회계검사결과의 국회보고 확대

- 감사원의 모든 회계검사 결과보고서와 주요사업에 대한 감사결과보고서를 예결위와 소관 상임위에 각각 보고하도록 의무화 할 필요가 있음.

- 또한 감사원 결산검사보고서의 작성체계와 수록 내용의 단편적 지적사항뿐만 아니라, 전반적인 성과의 분석 및 전망, 대안 등을 제시하는 방향으로 보고가 의무화 되어야 함.

3) 재정제도의 문제점

(1)현황 및 문제점

○ 중장기재정계획 수립 및 국회제출

- 기획예산처장관은 재정운용의 효율화와 건전화를 위하여 수년간의 재정수요와 가용재원을 예측하는 것이 필요하다고 판단하는 경우에 중․장기 재정운용계획을 수립할 수 있도록 규정되어 있으나,

- 중․장기재정계획에 대한 국회제출 의무규정은 아님.

국회제출 의무조항은 새로 재정되는 국가재정법(안)에 내용이 포함되어 있음. 2004년 9월말 현재 국가재정법이 최종안을 기획예산처에서 준비 중에 있으며, 이번 정기국회에서 통과될 예정임.

- 따라서 국회가 예산심의과정에서 중․장기적인 내용을 포함시키지 못하고 있는 실정임.

※관련법

예산회계법 제16조(중ㆍ장기계획의 수립은)

①기획예산처장관은 재정운용의 효율화와 건전화를 위하여 수년간의 재정수요와 가용재원을 예측하는 것이 필요하다고 판단하는 경우에는 중ㆍ장기 재정운용계획을 수립할 수 있다.<개정 1999.2.5, 1999.5.24>

②각 중앙관서의 장은 예산을 수반하는 중ㆍ장기계획을 수립할 때에는 미리 기획예산처장관과 협의하여야 한다.<개정 1999.2.5, 1999.5.24>

③지방자치단체가 국가의 재정지원에 의하여 수행되는 사업의 계획을 수립할 때에는 회계연도 개시 전에 미리 관계 중앙관서의 장의 승인을 얻어야 한다.

④중앙관서의 장이 제3항의 규정에 의한 승인을 하고자 할 때에도 미리 기획예산처장관과 협의하여야 한다.<개정 1999.2.5, 1999.5.24>

○ 기금에 대한 통제

기금은 특정 공익목적으로 사업을 수행할 때 환경과 수요의 변화에 탄력적으로 대응할 목적으로 설치, 운용하게끔 되어 있음.

2004년 현재 전체기금의 수는 57개이며, 크게 사업성기금(37개), 사회보험(6), 계정성기금(5개),금융성기금(9개)으로 분류하여 운영되고 있음. 2005년도 계획(안) 기준 운용계획 규모는 320조원, 여유자금운용 규모는 113.7조원에 이름.

- 기금의 본래의 취지보다는 사실상 예산으로 수행해야 하는 사업임에도 국회의 심의를 회피할 목적으로 기금운용이 변칙적으로 운용됨.

- 기금관리법 제7조의 규정에 따라 행정부가 국회에 제출․보고하고 있지만 ‘기금운용계획안’이 주요 항목단위로 작성됨에 따라 국회가 기금 사업의 구체적인 내역을 파악하기가 어려움.

- 또한 보다 근본적인 문제점은 재정이 기금에 너무 지나칠 정도로 의존하고 있다는 점과 재정에서 순 융자가 차지하는 비중이 매우 높음.

우리의 경우는(2000년 기준) 15.4%, 미국 0.1%, 일본 2.3%, 독일 0.6%임.

※ 관련법

기금관리기본법 제6조 (기금운용계획안의 내용<개정 2001.12.31>)

①기금운용계획안은 운용총칙과 자금운용계획으로 구성된다. <개정 2003.12.31>

②운용총칙에는 기금의 사업목표, 자금의 조달과 운용(주식 및 부동산취득한도를 포함한다) 및 자산취득에 관한 총괄적 사항을 규정한다.<개정 1993.12.31, 1999.12.31>

③자금운용계획은 수입계획과 지출계획으로 구분하되, 수입계획은 성질별로 구분하고 지출계획은 성질별 또는 사업별로 주요항목, 세부항목으로 구분한다. 이 경우 주요항목의 단위는 장ㆍ관ㆍ항으로, 세부항목의 단위는 세항ㆍ목으로 각각 구분한다. <개정 2001.12.31>

④기금운용계획안의 작성에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2001.12.31>

제7조 (기금운용계획안의 국회제출 등)

①정부는 제6조제3항의 규정에 의한 주요항목 단위로 마련된 기금운용계획안을 회계연도 개시 90일 전까지 국회에 제출하여야 한다. 이 경우 중앙관서의 장이 관리하는 기금의 기금운용계획안에 계상된 국채발행 또는 차입금의 한도액은 예산회계법 제26조의 규정에 의한 예산총칙에 규정하여야 한다. <개정 2003.2.4>

②기금관리주체는 기금운용계획이 확정된 경우 기금의 월별 수입 및 지출계획서를 작성하여 회계연도 개시 전까지 재정경제부장관 및 기획예산처장관에게 제출하여야 한다. <개정 2003.12.31>

[전문개정 2001.12.31]

(2) 개선 방안

○ 중․장기재정계획 수립과 국회제출을 의무화 할 필요가 있음.

국제통화기금(IMF)와 세계은행의 권고를 수용하여 중기재정관리체계(medium-term expenditure framework : MTEF)를 도입함으로써 재정의 투명성, 건전성, 효율성을 각각 제고하고 있음. 대부분의 선진국과 다수 개발도상국은 오래전부터 MTEF를 도입하였다.

- 예산안을 편성할 때, 정부는 장기재정전망을 작성하고 이에 기초하여 현재 기획예산처가 준비하고 있는 중기재정계획을 수립하여 이를 차년도 예산안과 함께 국회에 제출을 의무화해야 할 것임.

- 아울러 정부가 미래에 다가올 재정적 위협요인들인 국가채무, 보증채무 등에 대한 관리계획을 중․장기재정계획에 반영하여, 이에 대한 국회차원의 공론화 할 필요가 있음.

○ 기금에 대한 재정규율 강화

- 예산사업과 기금사업은 명확히 구분하고 중복, 중첩되는 예산에 대한 편성 관행을 금지시켜야 함.

- 현재 정부가 제출하는 ‘기금운용계획안’은 지금처럼 주요 항목단위로 작성한 간략한 보고내용이 아니라, 기금사업의 내역을 쉽게 파악될 수 있도록 해야 할 것임.

- 정부가 다양한 기금들에 관한 종합적 정보를 제대로 파악․제공하지 못하고 있는 점도 시정되어야 할 것임.

2. 국회의 행정부 견제

입법부의 가장 중요한 기능은 법을 제정 및 개정하는 것인데 간접국가적 성격을 갖는 현대국가의 거대한 행정부는 국회보다 더 강력하게 입법을 주도하는 경향을 보였다. 법률을 제정하는 것은 국회가 독점 하지만 법률제안권은 입법부와 행정부가 공유하고 있다. 행정부의 여당 및 정당과의 협조를 통한 영향력 강화 현상은 입법부로 하여금 기능강화와 더불어 행정부를 감시하고 견제하는 기능을 추가하게 함으로써 정부의 권한독점 견제를 위한 의회의 역할이 조명 받게 되었다.

1) 국정감사 및 국정조사

국정감사 ․ 조사의 연혁은 제헌국회 제5회 임시국회 제56차 본회의에서 국정감사 실시 취지의 국정감사계획안이 가결되었다. 특별 국정감사와 일반 국정감사 중 전자는 폐지되고 후자가 진화하여 국정감사제도가 형성된 것이다. 3공까지 운영되던 이 제도는 1972년 국회가 해산되고 1973년 15차 개정국회법이 유신체제아래 공표되면서 폐지되었고, 제 5공화국 헌법 97조에서 국정조사권만이 명문화되긴 했으나 발동된 사례 없이 사문화 되었다. 이후 6공화국 헌법 제 61조에서 국정감사권이 부활되어 조사권과 함께 다시 법문화 되어 1988년 국정감사 및 조사에 관한 법률, 국회에서의 증언, 감정 등에 관한 법률이 전면 개정되어 시행 오늘에 이르고 있다.

(1) 국정감사의 의미

○ 국정감사 ․ 조사는 행정부의 권력 남용을 방지하고 국민의 자유를 보호하기 위하여 국회가 행정부를 감시하는 대표적인 수단임.

○ 특히, 최근 국정감사는 비대화된 현대국가에서 전문화와 관료화를 통한 행정부로의 권한집중에 대응하기 위한 수단으로서,

- 국가기관의 부정과 비리 등을 적발 단속하는 기능과

- 국정의 실태를 파악하여 입법 및 예산심의 과정에 필요한 자료를 획득하고 국민들의 여론을 환기시키는 적극적 기능을 갖고 있음.

○ 국정감사 ․ 조사는 입법부에 의한 정부통제수단 중 가장 제도화된 통제양식임.

- 그러나 현재 실시되는 국정감사는 오히려 행정부 견제력을 약화시키거나 심지어 행정권의 독주를 정당화하기 위한 수단으로 남용되는 측면도 있다는 비판도 있음.

- 이처럼 국정감사와 조사는 긍정적 측면과 부정적 측면이 동시에 존재하지만, 국회가 제도의 운영을 어떻게 하는가에 따라서는 긍정적인 측면이 극대화 될 수 있음.

(2) 국점감사의 문제점

○ 국정감사조사의 피감기관 수가 감사 기간에 비해 너무 많다는 점

- 각 위원회 별 대상의 많은 피감기관수를 법정 감사일 20일(실제 공휴일 등을 제외하면 15일에 불과)은 사실상 심도 있는 감사를 진행하기는 현실적으로 어려움.

- 최근 들어 평균 337개 정도의 감사대상기관을 유지하고 있는데, 이는 1일 평균 감사가 1.3개 기관(15일 기준)에 이르며,

- 특히, 04년도 국감은 457개 부처와 산하기관을 감사하는 등 지난 88년 564개 기관 이후 최고로 많은 피감기관의 감사를 진행하고 있음.

<표-24> 감사 대상기관 현황

대별	년도	감사실시기관수 위원회선정기관과 본회의 승인기관을 합한 기관임. 위원회선정기관은 국감․조사법 제7조 1호(국가기관), 2호(지방자치단체), 3,호(정부출자기관)에 근거한 선정기관이며, 본회의 승인기관은 국감법 제4호(본회의 승인)에 의한 선정기관임.
제13대	1988	564
	1989	329
	1990	135
	1991	279
제14대	1992	290
	1993	349
	1994	340
	1995	324
제15대	1996	331
	1997	298
	1998	328
	2009	351
제16대	2000	355
	2001	392
	2002	365
	2003	364
연도별 평균 감사실시 기관		337.1

자료 : 국회사무처, 의정자료집(2004), 재구성

○ 감사시간이 매우 촉박하다는 점

- 피감기관 당 실제 감사 평균시간은 약 4~7시간 안팎으로 질문과 답변에 각각 할애 되는 시간은 각각 100분이며 총200분 안팎임.

국정감사의 경우 질문시간은 20분으로 규정하고 있으나 당각 위원회 간사간의 합의에 따라 기관별 조정하여 20분 이내로 진행함. 상임위 주관부처의 경우를 제외하고 각 기관의 산하단체의 경우는 최소 5분에서 15분 이내에서 질문(답변포함)이 맞춰짐.

위원회 위원 20명 기준임.

- 반면, 위원들의 질의서의 준비가 많은 상황에서 볼 때, 읽기에도 바쁜 질의 시간이 배정되고 있음.

○ 피감기관에 대한 자료요구권의 남발

- 국감이 부활한 1988년 16,322건, 1992년 14대 국회에서 3만건, 1998년 15대 국회에서 48,793건으로 3배 이상 증가하였고,

- 2003년 16대 국회에서는 48,249건으로 의원평균 1인당 177건의 자료제출을 요구함.

○ 피감기관의 자료 제출이 형식적 제출

- 피감기관들은 자신들에게 불리하고 민감한 문제점에 대해서는 지적당하지 않기 위해 자료를 형식적으로 제출하거나,

- 감사 자료의 자료로 사용할 수 있는 만큼의 쓰임이 극히 제한적으로 제출됨에 따라, 반대급부로 자료요구가 저인망식으로 진행하는 경우도 많이 발생하고 있는 것이 사실임.

실제 의원실에서 원하는 문제점에 대한 자료를 제출 받기 위해서는 3-4번 이상 재요구해야 원하는 정보에 접근할 수 있는 실정임.

○ 지방감사의 편중

- 국회의 지방자치단체 위임사무 감사과정이 자치사무와 중첩되는 상황이 있음. 즉 고유 업무와 위임업무의 구분이 모호한 실정임.

- 국정감사및조사에관한법률(이하 ‘국조법’) 제7조에서는 “지방자치단체중 특별시, 광역시, 도에 대한 감사를 실시할 수 있다”라고 규정하고 있다. 다만, 그 “감사범위는 국가위임사무와 국가가 보조금 등 예산을 지원하는 사업으로 한다”라고 한정하고 있음.

- 그러나 국회가 위임사무를 감사하는 과정에서 자치사무와 중첩되는 상황이 발생되어, 고유 업무와 위임업무의 경계가 모호한 실정임.

○ 중복감사와 병합감사

- 현재 국회는 복수위원회의 동일 피감기관에 대한 중복감사와 동일 위원회가 유관 피감기관을 함께 묶는 병합 감사가 진행되고 있음.

- 이는 결과적으로 피감기관의 형식적 감사로 귀결될 수밖에 없음.

○ 국정감사가 발전적 비판이나 대안을 제시하기보다는 비리의 폭로 등 정치감사에 치중하고, 정책 감사는 30%에 지나지 않음.

- 국정감사가 “단순히 문제를 제기하거나 지역구 문제를 해결하기 위한 수단으로써 정치적 선전이라는 비판을 야기시키고 있다”고 지적하고 있음.

박재창 숙명여대 정치학과 교수(2003)

○ 증인 및 참고인의 채택이 과다

<표-25> 증인 및 참고인의 채택 현황

대별	년도	증인(불출석)	참고인(불출석)	소계(불출석)
제13대	1988	2,877(22)	14(2)	2,891(24)
	1989	2,798(75)	9(3)	2,807(78)
	1990	1,645(15)	2(-)	1,647(15)
	1991	2,234(34)	38(2)	2,272(36)
제14대	1992	2,266(34)	30(3)	2,296(37)
	1993	2,584(27)	51(3)	2,635(40)
	1994	2,888(30)	49(-)	2,937(30)
	1995	2,832(26)	82(3)	2,914(29)
제15대	1996	2,942(26)	96(-)	3,036(26)
	1997	2,286(23)	68(4)	2,354(27)
	1998	2,749(41)	95(11)	2,844(52)
	2009	2,442(32)	161(1)	2,603(33)
제16대	2000	2,614(51)	222(8)	2,836(59)
	2001	2,612(45)	199(14)	2,811(59)
	2002	2,436(49)	175(4)	2,611(53)
	2003	2,489(86)	186(24)	2,675(110)
연평균 출석인원		2,543명(39명)	92명(5명)	2,636명(44명)
상임위 평균(17개상임위)		150명	5.4명	155명
상임위별 1년 평균		37.4명	1.4명	39명

자료 : 국회사무처, 의정자료집(2004), 재구성

- 증인 및 참고인의 채택이 정쟁을 위한 증인출석 및 증인 과다 출석으로 인한 내실 있는 심문의 기회가 한번도 주어지지 않는 경우가 발생하는 등 매우 형식적으로 진행되는 경우가 많음.

- 13~17대 국회의 국정감사 연평균 평균 증인 및 참고인 현황을 보면, 2,636명이며, 상임위별(17개 상임위) 연평균 증인 수는 37.4명, 참고인 1.4명 등임.

○ 그동안 국정감사에 임하는 의원들의 행태

- 언론의 눈치를 지나치게 살피며

- 질문 후 답변에 관심을 두지 않고

- 한 건주의적 행태와 폭로성 발언

- 지역구 민원 해결 등 여러 가지 이해관계와 관련하여 행정 관료들과의 적당한 의존관계 설정

○ 국정감사를 위한 국회차원의 인프라(의정활동지원시스템)가 취약

- 특히, 초선의원들에게는 절대적 필요한 시스템임.

- 17대 들어서 국정감사를 위한 국회차원의 시스템은 거의 실종됨. 왜냐면, 그나마 있었던 예산정책국이 예산정책처로 승격됨에 따라 국회의 국정감사 지원은 없는 실정임.

- 다만, 입법조사 1,2,3과 19개 국정과제분야 22명이 정책현안에 대한 연구 작업을 지원하고 있는 것이 현재 상황임.

- 결국은 국정감사를 위한 핵심역할은 보좌진 몇 명이 30-40개에 이르는 피감기관을 조사하고 있는 실정이므로, 실질적이고 깊이 있는 감사를 시행하기란 불가능하며, 형식적인 국감으로 흐를 수밖에 없는 제도적인 문제점들이 동시적으로 안고 있음.

○ 국정감사결과보고서가 상임위 혹은 본회의에서의 문제로 보고서가 지연 처리 되어 국정감사에서 지적된 사항이 차기연도에 예산에 반영될 수 있는 적시성이 상실될 수 있음.

- 왜냐하면, 원인으로는 시정요구가 필요한 사항의 경우, 처리 지연으로 인해 그해 예산 및 각종법안에 반영될 수 있는 없기 때문에, 시정이 비현실적으로 진행될 수 있음.

(3) 개선 방안

① 감사원의 회계검사 기능의 일부를 국회로 통합

앞쪽 회계검사 부분 참조

② 의정활동 보좌기능의 강화(국감 인프라 확충)

자세한 부분은 앞부분 참조(제II부 국회조직과 구성의 개혁, 3)입법지원시스템의 강화방안)

○ 현재 우리 국회의 기능을 강화하기 위해서는 보다 전문화되고 세분화된 우수 인력을 확보해야 함.

- 특히, 새로이 출범한 예산정책처의 기능이 국회를 충분히 보좌하는 본래 기능에 충실하게 하는 한편, 정책제안이나 국감․조사 수행 서비스를 위한 정책지원처 같은 의장 직속의 싱크탱크 설립(가제:입법지원처)이 필요함.

○ 국회보좌직원 전문화 교육 과정을 상설화시킬 필요가 있음.

- 2004년 현재의 교육프로그램을 보면 ‘의사절차와 입법 활동’2시간, ‘국정감사 및 조사제도’와‘국정감사 및 조사사례’가 각 2시간 30분이 전부임.

이 정도 교육내용과 시간은 처음 국회 보좌진에 합류한 직원들이 업무에 충족시키기란 너무도 부족한 실정임.

- 최소한 전문화과정 30시간 이상을 수료케 하고 인증제 등을 도입하여 보좌진의 저질 시비를 줄여야 할 것임.

- 또한, 다양화된 사회 쟁점들에 대응키 위한 전문교육을 매년 분기별 3시간 이상 확보할 필요가 있음.

- 특히, 지역구를 담당하는 보좌진들도 똑같은 전문지식을 습득케 함으로써 국회 고유 기능에 의거한 지역구관리 마인드가 축적 될 수 있도록 해야 할 것임.

○ 국회의원의 정책적 기능을 강화하기 위한 방안으로 현재 인턴제도는 원칙적으로 폐지되어야 하고 보좌진을 현실적 여건에 맞게 충원해야 할 것임.

- 그동안 국회의원 보좌관 및 비서관의 숫자를 늘려야 한다는 필요성에 대해서 시민단체들은 물론 국민들이 인정하고는 있지만,

- 우리의 정치현실이 정책연구에 집중되어 있는 것보다는 정치투쟁이나 지역구 관리에 사용하는 등 부작용에 대한 선입견이 있었기 때문에 보좌진 증원에 대해서는 부정적이었던 것이 사실임.

- 그러나 현재 우리의 국회는 상시국회 체계로 진행되고 있고, 그에 따른 인력이 턱없이 모자라는 현실 상황을 고려할 때 그 필요성이 인정됨. 다만, 보좌진의 편법 운영으로 인한 국회의원들의 도덕적 해이에 대한 방지대책이 동시에 강구되는 속에서 보좌진 운영이 되는 것을 전제로 되어야 할 것임.

현재 우리 국회의 회기제도는 1년 회기로써 상시국회가 아님. 그러나 상시국회와 다름없는 회의 운영이 되고 있는 상황임. 왜냐면, 정기국회 9월 10일부터 100일간 외에 일년 중 짝수달인 2,4,6월은 임시회를 열도록 국회법으로 명시해 놓았으며, 기타 홀수달이라 하더라도 필요한 경우 임시회가 열리고 있는 상황임.

③ 상시 국정감사 및 수시 국정조사의 활성화

- 효율적이고 생산적인 국정감사를 위한 대안으로 상시적인 국정감사의 추진을 논의할 필요가 있음.

- 행정부 주무부처의 경우에는 하반기 중에 일정정도의 기간을 설정하여 감사를 진행하고, 산하기관들의 경우에는 상임위를 통해 수시 점검하는 시스템으로 운영되어야 할 것임.

- 그래서 국정감사는 수시체제로 전환하여 상임위원회 활동을 강화 하는 한편, 국정조사, 청문회, 대정부질문을 동시에 활성화하는 쪽으로 방안이 마련되어야 할 것임.

물론 미국처럼 연중감사체제는 행정부가 지나치게 위축될 수 있기 때문에 한국과 같은 발전국가 체제에서는 부담스러울 수 있다는 의견도 있으며, 국감 ․ 조사를 통폐합 하자는 의견도 있음. 또한 국정감사․조사가 여 ․ 야의 합의가 실패할 경우, 국감마저 실종이 우려되는바 국감은 유지하되 낭비적 요인을 제거하고, 각 상임위별로 수시감사 체제로 전환 한 후 상설소위원회로 하여금 청문회 형식을 빌려 국정조사를 적극적으로 진행할 필요가 있다는 의견도 존재함.(국회법 제 57조 2항)

이러한 문제점에도 불구하고 현재 우리의 국정감사는 평소 국회의원들이 제기하는 질문들과 상임위원회에서 평상시에 제기되는 질문과 근본적 차이를 보이지 않기 때문에 상시체제가 유효할 수 있음.

- 이러한 제도적 전환은 국회 상임위원회 활동의 활성화와 정책 전문성의 제고, 청문회 활성화 전제가 만족 되어져야 할 것임.

④ 지방자치단체 감사의 중복성 조정 및 폐지

- 현재 지방자치단체는 국회 국정조사 ․ 감사, 감사원 감사, 지방자치법에 의한 감사, 행정감사 규정에 의한 감사, 자체감사 등 과도한 감사대상이 되어 있음.

- 원칙적인 측면에서 볼 때, 중복된 감사는 결국 업무차질을 초래하기 때문에 지방자치단체에 대한 중복성 감사는 우선적으로 조정이 불가피하며, 단계적으로 폐지되는 것이 바람직함.

현행 국정감사및조사에관한법률 제7조의 2에 의하면 ‘지방자치단체에 대한 감사는 2이상의 위원회가 합동으로 반을 구성하여 이를 행할 수 있다’라고 규정하고 있는 규정을 조정할 필요성이 있음.

다만, 지방자치 시대에 즈음하여 광역․기초자치단체장, 광역의회 ․ 기초의회 의원의 정당간 편중이 심한 경우에는 선거를 의식한 야합성 예산 낭비 등의 행정 독재가 심화 되고 있음을 볼 때, 감사원 감사나 행정감사 규정에 의한 고강도 감사가 전제는 선심성 예산 낭비에 철퇴를 가하고 이에 대한 공개를 단행함으로써 자질이 부족한 선출직 단체장에 대한 주민들의 판단력에 도움을 주어야 한다.(이러한 제도적 장치가 구체화 되지 않는다면 기초자치단체당 선거는 폐하는 것이 옳다는 의견이 견지되고 있다.)

⑤ 국정감사 대상기관의 축소와 함께 상시 상임위를 통한 점검

- 현재와 같은 국정감사 시스템이 유지될 경우, 국정감사 대상기관 수는 축소하여 행정 불편을 최소화 하고

- 감사의 질적 향상을 도모하는 방안이 고려되어야 할 것임.

- 피감기관 수의 축소가 어렵다면 감사기관을 연장하거나 상임위를 활용하는 방안이 모색되어야 할 것임.

- 예를들면, 각 대상기관별 감사주기를 각각 설정하여(1년, 2년, 3년 등) 매년 대상기관의 수를 실질적으로 축소하되, 대상기관은 감사주기별로 감사준비를 할 수 있도록 하는 안이 될 수 있음.

⑥ 실무자 중심으로 증인 선정

- 현재 각 상임위가 증인들을 선정한 경우를 보면, 대부분이 피감기관의 ‘관련기관의 장’ 만을 고집하는 경우가 많은데,

- 이는 감사 사안과 직접적 연관이 있는 실무자 중심으로의 증인이 선정(개편) 되는 것이 오히려 감사의 내용과 생산성을 담보할 수 있다는 측면에서 충분히 고려되어야 할 것임.

⑦ 국정감사 공개 및 생중계의 확대

- 국정감사 ․ 조사 공개는 국조법 12조에 의해 ‘공개의 원칙’으로 규정하고 있으나, 단서 조항에 비공개로 진행할 수 있다는 규정으로 인해 감사 및 조사과정이 일반유권자들에게 충분히 공개되지 않고 있는 점을 시정할 필요가 있음.

- 현행 국회방송은 본회의 및 상임위 등을 생방송으로 송출하고 있으나, 방송시설 및 예산부족으로 전반적인 회의를 하지 못하고 있지만, 향후 점진적으로 확대해 나가야 할 것임.

- 보완적으로, 전문 방송채널을 통해 중개함으로써 국민의 알권리를 충족시키고 의원들로 하여금 성실히 국감에 임하도록 동기를 부여 할 필요가 있음.

※관련법

국회방송에관한규정 제4조(의사중계방송) 본회의 또는 위원회 회의(공청회․청문회와 국정감사 및 국정조사를 포함한다)에 관한 방송(이하 “의사중계방송”이라 한다)은 편집없이 생방송으로 함을 원칙으로 한다. 다만, 방송편성상의 제약 등 불가피한 사정이 있는 경우에는 녹화하여 방송할 수 있다.

국정감사및조사에관한법률 제12조(공개원칙)감사 및 조사는 공개로 한다. 다만, 위원회의 의결로 달리 정할 수 있다.

국회법 제149조 (중계방송등) ①본회의 또는 위원회의 의결로 공개하지 아니하기로 한 경우를 제외하고는 의장 또는 위원장은 회의장안(본회의장은 방청석에 한한다)에서의 녹음·녹화·촬영 및 중계방송을 국회규칙이 정하는 바에 의하여 허용하여야 한다.

②제1항의 녹음 등을 하는 자는 회의장의 질서를 문란하게 하여서는 아니 된다.

③국회는 본회의 또는 위원회의 의사진행을 음성 또는 영상으로 완전한 상태를 방송할 수 있도록 그 제도를 마련하여야 한다. 이 경우 국회는 텔레비전 카메라의 설치등 공정하고 객관적인 방송을 위하여 필요한 제도를 국회규칙으로 마련하여야 한다.<개정 1991.5.31>

④제3항의 규정에 의한 방송은 정치적 목적이나 상업적 목적으로 사용되어서는 아니 된다.<신설 1991.5.31>

⑤국회운영위원회는 제3항의 규정에 의한 방송에 대한 기본원칙의 수립 및 관리등 필요한 사항을 심의하며, 이를 위하여 방송심의소위원회를 둔다.<신설 1991.5.31>

Ⅴ. 국회의원의 윤리와 특권

1. 우리나라의 의원윤리 제도

이종훈, 서복경 입법정보연구관, 「의원윤리제도」, 국회도서관 입법지식DB 참조. 우리나라의 경우는 1991년부터 제도를 도입하여 운영하고 있음. 1993년 7월 국회의원윤리심사규정 1차 개정, 1993년 5월 20일 공직자 윤리법 개정, 1994년 국회법 개정 시 의장이나 위원장, 모욕을 당한 의원 또는 의원 20인 이상의 요구로 윤리심사청구 또는 징계요구를 할 수 있던 것을 윤리특별위원회 스스로 위원장 또는 위원 5인 이상의 요구로 윤리심사를 할 수 있게 하였음.  2000년 2월 심사종료 관련 규정을 개정하여 심사기한인 3개월을 초과한 경우 폐기된 것으로 간주하는 내용을 첨가하는 국회법을 개정하였음.

1) 제도의 취지 및 현황

○ 의원윤리는 국회의원이 누리는 특권에 대한 반대급부로서의 의무, 그 가운데에서도 최소한의 의무에 해당하는 것으로 규정할 수 있음.

일반적으로 특권은 특별한 의무를 전제로 정당화할 수 있으며, 특별한 의무는 대체로 공익에 기여하는 사회적으로 합의하고 인정하는 것으로 볼 수 있는데, 국회의원의 특권도 동일한 맥락에서 이해하여야 함.

- 이러한 측면에서 의원윤리는 정치윤리의 한 부분이며, 국회의원으로서 지켜야 할 최소한의 행동규범이자 직업규범임.

국회의원이 무엇을 어떻게 해야 하는가를 규정하는 당위적, 규범적, 가치 지향적 개념임.

○ 의원윤리제도의 의의라고 한다면, 국회가 스스로 윤리제도를 도입하여 운영하는 것은 의원들 스스로 자정능력을 갖출 수 있도록 하면서 국민의 부정적인 인식을 불식시키는데 의의가 있음.

2) 운영 실태와 문제점

○ 1991년 윤리강령 제정이후 윤리특위의 설치에도 불구하고 국민의 평가와 인식이 개선되지 않고 있고, 오히려 국회와 국회의원에 대한 국민적 불신과 냉소주의는 2003년 16대말을 기점으로 극에 달해있음.

- 이러한 원인은 그동안 의원들의 잦은 정쟁과 부정과 비리, 이권추구에 가담함으로서 국회의원에 대한 국민적 인식의 변화는 매우 부적정인 경향을 나타내고 있는 결과임.

한국국민의 기관신뢰도(2001년 7월 한국갤럽 여론조사)를 보면 신뢰그룹은 11%정도뿐이며, 전체 17개기관중 꼴찌로 나타남. 물론 대다수의 선진 국가의 국회도 낮게 나타나는 경향이 있음.

- 또한 1991년 이후 지금까지 국회운영은 윤리강령 제정이나 윤리특위의 설치로 국회의원과 국회의 윤리성이 제고되었다는 어떠한 평가도 할 수 없을 정도로 물리적 충돌과 욕설, 파행의 역사가 점철됨.

○ 그동안 비윤리적인 행위의 지속에도 불구하고 윤리특위의 징계조치가 단, 한 건도 없었으며, 제소된 윤리심사 가결은 단 1건이 전부임.

- 그리고 전체회의에서 심사시한 경과를 이유로 본회의에 상정하지 않기로 결정하거나 임기 말 폐기시키는 방법으로, 사실상 여․야간의 상호 봐주기를 했다는 여론이 상존해 왔음.

- 이는 아래<표-26> 윤리특위 의안 처리결과에서 말해주듯이, 가장 정쟁이 심했던 제15대 국회의 경우는 접수 44건 중 폐기43건, 철회 1건(수정 의결)이 의원징계(윤리심사 처리)의 처리가 형식적인 운영이었다는 점을 말해주는 것임.

국회법 제155조(윤리심사 및 징계)를 간략히 요약하면, 청렴의 의무, 이권운동 금지, 모욕 등의 발언 금지, 의제외 발언의 금지, 불게제

<표-26>15~17대 윤리특위 의안(징계/윤리심사)처리 현황

구분	의원징계 (윤리심사) 접수	의원징계 (윤리심사) 처리	처리내용							미처리 (계류)
			가결			부결	폐기	철회	반려
			계	원안	수정
제14대	3	3					1	2
제15대	44(11)	44(11)	(1)	(1)			43(10)	1
제16대	3	3					3
계	50(11)	50(11)						1

자료 : 국회사무처, 재구성

○ 의원의 윤리성 강화문제는 윤리특위 활동의 활성화를 전제로 해야 하지만, 활성화 자체가 되고 있지 않다는 문제점과 의원윤리 관련규범이 실천적으로 구체성이 결여되어 있다는 점임.

예를 들어, 국회법 제25조 의원의 품위 유지규정은 무엇이 의원의 품위 유지이고, 품위유지 위반인지를 구체적으로 예시해 주지 않고 있어서 아무런 구속력 없는 규정이 되고 있다는 점. 그리고 무엇이 다른 사람을 모욕하거나 다른 사람의 사생활에 대한 발언인지, 어떠한 행동이 폭력을 행사하거나 회의도중 함부로 발언 또는 소란한 행위를 하여 다른 사람의 발언을 방해하는 행동인지도 구체적으로 규정하지 못하고 있음. 도한 윤리실천규범의 직무관련 금품 취득금지, 사례금 관련 조항에서도 구체성이 결여되어 있음.

- 이는 윤리강령과 윤리실천규범뿐만 아니라, 국회법, 공직자윤리법, 「공직자윤리시행에관한국회규칙」에서도 공통적으로 나타나는 문제점임.

※관련법

「국회의원윤리강령」주요내용 5가지

1. 우리는 국민의 대표자로서 인격과 식견을 함양하고 예절을 지킴으로써 국회의원의 품위를 유지하며, 국민의 의사를 충실히 대변한다.

2. 우리는 국민을 위한 봉사자로서 오직 국민의 자유와 복리의 증진을 위하여 공익우선의 정신으로 성실하게 직무를 수행하며, 사익을 추구하지 아니한다.

3. 우리는 공직자로서 직무와 관련하여 부정한 이득을 도모하거나, 부당한 영향력을 행사하지 아니하며, 청렴하고 검소한 생활을 솔선수범 한다.

4. 우리는 국회의 구성원으로서 서로간에 정치활동상 공정한 여건과 기회균등을 보장하고 충분한 토론으로 문제를 해결하며, 적법절차를 존중함으로써 건전한 정치풍토를 조성하도록 노력한다.

5. 우리는 책임있는 정치인으로서 우리의 모든 公私행위에 관하여 국민에게 언제든지 분명한 책임을 진다.

「국회의원윤리실천규범」

제2조(품위유지) 국회의원은 직무를 수행함에 있어서 국회의원의 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니 된다.

제5조(직무관련 금품등 취득금지) 국회의원은 법률안 기타 의안과 관련하여 직접적인 이해관계가 있는 자로부터 직접 또는 간접으로 금품 기타 재산상의 이익을 취득하거나 정치적인 목적으로 이를 공여하여서는 안 된다.

제25조 (품위유지의 의무) 의원은 의원으로서의 품위를 유지하여야 한다.

「국회법」제155조 (윤리심사 및 징계)

①윤리특별위원회는 의원이 국회의원윤리강령 및 국회의원윤리실천규범을 위반하는 행위를 한 때에는 이를 심사하여 그 의결로써 해당 의원에게 위반사실을 통고할 수 있다.

②국회는 의원이 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 한 때에는 그 의결로써 이를 징계할 수 있다.<개정 1994.6.28>

1. 헌법 제46조제1항(청렴의 의무) 및 제3항(이권운동의 금지), 이 법 제146조(모욕등 발언의 금지)의 규정에 위반되는 행위를 한 때

2. 제54조의2(정보위원회에 대한 특례)제2항에 위반하여 국회에서 직무상 발언한 때

3. 제102조(의제외 발언의 금지) 및 이 법에서 정한 발언시간의 제한규정에 위반하여 의사진행을 현저히 방해한 때

4. 제118조제3항의 규정에 위반하여 불게재 부분을 다른 사람에게 열람하게 하거나 이를 전재 또는 복사하게 한 때

5. 제118조제4항의 규정에 위반하여 비공개회의 내용을 공표한 때

6. 탄핵소추사건의 조사를 함에 있어서 국정감사및조사에관한법률이 규정하는 조사상의 주의의무에 위반되는 행위를 한 때

7. 제145조제1항의 규정에 해당되는 회의장의 질서문란행위를 하거나 이에 대한 의장 또는 위원장의 조치에 불응한 때

8. 정당한 이유 없이 국회집회일로부터 7일 이내에 본회의 또는 위원회에 출석하지 아니하거나 의장 또는 위원장의 출석 요구서를 받은 후 5일 이내에 출석하지 아니한 때

9. 제1항의 규정에 의한 통고를 2회 받았을 때

10. 국정감사및조사에관한법률에서 정한 징계사유에 해당한 때

11. 공직자윤리법에서 정한 징계사유에 해당한 때[전문개정 1991.5.31]

3) 향후 과제 및 개선 방안

○ 제도적인 측면과 운영적인 측면에서의 개선 방향

- 먼저, 의원윤리제도의 발전과 관련하여 가장 먼저 고려되어야 할 사항은 윤리특별위원회의 위상을 강화해야 할 것임.

- 현재 법규정상 심사권한이 의장, 위원장의 신청에 의거하고 있는 바, 이를 윤리특별위원회의 자발적인 제출이 가능하도록 하는 방안과 일정수의 국민 또는 시민사회단체의 청원에 근거한 심사가 가능할 수 있도록 검토할 필요가 있음.

- 제소된 안건에 대해서 자동폐기 조항을 삭제하거나 3개월 심사종료 기한을 엄격하게 적용할 필요가 있음.

- 또한, 선언적 의미에 머물고 있는 「윤리강령」과「윤리실천규범」을 폐지하거나 아니면, 실질적이고 분명한 기준(구체적 기준)이 담보된 의원윤리를 새로이 규정할 필요가 있음.

예를 들어, 미국의 경우는 1995년 각각 선물수수와 관련한 의원규칙을 개정하여 현금이 아닌 1회 50달러 이하의 선물, 연간 동일대상으로부터 총액 100달러 이하의 선물(개인적 친분에 의한 선물은 250달러가 상한선)은 수수할 있으며, 10달러 이하의 선물은 누계에 포함시키지 않아도 된다고 규정하고 있으며, 강연사례금의 기준도 1회당 2,000달러 상한으로 규정하고 있음.

- 국회의원 윤리 행동강령(국회법 제155조 제2항 11호)은 너무나 제한된 징계범위이므로 실효성 있는 규범으로 만들어 나가기 위해서는 확대하는 것이 필요함.

○ 현재 비공개로 진행하고 있는 윤리심사와 징계에 관한 회의를 공개하는 방안을 원칙적으로도 고려할 수 있음.

○ 향후 새로운 국회의 면모를 일신하고, 명실상부한 국민을 위한 국회를 만들어 나가기 위해서는 우선적으로 관련법의 손질과 함께 ‘국회차원의 자정결의안’ 채택하여 의원윤리를 제고해야 할 것임.

2. 국회의원의 특권 : 불체포 특권, 면책특권

1) 우리나라의 의원특권제도의 내용

서복경 입법정보연구관, 「의원특권 : 면책특권, 불체포 특권」입법지식DB 참조 바람.

- 현재 세계 다수국가의 헌법에서 채택하고 있는 의원특권 관련 조항이 최초로 성문법에 명시된 것은 1689년 영국의 「권리장전」제1장 제5항 제9호임.

- 초기 왕정 하에서 국왕에 대한 의원의 대항 권을 의미했던 의원특권은, 근대 대의제 민주주의가 발전하면서 국가권력, 그리고 특정 선거구민에 구속받지 않는 의원의 자유롭고 독립적인 활동을 보장하기 위한 권한으로 변모되었음.

- 의원특권의 내용은 의원이 원내에서 직무수행 수행하는 언론(연설·토론·질의·보고·설명·변명·표결까지 포함)의 자유를 의미하는 면책특권(privilege of freedom of speech), 회기 중 체포(구류·구금 등 모든 신체의 구속)되지 않을 불체포특권(privilege of freedom from arrest), 직무 수행과정에서 세비, 기타 편익을 받을 특권으로 구성됨.

- 대표적 의원특권으로 면책특권과 불체포특권은 의원의 자유롭고 독립적인 활동을 보장한다는 점에서 취지는 동일하나 그 내용에 다음과 같은 차이가 있음.

․ 면책특권은 책임면제의 특권이므로 의원의 임기만료 후에도 임기 중 행위에 대하여 책임을 물을 수 없는 영구적인 특권임에 반해, 불체포특권은 임기 중에 한하는 일시적 유예임.

․ 면책특권은 의회 내 발언·표결에 관한 특권이므로 의회 내 특권이나 불체포특권은 현행범을 제외하고 의회 밖에서 체포, 구금되지 않는 의회 밖의 특권임.

․ 면책특권은 직무상 행한 발언이나 표결에 관한 특권이며 직무수행과 관계가 없을 때에는 특권이 인정되지 않는 직무상 특권임에 반하여, 불체포특권은 직무수행과 관계없이 체포, 구금되지 않거나 국회의 요구가 있으면 석방되는 직무 외의 특권임.

․ 면책특권은 실체법적 특권이나 불체포특권은 공소법적 특권임.

(1) 불체포특권

○우리나라는 제헌의회 헌법 제40조에서부터 의원특권을 규정해 왔음.

○현행 헌법은 불체포특권과 관련하여 헌법 제44조에 명시하고 있으며, 국회법 제28조에는 체포 또는 구금된 의원의 석방요구안에 관한 규정이 명시되어 있음.

※관련법

헌법 제44조

①국회의원은 현행범인인 경우를 제외하고는 회기 중 국회의 동의 없이 체포 또는 구금되지 아니한다. ②국회의원이 회기 전에 체포 또는 구금된 때에는 현행범인이 아닌 한 국회의 요구가 있으면 회기 중 석방된다.

국회법」 제28조(석방요구의 절차)

의원이 체포 또는 구금된 의원의 석방요구를 발의할 때에는 20인 이상의 연서로 그 이유를 첨부한 요구서를 의장에게 제출하여야 한다.

○ 2004년 3월 공포된 「공직선거및선거부정방지법중개정법률」은 제270조의2에 선거법에 관한 재판에서 피고인이 2회 이상 정당한 사유 없이 불출석할 경우 궐석재판을 진행할 수 있도록 하는 조항을 신설함으로써 의원의 불체포특권의 일부를 제한하는 제도를 도입하였음.

(2) 면책특권

○ 면책특권은 헌법 제45조에 명시되어 있으며 국회법 제146조에는 면책특권의 한계를 논하고 있음.

- 「헌법」제45조: 국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니한다.

- 「국회법」제146조: 의원은 본회의 또는 위원회에서 다른 사람을 모욕하거나 다른 사람의 사생활에 대한 발언을 할 수 없다.

○ 우리나라는 제헌의회 이후 의원특권의 적용에 대한 논쟁이 거의 부재하다가, 1990년대 이후 관련 판례가 축적되고 법개정 논의가 활발해지고 있는 상황임.

1) ‘직무부수행위’의 면책특권 해당여부에 대한 대법원 판결

- 1986년 10월, 유성환 의원의 국회 대정부질문원고 사전유출사건에 대해 검찰은 면책특권 해당사유에 해당하지 않는다고 보아 기소하였으나, 이에 대법원은 공소기각판결을 내림.

- 대법원은 공개회의에 행할 발언내용을 사전에 배포한 것은 직무부수행위이며 면책특권의 대상에 포함된다고 판결내림(1992.9.22. 大判 91 도 3317).

2) 국회의원의 자료제출 요구, 면책특권 해당여부에 대한 대법원판결

- 1996년 대법원은 국회의원이 국회 내에서 하는 질문, 질의 및 자료제출 요구가 면책특권의 대상이 되는 행위인지 여부에 대한 판결에서 면책특권의 범위로 판결함.

- 대법원은 면책특권 대상행위가 국회의원의 국회 내 발언과 표결만이 아니라 이에 부수하는 질문이나 질의, 필요한 정보수집과 자료제출요구 또한 국정통제활동 수행에 필요한 것이므로 면책특권이 인정되어야 한다고 판결함(대법원, 1996.11.8 선고 96도1742 판결).

2) 주요 쟁점 및 남용사례

○ 국회의원의 국회 내 발언 중 명예훼손의 문제를 면책특권의 범위에 포함시킬 것인가,

- 아니면 예외로 보아 고소 및 손해배상 청구 등 사법부의 심판에 맡길 것인가에 관한 문제임.

○ 대한 변협과 학계의 각기 다른 해석적 관점이 팽팽함.

‘허위사실 적시’에 의한 명예훼손은 ‘직무범위’에서 제외시키도록 요구하고 있음.

<학계의 법리논쟁>

- 명예훼손죄는 면책특권의 범위에 포함되지 않는다는 해석(허영, 2002, 901; 김철수, 2002, 1017; 김중권,      1987, 21)

- 현행 법체계에서 명예훼손 문제는 민·형사상의 책임을 물을 수 없다는 해석(최윤철, 2003)

- 현행법은 명예훼손에 관한 구체적 근거를 적시하지 않으므로 사안별 사법부의 판단에 따를 수밖에 없다는    견해(박인수, 2002) 등이 공존하고 있음.

- 그러나 국회의 자체규율을 강화할 필요성은 모두 지적하고 있으며, 그 기제로서 윤리특별위원회의 권한, 지위를 강화할 것을 제기하고 있음.

○ 그럼에도 불구하고 특권 남용에 대한 변화에 대한 주장의 밑바탕에는 그동안의 남용사례들이 상존해 있었기 때문임.

- 불체포특권의 경우, 11대 국회이후 29건의 체포동의안 중 18건은 투표조차 붙이지 못함. 왜냐면, 회기 종료 이후 예상되는 검찰의 법집행을 막기 위한 ‘방탄 국회’를 열어 비리의원을 보호했기 때문임.

- 본회의 상정된 10건 중 체포동의안 처리는 단 2건에 불과하고  나머지 8건은 본회의에서 부결시킴.

1986년 ‘국시는 통일’이라는 발언으로 5공 정권 때 유성환 의원과 의원직책을 이용하여 뇌물을 챙긴 박은태 의원이 전부임.

- 면책특권을 이용한 허위 폭로전의 대표사례를 보면,

① 16대 정기국회에서 한나라당 김무성 의원은 “유시민 의원이 일반인이던 2002년 대선 직전 베이징 북한대사관을 수차례 방문해 자료를 받아왔다는 첩보가 있다”고 주장 했다가 허위로 밝혀졌으며, 이에 대한 처벌도 받지 않음.

② “부산지역 기업이 청와대 부산실세에게 3백억 원을 전달했다.”(한나라당 홍준표 의원), ③ “동원산업이 노무현 후보측에 50억을 전달했다.”(민주당 김경재 의원) 등임.

- 그러나 더욱더 중요한 것은 정치공세에 이용된 허위 사실임에도 불구하고 어떠한 처벌을 받은 바 없다는 것임.

3) 해외 사례

(1) 영국 의회

① 불체포특권

○ 불체포특권은 전제왕권에 대항하는 과정에서 확립되었는데, 점차 의회주권의 확립과 함께 의회는 자발적으로 불체포특권의 범위를 축소하였음.

○ 형사범죄에 대한 불체포특권은 폐지되었음. 다만 의회는 의원의 투옥 또는 체포의 이유를 통지받을 권리를 가지고 있으며, 또한 사전에 의회로부터 체포에 대한 동의를 얻도록 하고 있음.

○ 현재 사실상 불체포특권은 민사에 있어서 적용되고 있음.

② 면책특권

○ 의원은 특권에 의해 명예훼손죄로 고소되지 않으며, 다른 방식으로 문제 삼거나 박해되지 않음. 그러나 그 발언에 대하여 원내에서는 책임을 져야 함. 과거에 의원은 그 발언을 이유로 투옥된 일도 있었으나 현재는 의원규칙에 의해 징계됨.

○ 의회의 권능 수행을 위해서는 특권이 인정되어야 하지만 공무와 관련해 부여된 특권이 공익에 반하는 사용은 안 된다는 두 가지 원칙간의 딜레마를 해결하기 위해, 하원은 의원의 공적 임무에 반하는 행위를 의회모독죄로 규정하여 자체적으로 징벌하고 있음.

○ 특히 의원의 부정행위와 관련된 문제는 '의원특권'의 문제가 아니라 '의원윤리'의 문제로 취급하여 규제를 강화해오고 있음.

○ 또한 하원은 의도적인 허위 진술을 모독죄로 간주함. 또한 하원은 의원이 사적인 진술을 하면서 자신이 후에 진실이 아니라고 인정하는 발언을 한 경우 모독죄에 해당한다고 결의하였음.

(2) 미국 의회

① 불체포특권

○ 미 헌법은 제1조 6에서, "양원의 의원은 여하한 경우에도 그 의원이 회의에 출석중이거나 또는 왕복도중에서 체포되지 않는 특권을 갖는다. 단 반역죄, 중죄 및 공안을 해하는 죄의 경우에는 예외이다."라고 하여 의원에게 불체포특권을 부여하고 있음.

○ 이후 법원 판결들에 의해 여러 행위 및 조치들이 적용 대상에서 제외됨에 따라 이러한 불체포특권 조항은 사실상 진부한 것이 되었다고 평가됨. 현재 불체포특권은 '민사소송에서의 체포'에만 적용되는 것으로 해석되고 있음.

② 면책특권

○ 미국 헌법은 제1조 6에서, "양원의 의원은 그 원내에서 행한 발언 및 토론에 대해 원외에서 책임을 지지 않는다."라고 하여 「발언·토의 면책특권」을 부여하고 있음.

○ 미국 법원은 여러 판례를 통해 면책특권의 범위를 만들어왔는데, 그 중요한 판례중 하나가 1972년 Brewster 판결임.

- 이 판결에서 법원은 입법적 행위(legislative activities)와 비입법적 행위 또는 정치적 행위(non-legislative or political activities)를 구분하고

- “전자만이 헌법상 발언·토의 면책특권 조항의 보호를 받을 수 있으며 입법행위와 간접적으로 또는 부수적으로 관련이 되어 있더라도 입법과정 그 자체의 일부가 아닌 행위에 대해서는 문책이 가능하다”고 판결함.

○ 또한 1979년 Hutchison 판결에서는 의원이 위원회의 기록을 사적인 통신문 형태로 발간하거나 언론기관에의 배포행위로부터 민사적 책임이 발생했을 때에는 헌법이 보장하는 면책특권의 적용을 받을 수 없다고 적시함.

○ 그러나 일반적으로 미국에서 면책특권은 폭넓게 적용되고 있다고 평가되며 의회 내 명예훼손에 해당될 수 있는 상호비방 등으로 항상적인 논란이 있음.

(3) 독일 의회

① 불체포특권

○ 불체포 특권은 형사범죄에 관한 것임.

○ 독일기본법 제46조 제2항은 ‘의원은 연방의회의 허락이 있는 경우에만 범죄행위를 이유로 책임을 지거나 체포될 수 있다. 다만 현행범이나 그 익일 중에 체포되었을 경우에는 그러하지 아니하다.’로 적시함.

② 면책특권

○ 독일기본법 제46조 제1항은 "연방의회 의원은 연방의회 또는 위원회에서 행한 표결 또는 발언을 이유로 여하한 경우에 있어서도 재판상 또는 직무상의 소추를 받지 않으며 또 원외에서 책임을 지지 않는다."라고 규정함.

○ 독일은 영국이나 미국의 경우와는 달리 명문으로 제한규정을 두고 있는데 "비방적 모욕에 대해서는 이 규정이 적용되지 않는다."라고 단서를 두고 있음.

○ 독일기본법이 이 제한규정을 둔 이유는 의원이 매스컴 등을 전략적으로 이용하여 특정 개인의 인권을 침해하거나 재산상의 손실을 가져올 경우 이를 보장하기 위한 목적임.

○ 그러나 독일의 법체계의 독특성은 비방적 모욕, 혹은 명예훼손의 내용을 형법상에 적시하고 있다는 점임.

- 독일 형법상에서 정의하고 있는 ‘비방적 모욕’은 포괄적인 의미의 명예훼손으로 해석될 수 없으며 ‘재산상의 손실을 가져올 수 있는 신용훼손’ 정도로 축소 해석되어야 한다는 견해가 있음.

○ 이런 예외조항의 결과로 독일에서는 중상이 있었는가의 여부에 관해 법원의 판결이 확정되기까지 중상의 유무에 관계없이 의원의 발언은 법원의 심리대상이 됨.

(4) 일본 의회

① 불체포특권

○ 헌법 제50조에서는 "양원의 의원은 법률이 정하는 경우를 제외하고는 국회의 회기 중 체포되지 않으며 회기 전에 체포된 의원은 그 의원의 요구가 있으면 회기 중 이를 석방하지 않으면 안된다."고 규정하고 있음.

○ 국회법 제33조에는 "각의원의 의원은 원외에 있어서 현행범죄의 경우를 제외하고는 회기 중 그 원의 허락이 없으면 체포되지 않는다."라고 규정하고 있음.

○ 이처럼 체포에 대해서만 불체포특권을 보장하고 소추에 대해서는 규정하지 않고 있기 때문에 회기 중이라도 불구속으로 형사소송을 하는 것은 허용됨. 또는 의원이 금고 이상의 형에 처하게 되었을 때에는 당연히 피선거권을 상실하므로 형의 집행을 위하여 체포하는 것은 문제가 되지 아니함.

② 면책특권

○ 일본 헌법 제51조에서는 "양원의 의원은 의회에서 행한 연설토론 또는 표결에 대하여 원외에서 책임을 지지 않는다."고 규정하고 있음.

○ 이 헌법규정은 독일과 같은 비방적 모욕의 제외규정이 없는 점에서 영미의 제도와 유사하다고 할 수 있지만, 일본에서 면책특권의 인정은 미국에서 인정되고 있을 정도로 철저히 보장되고 있다고는 볼 수 없음.

○ 일본의 판례는, 면책특권이 헌법 제51조에 열거된 '연설, 토론, 표결'에 한정되지 않고, '의원의 직무집행에 부수하는 행위'에도 미친다고 하고 있음. 다만 직무행위에 부수하여 행해진 행위가 범죄행위를 구성할 경우에 그 행위에 대한 면책특권의 인정여부는 법원의 권한이며 국회는 이에 관해 판단할 인정권이 없다고 보고 있음.

(5) 이탈리아

- 1990년대 검찰이 ‘마니폴리테(깨끗한 손)’를 표방하며 대대적인 부정․부패 사정작업을 전개한 이탈리아는 국민의 비난 여론에 의해 상원이 부패연루 의원의 면책특권 박탈을 스스로 의결한 사례로 유명함.

(6) 캐나다, 호주, 뉴질랜드 말레이시아

① 캐나다는 국회발언에 대한 민사상 책임을 묻는 판례가 확립돼 있음.

② 호주와 뉴질랜드, 말레이시아 등에서는 법원에 계류 중인 사건에 대한 발언은 면책 대상에서 제외됨.

4) 해외사례의 시사점 및 입법 방향

○ 회기 중 불체포특권과 국회 내 발언에 대한 면책특권은 자유로운 의정활동과 부당한 압력으로부터 국회의원을 보호하기 위한 일정 정도의 특권은 필요로 하다고는 하나

- 해외 주요국의 사례를 통해서 본 것처럼 국회의원의 면책특권 제한은 오늘날 세계적인 추세에 있는 점을 감안할 때 특권제한의 필요성이 있음.

○ 그동안 우리 국회에서 비일비재하게 나타난 정쟁을 위한 폭로전(의도적이고 고의성이 있는 발언)의 방패 막으로 존재해온 면책특권의 인정범위에 대해서는 일정한 범위 내에서 제한하는 것은 필수적인 사항이라고 판단됨.

- 특히, 명확한 개인 비리에 대해서는 불체포특권이 제외되는 방향으로 입법이 개정되어야 할 것임.

불체포특권의 대표적인 남용사례를 보면, 1)‘세풍사건’의 주역인 한나라당 서상목 의원은 체포동의안 제출 7개월 만에 투표를 실시했으나 부결됨. 2) 지난 2003년 12월 30일 16대 국회의원 7명(정대철, 박재욱, 박주천, 이훈평, 최동웅, 박명환, 박주천 의원 등)을 부결시켰음.

3. 국회의원의 겸직

서복경 입법정보연구관, 「의원겸직」, 국회도서관 입법지식DB 참조. 의원겸직은 국회의원 또는 지방의회의원이 의원직 이외에 일정한 다른 직을 겸하는 것을 말함. 서구의 의회제도 발전초기에는 의회의원이 직업정치인들이 아니었으므로 대부분 겸직을 하고 있었으나, 의회정치가 발전하면서 직업정치인으로서의 의원이 등장하였고 그 과정에서 겸직 제한 또는 겸직금지 제도가 발전했음.

그러나 중요한 점은 의원이 재임기간 중에 특정한 직업에 관계하지 못하게 규율하는 의원겸직금지제도의 주된 목적은 의원이 공공기관이나 민간기업의 영향을 받지 않도록 하는 것임.

1) 의원 겸직 현황

○ 우리나라 의원겸직 제도의 연혁을 보면, 공무원, 영리단체에 대해 모두 겸직 금지를 원칙으로 삼았음.

우리나라 의원겸직 제도 변천사

제1공화국	대통령, 국무총리, 공무원 겸직제한
제2공화국	공무원, 공공기업체 임직원 겸직제한
제3공화국 전반기	대통령, 국무총리, 국무위원, 공무원, 공공기업체 임직원, 사적 영리단체 임직원 겸직제한
제3공화국 후반기-제4공화국	공무원, 공공기업체 임직원, 사적 영리단체 임직원에 대한 겸직제한
제5공화국 이후	공무원, 공공기업체 임직원에 대한 겸직 제한

- 그러나 3공화국 후반기부터 의원들의 다양한 전문지식과 경험을 의정활동에 반영한다는 취지에서 겸직을 원칙적으로 허용하되 일부 직위에 한해서 금지하는 제도로 변모하였음.

○ 15대 이후 겸직기관수 뿐만 아니라 겸직의원 수도 동시에 증가하고 있는 것으로 신고됨.

- 겸직 기관수를 보면, 15대 122명, 16대 122명, 17대 206명으로 신고 되었으며, 겸직 의원 수는 15대 99명, 16대 47명, 17대 130명으로 신고됨.

- 두드러진 현상은 17대 국회의원들 중 43.5%가 1곳 이상 겸직을 하고 있는 것으로 신고 되었으며 2곳 이상의 경우에도 10%에 달함.

- 또한 겸직의원 수(1곳 이상)는 단순 증가인원 대비 15대, 16대 국회보다 각각 31.3%, 177% 증가된 결과임.

현행 신고조항이 강제규정이 아니어서 실제로는 겸직의원 수는 더 많을 것으로 판단됨.

○ 17대 국회의원의 주요 겸직 내용을 보면, 변호사 52명, 교수 30명, 기업체 대표 등이 12명 순으로 가장 많은 인원을 차지하고 있는 것으로 나타남.

- 의원들 중 겸직과 유관상임위에 배정된 의원은 법사위원 15명중 12명이 현직 변호사로 등록되어 있으며, 재경위 관련 의원은 1명으로 나타남.

<표-27>15대-17대 의원겸직 현황(신고기준)

대수 (겸직률) 15대 국회 299명, 16대 국회 273명, 17대 국회 299명 기준임.	겸직 기관수	겸직의원 (신고기준)	1곳 겸직자수	2곳이상 겸직자수	주요 겸직 내용 요약
15대 (33.1%)	122	99	83	16	- 변호사:38명, 교수:10, 기업체대표 등 :22명, 병원장: 4명 등 겸임교수 1명, 객원교수 1명 포함. 부사장 1명, 비상근고문1명, 이사 3명, 비상임 이사 1명 포함. - 최대 겸직자 : 4곳(1명)
16대 (17.2%)	122	47	28	19	- 변호사:8명, 교수: 3명, 기업체대표 등: 4명 등 겸임교수 3명임. 고문 2명 포함. - 최대 겸직자 : 16곳(1명), 11곳(1명)
17대 (43.5%)	206	130	100	30	- 변호사:52명, 교수: 30명, 기업체 대표 등: 12명, 병원장: 2명 개인 변호사사무소 및 대표 변호사 : 50명, 일반 기업체 고문변호사 : 1명, 일반기업체 고문변호사 및 정부부처 고문변호사(법률고문, 자문위원 동시직책): 1명이 각각 포함됨. 교수직은 석좌 1명, 초빙3, 겸임 9명, 객원교수 2명을 포함. 사외이사․고문 겸직 1명, 고문 3명, 수석고문 1명, 감사 1명, 비상근고문 1명 포함. - 최대 겸직자 : 9곳(1명)

자료: 국회사무처

2) 겸직에 따른 문제점

○ 현행 제도상의 문제

- 현행제도는 기업․단체 임직원 겸임을 허용하되 일부직위에 대해서만 제한을 두고 있으며, 대신 신고의 의무와 유관 위원회 위원선임에 대한 제한 규정을 두고 있으나 신고의 의무와 겸임제한 규정 모두 강제조항은 아님.

※ 관련법

「국회의원윤리실천규범」제8조(겸직금지)

①의장 또는 부의장은 법률로 정한 것을 제외하고는 다른 직을 겸하여서는 안 된다.

②상임위원회․특별위원회의 위원장은 그 소관업무와 관련되는 기업체 또는 단체에서 보수를 받는 임․직원의 직을 겸하여서는 안 된다.

「국회의원윤리실천규범」제9조(겸임신고)

국회의원은 보수를 받고 있는 다른 직을 겸하고 있는 경우 그 기업체 또는 단체의 명칭과 임무 등을 의장에게 신고해야 한다.

「국회법」 제48조(위원 및 선임의 개선)

⑦의장 및 교섭단체대표의원은 의원이 기업체 또는 단체의 임·직원등 다른 직을 겸하고 있는 경우 그 직과 직접적인 이해관계를 가지는 상임위원회의 위원으로 선임하는 것이 공정을 기할 수 없는 현저한 사유가 있다고 인정하는 때에는 해당 상임위원회의 위원으로 선임하거나 선임을 요청하여서는 아니 된다.[전문개정 1994.6.28

○ 지난 16대 국회에서 나타난 대표적인 사례를 보면,

2004년 4월 30일자, 경향신문 요약

- 건설업체 사장이 건교위 위원으로 활동하였고, 병원장이 보건복지위에서, 통신회사 대표가 과기정위에서, 방송프로덕션 회장이 문광위에서 활동한 바 있음.

- 특히, 중량급 국회의원들의 경우 상당수가 갖고 있었던 사외이사직을 그대로 갖고 있었다는 점.

- 농림위원회 소속위원이 2001년 수산물 도매시장 입찰과 관련, 압력을 행사했다는 의혹이 제기돼 검찰 수사를 받는 곤혹을 치른바 있고, 변호사 출신 한 의원이 고문변호사로 있던 기업의 주식분쟁사건과 관련 수사검사에게 전화를 걸었다 구설수에 오르기도 했음.

○ 결과적으로 소속업체나 기관의 이해만 대변함으로써 공익을 저해할 수 있음.

- 또한 공무 중 얻은 정보를 활용해 사익을 추구할 우려가 있으며, 특히 유관 위원회에서 활동할 경우 문제가 발생될 수 있음.

- 더구나 의원직이 부업화됨으로써 의정활동의 질을 떨어뜨릴 수 있는 문제 등와 국민적 정서에 부합되지 않음.

반대로 겸직허용을 주장하는 논거를 요약하면, 1) 대의제 의회가 사회의 대표성을 확보해야 한다고 할 때, 대표성의 중요한 영역이 집단적, 계층적 대표성이며 의원겸직을 통해 다양한 집단적 이해관계가 직접 대표될 수 있음. 2) 다양한 직업군의 전문성이 의회정치에 반영됨으로써 의정활동의 질을 높일 수 있음. 3) 직업 정치인을 배제하여 극한 경쟁, 부패 가능성을 줄일 수 있다는 주장임.

3) 해외 사례

(1) 공직에 대한 겸직제도

○ 공직에 대한 겸직허용여부는 정부형태, 의회제도, 관료제도의 특성 등에 따라 차이를 보임.

○ 대통령제 국가의 경우 입법부와 행정부의 권력분립과 견제를 원칙으로 하여 의원이 장관직에 취임하는 것을 금지하는 규정을 두는 국가들이 많음.

- 미국은 상·하 양원 의원에게 모두 임기 중 다른 공직에 취임할 수 없도록 규정하고 있음(연방헌법 제1조 제6절 제2호).

- 프랑스도 장관겸직을 법으로 금지하고 있으며(헌법 제23조, 선거법 제176조), 명시적 규정은 아니지만 1961년 퐁피두 대통령과 1981년 미테랑 대통령은 당선 후 의원직을 사임하였음.

- 대통령제 국가인 브라질, 코스타리카에서도 장관직 겸임을 금지하고 있음.

○ 내각제 국가의 경우 의회 다수당이 집권당이 되므로 의원의 총리, 장관직 겸임을 허용하는 국가가 다수이나 금지하는 국가도 일부 있음.

- 네덜란드는 의원이 장관직을 맡을 경우 차점자에게 의원직을 양보하도록 하고 있으며, 벨기에·스웨덴은 장관직에서 퇴임할 경우 의석을 회복하도록 하고 있음.

○ 양원제 국가의 경우 상·하 양원 겸직금지를 규정한 국가들이 다수이며, 유럽 국가들의 경우 유럽의회 의원과 국내의원직 겸직금지 규정을 두는 국가들도 있음.

○ 권력분립의 원칙에 따라 사법부와의 겸직 금지를 적용하는 국가들이 많은데, 모든 사법부의 공직을 금지하는 국가와 상위 일부 직위만을 금지하는 국가들이 나뉨.

- 프랑스, 알제리, 벨기에, 스위스, 캐나다, 미국, 독일, 멕시코, 이스라엘 등은 모든 사법부의 겸직을 금지하고 있음.

- 반면 오스트리아는 헌법재판소, 대법원 및 행정재판소 판사, 핀란드는 대법원과 행정대법원, 이탈리아는 헌법재판소 및 대법원 판사에만 적용하고 있음.

(2) 기업 및 민간부문에 대한 겸직제도

○ 민간부문에 대한 겸직제한은 비교적 최근의 일이며, 의회정치 초기에 많은 국가들은 민간부문에 대한 특별한 규정을 두지 않았음.

○ 지금도 덴마크, 호주, 핀란드, 폴란드, 스웨덴 등에서는 민간부문에 대한 겸직제한 규정을 두고 있지 않음.

○ 그러나 과거 겸직제한 규정이 없었던 국가들 중 영역별로 제한규정을 신설하거나, 겸직은 허용하되 관련 의정활동에 제한을 가하는 국가들이 늘고 있음.

① 미국

○ 미국에서는 공직 이외의 다른 직에 대해 구체적으로 겸직이 안 되는 직업명을 열거하지 않고 포괄적으로 제한하고 있으며, 겸직이 가능한 경우에도 연간 총수입 기준으로 엄격히 제한을 함으로써 사실상 무보수의 봉사활동 이외에 겸직이 제한되어 있음.

○ 관련조항은 미 「하원규칙」 제47조(Rule XL VII, Rule of the House)임. 구체적인 내용은 다음과 같음.

- 의원은 연봉 총액의 15%를 초과하는 세비 외 수입을 얻을 수 없음.

- 의원직을 이용하거나 그 명의를 대여하는 행위 등으로 외부인이나 외부조직에 대해 이익을 발생케 함으로써 보수를 받는 행위는 불가함.

- 의원직을 전업으로 택한 취지에 맞지 아니하는 타 직업이나 활동은 금지됨.

- 의원이 민간단체나 조직을 대표하거나 그 임원으로 취임할 수 없음.

② 프랑스

○ 원래 민간기업에서의 겸직이 폭넓게 인정되었으나 국회의원이 개인사업상의 관계로 정부에 종속되면 안 된다는 취지에서 민간기업에서의 겸직금지가 확대되고 있음.

○ 「선거법」 146조는 다음에 열거된 민간기업의 이사장, 사장, 부사장, 이사 등의 직을 겸직하지 못하도록 규정하고 있음.

- 정부 또는 지방자치단체로부터 보조를 받는 기업

- 금융업만을 전문으로 하는 민간기업

- 정부, 지방자치단체, 공공기관, 국영기업 또는 다른 국가를 위해 일하거나 그 감독 하에 있는 민간기업

- 영리목적의 부동산 회사

- 상기 민간회사의 주식 지분이 50%를 초과하는 회사

○ 또한 「선거법」149조는 변호사 자격을 가진 의원이 직접적 또는 간접적으로 국가, 국영회사, 공공단체를 대상으로 하는 변호를 할 수 없도록 규정하고 있음.

- 헌법위원회는 자신이 관여하고 있는 민영회사의 동업자를 위한 변론도 할 수 없도록 유권해석을 내린 바 있음.

- 또한 언론과 관련된 사건 및 금융기관의 여·수신과 관련된 사건의 변론을 맡을 수 없도록 하고 있음.

③ 영국

○ 영국은 의원의 겸직을 금지하지 않는 대신, 관련 장관직에 취임하거나 의회 내에서 이해관계에 관련된 법안을 발의하거나 법안심사에 참여하는 것을 금지함으로써 실질적으로 관련 위원회 위원선임을 금하고 있음.

○ 관련규정은 「의원행동강령(Code of Conduct)」에 있으며, 자세한 내용은 「의원행동 관련 규칙에 대한 안내(The Guide to the Rules relating to the Conduct of Members)」중 ‘delegation’ 부분에 해설되어 있음.

○ 영국의 의원겸직에 관한 제한은 i)관련 이해관계에 관한 의무등록절차 ii)등록내용의 정확성과 의회 내에서 이해관계와 관련된 행위를 감시하는 2가지 절차에 따라 이루어짐.

○ 영국은 1974년부터 ‘의원의 이해관계에 관한 위원회(Select Committee on Member's Interests)'를 두고 의무적으로 이를 등록하도록 하였으며 위원회는 이 등록의 허위유무를 감독해 왔음.

○ 1995년 새로운 의원의 이해관계에 따른 행위를 제한하는 결의안을 통과시켰고 그 결과 새로운 하원규칙의 제정과 관련 위원회의 정비작업이 뒤따랐음.

○ 결의안의 핵심내용은 다음과 같음.

- 의원이 보수를 받는 기업·단체 등의 이익을 대표하는 행위는 금지됨.

- 의원의 이해관계 등록을 감시할 수 있는 ‘기준을 위한 의회 감독관(Parliamentary Commissioner for Standard)’ 직책을 설치함.

- 동 감독관의 행위를 감시하고 의원의 의정활동 관련 행위에 대한 해석을 제공하는 위원회로서 기존의 ‘이해관계에 관한 위원회’를 ‘기준과 특권에 관한 위원회(Committee on Standards and Privileges)'로 재편함.

- 위 내용을 담은 새로운 하원규칙을 제정함.

○ 1995년 결의안의 내용에 따라 1996년 새로운 하원규칙이 제정되었고 2002년 개정되었는데, 위 규칙은 ‘보수를 받는 이익옹호행위’에 대한 금지를 핵심내용으로 하고 있음.

④ 일본

○ 일본의 경우 「국회법」등에서 공직을 제외한 다른 직에 대한 겸직제한규정을 명문화하고 있지 않은 대신 「정치윤리강령」에서 겸직이 안 되는 의회 내 직책을 구체적으로 명시하고 있는데, 그 구체적 내용은 현행 우리제도와 유사함.

○ 관련내용은 1985년에 제정된 「정치윤리강령」에 있으며, 같은 해 「국회법」개정과정에서 정치윤리강령 및 행위규범의 준수 조항을 삽입하였음.

○ 세부내용은 다음과 같음.

- 보수(연간 100만엔 이하 제외)를 받고 있는 기업 또는 단체의 명칭 및 임무에 관한 신고를 의무화

- 국회의장·부의장은 보수를 받는 기업 또는 단체 임원의 겸직금지

- 상임위원장, 특별위원장은 그 소관 관련기업의 임원 겸직불가

- 연간 세비상당액의 1/2를 초과하는 수입이 있을 경우 이의 신고를 의무화

- 위 내용을 위반할 시 일정기간 등원제한 또는 임원이나 특별위원장직의 사임권고

⑤ 기타

○ 아르헨티나는 국영기업체의 장, 오스트리아는 국영기업체 임직원, 국영은행, 보험회사 임원, 이탈리아도 국영기업체의 장, 국가보조회사의 임원에 대해 겸직을 금지하고 있음.

○ 벨기에는 국영기업의 대리인, 주식회사의 감사, 공직기관 고용변호사에 대해 겸직을 금지하고 있으며, 캐나다는 영리단체의 장을 포괄적으로 금지하고 있음.

4) 해외사례의 시사점 및 개선 방안

○ 해외 사례들에서 보듯이, 대부분의 국가들이 국회의정활동에 있어서 겸직은 물론이고 주식, 부동산 등 이해충돌이 발생될 경우를 대비해 제도적으로 이를 엄격히 규제하고 있음.

○ 현행 법체계는 ‘겸직신고 의무’와 ‘겸임 제한 규정’이 모두 강제조항이 아님으로 이를 강제 조항의 법개정이 필요함.(국회의원윤리실천규범 제8조, 9조 및 국회법 제48조 제7항)

- 이와 관련하여 정대화 교수(상지대)는 “겸직 금지가 원칙이지만 부분적으로 허용하더라도 겸직 공개와 유관상임위 배정 제한은 이뤄져야 한다.”며 “이런 문제를 의원들끼리만 논의할 것이 아니라 학계나 시민단체 등과 함께 합의해야 할 것”이라고 주장함.

2004년 4월 30일자, 경향신문

- 또한, 임성호 교수(경희대)는 “근본적인 문제는 어쩔 수 없다 해도, 법․제도 차원에서의 개선을 통해 국회의원의 편파성을 다소나마 완화시킬 수 있지 않을까. 특히, 의원겸직을 금지함으로써 의원들이 공정성과 균형성을 잃고 일부 사회이익에 지나친 특혜를 베푸는 폐해를 줄일 수 있지 않을까”라고 주장하고 있음.

2001년 11월 2일자, 경향신문

○ 새로운 정치, 투명한 국회를 지향하고 있는 17대 국회에서 이에 대한 국민적 의혹의 눈을 근본적으로 차단함과 동시에 국회의원들의 자정능력을 가늠하는 중요한 좌표로 삼아야 할 것임.

- 부가적으로는 현재 진행되고 있는 백지신탁제도를 도입하여야 할 것임.

4. 국회의원 보조직원(보좌진) 구성

법률안에 근거한 정식 명칭은 ‘국회의원 보조직원’ 으로 칭하지만, 편의상 보좌진으로 통일함.

1) 보좌진 운용의 문제점

○ 국회의원 보좌진 기용과 관련하여 충원 권한을 전적으로 부여하는 데에서 오는 문제점이 있음.

- 특히, 친인척이나 가족을 충원하여 사실상 유령 비서관을 고용하는 경우와 정책지원 인력으로는 적당치 않은 인력을 충원하여 입법 활동지원의 본래 의도를 훼손한 사례가 그 대표적인 예임.

이와 관련하여 노현송 의원은 지난 2004년 8월 20일 ‘국회의원수당에관한법률중개정법률안’을 제출하여 이에 대한 심의가 정기국회중 논의될 예정임.

○ 정책지원 보좌진과 지역구 연계활동 업무담당 인력을 구분하지 않고, 지역구 연계업무 중심으로 국회의원 보좌진의 활동이 편향된 현상들이 많았음.

○ 현행 보좌진 6명의 조직을 통해 행정부의 견제기능을 담보하는 것은 현실적으로 불가능하다는 점.

○ 현 국회의원 입법지원시스템은 상임위 활동 및 국정감사시 사무처(입법정보연구관 포함)의 체계적인 지원시스템이 없을 뿐더러, 보좌진 3명이 거대한 행정부처를 감사하는 형국임.

입법지원처(가제) 신철과 관련하여 필수적으로 만들어야 할 연결고리로 국회의원의 상임위 활동과 국정감사의 체계적인 감사가 진행될 수 있는 입법지원 체계가 필수적으로 마련되어야 할 것임.

2) 개선 방안

○ 보좌진 기용에 있어서 관할 업무별로 구분하여 충원하는 제도 도입이 요구됨.

- 예를 들어, 지역구 의원의 경우는 정책보좌관, 지역담당 보좌관(정무담당 보좌관), 법률담당 보좌관 등 명확한 업무 영역을 두어 채용하는 방식을 채택할 필요가 있음.

- 보좌진 채용에 있어서도 일정한 자격요건과 경력을 전제로 한 채용시스템의 도입도 연계되어야 할 것임.

○ 친인척 및 유령 보좌진 기용을 통해 입법 활동의 본래 의도를 훼손하는 것을 막기 위해 입법의 필요성이 있음.<관련 법률안 참조>

지난 2004년 8월 20일 법안이 제출된 상태며, 개혁특위에 계류 중임. 이 법의 개정 취지는 그동안 국회의원이 보조직원(보좌진) 임명시 배우자, 자녀, 형제 등 친인척을 보조직원으로 임명하여 국회 입법 활동을 보좌하는 본래 기능을 떨어뜨릴 뿐만 아니라 사적 감정이나 친인척관계에 의해 보좌진의 채용되면서 의정활동의 질적 발전을 저해해 왔습니다. 또한, 보좌직원의 편법 등록을 통해 국민의 세금인 세비를 축내는 등 국민들로부터 국회에 대한 불신을 초래하게 한 것이 사실임.

국민의 공복으로써 근무할 책무를 보다 충실히 수행하고 국민들로부터 존경 받는 17대 국회의원상을 만들기 위해‘국회의원수당등에관한법률중개정법률안’에 관련 금지규정을 미국과 독일의 예처럼 새로이 정하고자 하는 것임.

○ 국회의원 보좌진 고용에 대한 증원이 요구됨.

- 현행 보좌진이 6명으로 되어 있으나, 사실상 정책보좌 업무는 여비서, 수행비서, 지역담당을 제외하면, 3명에 지나지 않으며

- 사실상 상시 국회가 진행되고 있는 상황에서 볼 때, 심도 있는 정책보좌가 현실적으로 어렵다는 점을 감안할 때 보좌진 증원은 필수적임.

<첨부자료>

國會議員手當등에관한法律중개정법률안

(노현송의원 대표발의)

의안 번호			발의연월일 : 2004. 8. 20. 발 의 자 : 노현송 ․ 강성종 ․ 강창일 고진화 ․ 권영길 ․ 김낙순 김우남 ․ 김태년 ․ 김태홍 김형주 ․ 노웅래 ․ 노회찬 류근찬 ․ 박상돈 ․ 박영선 백원우 ․ 서재관 ․ 신국환 신기남 ․ 신중식 ․ 심상정 심재덕 ․ 안병엽 ․ 유선호 윤건영 ․ 윤호중 ․ 이경재 이광재 ․ 이상경 ․ 이원형 이해봉 ․ 장향숙 ․ 정성호 제종길 ․ 조승수 ․ 최순영 현애자 ․ 홍미영의원(38인)

<제안이유>

의원보좌직원은 국회의원의 입법활동을 전문적이고 효율적으로 지원하기 위한 것이므로, 입법활동에 관하여 전문적인 지식이나 능력을 갖추고 있는 자를 의원보조직원으로 임명하여야 할 것이나, 친인척이라는 이유로 보조직원으로 임명함으로써 제도의 취지를 퇴색하게 하고 있는 사례가 있음.

의원보조직원의 도입취지를 제대로 구현하기 위해서는 배우자․직계존비속 등의 경우 비록 상당한 능력을 갖추고 있다고 할지라도 의원의 직속보조직원으로 임명하는 것을 제한하는 것이 바람직하며 이를 통하여  입법․예산 등에 관한 전문적 능력을 갖춘 보조직원을 활용할 수 있는 바탕을 마련하고, 물론 편법 예산낭비를 동시에 막기 위한 것임.

앞으로 배우자 등의 보조직원 임명을 제한하는 근거규정을 둠으로써 생산성 있고 효율적인 국회, 정책을 지향하는 국민으로부터 신뢰받는 국회로서의 모습을 갖추려는 것임.

<주요내용>

배우자, 4촌 이내의 혈족 및 인척은 국회의원의 보조직원이 될 수 없도록 함(안 제9조제2항).

법률  제        호

國會議員手當등에관한法律중개정법률안

國會議員手當등에관한法律중 다음과 같이 개정한다.

제9조제2항중 “別表 4에 정한 定員의 범위안에서”를 “별표 4에 정한 정원의 범위안에서 국회규칙이 정하는 바에 따라”로 하여 이를 제3항으로 하고, 동조에 제2항을 다음과 같이 신설한다.

②다음 각호의 어느 하나에 해당하는 친족은 국회의원의 보조직원이 될 수 없다.

1. 배우자

2. 4촌 이내의 혈족 및 인척

부      칙

①(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다.

②(적용례) 제9조제2항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 임명되는 보조직원부터 적용한다.

<신․구조문대비표>

현 행	개 정 안
第9條(補助職員) ① (생 략) <신 설> ②補助職員에 대하여는 別表 4에 정한 定員의 범위안에서 報酬를 支給한다.	第9條(補助職員) ① (현행과 같음) ②다음 각호의 어느 하나에 해당하는 친족은 국회의원의 보조직원이 될 수 없다. 1. 배우자 2. 4촌 이내의 혈족 및 인척 ③------------------ 별표 4에 정한 정원의 범위안에서 국회규칙이 정하는 바에 따라----------- ----.

Ⅵ. 맺음말

지금까지 우리 국회가 가지고 있는 문제점 중에서 국회조직과 구성, 입법과정, 행정부의 견제와 균형, 그리고 국회의원의 윤리와 특권 등에 대해 분석하고 그에 따른 개선 방안을 제시해 보았다.

이를 개괄적으로 살펴보면, 우선 국회의 조직과 구성은 국회운영에 있어서 생산성을 확보하고, 민의가 국회로 흡수될 수 있는 방향으로 구조적인 개선이 이루어져야 한다.

또한, 비효율적이고 비생산적인 국회의원 지원 시스템 강화를 위해 국회예산정책처의 역할을 제고하고, 입법지원 기능의 신설(가칭:입법지원처), 정책분석․평가 기능의 신설(가칭:정책평가처), 국회사무처의 효율적인 조직 개편 등을 통해 그 기능을 대폭 확충해야 한다.

그리고, 국회에서는 국민생활에 중대한 영향을 미치는 법률안이 개정 및 제정되고 있음에도 불구하고 이해 당사자간의 여론 수렴을 위한 제도적 장치가 부족한 점을 시급히 개선해야 한다.

이와 함께, 국회가 정부 재정지출의 낭비를 최소화하고 행정부의 독주를 견제하기 위하여 그동안 문제점으로 지적되어 온 예산의 형식적 심의, 예산심의 보좌기능의 부족, 예결산특위 운영 및 심의 방식 등을 제도적으로 보완해야 한다.

아울러, 그동안 우리 국회의원들은 도덕성, 청렴성 면에서 국민들로부터 극도의 불신을 받아 왔으며, 국회의원 스스로의 자정능력을 의심받아 의원윤리의 제도적 운영에 있어서도 부실하다는 비판을 받고 있어 이에 대한 개선이 필수적이다.

이와 같은 국회의 제도적인 문제점에 대한 개선은 오랫동안 축적되어 온 국회에 대한 국민적 불신과 국회운영의 낡은 틀을 일소하고, 국회가 진정으로 국민들로부터 신뢰받는 기관으로 다시 태어나기 위한 약속이다.

아무쪼록 이 정책 자료집이 국민을 위한 국회, 새로운 국회, 변화된 국회를 만들어 나가는데 기초 자료로 활용되기 바라며, 향후 문제점으로 지적된 사안들에 대해서는 다각적인 공론화 과정과 구체적인 입법행위를 통해 하나하나 개선해 나가고자 한다.

[ 부록 ]

Ⅰ. 미국의회 청문회 제도

서복경 입법정보 연구관, 국회도서관 입법조사 참고 회답 서비스 내용 인용

1. 역사

○ 미국의회에서 청문회가 처음 실시된 것은 건국 직후인 1792년임.

- 당시 클레어 장군이 인디언과의 전투에서 패배한 사건의 진상을 의회에서 조사하기 위한 목적의 청문회였음.

○ 이후 관행적인 조사수단으로 활용되다가 1857년 조사수단의 강제성을 확보하기 위한 목적으로 「증인의 증언강제와 처벌에 관한 법률」이 제정되었음.

- 그러나 1950년대에 이르기까지 청문회의 구체적인 운영에 관한 사항이 제도화되어 있지는 않았음.

○ 1949년 당시 Lucas 상원의원 등이 청문회 운영의 개선방안을 제기하였고

- 이를 토대로 1949년 세출위원회 소위원회에서 몇 가지 요지의 규칙을 만들었으며

- 1955년에는 미국 하원차원에서 「House Resolution 151」(일명 The Code of Fair Procedure)로 채택된 하원의사규칙이 현재까지 그 개요가 유지되고 있음.

○ 1971년에는 청문회를 라디오나 텔레비전으로 중계하는 일이 빈번해지면서 미디어 중계에 관한 규칙을 추가하였음.

2. 제도

1) 청문회 개최 요건 및 권한

○ 미국의회 의사규칙은 「하원의사규칙」에 위배되지 않는 범위 내에서 각 위원회별로 위원회규칙을 제정할 수 있도록 하고 있음.

○ 그리고 미국의회 의사규칙(Rule of House) Rule XI 2.(h)(2)에는 위원회가 증언청취와 증거확보를 요구할 수 있는 정족수를 위원회별로 규정할 수 있도록 하고 있는데, 그 수가 최소 2명이상일 것을 규정하고 있음.

- 이 규정에 따라 각 위원회는 위원회 규칙에 명시하고 있거나 하원규칙을 준용하여 2인 정족수 규정을 채택하고 있음.

- 예산위원회, 세입위원회, 세출위원회는 정부 예산안을 제출받았을 경우 관련 청문회를 의무적으로 개최하도록 하원규칙에 명시되어 있음.

○ 정당이 공화당, 민주당 2당밖에 없는 미국의회에서

- 증인채택요구나 진술요구 정족수가 2명이라는 것은 어느 당이 다수당인가와 관계없이 양 당 모두 청문회 개최요구를 할 수 있다는 것을 의미하며,

- 따라서 청문회 개최여부를 둘러싸고 정당 간 갈등이 발생할 가능성은 적어도 법적으로는 없는 것임.

○ 또한 청문회 개최권한은 2명 이상 의원의 요구가 있을 경우 위원회와 소위원회에서 모두 개최할 수 있음.

○ 미국에서는 관행상 양당 어느 쪽에서든 위원회나 소위원회에서 청문회 개최요구를 할 경우 이를 위원장이나 소위원장이 받아들여 청문회 개최를 선포하고 있음.

2) 증인채택 여부

○ 증인채택이나 진술요구와 관련하여, 적어도 법적으로는 정족수 2명만 구비하면 증인을 채택할 수 있음.

- 그리고 너무 많은 증인에 대한 채택요구가 있을 경우 정당 간 조정을 하게 되지만, 이를 강제할 법적인 규정은 없으므로 정당 간 협상에 의존하게 됨.

○ 이 때 소수당의 권리를 보장하기 위하여 미 하원규칙은 청문회 기간 중 최소 하루를 소수당이 요구하는 증인들로만 증언을 청취할 수 있도록 보장하고 있음.

- 미 하원규칙 Rule XI 2.(j)(1)은 “청문회가 개최될 때마다 위원회 소수당 위원들은 위원회 과반의결로 위원장에게 요구하여, 청문회 기간 최소 1일 동안 관련문제와 관련하여 소수당이 선택한 증인들로만 증언을 청취할 권리를 가진다”라고 명시하고 있음.

- 규정상으로는 과반의결조항을 채택하고 있지만 관행적으로 소수당에게 온전히 하루를 보장함으로써 증인채택여부를 둘러싼 다수당과 소수당의 갈등을 해결하고 있음.

3) 청문회 개최가능 시기

○ 청문회는 미 하원규칙 Rule XI 2.(m)(A)에 따라, 본회의 개최, 폐회, 휴회와 관계없이 언제든지 개최가 가능함.

4) 청문회 관련 정보 접근권

○ 미국의회는 「정보공개법(freedom of information act)」을 1966년 제정하고 1974년 개정한 바 있는데, 위 법에 근거하여 의회의원들이 정부에 대하여 요구하는 모든 정보가 국가기밀에 해당하지 않는 한 공개되도록 법제화하고 있음.

○ 그리고 미 하원규칙 2.(m)조항에는 청문회 관련 책, 기록, 통신물, 메모, 논문 기타 문서와 증인의 출석, 진술을 요구할 수 있는 소환권(Subpoena Power)을 명시하고 있음.

- 그리고 Rule XI 2.(m)(3)(C)조항에 따라 본회의 의결이 있을 경우 소환권을 강제할 수 있음.

5) 증인의 증언

○ 미 하원은 청문회 증인의 진술과 관련하여 청문회 개최 전 서면으로 진술내용을 보내도록 규정하고 있으며 당일 진술은 서면진술내용에 한정할 수 있도록 하여, 청문회의 효율성을 높이고 있음(하원규칙 Rule XI 2.(g)(4))

○ 또한 질의의 전문성을 위하여 위원회는 다수당과 소수당 의원 모두를 위해 위원회 스텝이 증인에게 질의할 수 있는 시간을 허용하는 규칙을 채택할 수 있음(하원규칙Rule XI 2.(j)(2)(C)).

- 미국은 위원회 스텝이 각 정당별로 안배되어 구성되므로 철저히 당파성에 입각한 지원활동을 벌이고 있음. 위원회 스텝에게 허용되는 질의시간은 다수당과 소수당 모두에게 동일한 시간이 허용됨.

6) 청문회 기록

○ 하원규칙은 Rule XI 2.(e)조항을 통해 위원회 활동 일체에 관한 기록규정을 두고 있음.

- Rule XI 2.(e)(2)(A) “위원회의 청문회기록, 속기록, 자료, 도표, 서류 등 모든 기록물은 위원장실 기록과는 구분된 공식적 기록으로 별도로 존재해야 한다. 이러한 기록물은 하원의 자산이며 따라서 모든 하원의원은 이를 이용할 수 있다.”

- Rule XI 2.(e)(2)(B) “다만 윤리위원회의 특정의원, 기관장, 직원의 윤리에 관한 자료는 윤리위원회의 개별적 사전승인 없이는 윤리위원회 위원이 아닌 한 이용할 수 없다”

7) 청문회 준비비용과 인력지원

○ 하원규칙 1.(c)은 청문회 개최비용에 대한 하원지출을 규정하고 있음.

- “각 위원회나 소위원회가 개최하는 청문회에 제출된 증언, 기타 자료의 인쇄와 제본비용, 속기비용 등은 하원회계로부터 지출된다.”

○ 또한 위원회의 국정감사, 조사, 청문회 등 활동을 위하여 기존에 고용된 스텝에 더하여, 위원장(다수당에서 맡음)과 소수당에서 각각 별도로 일시적인 개별 스텝을 고용할 수 있으며 이 스텝은 소위원회활동도 지원할 수 있음(Rule XI 2.(g)(4)).

- 많은 인력을 요하는 청문회의 경우 별도로 전문가들을 고용하여 사전준비작업을 행하고 그 비용은 정당 간 합의에 따라 의회 예비비로 지출함.

3. 청문회의 운영

○ 미국의회에서 청문회는 ‘청문회 없는 법안이 입안된 사례가 거의 없다’고 할 만큼 의회활동의 필수불가결한 과정으로 정착되어 있음.

- 입법청문회, 조사청문회가 일상화되어 있으며 각 위원회별로 청문회 일정이 항상 잡혀있음.

○ 위에서 살펴본 바와 같이 양당 모두 언제든지 청문회를 개최할 수 있고 증인, 진술채택요구를 할 수 있으므로 중요한 것은 얼마나 사전준비가 철저히 되는가가 관건적인 문제가 될 수밖에 없음.

- 청문회는 기본적으로 공개를 원칙으로 하며 텔레비전, 라디오 등을 통해 방영되기 때문에 유권자들의 정당 활동 평가에 중요한 기준이 됨.

○ 따라서 미국에서는 사전준비 기간이 오래 걸리고 많은 인력을 가동하는 청문회가 많이 개최됨.

- 청문회만이 아니라 일반 위원회 활동 자체의 준비를 위해 미 상․하원은 위원회별로 많은 수의 스텝을 고용하고 있으며, 각 스텝들은 당파적 지원을 하게 됨.

- 또한 별도의 임시스텝을 고용하기도 하는데, 상원 정부문제위원회의 경우 1997년 청문회 개최를 위하여 예비비를 사용, 변호사 50여명을 포함한 전문보좌관 70여명을 고용한 바 있음.

- 기타 상․하 양원의 위원회들은 청문회 준비과정에서 위원회 스텝, 회계검사원, 의회조사국, 의회예산처 등 의회지원기구들을 많이 활용하고 있음.

- 워터게이트 사건의 경우 5개월여의 준비기간이 걸렸으며 이란-콘트라 청문회는 4개월여의 준비기간을 거쳤음.

- 워터게이트 사건의 경우 수사요원만 43명이 투입되는 등 100여명 이상의 지원인력이 소요되었음.

○ 또한 실제 청문회 진행기간을 보면 짧은 경우도 있지만 조사청문회의 경우 1년을 넘기기도 함.

- 워터게이트 청문회는 9개월여 동안 진행되었으며,

- 이란-콘트라 청문회는 15개월이 걸렸고

- 클린턴 대통령의 화이트워크 스캔들 조사청문회는 9개월 동안 지속됨.

○ 그리고 미국의회는 하원규칙 Rule XI 2.(e)에서 보는 바처럼 청문회 기록을 중요하게 인식하여 세세한 부분까지 기록으로 남기고 있음.

- 1957년부터 1959년까지 활동한 상원 부당노동행위 특별위원회는 청문회 준비작업으로 1,726명의 증인을 면담했고 면담록만 46,150쪽에 이르며, 위원회에 제출된 자료만 128,000여건, 작성보고서도 19,000여건이었음.

- 워터게이트 조사청문회도 청문회 후 2,217쪽에 이르는 보고서를 남겼음.

Ⅱ. 상설 소위원회제도

서복경 입법정보연구관, 국회도서관 입법조사 참고 회답 서비스 내용 인용.

1. 제도 개선방안에 대한 논의

○ 상설소위 도입과 의무화 과정에서 핵심논거는 ‘위원회 정치’를 넘어서 ‘소위원회 정치’라고까지 불리는 미국모델의 장점을 취하자는 것이었음.

- 실재 미국의 소위원회는 위원회에 종속되지만 그 자체로 막강한 권한을 가지고 있고 다양한 이권과 연계되어 있어 의회 정책결정에 강한 영향력을 발휘함.

- 상설소위원회 제도의 장점은 소관부처별로 의안심사의 전문성을 강화하여 보다 내실있는 심의를 보장할 수 있다는 점이 지적되어 왔음.

○ 그러나 제도를 도입했음에도 실제 운영이 안 되는 원인진단과 상설소위 제도에 대한 평가에는 상반된 시각이 존재함.

○ 상설소위 제도가 활성화되지 못하는 원인을 약한 권한에서 찾는 입장은 소위의 제도적 권한을 강화함으로써 상임위원회 소속의원들이 상설소위 활동에 적극적일 수 있는 유인을 제공해야 한다고 주장함(이종훈 외, 2002, p.31).

- 상설소위원회의 독자적인 청문회 개최

- 상설소위원회의 독자적인 조사권 확보

- 상설소위원회의 독사적인 전문인력 확보

○ 또한 상임위원회와의 관계정립과 운영방식의 미확립에서 원인을 찾는 입장은 보다 정교한 운영방식을 고안할 것을 제안함(한세동, 1998)

- 상임위원회와 상설소위원회간의 명확한 관계정립

- 각 상설소위원회 간 위원수의 적정한 배분

- 위원들의 특정 상설소위원회 선호현상의 해소

- 상설소위원회 간의 적정한 업무분담

- 소위원들의 겸직 문제의 해결

○ 반면 미국 국내 연구자들의 한 경향은 미국식 상설소위원회 제도 자체가 긍정적 효과에 비해 부정적 효과를 더 많이 갖는 제도로 바라보고 있음(Mattson and Strom, 1995). 주장하는 논거는 다음과 같음.

- 위원회의 수가 많고 위원의 수가 적을수록 전문성은 높아지지만 소수의 분파적 이익추구 경향이 나타날 위험 역시 높아짐.

- 미국의 경우 소위원회가 특정 이해관계에 경도된 위원들의 자발적 자원으로 구성되는 경우가 많은데, 이 때 공익을 희생하고 특수이익에 복무하는 심의결과가 도출되어 정치사회적 물의를 빚고 있음.

- 이렇게 볼 때 노동 분업을 증가하는 데서 오는 이득과 입법과정을 분할함으로써 발생하는 위험 사이에는 상충관계(trade-off)관계가 있다고 볼 수 있음.

○ 우리나라에서도 1991년 도입된 상설소위원회제도가 운영되지 않는 이유를 운영미숙이나 권한미약의 문제가 아니라 제도적 결함으로 인식하는 견해가 있음(박찬표, 2004, p.81-82).

- 위 견해에 따르면 우리나라는 전체 상임위 자체가 전문성이 축적되기 힘든 구조에 서, 이를 다시 소관부처별로 분할할 경우 미국제도의 장점이 아니라 단점이 더 크게 나타날 위험이 있다고 바라봄.

- 단점으로는 소관 관할을 둘러싼 갈등, 공공이익에 관한 법안의 과소산출, 이익 관련 법안의 과다 산출 등의 문제를 지적하고 있음.

- 그리고 대안으로는 현재 활성화되어 있는 법률심사소위를 보다 다양한 선호를 가진 위원들로 구성하여 내실화하는 방안을 제시함.

○ 한편 남경필 의원실에서 제출한 「‘일하는 국회’를 만들기 위한 개혁의 과제」(2004.6.25)에 제시된 소위원회 활성화 방안은 다음과 같음.

- 과학기술정보통신위 아래 과학기술소위, 정보통신소위, 농림해양 수산위 아래 농림소위, 해양수산소위, 보건복지위 아래 보건소위, 복지소위, 환경노동위 아래 환경소위, 노동소위 등을 둠.

- 법안, 예결산, 국정감사 등 실질적 독립 상임위로 운영하되 상임위 전체회의를 통해 의결, 본회의 상정 절차를 밟음.

2. 해외 사례

○ 전체 위원회 제도의 운영은 대통령제 국가와 내각제 국가, 그리고 본회의 중심제 국가와 위원회 중심제 국가에서 차이를 가지며 소위원회 제도도 마찬가지임.

○ 대통령제 국가이면서 위원회 중심제를 택하고 있는 미국의 경우 소위원회도 강하게 발전해 있는 반면, 내각제 국가이거나 본회의 중심제 국가에서는 소위원회 제도가 상대적으로 저발전 되는 경향이 있음.

1) 미국

○ 미국은 기록상으로 20세기 초반 이래 소위원회 제도를 운영해 왔으며, ‘소위원회 정치’로 불릴 만큼 소위원회가 번창해 왔음.

○ 그러나 소위원회 수의 증가로 인한 방만한 운영, 일부 중복된 소관을 가지는 소위원회간의 영역 충돌 가능성, 특성세력과의 유착가능성, 일부 이익집단의 입장을 대변할 가능성 등이 문제로 지적되면서

- 1990년대 들어와 소위원회 수를 줄이고(104대 국회에서 25개의 소위원회를 폐지)

- 의원 1인당 배정받을 수 있는 소위원회를 4개 이내로 제한하는 등

- 보다 능률적인 운영체제를 모색하고 있음(한세동, 1998, p.51).

○ 2개의 위원회를 제외한 상임위원회는 5개 이상의 소위원회를 설치할 수 없음.

- 세출위원회는 13개의 소위원회를 설치할 수 있으며

- 정부개혁위원회는 7개의 소위원회를 설치할 수 있음(House Rule X, clause 5(d))

House Rule 은 미국 「하원규칙」으로 우리나라 「국회법」에 해당함. 조문을 영문으로 표기한 것은 우리나라와 조문구성이 상이하기 때문임.

○ 또한 하원규칙은 소위원회 제한을 피하기 위하여 위원회들이‘panel'을 구성하는 것에 대해서도 제한을 하는 바, 6개월 이상 지속되는 위원회 산하 단위는 모두 소위원회로 간주하도록 규정함.

○ 또한 「하원규칙」은 소위원회 위원장의 임기를 6년으로 제한하고 있음.

○ 그리고 의원들은 4개의 소위원회로 겸임이 제한됨(Rule X, clause 5(b)(2)(A)).

○ 각 상임위에서 소위원회 위원선임에 관해서는 별도 규정을 두고 있지 않으며 각 교섭단체별로 결정하도록 되어 있음.

○ 소위원회의 소관사항은 「하원규칙」에 명시되어 있지 않은 경우가 대부분이며 각 위원회가 자체적으로 결정하도록 하고 있음.

○ 소위원회에 대한 인력․재정지원에 대해서는 과거 각 소위원회 위원장의 관할권으로 인정하여 의회에 대해 신청토록 했으나, 104대 의회에서 위 사항을 전체 상임위원회 위원장 소관사항으로 이관하여 통제를 강화하였음(House Rule X, clause 6(d)).

2) 일본

○ 일본 「중의원규칙」에 의하면

- 소위원회 수의 제한은 없고,

- 상설소위원회 제도는 없으며

- 예산위원회 및 결산행정감시위원회에는 분과회를 둘 수 있음.

결산행정감시위원회는 결산위원회가 1997년 개정된 것임.

○ 관련 「중의원규칙」내용은 다음과 같음.

- 제43조 위원회는 소위원회(小委員會)를 둘 수 있다

- 제48조 위원회는 소위원회를 두어 수정안은 심사시킬 수 있다

- 제87조 ③ 소위원장 또는 간사는 위원장의 보고에 대하여 보충할 수 있다.

- 제90조 소위원회에서 심사 또는 조사를 끝마친 때에는, 소위원장은 그 경과 및 결과를 위원회에 보고한다.

- 제97조 예산위원회 및 결산행정감시위원회는 그 심사의 필요에 따라 이를 몇 개의 분과회로 나눌 수 있다. 각분과회에는 간사를 두며, 그 분과원이 호선한다.

○ 실제 운영을 보면, 소위원회 제도는 의회정치 초기(1947-48년)에 활발히 운영되다가 현재에는 유명무실해져 있는 반면 예결산 담당위원회의 분과회는 현재에도 활성화되고 있음.

- 예산위원회의 경우 2004년 예산안 심사과정에서 8개의 분과회를 운영한 바 있음.

3) 독일

○ 독일 하원 「의사규칙(Geschäftsordnung des deutschen Bundestages)」에 의하면

- 소위원회 수의 제한은 없으며,

- 상설소위원회 제도는 채택되지 않고 위원회의 동의를 통해 한시적으로 구성될 수 있도록 하고 있고

- 소위원회를 어떤 방식으로 구성할 것인지(예: 소관부처별, 기능별 등)에 대한 특별한 규정은 없음.

○ 「의사규칙」제7장 제55조(소위원회의 설치)에 관한 규정은 다음과 같음.

- ① 위원회 업무의 준비를 위해 각 위원회는 위원회 소관의원의 1/3이 반대하지 않으면 위원회중에 일정한 임무를 가진 소위원회를 설치할 수 있다. 예외의 경우 교섭단체는 위원회에 소속하지 않은 연방하원의원을 역시 지명할 수 있다.

- ② 소위원회 위원장을 결정할 때 위원회는 교섭단체 위원수의 비율을 참작하여야 한다(제12조). 소위원회가 일정한 시한으로 설치되었을 경우, 위원회소속의원의 1/3이 반대하지 않을 때만 소위원회는 미리 해산될 수 있다. 그 밖의 경우 위원회는 소위원회를 언제든 해산할 수 있다. 소위원회는 그의 보고를 위원회에 제출하여야 한다.

- ③ 위원회에 대표를 보내고 있는 교섭단체는 그의 요청에 따라 적어도 한 의원이 소위원회에서 대표되도록 하여야 한다. 그 밖의 경우 제12조의 원칙이 고려되어야 한다.

- ④ 한 법률안이 여러 위원회에 심의하도록 위임되었거나 또한 한 안건이 여러 위원회의 업무범위에 해당될 경우 공동소위원회를 구성할 수 있다.

○ 실제 운영을 보면 관할부처별 운영이 아니라 주제별, 기능별 운영을 하고 있으며 각 상임위 당 소위원회의 수가 3개를 넘지 않고 소위원회가 없는 상임위도 절반이상이었음.

(http://www.bundestag.de/parlament/gremien15/index.html).

● 외교위원회

- UN 외교 관련 소위원회

- 세계화와 통상 소위원회

- 군비축소와 군비통제 소위원회

● 예산위원회

- 유럽연합 문제에 관한 소위원회

- 회계감사위원회

● 경제와 노동위원회

- ERP 경제계획 소위원회

- 지역경제정책 소위원회

● 가족, 노인, 여성, 젊은이를 위한 위원회

- 시민적 참여소위원회

- 아동권익 위원회

4) 영국

○ 영국은 상임위원회(Standing Committee)가 제2독회 후 심의법안별로 구성되어 운영되므로 소위원회가 별도로 필요치 않은 구조임.

○ 반면 부처별 위원회(Departmental Select Committee)는 소관부처를 관할하므로 소위원회 제도를 두고 있음.

우리나라 문헌에서는 통상 영국의 Departmental Select Committee를 특별위원회로 번역하고 있으나, 소관부처별로 구성되어 임기동안 지속된다는 점에서 우리나라 상임위원회의 기능을 하는 것이 동 위원회이므로 혼란을 피하기 위하여 ‘부처별 위원회’로 번역함.

○ 영국의 「하원규칙(Standing Orders of the House of Commons - Public Business)」제143조 (7)(8), 152조(3)(4)에 의하면

- 위원회 1곳을 제외한 나머지 위원회는 1개의 소위원회만을 두도록 규정하고 있으며

- 환경, 식량, 농촌문제 위원회(The Environment, Food and Rural Affairs Committee)만 2개의 소위원회를 두도록 규정하고 있음.

- 그리고 소위원회는 운영에 관한 사항을 전체 하원일정에 제출해야 하며 수시로 소위원회에서 확보한 증거자료들을 위원회 및 하원에 보고해야 하고

- 소위원회 활동에 필요한 정보를 획득하기 위하여 전문가를 특별자문으로 임명할 권한을 가짐.

<참고자료>

이종훈 외, 2002, 「헌법 개정을 전제로 한 국회기능 강화방향에 관한 연구」, 한국의회발전연구회

한세동, 1998, “국회 상설소위원회, 어떻게 운영할 것인가”, 「국회보」1998년 11월호, 통권 385호

박찬표, 2004, “국회위원회제도의 이론적 탐색과 개선방안”, 「의회제도의 개혁방향과 과제」, 한국헌법학회 제31회 학술대회 자료집.

Mattson, Ingvar, Kaare Strom, 1995, "Parliamentary Committee", Döring, Herbert, ed. Parliaments and Majority Rule in Western Europe, St. Martin's Press.

미국 하원 의사규칙

영국 하원 의사규칙

독일 하원 의사규칙

일본 중의원규칙