2005년 국정감사 정책자료집 ③

방송통신 융합

시장이 먼저인가

시청자가 먼저인가

2005. 9

국회의원 이 경 숙

(문화관광위원회 / 열린우리당 비례대표)

방통융합 시장이 먼저인가 시청자가 먼저인가

1. 들어가는 말

2. 규제기구 논점 정리

- 소관부처별 논의 요약

- 융합에 대한 규제의 원칙과 수준

- 융합 정책기구 논의 정리

3. 시청자 주권 확보 방안

- 시장원리와 공공성 원칙의 충돌

- 융합시대 법제의 주요 함의

4. 보론-서비스도입 우선 주장에 대해

Ⅰ. 들어가는 말

우리 사회엔 이미 상당히 많은 방통융합과 관련한 연구 성과들이 나와있다. 이들 논의의 대부분은 법률정비와 제도개편, 그리고 특히 규제감독 기구 설립문제 등으로 이뤄져왔다. 특히 이해관계가 대립되는 정보통신부, 방송위원회와 문화관광부는  방통융합 논의를 이러한 틀로 귀착시키는데 일조하면서 더 나아가 방통융합 서비스 도입을 매개로 각 소관부처의 조직과 영향력, 업무범위를 획기적으로 확대시키려는 의도를 나타내고 있다.

또한 방통융합 논의가 사업자 중심, 시장중심으로 편중되어 이뤄짐으로써 정작 융합서비스를 소화하고 향유해야할 시청자들의 입장은 논의과정에서 사라져버린 상태다.

방통융합과 관련한 논의는 일찍이 90년대 초부터 시작되었고 특히 2004년에 이르러서는 방송위원회를 비롯해 정부부처, 업계, 학계, 정치권 등에서 무수히 많은 토론회와 세미나, 연구과제가 진행되었다.

그러나 이들 논의는 그 폭과 수위가 앞서 법률개정과 제도개편, 규제기구의 논의의 틀을 대부분 벗어나지 못했거니와 따라서 이제는 지금까지의 논의를 정리하고 합의할 수 있는 부분부터 점차 이견을 좁혀나가야만 하는 시점에 와있다 할 것이다.

이 자료집은 이러한 취지에서 그간 주요 논의의 결과물들을 취합하고 논의과정에서 일쑤 생략됐던 시청자 주권과 융합서비스의 공공성 문제를 특히 강조해 짚고자 한다.

덧붙여 이 자료집에는 단국대 김평호 교수와 동의대 신태섭 교수, 그리고 MBC 이완기 기술본부장이 참여했음을 밝혀둔다.

Ⅱ. 기간의 규제기구 논의 정리

방송과 통신의 융합환경 조성이 기존의 방송과 통신영역이 사라진다거나, 또는 기존의 방식으로 방송과 통신을 구분하는 것이 불가능해진다는 의미는 아니다. 그럼에도 불구하고 방송과 통신의 새로운 정의 및 구분이 필요한 이유는 기존 방식의 방송/통신 구분원칙의 적용이 어려운 새로운 서비스들이 대거 등장하는 방통융합 환경의 조성 때문이다.

<표 1> 방송과 통신의 법률적 비교

방송	○ 방송프로그램을 기획·편성 또는 제작하고, 이를 공중(개별계약에 의한 수신자를 포함하며, 이하 시청자라 한다) 에게 전기통신설비에 의하여 송신하는 것
통신	○ 유선·무선·광선 및 기타의 전자적 방식에 의하여 부호·문헌·음향 또는 영상을 송신하거나 수신하는 것.

(출처: 방송위원회 2005)

예를 들면, 인터넷접속서비스를 제공하는 종합유선방송사업자(SO)는 2006년 7월 이후 전기통신사업법에 따른 기간통신사업자로서 허가를 받아야 하므로 방송과 통신역무의 이중 허가사업자로 변신하게 되고, 데이터방송 채널사용사업자는 방송법 제9조 제5항에 따라 전기통신사업법에 따른 부가통신사업자 신고를 해야 하므로 동일 역무에 대하여 방송위원회와 정보통신부의 이중적 규제 대상이 되고 있다(김동욱, 2004). 따라서 새로운 방식의 방송통신의 구분기준은 기존의 방송통신을 포함해서 새로이 등장하는 매체와 서비스들의 적절한 정책과 규제의 틀을 마련하기 위한 것이다.

2-1. 현행 법제상 방송개념

현행 방송법 제2조는 방송을 ‘방송프로그램을 기획·편성 또는 제작하고 이를 공중(개별계약에 의한 수신자를 포함하며, 이하 시청자라 한다)에게 전기통신설비에 의하여 송신하는 것’으로 정의하고 있다. 요약하면 이는 공중(불특정 다수인)에게 직접수신을 목적으로 하는 일방향 송신으로 사전에 기획된 편성 스케쥴에 의해 제공되는 콘텐츠를 지칭한다. 한편 2004년 방송법의 일부 개정을 통해, 전송수단이(예: 지상파, 케이블, 위성 등) 아닌 전달 내용물을 중심으로 텔레비전방송(영상중심), 라디오방송(음성중심), 데이터중심(데이터방송). 이동멀티미디어 방송으로 방송을 구분한 바 있다.

2-2. 통신의 개념

고전적이면서 동시에 가장 기본적인 통신의 정의는 특정인간의 쌍방향 송수신을 의미한다. 이에 따라  통신의 규제원칙과 구조는 전송내용의 비밀보호 및 보편적 서비스의 제공에 초점을 맞추고 있으며 하드(예: 망), 소프트(예: 콘텐츠)를 분리 운영함과 동시에 요금, 접속조건, 시장경쟁, 전송매체의 표준화 등을 중심으로 하는 규제 방식 채택을 하고 있다. 이를 보다 추상화해본다면, 방송은 정책의 기본성격상 사회적 규제이념을(social regulation 예: 공익성) 최우선 바탕으로 하고 있으며 통신분야는 경제적, 기술적 규제 이념을(economic, technological regulation 예: 산업, 시장, 경쟁의 중시) 더욱 중시하고 있다.

<표 2> 방송 통신사업의 기술/서비스/수용자차원의 비교

구 분	방송사업	통신사업
기술적 차원	ㅇ주로 무선망중심으로 발달하여 한정된 전파를 사용하는 일방향의 전송	ㅇ각각의 단말기들을 연결하면서 비교적 충분한 대역을 제공하는 유선망 중심으로 발달한 쌍방향의 송수신
서비스 차원	ㅇ전파를 통해서 오디오정보를 제공하는 라디오방송서비스와 비디오정보를 제공하는 텔레비젼방송서비스로 구성	ㅇ전화나 무선통신과 같이 음성정보의 소통이 주가 된 네트워크로 사용자들간에 다양한 상호작용이 가능한 양방향의 서비스제공
수용자 차원	ㅇ불특정다수의 공중을 대상으로 정보수신자를 개별적으로 인식하지 아니하는 정보활동 → 프로그램내용규제의 필요성 대두	ㅇ주로 특정참여자 상호간의 정보활동 → 통신비밀보호의 필요성 대두

(출처: 최양수, 2001).

2-3. 융합 환경에서의 방송과 통신의 변화

<표 3>

	방송	통신	비교
전달 내용	방송프로그램	부호·문헌·음향 또는 영상	디지털화 되면서 차이 없어짐
전달내용에 대한 개입	기획·편성 또는 제작	-	중요한 차이점
전달 수단	전기통신설비	유선·무선·광선 및 기타의 전자적방식	차이점 없음
송·수신 형태	송신	송신 및 수신	새로운 기술발달로 차이점 없음
대상	공중 (개별계약에 의한 수신자 포함)	-	시청자 영향력에 대한 새로운 개념 도입(?)

(출처: 방송위 2005)

위의 표에 정리된대로, 방통융합에 따라 방송과 통신의 구분이 흐려지면서 전송망별로 규제하는 지금의 예를 들면 지상파 네트웍-지상파 방송/케이블 네트웍크-케이블 방송/위성네트워크-위성방송 방식의 ‘하드-소프트 동일체 원칙’(김창규, 2001)은 이제 더 이상 유효하지 않으며, 하드부분(방송설비의 관리, 운영기능)과 소프트부분(프로그램의 제작, 편성기능)의 ‘일대일 대응체제’(방석호, 2004)가 달라질 수 있고, 현재 일정하게 달라지고 있다고 할 수 있다. 이러한 방통융합 환경이 조성되면서 앞으로 거의 모든 방송사업자들이 영상·음성·데이터 형태의 프로그램들을 개별 프로그램 혹은 프로그램과 연동해 방송하게 될 것으로 예상된다. 따라서 메시지 형태에 따라 방송서비스를 구별하는 것은 방송·통신융합시대에 걸맞지 않는 방식이라는 주장이 제기되고 있다(황근, 2004). 한편, 기존의 통신 서비스 형태도 이와 유사한 변화를 겪고 있어 통신 서비스의 분류도 달라져야한다는 주장도 제기되고 있다(KISDI, 2003).

2-4. 방송위의 별정방송과 정통부의 융합서비스 개념

사실상 방송/통신의 구분은 정확히 설정하자면 기존의 방송과 기존의 방송과 유사한 새로운 서비스들, 또는 기존의 통신과 기존의 통신과 유사한 새로운 서비스들이 등장하는 것이라고 해야 하며 어떤 새로운 서비스가 등장하든 이러한 폭넓은 스펙트럼 선상에서 각각의 서비스를 위치지을 수 있다. 그리고 거의 예외없이 새로 등장하는 융합형 서비스는 방송, 또는 방송형 서비스이다. 그럼에도 이 문제가 논란의 대상이 되는 기본적인 이유는 현재 정보통신부와 방송위원회로 나뉘어져 있는 정책관할 영역의 연장선상에서 문제를 제기하고 있기 때문이다.

<방송위원회의 별정방송사업자 개념>

방송/통신 구분논란이 제기되면서 이 문제에 대해 방송위원회는 ‘별정방송’이라는 개념을 도입해 해결하고자 한다. 이 개념의 도입 취지는 방송법이나 전기통신 사업법 영역 외 혹은 경계영역과 같은 규제 사각지대에서 사실상 방송행위를 하고 있는 사업자가 늘고 있어, 엄격한 인·허가 절차를 거쳐 방송시장에 진입하여 각종 공적 책임을 이행하고 있는 방송사업자와 형평의 문제가 제기되고 있기 때문이라고 방송위원회는 설명하고 있다. 이에 따라 예를 들면 통신사업자들이 시도하고 있는 IP-TV를 종합유선방송 SO로 규정, 그에 상응하는 규제의 틀 안으로 흡수하고자 하고 있는 것이다. 별정방송 개념에 철도(지하철)/버스 이동방송, 옥외 전광판 방송, 인터넷 방송 등이 포함됨은 물론이다.

<정보통신부의 융합서비스 개념>

<표 4>

유형	특성	사례
방송망을 통한 양방향 서비스	방송채널을 통한 데이터서비스	양방향TV, NVOD 등 주문형 방송
통신망을 통한 유사방송 서비스	일정한 편성계획에 따라 공중에게 음향 및 영상콘텐츠 제공	IP-TV, 인터넷방송, Webcasting
특정인에게 방송사업자의 방송프로그램을 재송신		June, Fimm 같은 이동전화 속의 TV

(출처: 황근, 2005)

한편 정보통신부는 위의 표에 정리된 것처럼 융합서비스 개념을 도입, 별도의 법제화를 통해 소위 융합형 서비스를 포괄하려 하고 있다. 즉, 새로이 등장하는  서비스들이 양방향 서비스, 통신망 이용 서비스, 특정인 이용 서비스 등의 성격을 가지고 있으므로 기존의 방송과 통신이라는 틀보다는 융합서비스의 틀 내에서 별도로 다루자는 취지이다.

<방송위원회/정통부 대안의 문제점>

별정방송 개념, 그리고 융합 서비스 개념은 일견 별 무리가 없는 것처럼 보이지만, 별정방송 개념의 경우, 예를 들면 인터넷 방송 서비스 제공업자들은 정보통신부에 부가통신사업자로 등록해 지금까지 별다른 내용규제 없이 사업을 영위해왔다. 그러나 방송법에 별정방송사업자로 규정되게 되면 더 강한 내용규제를 받게 될 것으로 예상되며, 한편으로는 무수히 많은 인터넷 방송서비스를 규제한다는 것이 현실적으로 가능할 것인가에 대한 문제 역시 안고 있다.

한편, 융합 서비스 개념은 사실상 방송의 고유한 특성인 편성을 하는 사업자를 통신망을 사용하는 부가/별정 사업자로 구분하면서 내용규제, 진입규제, 허가규제 등등의 분야에 기존의 통신과 같은 수준의 규제완화를 방송사업자에게 적용하게 된다는 우려가 제기된다. 또 한편 이는 전송네트워크에 따라 방송과 통신을 구분하는 방식을 지양한다는 방통융합의 기본적 논리에도 어긋나며, 정통부가 위의 표에서 융합형 서비스로 예를 든 매체/서비스는 매우 명확하게 방송으로 구분되는 것들이다. 더 나아가 융합형 서비스를 도입하기 위한 기존 법령들의 개정이 동반되지 않는 이상, 융합형 서비스에 대한 정의가 모호하기 때문에 기존 법령들과의 충돌과 서비스 도입의 지체 또한 예상된다.

그러나 별정방송/융합 서비스 개념이 가지고 있는 보다 본질적인 차원의 문제는 앞서도 지적했듯이 기존의 방송/통신 정책/규제 기구의 존속, 관할권 유지 등을 전제로 하는 접근이라는 데에 존재한다. 따라서 이는 문제의 해결이라기보다는 기존의 체제에서 나타나는 ‘관할권 확보주의적 경향’과 유사한 문제를 계속 발생시킬 가능성이 더욱 농후하다. 바로 이런 문제들이  방송/통신 통합기구의 필요성을 더욱 강화시켜주는 논리로도 제시되고 있는 것이다.

한편, 적절한 정책적 ‘판단’이 이루어지는 구조, 예를 들면 ‘업무조정위원회’ 등을 가동, 합리적인 논의구조를 통해 이를 해결할 수 있다면 기존의 방송/통신 법제의 통합이 굳이 필요치 않다는 의견도 제시되고 있다(정윤식, 2003, 2005). 그러나 동시에 지금까지 정통부와 방송위 간의 업무협의에서 거둔 성과는 미미한 반면, 오히려 갈등이 증폭되었다는 점에서 이는 적절한 대안이 되지 못한다는 지적도 있다(김국진, 2005; 홍기선 황근, 2005).

3. 융합환경에 대응하는 규제의 원칙/수준

방통융합 환경에 대응하는 규제의 원칙/수준의 문제는 단순한 규제/탈규제 차원의 정책수단적 내용의 것은 아니다. 근본적으로 이 문제는 규제/지원을 통해 지식정보 사회로의 발전을 위한 국민들의 균등한 정보접근, 정보매체 활용의 보장과 수용자의 권익을 위한 정책과제, 미디어 공공성의 확보, 정치와 자본으로부터의 자유/독립과 함께 매체/정보기술 등이 가지고 있는 본질적 유용성인 문화적 생태환경의 내용과 수준을 제고하기 위한 정책과제와 밀접한 상관관계를 가지고 있다.

여기에는 굳이 방통융합 때문만은 아니더라도 이미 미디어 관련 기술, 산업, 시장, 그리고 미디어 자체에 대해 두 개의 대립되는 논리와 주장들이 그동안 꾸준하게 제기되고 있다. 그리고 이들 대립되는 두 입장의 내용은 사실상 길게 정리할 필요성이 없을 정도로 핵심논리는 매우 간명하다.

3-1. 경쟁의 도입 및 규제 완화의 논리

방통융합 환경에 적절한 정책/규제 원칙과 수준 문제에 대해서 지금까지 나온 주장 중 내용의 강도나 빈도수에 있어서 가장 많은 것은 규제완화와 경쟁 원리의 도입이다(방석호, 2004). 이같은 논리는 급변하는 방통융합의 상황에서 가장 합리적이고 객관적인 규제의 원칙은 경제 효율성 원칙이며(초성운, 2005), 이에 따라 방송 공익성이라는 개념 역시 축소화하고 이의 적용 역시 최소화해야한다는 주장이 제기되는가 하면(조은기, 2005), 여기에서 더 나아가 문화적 예외의 논리나 산업의 국적성 논리가 적용되는 방송산업도 이제는 과감히 대외적으로 개방할 태세를 갖추어야한다는 주장(이상우, 2005) 등등이 대표적인 사례들이다.

그 이유는 방통융합이 기본적으로 각 매체간, 산업간, 네트워크간, 서비스간의 영역과 경계가 열려지는 것이라면 이러한 상황에서 정책당국이 “적절히 대응할 수 있는 유일한 대안은 전통적인 의미의 시장 원리, 즉 경쟁 도입이외에는 다른 방안이 존재할 수 없기 때문”이라는 것이다(조은기, 2002, 58쪽).  따라서 지금의 규제체제는 경쟁이 활발하게 전개되고 다양한 서비스가 발달할 수 있도록 재정비되어야 하며, 사업자간의 공정경쟁질서 확보나 콘텐츠의 내용, 그리고 이용자보호 차원에서 규제기관의 부분적인 개입은 필연적이지만 이도 최소화, 법과 제도의 역할은 공정경쟁을 위한 파수꾼 정도의 위상만을 갖추어야 한다는 것이다.

3-2. 공공성 규제의 논리

공공성 규제의 논리는 대략 몇 가지로 정리해볼 수 있다.

첫째, 방송과 통신이 융합하는 환경에서도 “기본적으로 방송용 서비스에는 방송규제논리가, 통신서비스에는 통신규제논리가 준용될 가능성이 높기” 때문에 “일방적인 방송규제논리나 통신시장논리가 지배”하는 구조는 현실적이지도 않으며 바람직하지 않다는 것이다(유의선, 2004). 둘째, 융합법제 개편시 방송을 비롯한 전자미디어의 언론기능, 문화적 기능과 역할 등과 같은 공익적 측면은 여전히 중요한 사회적 문제이며 따라서 산업논리에 의해 그같은 측면이 약화될 우려에 대한 문제제기는 여전히 유효하다(김광범, 2003; 정인숙, 2004). 셋째, 방통융합 환경 정책/규제의 기본틀을 통신사업논리로 가져갈 경우 방송산업 및 방통융합 산업에 대한 지나친 규제완화와 해외자본에의 전면적 개방까지도 우려하지 않을 수 없는 상황이다.

이러한 주장의 기본바탕은 방송의 다매체화/다채널화의 진전에 따라 방송주파수의 희소성이 완화/해소되고 방송의 사회적 영향력이 약화될지라도, ‘방송의 다양성’의 확보라는 객관적 측면의 보장을 위한 방송규제의 존재는 불가피한 것이라는 점이다. 이런 점에서 방송의 적정한 기능을 도모하기 위해 국가의 규제가 허용, 요청된다는 것을 의미하며, 이는 방송사업에 완전한 시장경쟁원리를 도입하기에는 여전히 한계가 존재한다는 것을 의미한다.

또 한편 지상파 방송 정도를 제외하면 케이블의 SO나 통신사업 분야는 이미 과다할 정도의 시장개방이 이루어져있다는 점에서 규제완화의 논리는 근거가 박약한 주장이라고도 할 수 있다(보고서 2장 미디어 공공성 부분, 보론 방통융합의 정치경제학 참조). 그럼에도 경제중심적 시각에 치우친채 공공성과 문화에 대한 논의가 경시되면서 시장과 경쟁을 강조하는 통신논리가 지배적인 방통융합의 정책규범으로 자리잡을 경우 이는 결국 “미디어 기업들의 융합(M&A)을 통한 미디어 산업의 고도집중현상을” 가져오면서 ‘방통융합’ 관련 논의는 이를 정당화하는 담론의 수단으로 기능할 위험성 또한 배제할 수 없다(한상희, 2002). 결국 치열한 자본간의 경쟁에 따라 유발될 수 있는 ‘시장의 독점으로 인한 시장의 실패를 막기 위한 공공정책의 필요성’은 정책당국이 요긴하게 고려해야할 과제가 아닐 수 없다(전응휘, 2002).

4. 방통융합 정책기구 논의의 정리

앞서 지적했듯이 방송통신 융합 정책과 관련해 지금까지 가장 많이 논의된 것이 바로 방통융합 관련 법과 기구의 개편 문제이다. 즉 방통융합 정책기구 논의는 방송/통신 관계 법률의 개편, 통합기구의 법적 위상, 통합기구의 조직형태와 관련된 논의 등을 지칭한다. 여기에서는 방송/통신 관계 법률의 개편 문제보다는 정책기구와 관련된 논의에 초점을 두고 그간의 논의를 정리해보기로 한다.

방통융합 관련 정책 기구개편과 관련해서는 여러 갈래의 주장들이 혼재하고 있지만 이들은 다음과 같은 도표로 아주 간략하게 정리할 수 있다. 즉 방통융합 관련 기구의 개편 문제에 대해 제시되고 있는 각종의 대안들은 논자의 견해에 따라 아래의 어느 한 형태를 주장하는 방식으로 전개된다. 한편 여기에서 먼저 지적할 것은 대부분의 논의는 기구개편을 통한 융합시 정책기구는 분리 이원화보다는 통합단일화, 또는 이원적 통합화를, 법률적 위상으로는 국가(헌법)기관형보다는 중앙행정기관형을, 조직의 형태로는 독임제보다는 대통령 소속의 합의제 형태가 가장 폭넓은 동의를 얻고 있는 구상이라는 점이다.

<표 17> 규제기구의 법적 위상과 조직형태 정리

정책기구	통합 단일화				분리 이원화
법률적 위상	국가기관형	중앙행정기관형			중앙행정기관 (정책/지원 담당)		독립규제기관 (규제 담당)
조직형태	무소속 국가기관 / 헌법기구화	독임제	합의제		독임제	합의제
			대통령 소속	국무총리 소속

(출처: 김창규, 2004에서 재구성)

<표 18> 융합 정책기구 해외 모델 현황

(출처: 김국진, 2005)

4-1. 융합기구 구체적 논의 내용

지금까지 제시된 통합규제기구의 법적 위상과 관련해서는 1. 국가기관형, 2. 중앙행정기관형, 3. 독립규제위원회형 등 3가지 유형이 정리되어 제시되고 있다. 여기에는 또한 융합기구가 일원적인 조직으로 만들어져야 할 것인가, 또는 이원적인 조직으로 만들어져야 할 것인가 등의 문제도 함께 연관되어 있다. 이 뿐 아니라 기구조직의 통합 방식에서 점진적 개편인가, 아니면 동시적 개편인가 하는 문제도 함께 연관되어 있다.

일원적이어야 하는가 아니면 이원적이어야 하는가를 판단하는 기준으로는 권력분립의 원칙에 비추어 견제와 균형을 위하여 나누어야 할 필요가 있는가? 권한을 따로이 행사하는데 어떤 필연성과 합리성이 있는가 등을 우선 검토해야한다. 또 기구의 기능적 효율성 외에 민주주의의 원칙에 비추어 국가기관의 권한범위의 한계를 나누는 것이 합당한가에 대한 검토가 필요하다는 점이다(조용환, 1994). 한편 법과 제도는 단순할 수록 바람직한 것이라는 점도 역시 고려되어야 할 것이다.

한편, 기구통합의 방식으로는 점진적 일원화와 동시적 일원화라는 두 가지의 방법이 있을 수 있으나 여기에서 고려되어야할 것은 단계적 방안의 경우 여러 차례에 걸친 법개정과 제도개편이 이루어져야 하는데 그것이 가능할지 의문이며 가능하다고 하여도 그 과정마다 일어날 이해관계의 다툼과 논란의 처리는 어떻게 할지 등의 문제가 있다(조용환, 1994). 또한 기구 및 조직의 개편비용, 즉 개편으로 예상되는 각종의 갈등을 감안해야 한다는 점이다(김동욱, 2005).

4-1. 융합기구 단일화

국가기관형이든, 중앙행정기관형이든 융합정책 기구 일원화가 가지는 가장 큰 장점은 방송통신업무의 총괄적 수행과 전파자원 관리기능의 일원화로 정책 및 규제기능의 일관성과 효율성을 제고할 수 있으며, 방송.통신 융합과 시장개방화 시대에 효율적으로 대처할 수 있다는 점이다. 또한, 사무처 직원의 공무원화를 통하여 업무수행의 책임성 강화와 관계부처와의 긴밀한 업무협조 체계 및 원활한 업무추진이 가능하다는 등이 일원화 기구의 가장 큰 장점으로 간주되고 있다. 그러나 국가기관형으로 할 것인가 아니면 중앙행정기관으로 할 것인가에는 각각의 문제를 내포하고 있다. 그러나 그 어느 쪽이든 일원화시 검토해야 할 중요 사항은 방송의 언론기능을 위한 독립성 확보방안이 명확히 마련되어야 하며, 조직 비대화 및 권한집중에 따른 부작용에 대한 대책, 그리고 통합조직원 상호간의 갈등에 대한 방안이 마련되어야 기구통합의 의의와 효과를 기대할 수 있다는 것이다.

<그림 4> 방송통신위 전면 통합안

통신위원회

정보통신부

방송위원회

방송통신위원회

정보통신윤리위원회

(출처: 김광범, 2003)

<그림 5> 방통위 전면 통합에 따른 정보통신부 조직의 변화

방송통신위원회					국무총리실
		정보통신 서비스규제	정보화정책
		IT산업	우정사업
산업자원부					공사화

① 국가기관형

융합관련 정책기구를 일원화하면서 이를 중앙선거관리위원회와 같은 국가(헌법)기관형으로 구성하자는 주장은 새로운 통합기구를 현행 방송위원회와 같이 무소속의 위원회 형태를 채택하되, 선거관리위원회와 같은 형태로 사무처직원을 공무원화하고, 운영재원을 국가예산으로 충당하는 방식으로 하자는 것이다. 그러나 여기에서 가장 큰 문제는 가칭 방송통신위원회를 헌법상 기구로 할 수 있을 것인가라는 점이다. 즉, 국가권력의 기본구조를 다루는 것이 헌법이라면 방송위를 헌법기관으로 한다는 것은 이론상 잘못이라는 지적이다(조용환, 1994).

② 중앙행정기관형

중앙행정기관형은 현행의 정부부처인 정보통신부와 같은 위상의 독임제 중앙행정기관으로 구성하는 방안, 또는 대통령 소속이거나 국무총리 소속하의 합의제 위원회 형태의 방안이 제시되고 있다(예: 부패방지위 사례). 그러나 정부부처형의 독임제의 경우 방송의 언론기능에 대한 정부간여 및 독립성 훼손의 위험성을 이유로 강한 비판이 우려되며, 또 새로이 신설되는 통합규제기구가 방송업무만을 담당하는 것이 아니라 통신업무와 융합서비스를 총괄하는 기구라는 점, 통신행정과 방송행정이라는 국가업무를 유일하게 수행하는 국가기관이라는 점 등을 감안할 때 그 업무의 중요성과 비중은 독임제 행정기관형이 결코 바람직하지 않다는 지적은 매우 유념해야할 대목이다.

③ 융합기구 이원화

융합기구 이원화의 논리는 정책을 담당하는 정부부처와 규제를 담당하는 위원회의 이원적 형태를 그 기본적인 골간으로 한다. 즉 정책과 지원을 담당하는 독임제 중앙행정기관을 두고, 규제를 담당하는 합의제 형태의 독립규제기구를 두어 방송통신 유관업무를 적절하게 배분하자는 것이다(김동욱, 2003). 이같은 주장의 문제는 첫째, 방송. 통신 융합환경에 대처하여 통신행정과 방송행정을 통합하는 하나의 통합기구를 신설하려하는 것이 기본적 원칙이라면 통합기구의 형태 역시 일원적인 것이어야 하며, 이원적으로 분리할 경우 이는 과거의 기구위상 형태로의 복귀일 뿐 아니라 현재의 문제점을 반복하는 결과를 초래하여 불합리하다는 반론이 제기되고 있다.

<표 8> 이원적 통합안

현행 체제	개편안		기능
정보통신부	통신정책 총괄 직무 축소		통신 기술 진흥 정책 총괄
문화관광부	방송정책권한 축소 (또는 사실상 폐지)	방송통신 위원회	-방송 정책 총괄 -방송 통신 규제 정책 일원화 -방송 통신 사업 허가, 경제적 규제 총괄
방송위원회	통합
정보통신윤리위원회
통신위원회
공정거래위원회	방송통신규제 권한 축소

(출처. 정인숙 2004)

이러한 의미의 이원화는 기본적으로는 기존의 체제를 그대로 유지하는 것과 별반 차이가 없다는 점에서 방통융합 정책기구로서의 의의를 부여하기 어렵다. 한편 이원화 문제를 보다 자세하게 살펴보면 이원화의 골격은 방송통신의 정책기능을 지원 및 진흥, 경제기술적 규제, 문화윤리적 규제로 크게 업무영역을 구분하고 이를 가장 효율적으로 수행할 수 있는 정책기구를 갖추자는 것이다. 여러 가지 형태의 제안들이 있지만 골격을 개괄하자면 이 방안은 기존의 정책관련 기구는 통합하는 방향으로 잡고 내용규제 부분은 분리, 민간형태의 자율적 기구로 만들자는 것이다.

통합형 이원화라고 칭할 수 있는 이 방안은 정보통신부와 방송위원회의 주요 기능을 통합, 합의제 형태의 대통령 소속 방송통신위원회가 담당하고, 정보통신부에 관해서는 일단 방송통신 관련 기술진흥정책을 관할토록하며, 기존 방송위의 심의기능과 정보통신윤리위원회는 통합, 자율적인 민간심의기구로 별도로 운영하자는 것을 그 골자로 한다. 이를 감안하면 통합형 이원화의 실질적인 내용은 이 기구가 단순히 과거위상 형태로 회귀하는 것이라고만 할 수는 없다. 그러나 앞서 지적했듯이 일부의 주장처럼 이원화의 의미를 내용심의 부분만을 분리하고, 그 외의 방송통신 관련 정책/지원 담당 전분야를 담당하는 독임제 행정기구화하자는 주장으로 해석할 경우 이는 적절한 방통융합 정책기구 방안이라고 할 수는 없다는 것을 다시 한번 강조하고자 한다.

4-2. 통합규제기구의 조직형태

통합 정책/규제기구의 조직형태로서는 독임제와 합의제 두 가지의 형식이 가능하며 합의제의 경우는 대통령 소속인가 국무총리 소속인가라는 견해가 있으나 전반적으로 통헙 정책/규제기구의 조직형태에 대해서는 대체로 대통령 소속의 합의제 형식에 의견이 모아지고 있다. 한편, 현행의 정부조직법상 “중앙행정기관은 이 법과 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 부.처.청으로 한다”고 규정하고 있다(동법 제2조제2항). 따라서 통합규제기구의 조직은 정부조직법상의 ‘부’ 또는 특별법상의 ‘위원회’의 형태가 모두 가능하다.

우리나라의 경우 종래부터 방송업무의 규제기구에 대해서는 독임제형 보다는 합의제형을 선호해온 전통이 있는바 이는 다른 무엇보다 방송의 언론기능을 위한 독립성 및 민주성 확보라는 이유에 기인한다. 이러한 관점에서 통합규제기구가 방송업무를 포함하는 한, 독임제형 보다는 합의제형을 채택하는 것이 방송의 독립성 및 민주성 확보에 바람직하고, 반대여론의 우려감도 완화할 수 있을 것이라는 것이 대체적인 의견이다. 또한 앞서 지적했듯이 융합정책/규제기구의 업무의 비중, 업무의 영역과 내용 등등이 매우 엄중한 점을 감안하면 이를 장관 책임하의 독임제 형태로 가지고 가는 것은 독단의 위험이 상존하고 있다.

합의제 위원회로 할 경우 남는 문제는 특별법에 근거한 대통령소속하의 위원회로 할 것인가 또는 국무총리소속의 위원회 형태로 할 것인가의 문제이다. 이 중 대통령소속하의 위원회 형태가 보다 바람직하다는 것이 대부분의 견해이며, 이렇게 해야하는 이유는 통합기구의 독립성과 민주성을 보장하는 전제가 되는 위원구성 및 선임방법 뿐만 아니라 신설되는 통합기구의 위상/업무의 영역/업무의 비중 등을 고려할 때 국무총리 소속하의 위원회 형태는 부적절하고, 한계가 있기 때문이다.

4-3. 통합정책 기구의 구성 관련 논의

통합정책 기구는 그 위상, 업무의 영역, 업무의 비중 등을 고려할 때 그 구성에 있어 매우 엄격한 기준과 절차 등의 법적 체제를 명확하게 갖추어야 한다. 즉, 위원선임방식, 위원의 상임 비상임 여부, 위원 자격요건의 법정화, 위원 선임시 청문회 제도화 등등이 통합기구의 정상적인 운영에 필수적이라는 지적이다. 이는 지금까지 특히 방송위원회의 구성과 관련해서 지적되었던 많은 문제점을 감안, 기구구성 방안을 매우 엄격하게 규정해야 한다는 것을 의미한다.

Ⅲ. 시청자 주권 확보 방안

Ⅲ-1. 시청자 주권을 위한 공공서비스의 의미

공공서비스는 민주적 여론과정의 매개, 선거 등 민주주의를 위한 제도적 기능의 수행, 기본적인 공적 정보의 제공과 시민의 알 권리 보장, 시민의 방송참여와 직접적 소통 지원, 각종 소수자의 기본적인 커뮤니케이션권 보호, 시민으로서의 기본 교양 제공 등 그 사회가 민주주의 원리에 의해 재생산되는 데 필요하다고 인정되어 법제적으로 보장되거나 의무화된 공적인 커뮤니케이션 서비스를 말한다.

공공서비스 의무가 적용돼왔던 분야는 방송이다. 통신에서는 보편적 서비스 개념이 적용돼왔다. 양 개념의 비교는 아래 <표2>와 같다.

<표 2> 공공서비스와 보편적 서비스의 개념 비교

구분	공공서비스(public service)	보편적 서비스(universal service)
목적	공익(public interest)을 우선 하는 평등한 서비스	상업적 이해속의 기본적 서비스 구현
정책초점	실질적 불평등(서비스 수용)해소	형식적 불평등(접근기회) 해소
수단	직접적 개입 (국가정책, 국영기업, 소유․법적 규제)	간접적․우회적 개입 (가격․비용 보조, 법적 의무화)

※ 출처 : 정보통신정책연구원,「방송․통신 융합에 대비한 방송발전방안 수립: 사회적 공익보호」, 1999. 12, p. 70.

공공서비스 의무는 주로 방송영역에서 부과되어 왔다. 공영방송은 그 존재 자체가 공공서비스를 목적으로 한 것으로서 가장 높은 수준의 공공서비스 의무를 지고 있다. 민영방송은 공영방송보단 덜 하지만 전파의 희소성에 근거한 독과점적 지위와 지상파방송이 지닌 편재성과 영향성으로 인해 꽤 높은 수준의 공공서비스 의무를 부과받아 왔다. 상대적으로 그 의무가 적은 분야가 CATV와 위성방송 등 기타 방송계 미디어 영역이다.

공공서비스의 다른 표현이 방송의 공익성 구현이다. 방송의 공익성 구현 의무는 공익적 프로그램(Play)과 공공서비스를 위한 재정적 기여(Pay)의 두 형태로 부과되어 왔다. 방송사업자들에게 공익의 수탁자로서의 책무를 다하도록(play) 하거나 이 책무에서 면제시켜주는 대신에 비용을 지불토록(pay) 하거나, 혹은 양자를 병행하도록(pay-and-play) 하는 것이다. ‘pay’는 상업방송사업자들이 공익 프로그램의 책무로부터 자유로워지는 대신 비시장적 공익목표에 부응하기 위한 공익프로그램을 제작하는 공공방송사업자들에게 그 비용을 지원해주도록 하는 것을 의미한다.

반면, 보편적 서비스란 정치적 소수 계층, 경제적 빈곤층, 사회ㆍ문화적 소외계층에 대해서 그 사회에 소속되어 있는 사회 구성원으로서 누려야 할 최소한의 정보접근의 기회를 보장함으로서 그 사회의 미디어가 제공하는 각종 정보와 편익이 정치적 기득권층이나 경제적 부유층에 의해 편중됨으로써 발생하는 사회적 불평등 구조의 심화를 완화시키는 것이라고 할 수 있다(최영묵, 1999).

보편적 서비스 개념의 주 무대는 통신영역이다. 전 국민이 최소 비용으로 통신 서비스에 접근할 수 있게 해야 한다는 의미이다. 방송영역에서 보편적 서비스는 난시청지역을 제거해 모든 사람들이 방송서비스에 접근할 수 있어야 하며, 지상파방송의 경우 수신에 대해 그것을 상품으로 보아 별도의 요금을 부과하지 않는다는 의미를 지닌다.

공공서비스나 보편적 서비스는 방송통신융합 시대라고 해서 그 가치와 필요성이 줄어들 성질의 것이 아니다. 사실은 오히려 그 반대라 할 수 있다. 정보 테크놀로지의 발달과 정보산업화, 그에 기반한 망과 미디어의 무차별화과 미디어 공급의 확대는 국가가 공적 자금을 갖고 인위적으로 만들어내는 상황이 아니라, 시장 영역에서 이뤄지는 사적 자본들의 투자 및 공급자․수요자 간의 경제적 거래행위에 의해 추동되는 상황이다. 이는 융합이 심화될수록 정보의 상품화와 연성화가 촉진되고, 그에 따라 정보격차의 확대와 과도한 상업주의화의 위험이 커짐을 의미한다. 그러한 위험은 공공서비스나 보편적 서비스가 본래 담당하던 역할이 오히려 더 중요해지고, 그에 대한 사회적 자원의 투입도 그 만큼 더 커져야 한다는 말이 된다.

Ⅲ-2. 시장에 의한 후생과 공공론에 의한 복지

일부 시장론자들은 공정경쟁만 보장되면 각자의 최대 이익을 추구하는 공급자와 수요자의 자유로운 거래에 의해 공급자와 수요자 양자가 다 최대의 후생을 얻게 되고, 이것이 전체로는 최대의 사회적 후생을 실현하며, 이로 인해 인위적이고 비효율적인 공공서비스의 수요가 줄어들고 보편적 서비스 역시 시장의 작용에 의해 저절로 더 잘 충족된다고 주장하기도 한다. 즉, ‘공공서비스와 보편적 서비스 의무를 통해 사회적으로 생산되고 제공되는 시청자복지’가 ‘개별 경제주체들 간의 경제적 거래를 매개로 지불한 만큼 향유하는 시청자후생’에 의해 대체될 것이라는 것이다. 개별적인 거래관계에서 사회구성원들이 더 큰 효익을 얻게 되므로 공적 재원을 투입할 이유가 점점 더 줄어든다는 것이다.

시장론자들은 방송통신융합의 진전에 따라 이 같은 변화는 더욱 가속될 것으로 내다보고 있다. 방송채널의 증가와 사업자의 증가로 시장경쟁이 치열해지는 상황에서 모든 방송사업자들에게 공공서비스로서의 공익성을 요구하는 일은 비현실적이며, 따라서 공공서비스로서의 공익성 개념은 방송서비스의 유료화 추세에 따라 보편적 서비스 개념으로 전환된다는 것이다. 또한, 채널의 증가로 인하여 더 이상 규제기구에 의한 규제가 불가능하게 되며, 이로 인해 각 방송사업자들의 자율적인 규제와 수용자의 선택에 의한 자율적 시장규제 원리로 대체된다고 인식된다. 그리고, 채널의 증가는 의견의 다양화를 촉발하고, 이로 인해 다원성 같은 공적 요구 제도적 강제 없이도 시장원리에 의해 손쉽게 확보될 수 있다고 말한다.

시장론은 미디어 공급의 증대에 따라 완전경쟁이 가능해지고, 여기에 공정경쟁이 더해지면 시청자의 후생이 극대화되어 언론에서의 시장민주주의가 구현된다고 믿는다. 이 경우, 국가가 할 일은 공정한 경쟁환경을 조성하고, 모든 시민이 저렴하게 방송․통신 상품을 접할 수 있도록 하는 ‘보편적 서비스’를 보장하고, 관련 산업의 진흥을 꾀하는 것이다. 공공서비스는 소수자를 위한 방송 등 채산이 안 맞아 시장에 의해 제공될 수 없는 최소한의 것으로 한정된다.

그렇지만, 이 같은 인식은 공공서비스를 관념적으로 이해하고, 시장원리에 대한 개념적 가정을 과장한 측면이 있다. 민주적 여론과정의 매개, 선거 등 민주주의를 위한 제도적 기능의 수행, 기본적인 공적 정보의 제공과 시민의 알 권리 보장, 시민의 방송참여와 직접적 소통 지원, 각종 소수자의 기본적인 커뮤니케이션권 보호, 시민으로서의 기본 교양 제공 등은 원천적으로 돈을 주고 사고 파는 거래에 의해, 달리 말해 시장원리에 의해 충족될 수 있는 성질의 것들이 아니다. 공정경쟁을 배경으로 시장에서 조달되는 사회적 후생이 최대화되는 것은 바람직한 일이며, 그렇게 되도록 하기 위해 노력할 필요가 있다. 그러나, 그것이 곧 공공서비스의 가치와 역할을 대신할 수 있는 것은 아니다.

이와 관련해 신공공론은 방송통신융합의 진전이 공공서비스를 약화시켜 민주주의를 위협할 수 있고, 시장기능이 그 부분을 보완하거나 대체할 수 없다고 말한다. 신공공론은 공적 개입에 의한 기본 공익보장과 시장에 의한 후생의 병행과 조화를 추구한다. 법제적 장치에 의해 보장되는 ‘시청자 복지’와 거래를 통해 시장에서 조달되는 ‘시청자 후생’을 분리해 대응하려는 것이다

시장에 대한 의존도가 가장 높은 국가의 대표격인 미국에서, FCC는 2001년 1월 디지털 방송 시대에도 방송이 공익성을 가지기 위해 지켜져야 할 11가지 원칙에 대한 보고서를 발간한 바 있다. 이 원칙들은 시장원리에 의해 충족될 수 없는 일련의 필수 공공서비스에 대한 제도적 요구를 반영하는 것이다. 그 11가지 원칙들은 다음과 같다(FCC, 2001).

1) 지역 이슈 중심의 프로그램 구성 : 방송사업자는 반드시 그들이 속한 지역공동체에 중요한 이슈들을 다루는 프로그램을 편성하여 방송해야 한다.

2) 공공 서비스 안내 : 디지털시대에 방송사업자들은 디지털 기술을 적극 이용하여 한 단계 높은 공공서비스 안내 방송을 해야 한다. 즉, 단순한 정보제공이 아닌 시청자의 관심을 유도할 수 있는 프로그램을 제작하는 데 최선을 다 해야 한다.

3) 지역공동체와 대화 : 방송사업자는 지역공동체가 가지고 있는 관심사와 필요로 하는 내용에 대해 정보를 수집하고 이들 관심사와 요구사항과 관련하여 진행되는 토론에 적극 참여하여야 한다.

4) 어린이 정서함양 : 방송사업자는 어린이 정서를 함양하는 프로그램을 방송하고 이 같은 프로그램 개발을 위해 노력해야 한다.

5) 어린이 보호 : 방송사업자는 단순히 어린이들을 유해한 프로그램으로부터 보호하는 차원 이상의 대책을 강구해야 한다.

6) 민주주의 발전 : 지역의 주요한 정치 행사와 정치 후보자들을 커버하는 프로그램을 방송해야 한다.

7) 재난․위급상황 정보 : 방송사업자는 재난과 위급정보가 가장 효과적인 방법을 통해 제공될 수 있도록 디지털TV의 향상된 기술을 적극 이용해야 한다.

8) 시청자의 프라이버시 보호 : 방송사업자가 시청자에 대한 정보를 수집하게 될 때 시청자 특히, 어린이의 프라이버시를 보호해야 한다.

9) 다양성 : 방송사업자의 모든 사업활동은 반드시 지역공동체의 다양성을 반영해야 한다.

10) 장애인 접근 : 방송사업자들은 그들의 서비스에 모든 장애인들이 쉽게 접근할 수 있도록 해야 한다.

11) 기술과 공익 : 지역 공동체를 위한 서비스를 개선하기 위해 새로운 기술을 어떻게 이용할 것인가를 정기적으로 재평가해야 한다.

또한, 보편적 서비스 원리 역시 시장 메카니즘에 의해 보다 손쉽게 이뤄진다고 보기 어렵다. 시장 메카니즘은 빈부격차나 정보격차를 확대하는 경향이 있다. 공정경쟁이 그 격차를 줄이는 방안이 아님은 상식이다. 시장에 대한 의존성이 더 커지는 융합상황에서 보편적 서비스 원리는 오히려 위축될 가능성이 크며, 이에 따라 이를 보장할 수 있는 보다 강황된 법제적 장치가 필요할 수 있다.

예를 들어, 미국의 1996년 통신법은 “양질의 서비스가 공정하고 합리적이며 적절한 가격으로 제공될 수 있어야 하며, 모든 지역에서 정보교환, 고도의 서비스가 모든 사람들에 의해 접근 가능하도록 하여야 한다”고 명시하고 있다. 이는 보편적 서비스를 단순히 물리적 수단의 평등한 공급, 다시 말해서, 접근기회의 균등(fair access)이라는 차원을 넘어서 사회보장제도로서 확립해 나가려는 것으로 해석된다(황근, 1997).

선진 각국들이 방송통신융합에 대한 대처과정에서 공공서비스와 보편적 서비스 의무를 보다 강화했음은 이미 주지의 사실이다. 시장원리에 의해 공공서비스와 보편적 서비스의 실효성과 필요성이 줄어든다는 것은 시장론적 가치지향이 담긴 명제라 할 수 있다. 이제는 이념적 논쟁의 단계를 넘어, 융합상황에서 더욱 절실해지는 공공서비스를 적절하게 구현할 법제․정책적 방안, 공익성과 조화를 이루면서 시장에 의한 후생을 최적화하는 데 도움이 되는 구체적 원리와 방안을 모색하는 데 힘을 모아야 한다.

Ⅲ-3. 융합시대 법제․정책의 주요 함의

우리나라에서 방송통신융합 시대에 대비하기 위한 법제․정책의 개선은 다음의 두 가지에 강조점이 두어져야 한다.

하나는 그 제도개선이 융합된 방송통신 영역에서의 민주주의 제도의 완성에 기여해야 하고, 다른 하나는 방송통신산업의 발전이 우리나라의 경제적 고도성장의 선도자 또는 견인차 역할을 할 수 있도록 고안되어야 한다는 점이다.

우리 사회는 근대화, 곧 산업화와 민주화를 두 중심축으로 하는 급격한 사회변화, 서구에서 3백여 년에 걸쳐 일어난 변화를 불과 반세기 동안에 압축적․역동적으로 경험하고 있다. 우리는 우리 사회가 한 단계 더 나아갈 수 있는 우리 내부의 성장과 발전의 동력을 여하히 창출하여 한 단계 더 나아가느냐, 아니면 반대로 그 동력을 잃고 추락하느냐의 고비길에 있다.

그 성장과 발전의 동력이란 절차적 합리성을 요체로 하는 일반 민주주의를 기득권층의 임의재량에 맡기지 않고 일정 수준 사회제도화해내는 데서 나온다. 그것은 1987년 이래 밀고 당기며 지속되어온 ‘절차적 민주주의의 확립과정’을 말한다. 역사는 ‘절차적 민주주의’가 확립되어 그것이 ‘실질적 민주주의’를 지향하고 그 방향으로 나아갈 때, 진정한 사회발전이 가능했음을 말해준다.

현 시기 우리 사회의 민주화 과정에서 언론개혁은 그 성패를 가장 깊게, 가장 치명적으로 규정한다. 사회적 커뮤니케이션의 민주화는 필수적이다. 국민 개개인들이 각종 매체를 통해 자신의 알 권리를 누릴 수 있는 자유를 확보하는 것, 이를 위해 언론매체가 국가와 자본의 영향력으로부터 제도적으로 자유롭고, 수용자의 참여가 제도적으로 보장하는 것이 중요하다. 주권자로서 알아야할 필수 정보들이 각계각층 사회구성원들에게 최소 수준 이상 기본적으로 제공되고, 그것을 기초로 충분히 소통하는 데 부합하는 실천적 문화와 관행을 만들어 내고, 또 그것을 제도적으로 보장하는 일, 곧 공공서비스를 적정하게 제도화하는 일이다.

융합에 대비한 법제개선이 우리 사회의 민주주의를 제도적으로 완성하는 데 기여할 수 있기 위해서는 다음과 같은 여섯 가지 목표를 분명히 할 필요가 있다.

첫째, 융합시대의 방송이 정부로부터 보다 더 독립적일 수 있도록 하는 것이다. 과거 권위주의 시절의 악폐를 감안할 때, 특히 방송통신위원회와 공영방송의 독립성 보장은 더욱 중요한 과제이다.

둘째, 융합시대의 방송의 소유․경영과 편성․제작 간의 제도적 분리와 독립성을 보장하는 제도와 관행을 확립하는 것이다. 이와 아울러 이미 확립되어 있는 방송의 편성․제작과 광고영업 간의 분리를 잘 유지․계승하는 것도 중요하다.

셋째, 민주적 여론과정의 매개, 선거 등 민주주의를 위한 제도적 기능의 수행, 기본적인 공적 정보의 제공과 시민의 알 권리 보장, 시민의 방송참여와 직접적 소통 지원, 각종 소수자의 기본적인 커뮤니케이션권 보호, 시민으로서의 기본 교양 제공 등 일련의 공공서비스 의무를 융합시대의 방송이 다할 수 있도록 그 의무와 규제체제 및 규제적 지원체계를 정교하게 제도화하고 실행는 것이다.

넷째, 공영방송의 재정을 건전화․투명화․합리화하는 동시에 일정 수준까지 공적 재원을 확대․안정화하기 위한 법제 개선을 추진하고, 동시에 공영방송 채널별로 적정한 정체성과 운영전략들을 확립하는 것이다. 융합이 진전될수록, 그에 따른 방송통신의 상품화가 심화될수록 공영방송의 가치와 필요성은 점점 더 커진다. 공영방송은 그 자체가 전적으로 공적서비스를 위한 것이어야 한다. 최대한의 공공서비스 의무 수행토록 하고, 이를 위한 감시와 지원체계 확립해야 하며, 공익적 프로그램 의무를 분명히 해야 한다.

다섯째, 지역방송들이 그 지역에서 경영․편성․제작에서의 경쟁력과 자주성을 일정 수준 이상 지닐 수 있도록 제도적․정책적으로 도모하는 것이다. 또한, 지역민방과 특수방송에 대한 일정 수준의 공공서비스 의무와 공정경쟁 의무를 위한 제도와 정책이 있어야 하며, 매체 다양성과 균형발전 보장을 위한 정책도 필요하다.

여섯째, 다종다양한 매체들이 공존할 수 있고, 매체들 사이의 일정 수준 이상의 균형발전을 도모하기 위한 시청취율규제나 시장점유율규제 등 규제제도와 그러한 규제의 실효성을 높일 수 있는 취약매체에 대한 지원 등 그에 상응하는 일련의 규제적 지원체계를 정비하는 것이다.

오늘날 방송․통신 융합 시대에서는, ‘공공서비스로서의 공익성’은 공영방송을 통하여 실현하고, 민영방송과 기타 방송계 미디어의 유료방송서비스 매체에 대해서는 공영방송에 비해 완화된 공공서비스의 의무를 부여하거나 그것을 대신한 일정한 기금을 징수하는 방법이 일반적이다. 방송과 통신 영역 양쪽에서의 보편적 서비스 원리의 적용 또한 지속된다. 한편, 우리나라는 경제적으로 볼 때 선진국으로의 중요한 도약기에 놓여져 있다. 성공적 도약을 위해서, 방송통신산업의 발전이 그 선도자 혹은 견인차 역할을 해줄 것을 기대하고 있는 상황이다. 이를 위해서는 법제적으로 공정경쟁을 확실히 담보하는 일과 적절한 산업진흥정책을 수립하는 일이 필수적이다.

“사업부터 시작”

나침반없이 출발부터?

방통융합 논의기구를 대통령 직속으로 할 것이냐 총리 직속으로 할 것이냐는 문제가 첨예한 쟁점으로 부각된 가운데, 방통융합에 대한 성급하고도 과격한 주장이 정부와 관련 학계에서 제시되었다. 방통융합을 위한 법과 제도 마련을 생략한 채, 관련사업을 우선 허용하여 시작하도록 하자는 주장이 그것이다.

방통융합에는 ‘융합매체의 성격’, ‘기능 구분’, ‘사업자의 진입범위’ 등 융합과 관련된 방송과 통신의 이해가 걸려 있는 민감한 사안들과, 소비자의 편익과 지불비용이라는 국민적 사항들이 포함되어 있다. 이에 대해 정책기구, 사업자, 학자들은 백가쟁명의 서로 다른 주장을 펼치고 있다. 이러한 상황에서 모든 논의들을 덮어버리고, 사업부터 시작하자는 것은 아무리 방통융합이 이 시대의 시급한 과제라 하더라도 매우 위험하고 납득하기 어려운 주장이다.

지도도, 나침반도 없이 일단 출발?

방통융합 문제가 오랜 시간 동안 논의되어 왔음에도 불구하고 접점을 찾지 못한 채 주변만 맴돌고 있는 것은 사실이다. 그래서 그럴 바에야, 먼저 사업을 시작하여 ‘국민복리’에 힘쓰고 난 후에, 규제방법을 논의하자는 것이 주장의 주된 논거다. 일단 융합서비스를 허용하고 거기서 오는 여러 가지 폐해와 문제점을 분석해 제도와 법에 반영하자는 접근방식이다. 이것은 “신규 산업 육성이 먼저이고 규제는 다음 문제”라는 정보통신부의 주장과도 맥을 같이 한다.

하지만 이러한 주장은 준비와 방향 없이 배를 띄웠을 때 나타날 후폭풍을 전혀 고려하지 않은 안이한 발상임을 지적하지 않을 수없다. 방통융합은 논쟁의 과정에서 나타난 여러 갈등요소들을 해소하고 조정할 제도적 장치를 마련하지 않고 서비스를 강행할 만큼 시급한 일도 아니다. 지금 당장 국민들에게 방통융합의 서비스는 필수불가결한 것도 아니고, 대다수 국민이 절박하게 요구하는 사항도 아니다. 방통융합은 기술변화와 산업적 경쟁구도 속에서 파생되어, 막강한 자본의 힘이 조성하려고 하는 것으로, 소비자들과는 아무런 교감 없이 진행되고 있다. 그런 의미에서 “융합서비스를 하루라도 빨리 접할 수 있도록 배려하는 것이 국민복리다”는 발상 역시 지나친 논리비약이다.

이러한 주장들이 나오게 된 배경에는 국내 시장을 빨리 열어, 포화된 통신사업에 새로운 동력을 부여하고자 하는 통신사업자들과, 급박하게 변하는 세계시장을 선점하기 위한 가전업체들의 산업적 이해가 깔려 있다. 이를 뒤집어 생각하면, 결국 사업자들의 경제적 이익을 위해 국민 전체를 ‘테스트베드’로 만들자는 것에 다름 아니다. 국민을 산업성장의 도구로 인식하고 있는 것이다.

가전사업자를 위한 전 국민의 테스트베드화

정책의 조급성은 단기적 성과를 거두기도 하지만, 장기적으로 여러 문제를 야기할 수밖에 없다. 우리나라가 인터넷 강국으로 성장하게 된 저변에는 이런저런 문제를 고려하지 않고 시장선점의 논리를 앞세운 개발독재 식 IT정책이 크게 작용했다. 그러나 그러한 정책이 한 동안 우리나라를 IT강국으로 꽃피웠을지 모르지만, 그 후유증은 여러 형태로 나타나고 있고, 그 중에는 이미 대중화되고 관례화되어 치유하기 힘든 문제도 적지 않다. 예컨대, 저작권 문제만 하더라도 우리나라는 거의 무질서에 가까울 정도로 취약하기 짝이 없으며, 이것은 콘텐츠 산업의 미래를 어둡게 한다. 게다가 인터넷상의 언어폭력, 암호화의 신뢰성에 대한 불안감, 콘텐츠의 저질화, 매체 공공성의 쇠락, 소외계층의 정보격차 등 해결해야 할 난제들이 쌓여 있으며 이를 치유하는 데는 엄청난 비용과 시간을 필요로 한다.

정책의 조급성은 산업적 측면에서도 여러 가지 좋지 않은 결과를 낳는다. 우리가 ADSL을 기반으로 일본보다 먼저 초고속 인터넷시장을 선점했지만, 오늘날 초고속 인터넷시장의 경쟁력은 일본에 뒤지고 있는 상황이다. 결국 이것은 ‘긴 호흡’의 기술, 산업정책이 부재했기 때문이다. 시작은 늦지만 장기적인 안목으로 차근차근 정책을 펴나가는 일본에 비해, 우리는 너무 빠른 속도로 정책을 서두르면서 중복투자를 유발하고 재원을 낭비한다. 지상파TV의 디지털화 과정에서도 일본은 우리나라보다 2년이나 늦게 디지털방송을 시작했지만, 아날로그 주파수를 잘 정리하는 등, 향후 발생할 수 있는 고민거리를 미리 해결해 나가는 차분함을 보였다.

제도와 규제 없이 사업을 시작함으로써 파생되는 여러 문제점들은 시간이 지나면 관습화되어 법과 제도로 막기 어렵다. 그린벨트를 해제하기는 쉽지만 이미 사용되고 있는 땅을 그린벨트의 규제로 묶기는 쉽지 않은 것이다.

모든 것을 규제의 논리로만 풀 수는 없다. 하지만 눈에 보이거나 예측 가능한 여러 가지 문제점들을 방치한 채, 산업부흥의 논리만으로 방통융합을 밀어붙인다면 향후 그것은 치유하기 어려운 고질적인 병폐가 될 것이다.