<제목 차례>

I  서 설	4

II  지역 불균형 현황	6

1.  지역간 인구의 불균형	6

2.  지역간 경제의 불균형	10

3.  수도권 과밀이 야기한 사회적 비용 및 폐해 현황	16

III  한국의 시대별 지역 균형 발전 정책	20

1.  제 1 단계 (문제 인식기 ~ 정책형성기, 1964~1981년)	20

2.  제 2 단계 (정책 정비기, 1982~1993년)	21

3.  제 3 단계 (정책 전환기, 1994~현재)	21

IV  참여 정부 국가균형발전 정책 방향	32

1.  참여정부 기본 정책 방향	32

2.  국가균형발전특별법 제정	33

3.  국가균형발전위원회 설치	34

V  참여 정부 국가균형발전 정책 현황 및 평가	40

1.  수도권 규제 완화	40

2.  공공기관 지방 이전 및 혁신도시 건설	42

3.  기업의 지방 이전	52

4.  참여 정부 국가 균형 발전 정책의 딜레마	57

VI  결 어	61

<표 차례>

< 표 1 >    지역별 면적, 인구, 경제활동인구의 비율  (2000년)	9

< 표 2 >    외국인 투자 기업 본사 소재 현황  (2005년 3월말 기준)	10

< 표 3 >    수도권 내 외국인 투자 추이	11

< 표 4 >    수도권 직주비의 현황	14

< 표 5 >    주요지표별 수도권 비중 현황	15

< 표 6 >    수도권 집중으로 인한 사회적 비용 낭비 및 폐해	16

< 표 7 >    수도권 지역의 대기 오염으로 인한 사회적 피해 비용	18

< 표 8 >    수도권 관리 정책의 변화	20

< 표 9 >    수도권 권역별 면적 및 인구, 특성, 지역 현황	23

< 표 10 >   현행 권역별 규제 내용	25

< 표 11 >   과밀부담금 부과 및 징수 실적	26

< 표 12 >   연도별 공장총량제 운영 실적	28

< 표 12 >   대학 및 제조업의 수도권 집중도의 변화 추이	29

< 표 13 >   참여정부의 국가균형발전에 관한 기본 정책 기조	32

< 표 14 >   지역별 균형발전 추진 계획 현황	39

< 표 15 >   이전대상 공공기관 현황	44

< 표 16 >   시․ 도별 이전 기능 및 지역 발전 전망	45

< 표 17 >   시 ․ 도별 기관배치 현황표	46

< 표 18 >   시 ․ 도별 기업 지방이전 실적	55

< 표 19 >   업종별 기업 지방이전 실적	55

< 표 20 >   이전규모별 기업 지방이전 실적	56

< 표 21 >   정부의 일관적이지 못한 입장 발표 현황	57

< 표 22 >   정책변화에 따른 경제효율성과 지역균형성간의 효과 분석	59

< 표 23 >   수도권 발전 관련 정부 발표 및 태도	59

<그림 차례>

< 그림 1 >   수도권 인구집중의 추이	7

< 그림 2 >   수도권으로의 인구 순유입	8

< 그림 3 >   수도권의 경제 및 행정 기능의 수도권 집중 현황	12

< 그림 4 >   수도권과 지방의 지역총생산(GRDP) 변화	13

< 그림 5 >   선진국 주요 도시의 대기 오염도 비교	17

< 그림 6 >   수도권의 국제경쟁력 현황	19

서 설

우리나라는 지난 시기 국가 주도의 압축 성장 과정에서 ‘수도권의 과밀과 지방의 황폐화’라는 국토의 이중 구조가 심화되어 왔다. 그러나, 그간 역대 정부들은 어떻게 하면 수도권으로 인구와 산업이 들어오지 못하도록 억제할 것인가 하는 입지 규제 중심의 소극적 정책을 펼침으로써, 현재 수도권에는 수도권정비계획법, 공장 총량제, 과밀부담금 등 여러개의 규제가 양산되는 결과만을 낳았다. 그럼에도 불구하고 수도권으로의 인구와 산업의 집중은 계속되고 있으며, 지방은 지방대로 인구와 자원의 유출로 이제는 공동화의 우려까지 제기되고 있는 실정이다.

이러한 국가적인 난제를 해소하기 위해, 참여 정부는 ‘적극적 수도권 발전 정책, 적극적 지방 육성 정책’이라는 정책 기조 하에, 수도권과 지방의 상생 발전을 통한 국가 선진화를 지향하며, 기존의 양적 팽창 위주의 성장 전략에서 벗어나 질적 발전의 패러다임으로 전환하려는 노력을 하고 있다.

그러나, 여전히 우리나라의 국가균형발전 정책은 성장우선논리와 정치 논리에 밀리고 있고, 그러는 가운데 수도권 집중은 더욱 구조화되고 지속화 되어 국가의 건전한 발전을 저해하고 있는 실정이다.

참여 정부 또한 예외가 아니어서, 이미 10대 국정과제를 통해 수도권 억제와 지방균형발전을 국가중점시책으로 제시하였음에도 불구하고, 경기 활성화와 일자리 창출 명분에 밀려 수도권 규제를 완화하고 있어 수도권의 과밀과 지방의 저발전 현상은 그다지 개선되지 않고 있는 상황이다.

이러한 경향이 심화되면, 수도권은 과밀에 의한 불필요한 사회 ․ 경제적 비용의 상승, 생활 환경의 악화 등의 문제에 시달리게 될 것이고, 지방은 경제적 공동화 현상이 초래되고 및 기초 생활 환경이 붕괴되어 결과적으로 국가의 총체적인 발전을 저해할 것이 분명하다.

따라서, 지금은 수도권 집중을 효과적으로 억제하고 지역의 발전을 유도하는 종합적이고 유기적인 정책들의 마련이 시급한 시점이다.

이에, 현재 우리나라의 불균형 현황을 지엽적인 시각에서 벗어나 전국적인 시각에서 살펴보고, 지금까지의 지역균형발전 정책과 현 정부의 발전 정책을 비교 ․ 평가하는 과정을 통해 앞으로의 국가균형발전정책 방향을 가늠해보는 기회를 마련해 보고자 한다.

의원회관 826호에서

국회의원  김 성 조

지역 불균형 현황

30년 전에 그레고리 핸더슨 (Gregory Henderson)은 “서울은 단순히 한국에서 가장 큰 도시가 아니라, 한국 그 자체”라고 간파한 적이 있을 정도로 (Seoul is not simply Korea's largest town: it was Korea) 우리나라의 수도권 집중 현상은 세계에서도 유래를 찾기 힘들 정도로 과도한 것이 특징.

수도권에 국가공공기관을 비롯한 민간 각 부문의 중추기능과 취업기회가 집중되어 수도권과 지방간에 기회 격차를 일으키는 가장 주요한 요인이 되고 있음. 한국은 국토 면적이 좁고 다극화 정도가 낮기 때문에, 지역간 불균형이 수도권과 지방간의 문제로 직결되며, 지역 불균형 현상은 수도권의 과밀 현상의 다름 아니게 되는 특징이 있음.

지역간 인구의 불균형

수도권의 인구 집중 현황

<그림 1>에서 보듯이, 해방 이후 지속적으로 증가해온 수도권 인구는 1970년대 이후 본격적인 산업화가 추진되면서 급격히 증가하여, 2004년 현재 47.9%에 이르고 있음.

이러한 수도권 인구 증가 추세가 지속된다면 2010년에는 수도권의 인구가 전국 인구의 50%에 도달할 것으로 예측되고 있음.

< 그림 1 > 수도권 인구집중의 추이

※. 출처: 통계청 (1995년까지 총인구, 1996년 이후 주민등록 인구)

과도한 인구 집중으로 인해 수도권은 일본 도쿄권(전국 대비 인구 비중 32.4%)이나 영국 런던권(12.2%), 대만 타이페이권(14.5%), 프랑스 파리권(18.7%)과 비교해도 세계에서 유례가 없을 만큼 인구가 집중되어 과밀한 지역으로 팽창한 상태.

이상 2001년 현황.

수도권의 인구 순유입 현황

< 그림 2 > 수도권으로의 인구 순유입

※. 출처: 통계청, 2003

<그림 2>는 1970년대 중반부터 감소추세에 있던 유입인구가 외환위기가 있은 98년 이후에는 다시 증가 추세로 돌아서고 있음을 나타내고 있음.

이는 외환위기 이후 젊은 층의 수도권 유입 비중이 커져 수도권의 인구 집중 현상이 고착화되고 있기 때문인데, 2003년 현재, 수도권의 순유입 인구 13만 7천명 중 20대가 10만 2천명(77.4%), 10대가 1만 3천명(9.6%), 30대가 1만 2천명(8.7%)을 차지.

수도권의 경제활동인구집중도

< 표 1 >  지역별 면적, 인구, 경제활동인구의 비율  (2000년)

	면적	인구	경제활동인구
수도권	11.8	46.3	47.1
非수도권	88.2	53.7	52.9
非수도권 (광역시 제외)	84.5	28.7	31.0

※ 출처: 통계청 (마지막 인구총조사가 2000년에 있었고, 조사 주기가 5년이기 때문에 본 표가 최신 자료임.)

<표 1>에서 보듯이, 경제활동인구, 즉 15세부터 64세까지 인구 중 약 47.1 %가 수도권에 집중되어 있으며, 비수도권에는 52.9%의 경제활동인구, 이중 광역시를 제외한 비수도권에는 단 31%의 경제활동인구만이 분포하고 있음.

비수도권의 면적은 88.2%, 이 중 광역시를 제외한 비수도권 지역의 면적은 84.5%에 이른다는 것을 고려하면, 수도권의 경제활동인구 집중 현상은 매우 심각하다고 할 수 있음.

이와 같이 수도권으로 많은 인구가 유입되는 것은 지방에는 일자리가 없는 반면, 수도권에는 인구 흡인력이 높은 기업, 공장, 판매시설 등이 많이 입지해 있어 상당한 일자리가 제공되고 있기 때문.

수도권으로의 인구의 유입은 다시 새로운 일자리의 창출로 이어져 수도권과 비수도권과의 차이가 커지는 악순환을 불러일으킴.

지역간 경제의 불균형

수도권으로의 외국인 투자 현황

< 표 2 >   외국인 투자 기업 본사 소재 현황  (2005년 3월말 기준)

권역 明	지역	지역별 업체수 (개)	권역별 업체수
			개	%
수도권	서울	10,096	13,017	77.8%
	경기	2,236
	인천	685
非수도권	강원	80	2340	14.0%
	경남	316
	경북	177
	광주	136
	대구	222
	대전	119
	부산	524
	울산	61
	전남	93
	전북	110
	제주	64
	충남	252
	충북	186
미정	미정	1,372	1,372	8.2
전국	전체	16,729	16,729	100%

※ ‘미정’은 외투신고시 투자지역을 확정하시 않아 주소를 명기하지 않기 때문에 발생.

<표 2>에서 보듯이 16,729개 외국인 투자 기업들 중 77.8%인 13,017개 기업이 본사를 서울 및 수도권에 두고 있고, 아직 투자 지역이 확정되지 않은 1,372곳을 제외하면, 지방에 본사를 둔 외국인 투자 기업은 전체의 14.0%인 2,340개에 불과.

< 표  >   수도권 내 외국인 투자 추이

(단위: 백만불, %)

	2000년	2001년	2002년	2003년	2004년	2005년 1~3월
수도권 (비중)	10,484 (68.9)	5,590 (49.5)	3,702 (40.7)	4,596 (71.1)	8,093 (63.3)	2,553 (81.6)
합계	15,217	11,292	9,103	6,468	12,785	3,130

※ 수도권: 서울, 경기, 인천

※ 대부분의 기업이 본사 소재지로 신고하기 때문에, 본사 소재지가 많은 수도권에 외국인 투자실적이 다소 과다 계상

국내에 대한 외국인의 투자도 2000년부터 2002년까지 국내 총 투자액이 감소함에 따라 수도권에 대한 투자액도 같이 감소하다가, 2003년부터 다시 외국인의 국내 투자가 늘면서 수도권에 대한 투자 비중도 대체로 증가하는 경향.

수도권으로의 경제력 집중 현황

< 그림 3 >  수도권의 경제 및 행정 기능의 수도권 집중 현황

우리나라는 그 간의 고도성장과정에서 중앙 집중적 성장전략으로 인해 수도권은 비대해진 반면, 오히려 지방은 침체되는 “양극화” 현상이 심화되어 왔음.

<그림 3>에서 보듯이, 전 국토면적의 11.8%에 불과한 수도권에 공공기관의 85%, 벤처기업의 70%, 제조업체의 57%, 100대 기업 본사의 91%가 집중되어 있음.

이렇게 국민경제의 중추를 이루는 민간 기업과 공공기관 등 각종 경제활동 거점이 수도권에 집중됨에 따라 지방과의 경제력 격차는 더욱 두드러지고 있음.

< 그림  >   수도권과 지방의 지역총생산(GRDP) 변화

<그림 4>를 보면, 수도권의 2001년 GRDP(지역총생산)는 1989년 전국평균대비 약 8.5배 성장한 반면, 지방은 2.2배 성장하는데 그침

이러한 수도권과 지방의 경제적 격차는 재정자립도와 사회불평등 지수인 지니 계수에서도 나타나고 있는데, 재정자립도의 경우 수도권이 평균 82.7%인 데 비해 비수도권은 평균 45.7%에 그치고 있으며, 지니 계수로 평가한 지역별 소득 격차는 1990년 0.077, 1995년 0.089, 2001년 0.123.으로 점차 증가하고 있음.

수도권 내부에서의 과밀 지역의 확산

< 표  >   수도권 직주비의 현황

구분	1990년			2000년
	거주취업자수 (A)	일자리수 (B)	직주비 (B/A)	거주취업자수 (A)	일자리수 (B)	직주비 (B/A)
서울시	3,690	3,992	1.08	3,948	4,462	1.13
인천시	646	594	0.92	962	854	0.89
경기도	2,296	2,036	0.89	3,571	3,137	0.88

과밀의 폐해가 주로 나타나는 곳은 서울과 그 주변 지역으로 수도권 전체 면적의 17.3%에 불과한 과밀억제권역에 전체 수도권 주민의 84.3%가 밀집되어 있음. 특히 과밀억제권역 내에서도 서울에 수도권 전체 주민의 46.3%가 거주하고 있는데, 더욱 심각한 것은 최근 들어 과밀 지역이 서울 강남 및 인근지역에서 점차 외곽으로 확대되는 ‘외연적 확산’이 진행되고 있다는 점임.

<표 > 에서 보면, 주거지의 외연적 확신에 따른 일자리와 주거지의 불일치 현상이 심해지고 있음을 알 수 있음.

과밀억제 권역 인구의 45.1%가 서울 이외 지역에 거주하고 있으나 일자리는 63.3%가 서울에 집중되어 있음. 이로 인해 서울의 직주비는 높아지고 인천 ․ 경기의 직주비는 낮아지는 등 과밀지역의 확산이 주로 주거지 기능에 편중되는 것이 특징.

주택가격의 상승과 서울을 중심으로 하는 방사형 교통체계의 정비가 주거지의 외연적 확산을 초래하고, 이는 다시 교통 수요의 증가로 이어지는 악순환이 계속되어 직주불일치가 심화. 이는 장거리 통근 수요를 초래하여 교통난과 환경 문제를 가중시키는 원인으로 작용

< 표  >   주요지표별 수도권 비중 현황

구  분

전체대비 수도권 비중

비     고

면  적

11.8%

경제력 분포

1997년(51.3%)

→2000년(52.6%)

지방 : 1997(20.1%)

→2000(18.7%)

지역총생산(GRDP)

1999(47.1%)→2003(48.0%)

非수도권 1999(52.9%)

→2003(52.0%)

인구

인구수

국가별 수도권 인구집중률 (2001년)

일본 동경권	프랑스 파리권	대만 타이페이권	영국 런던권
32.4%	18.7%	14.5%	12.2%

일례로, 프랑스의 경우, 1960년대 초부터 인구분산을 위해 DATRA라는 강력한 국가기구를 설립하고 각종 국가기관의 공공기관을 전국에 분산시킴으로써 수도권 인구가 점진적으로 감소하는 단계에 접어들고 있음

(2004)

47.1% (2,272만명)

국토연구원 : 2012년경 50% 상회

통계청 : 2023년 50.1% 추정

23년간(1980~2003) 연 43만명 증가

호남․충청․강원지역 전국대비 인구비중 1960(45.9%)→2000(24.7%)로 감소

인구전입률

14.5% (1995~2000)

동 기간 非수도권 10.3%

인구밀도

1,366명(1985)→1,817명(2000)

非수도권1,448(1985)

→1,187(2000)

자동차등록

(2005 1/4)

696만대(전체의 46.3%)

은행예금(2004)

약 367조원 (68.0%)

기업

외투기업

(2005.3)

13,017 (84.8%)

非수도권 2,340 (15.2%)

벤처기업(2002)

77.1%

제조업(2003)

64,141개 (56.6%)

1970년 32.8%

정보통신(2002)

15,500개 (72.8%)

서비스업(2003)

315,010개 (48.4%)

500대 기업

81.6%

주택건설(2003)

294만호 (50.8%)

도로건설(2002)

1조2천억원

강원도의 약 10배에 달함

재정자립도(2004)

82.7% (수도권 평균)

지방평균 45.7%

수도권 과밀이 야기한 사회적 비용 및 폐해 현황

과도한 수도권 집중은 수도권의 사회적 비용을 증가시켜 수도권 삶의 질을 낮은 수준으로 떨어뜨리고, 지방의 자립기반을 점점 더 취약하게 만드는 근본 원인이 되고 있음.

더군다나, 이러한 지방의 침체와 수도권의 과밀은 수도권의 국제경쟁력을 약화시키고 나아가 국가 전체의 발전 잠재력을 약화시키는 요소로 작용하고 있음.

< 표  >   수도권 집중으로 인한 사회적 비용 낭비 및 폐해

교통혼잡비용(2002)	12조4천억원
대기오염 개선비용(2002)	10조원
상하수도, 폐기물 처리비용(2002)	4조원
수도권 과밀․혼잡․대기오염 등 처리	3조4천억원 투입 계획 (2005)
수도권 대기환경 개선사업비(2005)	2004년대비 8배 증가
SOx, NOx배출량(2004)	SOx배출량은 OECD 평균의 9배, NOx배출량은 51배
삶의 질 수준(2004)	세계 30개 주요 도시 중 최하위
국가경쟁력(2004)	35위(2000년 29위)
수도권과 非수도권간 相生力 지수	1980(100) → 1995(96) → 2000(93)

수도권으로의 과도한 집중은 주택 및 땅값 상승, 교통 문제, 환경오염 등 사회적 비용의 증대를 초래하여 수도권 주민의 삶의 질을 총체적으로 저하시키고 있음.

전국의 주택보급률이 100%임에도 불구하고, 수도권의 주택보급률은 92%, 서울의 주택보급률은 82%에 불과.

지역별 평당 주택지 가격도, 2003년 기준 서울 강남구가 757만원인데 반해, 강원도 화천은 7만원, 충북 제천은 21만원, 전북 정읍은 12만원, 전남 영광 및 경북 봉화는 4만원에 불과.

수도권의 교통혼잡 비용은 2002년 기준 12조 4천억원으로 전국 교통혼잡 비용 22조 1천억원의 56.1%에 이름.

환경문제는 더욱 심각한 수준으로 2001년도 수도권의 산화질소 및 산화황 배출량은 OECD 평균의 각각 51배와 9배에 달하며, 특히 비산먼지의 오염도가 다른 선진국에 비해 높게 나타나고 있음.

< 그림  >   선진국 주요 도시의 대기 오염도 비교

서울의 대기오염도는 뉴욕, 런던, 파리, 도쿄 등 선진국의 주요 도시들과 비교해 매우 높은 편임.

<그림 >에 나타난 것처럼, 미세먼지는 다른 세계 주요 도시에 비해 1.7~3.5배에 달하고, 이산화질소는 1.2~1.7배 수준.

전국 오존주의보의 90%, 환경기준 초과율 중 이산화질소의 99%, 미세먼지의 60%가 수도권 지역에 집중.

< 표  >   수도권 지역의 대기 오염으로 인한 사회적 피해 비용

(단위: 억 원/년)

구분	계	SO2	NOx	PM10	VOC
수도권	103,033	38,520	14,185	43,807	6,521
서울	18,842	3,684	4,062	9,231	1,865
인천	20,474	11,247	1,958	6,221	1,048
경기	63,717	23,589	8,165	28,355	3,608

※ 출처: 한국환경정책평가연구원, 2002

이러한 수도권의 대기오염으로 인한 사회적 피해는 <표 >에 나타난 바와 같이 연간 10조원에 달함.

서울의 미세먼지로 인한 조기 사망자 수는 연간 1만 1천 명으로 추정되고 있으며, 대기오염으로 인한 조기 사망자수가 교통 사고로 인한 사망자 수를 초월하고 있는 현황.

< 그림  >    수도권의 국제경쟁력 현황

<그림 >에서 보는 바와 같이, 다른 국제도시들과 비교할 때, 많은 부문에서 서울의 과밀 수준은 매우 높은 편임을 알 수 있음. 인구밀도는 물론, 주거밀도, 여가밀도, 차량밀도, 대기오염도 등 모든 측면에서 서울이 가장 심각. 열악한 생활 환경을 반증

국제 금융 센터, 국제 R&D 센터, 국제 컨벤션 센터 등의 유치 경쟁에 있어 서울의 유치실적이 위의 5개 도시 가운데 가장 낮은 수준을 보이는 것도 바로 이 같은 구조에 기인한 것이라 할 수 있음.

수도권의 국제경쟁력 하락은 우리나라의 국제경쟁력 약화로 직결됨. 2005년 스위스 국제경영발전연구원(IMD)의 국가 경쟁력 조사에 의하면 우리나라는 2002년 10위에서 2005년 29위로 하락. 이는 2위인 홍콩, 11위인 대만에 크게 못 미칠 뿐만 아니라, 21위인 일본과 27위인 태국에 비해서도 낮은 순위 임.

한국의 시대별 지역 균형 발전 정책

지난 40여년 동안 우리 정부는 수도권 인구와 산업의 집중 억제, 지역의 균형 발전, 질서 있는 도시 정비 등을 주요 목표로 하여 수도권 정책을 시행해 왔으며, 시기별로 크게 3단계로 구분할 수 있음.

< 표  >    수도권 관리 정책의 변화

추진단계	연 도	정책명	주 관
문제인식기	1964 1969	대도시인구집중방지책 대도시 인구 및 정책의 조정대책	건설부 무임소장관
정책형성기	1973 1975 1977	대도시 인구 분산책 서울시 인구 소산 계획 수도권 인구재배치 기본 계획	경제기획원 서울시 무임소장관
정비추진기	1982 1984	수도권정비계획법 제정 수도권정비기본계획(1984~1996)	건설부 건설부
정책전환기	1994 1997	수도권정비계획법 전면 개정 제2차 수도권정비계획 (1997~2011년)	건설부 건설교통부

제 1 단계 (문제 인식기 ~ 정책형성기, 1964~1981년)

수도권에 대한 문제를 인식하고 수도권 대책을 처음으로 마련하는 시기임.

1964년 ‘대도시 인구집중방지책’을 효시로 서울 등 수도권 집중 억제와 인구 분산을 위한 각종 정책을 추진하기 시작

1970년대 들어, 서울의 인구집중보다 광역 수도권의 인구 집중 현상이 더욱 두드러지게 되자 정책의 대상도 서울시에서 광역 수도권으로 확대하여 1973년에 ‘대도시 인구분산정책’을 수립 ․ 시행.

제 2 단계 (정책 정비기, 1982~1993년)

다양한 법제에 근거하여 각 부처별로 중구난방 식으로 시행되던 각종 규제를 ‘수도권정비계획법’을 중심으로 체계화한 시기.

건설부가 본격적이고 체계적인 수도권 정비를 위하여 1982년 수도권정비계획법을 제정하고, 1984년에는 수도권정비기본계획을 수립함으로써 수도권을 이전촉진권역 등 5개 권역(이전촉진 ․ 제한정비 ․ 개발유도 ․ 개발유보 ․ 자연보전권역)으로 구분하여 차등 관리. 또한 공장 ․ 대학 등 인구유발시설 및 택지 공업용지 ․ 관광용지 등 각종 개발 사업을 권역별로 엄격히 제한.

제 3 단계 (정책 전환기, 1994~현재)

개 요

세계화 ․ 지방화 등 주변 여건 변화에 부응하여 정책의 무게 중심이 ‘과밀 억제’에서 ‘규제와 개발의 조화’ 쪽으로 옮겨지면서, 수도권정비계획법을 전면 개정하여 총량규제제도, 과밀부담금제도 등이 새롭게 도입되는 등, 수도권 정책의 방향이 적극적 규제에서 소극적 규제로 전환되는 시기.

이 때에는 수도권을 기존 5개 권역에서 3개 권역(과밀억제 ․ 성장관리 ․ 자연보전권역)으로 단순화하고 토지 이용 규제를 완화하는 조치가 취해졌으며, 공장과 대학은 ‘총량제도’, 대형건축물을 ‘과밀부담금’제도를 도입하여 종래의 직접 규제를 간접적 ․ 경제적 규제로 전환.

현 지역균형발전정책 현황

현재 수도권과 관련된 계획으로는, 국토 종합 계획, 수도권정비계획, 시군종합계획(도시계획) 등이 있는데, 여기서 수도권정비계획은 수도권에 대한 15년 단위의 장기종합계획으로서 제1차 수도권정비계획(1982~1996년) 및 제2차 수도권정비계획(1997~2011년)으로 나누어 진행되어 왔음.

현재 진행 중인 2차 수도권정비계획에서는 자족성 및 경쟁력 확보, 환경 보전 등에 보다 큰 역점을 두고, ‘집중억제와 경쟁력 확보’, ‘다핵분산형 균형 발전’, ‘종합적 광역시설 구축’을 목표로 하여 수도권 전체를 과밀억제권역과 성장관리권역, 자연보전권역 등 모두 3개 권역으로 구분 ․ 관리하고, 차등적으로 공장 등 인구 집중유발시설을 억제하는 정책 기조를 유지.

<표 9>에서 보듯, 권역별 중점 관리 내용을 살펴보면, 과밀억제권역은 공업 ․ 교육 등 기능 분산과 도시 문제의 해소에, 성장관리권역은 과밀 억제 권역의 이전 수용에, 자연보전권역은 한강 수질 보전 및 주민생활 불편해소에 관리의 중점을 두고 있음.

이를 바탕으로 공장 ․ 대학 등 인구집중유발시설과 대규모 개발 사업을 규제 대상으로 하여 총량규제 및 공공 청사 신축 제한 등 입지를 직접 제한하는 직접규제와 서울시 대형건축물에 대한 과밀부담금 부과 등 경제적 부담을 가하는 경제적 규제 수단을 운용하고 있음

< 표  >     수도권 권역별 면적 및 인구, 특성, 지역 현황

구분	계	과밀억제권역	성장관리권역	자연보전권역
면적(㎦)	11,770 (100.0%)	2,021.5 (17.2%)	5,907.2 (50.2%)	3,841.0 (32.6%)
인구(천 명)	22,125 (100.0%)	18,607 (84.1%)	2,714 (12.3%)	804 (3.6%)
특성		인구 및 산업이 과도하게 집중되었거나 집중될 우려가 있어 이전 또는 정비가 필요한 지역	과밀억제권역으로부터 이전하는 인구 및 산업을 계획적으로 유치하고 산업의 입지와 도시개발을 적정하게 관리할 필요가 있는 지역	한강수계의 수질 및 녹지 등 자연환경의 보전이 필요한 지역
정비 전략		과밀화방지 도시문제 해소	이전기능 수용 자족기반 확충	한강수계보전 주민생활불편 해소
행정 구역		서울, 인천(강화, 옹진, 중구 일부, 송도 매립지, 남동공단 제외), 수원, 안양, 구리, 고양, 부천, 과천, 광명, 의정부, 남양주(일부), 하남, 성남, 의왕, 군포, 시흥(반월특수지 제외)	인천(과밀제외지역), 동두천, 남양주(일부), 안산, 평택, 오산, 파주, 용인(일부), 김포, 포천, 연천, 화성, 양주, 안성(일부), 반월특수지	남양주(일부), 용인(일부), 이천, 가평, 양평, 여주, 광주, 안성(일부)
		16개시	7개 6시, 6개 군	3개 시, 5개 군

※ 출처: 건설교통부 (수치는 2001년 기준)

구체적으로 살펴보면(<표 10> 참고), 우선 정부는 공장, 대학 등 인구 집중 유발 시설의 입지를 차등 규제하고 있으며, 시 ․ 도 별로 공장을 신 ․ 증축할 수 있는 허가 물량을 매년 배정해 기업 규모에 따라 공장 입지를 규제하는 ‘공장 총량제’를 운영하고 공장입지 규제(공장입지 규제 세부 내용은 산업직접활성화법에서 명시)를 하고 있음.

또한, 서울시에 대형건축물을 신 ․ 증축할 경우 표준 건축비의 5~10%에 해당하는 부담금을 부과하는 등 인구집중유발시설에 대한 ‘과밀부담금’ 부과 제도를 도입 ․ 실시.

이외에도, 4년제 대학 신설은 금지하고 전문대 등은 제한적으로 허용하며 대학입학정원의 증원 규모를 매년 설정하는 ‘대학신설 및 입학정원총량 규제제도’와 대규모 개발사업(택지 100만㎡, 공업용지 30만㎡, 관광지 10만㎡ 이상) 및 공공청사는 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 허용하는 ‘대규모 개발사업 및 공공청사 규제제도’를 도입 ․ 시행. 뿐만 아니라, 환경보전과 안보 등을 위하여 팔당 상수원 특별 대책 지역, 군사시설보호구역 등 관련 규제를 수도권에 적용하는 조치도 시행하고 있음.

< 표  >    현행 권역별 규제 내용

구 분	과밀억제권역	성장관리권역	자연보전권역
대형 건축물	과밀부담금 부과 (경기지역 제외)	허용	금지
학교	금지 단, 전문대학 신설, 총량내 입학정원 증원, 심의를 거친 서울시 외부로의 이전 가능	금지 단, 전문대학 신설, 총량내 입학정원 50인(일부 100인) 이하 대학 신설, 총량 내 입학 정원 증원, 수도권 내 이전 가능	금지 단, 전문대학 신설, 총량내 입학정원 50인(일부 100인) 이하 대학 신설로 심의를 거친 것, 총량 내 입학정원 증원, 동일 권역내 이전 가능
공장	총량규제 (공업배치법에서 규제)	총량규제 (공업배치법에서 규제)	총량규제 (공업배치법에서 규제)
공공청사	금지 단, 기존 청사 증축, 임대를 위한 용도변경 가능, 특정 기능 및 지역에 대한 예외 허용	금지 단, 기존 청사 증축, 임대를 위한 용도 변경, 수도권 내 이전, 기타 심의를 거친 신 ․ 증축, 용도 변경 가능	금지 단, 기존 청사 증축, 임대를 위한 용도변경, 기타 심의를 거친 신 ․ 증축, 용도변경 가능
연수시설	금지	금지 단, 기존 시설 증축, 수도권 내 이전, 기타 심의를 거친 신 ․ 증축, 용도변경 가능	금지 단, 기존 시설 증축, 노사관련 일부 시설로 건교부장관 승인을 받은 시설 허용
택지조성 사업	100만㎡초과 대규모 사업은 심의 및 인구영향평가 등 필요	100만㎡초과 대규모 사업은 심의 및 인구영향평가 등 필요	3만㎡이하 허용, 6만㎡ 이하 심의 후 허용
공업지역 지정	금지 단, 시도 공업지역 총면적 증가 없는 범위 내 심의 후 허용	과밀억제권역 이전 공장 유치, 주민 소득기반 확충, 공장지역 재정비 등 수도권 정비 계획에 적합할 경우 허용
공업용지 조성사업	30만㎡ 초과 대규모 사업은 심의 및 인구영향평가 등 필요	30만㎡ 초과 대규모 사업은 심의 및 인구영향평가 등 필요	3만㎡ 이하 허용, 6만㎡ 이하 심의 후 허용
관광지 조성사업	10만㎡초과 대규모 사업은 심의 및 인구영향평가 등 필요	10만㎡초과 대규모 사업은 심의 및 인구영향평가 등 필요	3만㎡ 이하 허용, 6만㎡ 이하 심의 후 허용

현 지역균형발전정책 유형 및 실적

과밀부담금제도

과밀부담금은 공장이나 시설이 건축될 당시 1회에 한해 부담하며, 부과 금액도 그리 크지는 않기 때문에, 공장을 수도권에 세움으로써 얻게 되는 집적의 이익을 상쇄할 만큼의 비용 부담이 이루어지지 않아, 결국 규제 장치로서의 제 구실을 다하지 못함.

< 표  >    과밀부담금 부과 및 징수 실적

(단위: 백만원)

	부 과		징 수
	건 수	금 액	건 수	금 액
합 계	509	940,708	303	365,336
2003	109	242,335	37	43,415
2002	87	201,486	32	28,747
2001	58	106,134	42	79,422
2000	48	79,587	36	68,716
’99	29	30,974	38	64,730
’98년 이전	178	280,192	118	80,306

※ 출처: 건설교통부

공장 총량제

총량규제제도는 특히 개별 입지를 선호하는 공장의 무분별한 입지를 체계적으로 저지해서 공장의 무차별적인 난개발을 억제하는 데 적지 않은 기여를 해 온 것이 사실임.

그러나 문제는 수도권의 과도한 인구 및 경제력 집중을 억제하고 지역균형개발을 도모한다는 중앙정부 정책 방향에 변화가 없는데도 그 실행수단인 수도권 입지 규제가 지속적으로 완화되어 왔다는 점일 것임.

이는 현 정부의 정책 방향에는 변화가 없으나, 정책 실천 의지가 부족하여 형식적으로 운영하고 있다는 것으로 볼 수 있음.

즉, 공장 총량이 실제 수요보다 과다하게 배정되고, 배정 기준이 불명확하며, 총량을 사후적으로 추가 배정하는 등 행정 당국 스스로 규제 효력을 감소시켰음

< 표  >    연도별 공장총량제 운영 실적

연도	구 분	공장총량 설정		공장총량 집행		비 고
		㎡	평	㎡	평
1995년	계	4,260,000	1,288,650	3,384,022	1,023,667	79.4%
	계획입지	2,089,000	631,923	1,373,357	415,440	65.7%
	개별입지	2,171,000	656,728	2,010,665	608,226	92.6%
1996년	계	4,204,000	1,271,710	3,674,392	1,111,504	87.4%
	계획입지	1,902,000	575,355	1,227,732	371,389	64.5%
	개별입지	2,302,000	696,355	2,446,660	740,115	106.3%
1997년	계	4,226,000	1,278,365	2,756,987	833,989	65.2%
	계획입지	1,944,000	588,060	867,056	262,284	44.6%
	개별입지	2,282,000	690,305	1,889,931	571,704	82.8%
1998년	계	3,990,000	1,206,975	1,000,375	302,613	25.1%
	계획입지	1,995,000	603,488	197,512	59,747	9.9%
	개별입지	1,995,000	603,488	802,863	242,866	40.2%
1999년	계	2,746,000	830,665	2,661,969	805,246	96.9%
	계획입지	1,225,000	370,563	1,096,839	331,794	89.5%
	개별입지	1,521,000	460,103	1,565,130	473,452	102.9%
2000년	계	4,705,000	1,423,263	4,648,417	1,406,146	98.8%
	계획입지	2,400,500	726,151	2,116,812	640,335	88.2%
	개별입지	2,304,500	697,111	2,531,606	765,811	109.9%
2001년	계	2,942,000	889,955	2,680,584	810,877	91.1%
	서울	70,000	21,175	8,092	2,448	12%
	인천	270,000	81,675	72,000	21,780	27%
	경기	2,602,000	787,105	2,600,492	786,649	100%
2002년	계	2,766,000	836,715	2,756,531	833,851	99.7%
	서울	10,000	3,025	5,991	1,812	60%
	인천	80,000	24,200	75,465	22,828	94%
	경기	2,676,000	809,490	2,675,075	809,210	100%
2003년	계	2,766,000	836,715	2,718,126	822,233	98.3%
	서울	10,000	3,025	5,792	1,752	58%
	인천	80,000	24,200	63,585	19,234	79%
	경기	2,676,000	809,490	2,648,749	801,247	99%
*12월말 기준(경기도 유보량 34만평), 출처: 건설교통부

현 지역균형발전정책 평가

정부가 수도권정비계획법을 바탕으로 수도권 관리를 다양한 규제제도를 운영한 결과, 공장 ․ 대학의 수도권 집중 추세가 다소 완화되었을 뿐, 전체적인 수도권 과밀은 그다지 개선되지 않고 있음.

이렇게 수도권 관리 정책이 실효를 거두지 못한 가장 큰 이유는 수도권 중심의 불균형 성장이 우리나라 성장 정책의 기조였기 때문이며, 수도권 정책도 집중 원인의 근본적 해소보다는 입주 규제 등 인구 집중을 물리적으로 억제하는 소극적 정책에 지나치게 의존했기 때문임.

< 표  >    대학 및 제조업의 수도권 집중도의 변화 추이

(단위: %)

	1990	1995	2000	2002
제조업 집중도	58.1	55.6	57.0	56.7
대학 집중도	45.8	42.0	40.5	40.5

소극적인 집중억제정책에만 의존

우리나라는 초고속 성장을 하는 과정에서 강력한 중앙집권적 사회구조를 중심으로 특정 지역 및 대기업 위주의 불균형 성장정책을 전개.

이로 인해, 인적 ․ 물적 자원이 수도권으로 집중될 수밖에 없었으며, 일자리, 교육, 문화, 의료 등 민간 부문의 각종 기능과 활동도 수도권에 집중. 또한 수도권과 지방의 경제력 ․ 기회의 격차가 지속됨에 따라 누적적으로 수도권 집중이 심화 되고 가속화.

그러나, 이러한 구조적인 원인을 해결하기 위한 근본적인 대책 없이, 소극적인 집중 억제 정책에만 의존.

정책의 일관성 결여 및 지방 참여 배제

그리고, 이러한 소극적 집중억제정책에서마저 일관성이 결여되고, 중앙정부의 일방적 정책 추진으로 인해 실제 집행을 책임지고 있는 지방 정부의 협조가 미흡하여 실효성에 한계를 드러냄.

수도권을 관리하는 최상위 계획인 수도권정비계획을 수립할 때 실제 집행을 책임지는 이들 지자체의 참여가 배제됨에 따라 목표 인구 설정 등 지자체의 개발 계획과 연계성을 가지지 못함.

예컨대, 제2차 수도권정비계획의 목표연도는 2011년이지만, 시 ․ 군 도시 기본계획의 목표연도는 2020년으로 일치하지 않기 때문에, 현재 2020년을 계획 기간으로 하는 제3차 수도권 정비계획을 수립 중에 있는 아이러니한 상황이 펼쳐지고 있는 실정.

또, 지자체들은 무등록 공장 ․ 소규모 난개발 등 탈법 행위를 묵인하거나 단속하는 데 소홀하였고, 5대 신도시 건설 사업이나 영종도 신공항 건설, ‘경제특별구역의 지정 및 운영에 관한 법률’에서 지정하는 경제 특구 등과 같은 국책 사업의 경우에는 ‘수도권정비계획법’의 적용을 받지 않고 시행되는 등 수도권 관리 정책의 집행이 체계적이고 일관되게 추진되기 어려운 상황.

지방 역량의 자립에 무관심.

지역균형발전 정책에 지방의 참여가 차단되어 있어, 비수도권의 지방정부에게 권한과 재원을 부여해서 자율적으로 지역 개발을 추진할 수 있도록 지원하지 못하고, 지방 자치 시대임에도 불구하고 각종 권한을 여전히 중앙정부가 장악하고 있어 ‘수도권지방이전촉진대책’ 등을 잇따라 내놓고 있지만, 실효성을 거두지 못한 채 겉돌고 있는 실정

또한 지역균형발전과 관련해서 ‘토지 및 지역균형개발 특별회계’를 운영하고 있지만, 재원 규모가 빈약하고 세부집행항목이 다양하게 갖춰지지 못해 낙후 지역 발전을 위한 재원으로써 효과적으로 활용되지 못하고 있는 등 인구가 지방에 정착할 수 있도록 지방의 자립 능력을 키우는 국가균형발전정책에 소홀

참여 정부 국가균형발전 정책 방향

참여정부 기본 정책 방향

2003년 2월 출범한 참여 정부는 12대 국정 목표의 하나로 ‘지방분권과 국가균형발전’을 표방하고 있으며 중점 시책으로 추진하고 있음.

< 표  >    참여정부의 국가균형발전에 관한 기본 정책 기조

3대 국정목표	국민과 함께하는 민주주의, 더불어 사는 균형발전사회, 평화와 번영의 동북아시대
12대 국정과제	국가균형발전을 핵심 과제로 선정
국가균형발전 의 미	지역간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역의 발전역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고 지속가능한 개발을 도모하여 국가경쟁력을 강화하는 것(｢국가균형발전특별법｣ 제2조 제1호) 2003년 12월 국회 본회의 통과, 2004년 4월부터 시행되었음
국가균형발전 목 적	이 법은 지역간 불균형을 해소하고 지역혁신 및 특성에 맞는 발전을 통하여 자립형 지방화를 촉진함으로써 전국이 개성 있게 골고루 잘 사는 사회를 건설하는 데 이바지함을 목적으로 한다(｢국가균형발전특별법｣ 제1조(목적))
비 전	집권․집중 발전모델→성장․균형 병행의 분권․분산 발전모델, 불균형발전으로 인한 사회갈등→균형사회 건설을 통한 국민통합 실현, 수도권 집중화 및 지방 잠재력 부족에 따른 낮은 국가경쟁력→국가 전체의 생산성과 효율성 증진을 통한 국가 경쟁력 강화

국가균형발전특별법 제정

제정 이유

‘지역간의 불균형을 해소하고 지역혁신 및 특성에 맞는 발전을 통하여 자립형 지방화를 촉진함으로써 전국이 개성 있게 골고루 잘 사는 사회를 건설하는 데 이바지’하는 것을 목표로 2004년 1월 공포, 4월 시행.

주요 내용

정부는 국가균형발전을 촉진하기 위해 5년 단위로 국가균형발전의 목표와 지역혁신체제의 구축 및 활성화 등에 관한 사항이 포함된 국가균형발전 계획을 수립하고, 주요 시책에 관한 보고서를 작성해서 국회에 제출해야 함.

정부와 지방자치단체는 지방대학의 육성, 지역과학기술의 진흥, 지역의 정보화 촉진 및 정보통신 진흥, 지역문화와 관광의 육성, 낙후 지역 및 농어촌 ․ 산촌의 개발, 지역경제 활성화의 촉진, 공공기관 수도권 집중 억제 및 지방 이전 등의 시책을 추진해야 함.

국가균형발전에 관한 대통령의 자문에 응하기 위해 대통령 소속의 국가균형발전위원회를, 광역자치단체에는 시 ․ 도지역혁신협의회를, 기초자치단체에는 시 ․ 군 ․ 구지역혁신협의회를 둠.

국가균형발전계획을 재정적으로 지원하기 위해 국가균형발전특별회계를 둠.

국가균형발전위원회 설치

설립 이유

국가균형발전 정책의 체계적 수행을 통해 골고루 잘사는 사회를 건설할 목적으로 2003년 4월 대통령 자문 기구로 발족.

주요 활동

수도권과 지방의 상생 및 국민 통합, 그리고 국민소득 2만 달려 시대를 앞당기는 것을 목표로, 혁신주도형 지역 발전 정책, 지방화를 통한 선진화 전략, 신행정수도 건설, 수도권 재정비, 지방 분권 등의 정책을 주요 국가 균형발전정책으로 추진

이를 위해, 국가균형발전 5개년 계획 및 지역혁신발전 5개년 계획을 수립하여 중점 추진 전략으로 설정.

국가균형발전 5개년 계획은 1차(2004~2008년), 2차(2009~2013년), 3차(2014~2018년)로 총 3차에 걸쳐 시행되며, 중장기적 목표로 ① 지역 혁신체계 구축, 차세대 성장 동력산업의 주력산업화, 초일류 원천 기술의 개발 및 글로벌 경쟁력 확보, ② 혁신 클러스터 육성, 세계적 수준의 혁신 클러스터 진입, 세계적 인류 클러스터와의 경쟁 및 협력, ③미래형 혁신도시 건설, 신행정수도 건설, 국가발전 잠재력 극대화 등을 설정

2005년 국가 균형 발전 주요 추진 계획

혁신주도형 발전기반 구축

지역혁신체계구축

지역혁신협의회, 지역 혁신연구회 등 혁신주체 기반 조성

Inno-Cafe. 네트워크 허브 등을 통한 지역혁신주체의 교류 활성화

지역혁신박람회, 지역혁신 리더 육성으로 지역 혁신분위기 조성

지역 혁신 역량 증대

지방대 혁신역량 강화 사업 및 전문대 특성화 지원 등 지역 인적 자원 개발

RRC, TP, TIC 등 과학기술기반 구축으로 지역 연구개발 능력 확충

혁신기반 구축, 기술개발, 창업 등의 지원으로 전략 산업 혁신 역량 강화

문화관광산업을 지역 특성화 발전의 성장 동력으로 육성

지역 S/W산업, 디지털 콘텐츠 산업 육성과 정보화 기반 구축

산학연 네트워크 강화

산학연 중심대학 육성 등을 통한 유기적인 산학협력체계 구축

산학 협력단 운영, 산학협력 우수사례 발굴로 산학협력 분위기 확산

지역기술이전센터, 산학연 공동기술개발 등으로 산학협력 기반 조성

혁신 클러스터 육성

창원 등 7개 시범단지의 혁신 클러스터 본격 추진

대덕연구단지의 생산기능 보완으로 혁신 클러스터화 추진

4+9개 지역산업진흥사업과 혁신클러스터와 연계 강화

문화 ․ 관광 ․ IT 등 다양한 분야의 혁신 클러스터 구축

낙후지역 자립기반 조성

낙후지역 개발

신활력지역 지원 사업으로 낙후지역을 자립형 활력지역으로 변화

소외지역의 주민 생화개선 및 문화 ․ 복지 시설 확충

쾌적한 농촌 공간 조성과 잠재 자원의 특성화

농산어촌 RIS 구축

농림어업 중심의 1차 산업에 가공 ․ 유통 등 2차, 3차 산업 연계 발전

지역특화시범사업, 지역특화사업 보조, 지역 연구기반 조성 등으로 농산어촌형 특화산업 발굴 육성

지역 농업 혁신 클러스터 육성을 통한 지역 발전 견인

지역경제 활성화

지역특화발전특구 지정으로 지역의 특색 있는 발전 도모

지역의 창업 활성화와 일자리 창출

유통 ․ 물류 구조 개선 및 재래시장 육성

수도권의 질적 발전 추구

수도권 기능 지방 분산

신행정수도 후속 조치 계획과 연계 수도권 공공기관 지방 이전 추진

혁신도시 콘텐츠 연구 ․ 보관하여 혁신도시 건설 촉진

기업 지방이전 활성화

수도권 계획적 관리

국토환경성 평가, 토지적성 평가 등 수도권의 계획적 관리 방안 모색

수도권 입지 규제를 단계적 선별적 개선

수도권 경쟁력 증진

서울: 동북아 금융 ․ 국제비즈니스 허브로 육성

인천: 동북아 물류 ․ 비즈니스 중심도시로 육성

경기: 첨단 ․ 지식 기반 산업의 메카로 육성

네트워크형 국토구조 형성

지역 인프라 확충

동서남해 3개 연안축과 북부축을 연계한 "ㅁ자형 국토 순환망“ 건설

국가간선도로망중 상대적으로 낙후된 동서축간선도로망 보장

대외개방 거점 확충

경제자유구역을 개방거점화

부산신항 ․ 광양항을 동북아 중심 항만으로 육성

남북 철도 ․ 도로 및 개성 공단 건설로 남북 경협의 효율적 추진

환경친화 국토 관리

국토 환경보전축 설정 등 국토 환경 보전 계획 수립

백두대간 자연생태계 연속성 유지

비무장지대 일원을 생물권 보전 지역으로 지정하여 보호

지역별 균형발전 추진 계획

< 표  >    지역별 균형발전 추진 계획 현황

서울특별시	동북아 비즈니스 ․ 금융 허브 조성 및 IT, BT 산업 거점 육성을 통한 신산업의 경쟁력 강화
부산광역시	혁신네트워크와 집적을 통한 전략 산업 혁신 클러스터 구축, 대학 특성화와 인적 자원 육성 및 신산업 R&D 투자 확대
대구광역시	지역혁신 확산, 4개 전략 산업을 중심으로 신성장동력 창출, 대구 테크노폴리스 조성 및 대구경북과학기술연구원 설립
인천광역시	산업별 클러스터 활성화를 통한 산업구조고도화 기반 조성, 전문 연구센터 중심의 과학기술기반 조성, 인천 동북아 관문도시 육성
광주광역시	세계적인 광산업 클러스터 구축 기반조성, 디지털 정보가전산업 육성, 첨단핵심부품 ․ 소재 산업 기술 개발 및 광주 문화중심도시 건설 기반 조성
대전광역시	대덕 R&D 특구 중심의 세계적인 혁신 클러스터 구축, 벤처 기업 직접지 기반 조성 등을 통해 혁신주도형 발전 선도
울산광역시	오토밸리 조성으로 세계적 수준의 자동차 산업 혁신클러스터 구축, 정밀 화학 ․ 환경산업 ․ 조선산업 등 주력산업의 혁신을 통한 구조고도화
경기도	IT, 전자 등 첨단 지식기반산업 집적지 형성, 항만 물류산업과 부품 ․ 소재 산업의 기반 확충, 전략 산업과 연계한 혁신지원조직의 역량 강화
강원도	바이오, 의료기기, 신소재 ․ 방재 등 주력 전략 산업의 클러스터 조성, 청정 자연환경 ․ 문화관광을 연계한 관광 허브 기반 구축
충청북도	오창 ․ 오성단지를 중심으로 IT ․ 바이오 산업의 거점 육성과 기술 개발 및 전문 인력 양성, 지역 연고 산업 육성을 통한 고용 및 소득 창출
충청남도	전략산업별 혁신주체들의 혁신역량 강화, 중소기업 애로기술 개발 및 벤처 기업 육성, 지역 연고산업과 관광산업의 연계를 통한 지역 경제 활성화.
전라북도	자동차 ․ 기계산업 T자형 혁신클러스터 구축 기반 조성, 생물산업 및 방사선융합 기술 개발, 전주 전통문화도시 조성을 비록한 문화관광 산업 육성.
전라남도	조선 ․ 해양생물 ․ 문화관광 등 전략 산업의 육성 기반 조성과 지방 대학 특성화 및 전문인력 양성, 보성 녹차를 비롯한 지역연고 산업 육성
경상북도	전자 ․ 정보산업의 R&D 기반 구축 및 혁신클러스터 조성, 한방 ․ 해양생물자원 및 문화관광자원의 산업화 기반 조성
경상남도	‘메카노 21’ 2단계 사업을 통한 지식기반 기계 산업의 집중 육성, 경남의 전통산업의 기술개발과 우수한 지역 인재 육성, 산․학․연 네트워크 활성화
제주도	국제관광도시로의 도약 기반 마련, 제주도의 7,800여종의 다양한 생물종 자원을 활용한 건강 ․ 뷰티 생명산업 및 친환경 농업 생명 산업의 육성

참여 정부 국가균형발전 정책 현황 및 평가

수도권 규제 완화

참여 정부 출범 이전의 규제 완화

공장총량제의 규제대상면적이 건축연면적 100㎡에서 200㎡로 상향 조정되어 소규모 영세공장의 난립과 난개발을 야기함.

성장관리권역내 7개 첨단 업종의 기존 공장에 대해 25%내에서 증설을 허용하였고, 다시 1997년 7월에는 50%로 상향 조정

대기업 공장 (30대 그룹 제외)의 경우 ‘성장관리권역’으로 이전을 허용하고, 대기업 공장의 양도 ․ 양수를 허용함.

1998년 12월에는 ‘공업배치법시행령’을 개정하여 성장관리권역내 외국인 투자기업의 공장 신 ․ 증설을 허용하였으며, 1999년 1월에는 지방세법을 개정하여 과밀억제권내 공장의 신 ․ 증설시 취득세, 등록세의 중과세를 완화하였음.

1996년 6월 대학원 및 대학, 의료 ․ 문화기관, 1998년 2월 벤처기업 집적 시설 및 학원 등을 인구집중유발시설 규제에서 제외하고, 2000년 2월에는 국제전문회의 시설 및 소프트웨어 진흥지구 내 건축시설물을 과밀부담금 부과대상에서 제외.

1999년 3월에는 18홀 규모 이상의 골프장내 숙박시설 설치를 허용하였고, 2000년 2월에는 자연보전권역내 소규모 대학 설립시 입지 심의를 생략하도록 완화함.

참여 정부 출범 후 규제 완화 현황

‘수도권정비계획법시행령’ 개정, 공장총량 설정주기를 1년에서 3년으로 확대(2004.4.24)

그간 정부는 ｢산업집적 활성화 및 공장 설립에 관한 법률 시행령｣과 관련, 1999년부터 성장관리지역內 외국인 투자기업의 경우 25개 첨단업종의 신증설 허용, 국내기업 중 반도체 등 7개 업종은 기존 건축면적의 50%범위, 자동차 등 3개 업종은 25% 범위內 등 14개 업종에 대해 공장증설을 허용해 왔음

제27조(성장관리지역안에서의 해위제한의 완화) 법 제20조 제1항 단서의 규정에 의하여 성장관리지역안에서 허용될 수 있는 행위는 다음과 같다. <개정 1999.8.9, 2003.6.30>

1. 별표2에 해당하는 공장의 신설․증설 또는 이전

2. 제26조 제2호 내지 제8호에 규정된 행위

그런데, 정부는 당초 2003년 말까지 이것을 허용할 예정이었으나 작년 말까지 1년 연장했으며, 외국투자기업과 일부 국내기업 업종에 한해 공장 신증설을 2007년까지 3년간 더 연장하기로 하고 법령 개정을 추진했음.  그러나 헌재의 수도이전 위헌판결 이후 법 개정이 지연되었음

2005년 5월 11일 성경륭 국가균형발전위원회 위원장은 외투기업의 수도권 공장 신․증설기한을 즉각 연장하고 국내 첨단산업 공장 신설을 허용하겠다고 밝힘. 동월 17일 정부는 ‘산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령’ 개정안을 국무회의에서 의결하여, 외투기업의 공장 신․증설 허용기한을 2007년 말까지로 연장하였음

공공기관 지방 이전 및 혁신도시 건설

추진 배경

그간의 불균형발전전략에 따른 수도권 인구 집중을 완화하고, 자립형 지방화 및 수도권 질적 발전의 계기를 마련.

공공기관의 기능적 특성과 지역 전략 산업 및 혁신 클러스터를 연계시킴으로써 자립적 지역발전의 토대를 구축

혁신도시 건설과 연계하여 지역특성화 발전을 촉진함으로써 지방도시의 경쟁력과 활력을 제고

행정중심복합도시 건설, 공공기관 지방이전, 수도권 종합발전 대책 등 국가재편 프로젝트를 통합적으로 추진하여 국가재도약의 기틀을 마련.

법적 근거

국가균형발전특별법 제18조 제1항

‘정부가 공공기관의 수도권 집중을 억제하고 지역의 특성 있는 발전을 위하여 수도권 소재 공공기관의 지방이전시책을 추진해야 한다.’

국가균형발전특별법 제18조 제3항

‘관계 중앙행정기관의 장, 지자체의 장 및 이전대상 공공기관의 장은 공공기관지방이전 시책에 따른 공공기관별 이전계획 수립 등의 조치를 시행해야 한다’

추진 경과

“국가균형발전을 위한 대구 구상”(‘03.6) 에서 국가균형발전을 위한 공공기관 지방이전 방침을 발표

국가균형발전특별법에 법적근거를 마련하고(‘04.4), 공공기관 이전방안의 기본원칙과 추진방향을 발표(‘04.8.31)

공공기관의 이전희망 지역 조사, 시․도별 정책설명회 개최 및 유치희망기관 조사 등 의견수렴(‘04년 하반기)

이전계획의 확정․발표를 위한 국회 보고, 노조와의 대화, 공청회 등 광범위한 의견수렴

국회 ‘신행정수도후속대책특위’(‘05.2.24) 및 ‘건교상임위’ 보고(‘05.5.2, 5.25, 6.14), 국무회의 보고(’05.3.8)

각 부처별로 T/F를 구성하고, 노조․직원 상대 설명회, 국가균형발전학술대회(‘05.5.9), 공청회(’05.5.27) 등 개최

정부와 12개 시․도지사간 시․도별 배치의 기본원칙과 방법에 관한 ‘중앙-지방간 기본협약’을 체결하여 상호협력 기반 구축(‘05.5.27)

노조와도 지속적인 대화를 통하여 공공기관 이전의 성공적인 추진을 위해 협력한다는 취지의 ‘노․정간 기본협약’을 체결

정부와 한국노총 공공노련․전국금융산업노조(’05.6.21), 민주노총 공공연맹간(’05.6.23) 협약 체결

이전계획안의 전문적인 검토를 위하여 국가균형발전위원회 내에 구성된 공공기관지방이전특별위원회(정부부처, 국책연구기관, 민간 전문가로 구성)에서 9차례에 걸쳐 심의(‘04.5.6～’05.6.22)

수도권 소재 공공기관 중 이전/잔류기관 심의 분류

기능군 분류, 시․도별 배치기준 및 구체적 방안, 혁신도시 건설방안, 이전기관 지원방안 등 검토

최종계획안은 국가균형발전위원회 심의를 거쳐 국무회의(‘05.6.24)에 상정하여 최종 심의․확정

공공기관 이전 계획

국가균형발전위원회의 심의를 거쳐 수도권 소재 346개 공공기관 중 176개 기관을 이전대상기관으로 선정

< 표  >   이전대상 공공기관 현황

전 국 공공기관	수도권 소재 기관	이전대상기관
		계	소속기관	투자․출자기관	출연 기관	개별 법인
410	346	176	671)	26	54	29

※ 위원회 13개, 교육연수․연구기관 22개, 기타 32개

< 표  >     시․ 도별 이전 기능 및 지역 발전 전망

구분	이전 기능	지역산업 및 지역발전 전망
부산	해양수산 금융산업 영화진흥 등	․동북아의 물류비지니스 중심도시 ․동남광역경제권의 중추관리도시 ․제2의 금융중심지 ․영화․영상산업 집중육성
대구	산업진흥 교육․학술진흥 가스산업 등	․대구․경북권 산업클러스터 중추도시 ․대구․경북권 연구개발(R&D) 거점구축 ․고급인력 배출의 교육혁신도시
광주	전력산업	․에너지산업 광역클러스터 중심도시
울산	에너지 근로복지 산업안전 등	․기존 주력산업의 다양화 ․미래 성장동력 신산업 발전 ․선진국형 산업복지 도시
강원	광업진흥 건강생명 관광 등	․기존산업 구조고도화 ․생명건강산업의 메카 ․청정환경의 동북아 관광허브지대
충북	정보통신 인력개발 과학기술 등	․바이오산업과 미래정보통신산업의 조화로운 발전 ․고도 교육인프라와 혁신형 인력양성 지원도시
전북	국토개발관리 농업생명 식품연구 등	․환황해경제권의 성장․교류전진기지 ․첨단 농업생명, 생물산업클러스터의 중심
전남	정보통신 농업기반 문화예술 등	․전통산업과 첨단산업의 조화로운 발전 ․농업기반 고도화로 선진농업지역 구현
경북	도로교통 농업기술혁신 전력기술 등	․선진형 교통인프라의 물류거점 ․친환경․첨단과학기술 접목한 미래형 농도
경남	주택건설 중소기업진흥 국민연금 등	․건설기술 및 관련서비스산업 육성 ․지식집약형 첨단산업 (육성)의 중심지
제주	국제교류 교육연수 국세관리 등	․제주국제자유도시 육성 ․교육연수 특성화로 지역경제기반 강화

< 표  >    시 ․ 도별 기관배치 현황표

시․도	이전 기관	비 고
부산 (12)	한국해양연구원, 한국해양수산개발원, 국립해양조사원, 국립수산물품질검사원, 한국자산관리공사, 한국주택금융공사, 증권예탁결제원, 대한주택보증㈜, 영화진흥위원회, 영상물등급위원회, 한국남부발전㈜, 한국청소년상담원	해양수산 금융산업 영화진흥 등
대구 (12)	한국산업기술평가원, 한국산업단지공단, 신용보증기금, 한국학술진흥재단, 한국사학진흥재단, 교육인적자원연수원, 한국교육학술정보원, 한국가스공사, 한국전산원, 한국감정원, 중앙119구조대, 중앙신체검사소	산업진흥 교육ㆍ학술진흥 가스산업 등
광주 (3)	한국전력공사, 한전기공㈜, 한국전력거래소	전력산업
울산 (11)	한국석유공사, 에너지관리공단, 에너지경제연구원, 한국동서발전㈜, 한국산업안전공단, 한국산업인력공단, 근로복지공단, 산재의료관리원, 노동부종합상담센터, 운전면허시험관리단, 국립방재연구소	에너지산업 근로복지 산업안전 등
강원 (13)	대한광업진흥공사, 대한석탄공사, 석탄산업합리화사업단, 국민건강보험공단, 건강보험심사평가원, 대한적십자사, 한국보훈복지의료공단, 한국관광공사, 국립공원관리공단, 산림항공관리소, 국립과학수사연구소, 도로교통안전관리공단, 한국지방행정연구원	광업진흥 건강생명 관광 등
충북 (12) *(15)	정보통신정책연구원, 한국소프트웨어진흥원, 한국인터넷진흥원, 한국교육개발원, 한국교육과정평가원, 중앙공무원교육원, 법무연수원, 한국노동교육원, 한국가스안전공사, 한국소비자보호원, 기술표준원, 한국과학기술기획평가원, ※ 질병관리본부, 국립독성연구원, 한국보건산업진흥원	정보통신 인력개발 과학기술 등

* 충북(오송)으로 기 이전 추진인 3개기관을 포함하는 경우

시․도	이전 기관	비 고
전북 (13)	한국토지공사, 대한지적공사, 농업과학기술원, 농업생명공학연구원, 농업공학연구소, 원예연구소, 작물과학원, 축산연구소, 한국농업전문학교, 한국전기안전공사, 자치인력개발원, 한국간행물윤리위원회, 한국식품연구원	국토개발관리 농업생명 식품연구 등
전남 (15)	정보통신부지식정보센터, 한국정보보호진흥원, 전파연구소, 한국무선국관리사업단, 프로그램심의조정위원회, 농업기반공사, 한국농촌경제연구원, 농업연수원, 한국문화예술진흥원, 한국문화콘텐츠진흥원, 저작권심의조정위원회, 한전KDN㈜, 해양경찰학교, 사립학교교직원연금관리공단, 농수산물유통공사	정보통신 농업기반 문화예술 등
경북 (13)	한국도로공사, (주)한국건설관리공사, 교통안전공단, 국립농산물품질관리원, 국립수의과학검역원, 국립식물검역소, 국립종자관리소, 한국전력기술㈜, 조달청중앙보급창, 정보통신부조달사무소, 대한법률구조공단, 한국갱생보호공단, 기상통신소	도로교통, 농업기술혁신 전력기술 등
경남 (12)	대한주택공사, 주택관리공단㈜, 한국시설안전기술공단, 중소기업진흥공단, 산업기술시험원, 요업기술원, 한국전자거래진흥원, 국민연금관리공단, 한국남동발전㈜, 한국승강기안전관리원, 국방품질관리소, 중앙관세분석소	주택건설 중소기업 진흥 국민연금 등
제주 (9)	한국국제교류재단, 재외동포재단, 건설교통인재개발원, 국세공무원교육원, 공무원연금관리공단, 국세청기술연구소, 국세종합상담센터, 한국정보문화진흥원, 기상연구소	국제교류 교육연수 국세관리 등
충남 (4)* (6)	한국서부발전㈜, 한국중부발전㈜, 국방대학교, 경찰대학 ※ 경찰종합학교, 국립특수교육원
기타(1)	한국수력원자력㈜ ※ 중․저준위 방사성폐기물처분시설 유치 지역에 배치

※ 충남(아산)으로 기 이전 추진중인 2개기관을 포함하는 경우

* 행정중심복합도시로 이전하는 기관은 미표기

공공기관 지방 이전의 기대 효과

수도권의 인구 안정화에 기여

중추관리기능의 지방이전으로 수도권의 양적 팽창 억제

지역의 혁신역량 제고

연구․교육연수기관 등의 지방입지는 지방대학의 연구기능을 보완하여 산․학․연 협동에 의한 지역혁신체계 구축에 기여

대부분의 정부투자기관 및 출자기관이 부설연구소 등 연구조직을 갖추고 있어서 혁신체계 구축의 한 요소로 기능

고학력 취업기회의 확대로 지방교육의 질적 향상 유도

공공기관은 업무의 성격상 대졸이상 학력자를 주로 채용하고 있어, 지방대학 졸업자의 취업기회 증가에 기여

지방에서 양질의 고용기회 제공은 우수노동력을 흡수하고, 지방 대학과 지역의 연구․교육기관의 질 제고에 기여

대졸이상 고학력자의 수도권 집중도는 56.8% (2000년말)

지방세수 증가 및 지역경제 활성화

공공기관 지방이전은 지방세 수입 증가로 지방재정 확충에 기여

176개 이전대상 공공기관의 최근 3년간(‘02～’04) 지방세 납부액 : 2,268억원(연평균 756억원)

고용증가와 부가가치 유발효과로 지역경제 활성화에  기여

관련 공공기관 및 민간기업과의 밀접한 연관관계로 다른 부분의 고용을 촉진하여 간접 및 유발 고용효과가 큼

국토연구원(2004년) 연구결과: 약 180개 기관(약 32,000천명)이 이전할 경우, 지방에 약 133천개의 일자리(연관 산업 일자리 포함) 증대 예상. 생산 유발효과는 연간 약 9조 3천억원, 부가가치 유발효과는 연간 약 4조원으로 추산

지역특화산업과 연계하여 지역산업발전 및 특성화에 기여

지방으로 이전을 희망하는 민간기업의 지방이전 촉진

국가행정기관을 중심으로 한 공공부문의 지방이전이 선행되면 지방으로 이전을 희망하는 기업본사의 지방이전이 촉진

기업본사의 지방에 대한 애로요인 조사(2000년 국토연구원) : 국가행정기관의 수도권 집중 49.35%, 각종 정보의 수도권 집중 28.8%

혁신도시 건설

혁신도시 개념 및 구상 배경

지방이전 공공기관 및 산․학․연․관이 서로 긴밀히 협력할 수 있는 최적의 혁신여건과 수준높은 주거․교육․문화 등 정주환경을 갖춘 새로운 차원의 미래형 도시

공공기관 지방이전을 촉매로 혁신성과 역동성을 갖춘 특성화된 지역발전거점

산․학․연․관의 상호교류를 촉진하는 제도적 환경 조성

구성원간의 협력과 교류가 원활하게 이루어질 수 있는 공간구조와 주거 ․ 문화, 교통 ․ 통신 등 인프라 구비

기존의 신도시개발은 주거기능, 산업단지 개발은 생산기능에 치중하여 지식교류, 연구개발 기능과 연계가 부족하여 혁신기반 조성이 곤란한 점을 고려.

혁신도시 구상 내용

이전하는 공공기관을 수용하기 위하여 충남을 제외한  11개 시․도에 각 1개씩의 혁신도시(지구)를 건설

인접한 시․도간 공동으로 혁신도시를 건설하는 방안도 고려

공공부문이 주도하되, 필요한 경우 다양한 주체의 참여를 허용하여 산 ․ 학 ․ 연 ․ 관의 시너지 효과 제고

혁신도시(지구) 유형

‘기존도시 활용형’(혁신지구)과 ‘독립 신도시형’(혁신도시)으로 구분

재개발 방식 : 도심 인근에 입지(소규모)

신시가지 방식 : 도시내부 또는 외곽에 입지(중규모)

신도시형(New Town) : 기존 도시와 공간적으로 분리(대규모)

입지선정 기준 및 방법, 향후 계획

혁신도시(지구)의 구체적 입지는 정부에서 원칙과 기준을 제시.

시․도지사가 이전기관의 의견을 수렴한 후 정부와 협의하여 결정.

‘05년 7월말까지 전문연구기관의 용역결과를 바탕으로 정부가 입지 선정 기준을 제시

‘05년 9월말까지 후보지 선정 추진

2005년 10월 현재, 10월말 선정으로 예정되어 있음.

기업의 지방 이전

추진 배경

수도권의 교통난 ․ 주거난 ․ 환경오염 등 수도권 집중으로 인한 부작용을 완화하기 위하여, 고장 ․ 대학의 총량 규제, 과밀부담금 부담 등 규제 위주의 수도권 시책이 주가 되어 왔음.

이러한 시책들은 수도권 집중 추세를 다소 완화시키는 역할을 하였으나, 수도권 집중 현상은 지속되었고 수도권외 지역의 발전에도 그다지 기여하지는 못한 것으로 평가됨.

따라서, 보다 근본적인 수도권 분산 및 지역균형발전을 위해서는 종전의 소극적 ․ 규제중심적 정책에서 기능 분산 및 지방경제 활성화에 중점을 둔 적극적 ․ 유인중심적 정책으로 전환할 필요성이 제기되기 시작함.

이에 따라, 우선 지방 경제의 성장 기반이 마련될 수 있도록 수도권에 집중된 주요 기능의 지방이전을 촉진하며, 특히 경제활동의 중심이 되는 기업의 지방 이전에 역점을 두는 정책이 필요하다는 공감대가 형성됨.

이를 위해 정부는 지방이전기업에 대해 세제 ․ 금융 ․ 이전부지매입 ․ 배후도시 개발 등을 포괄적으로 지원하는 ‘기업의 지방이전 촉진대책’을 확정 ․ 발표

99년 관계법령 ․ 지침의 제 ․ 개정, 관련 사업의 예산안 확정 등을 대부분 마무리하고, 2000년 1월 20일 건교부에 지방이전지원센터를 설치함.

2000년 12월 조세감면특례법의 개정을 통해 조세감면요건 완화 및 기한 연장 등 대책을 보완. 또, 현재 수도권 기업들에 대한 각종 혜택 제외 등을 골자로 한 조세특례제한법 개정안을 2005년 9월 7일 입법예고하고, 29일에 국회에 상정하여 통과를 기다리는 중..

주요내용

수도권 과밀억제권역에서 5년 이상 사업을 영위한 법인의 본사나 공장을 2002년 말까지(공장 신축시 부지 매입후 3년 이내) 수도권외 지역으로 이전하는 경우, 세제지원, 금융지원, 이전부지 매입, 배후도시 개발 등의 지원을 받음.

세제지원

세제 지원은 법인세를 6년간 100%, 그 후 5년간 50%를 감면, 기존 공장 ․ 본사의 양도차익에 대하여 법인세를 3년간 이연 후 3년간 분할 납부하고 특별부가세도 과세이연하거나 50% 감면, 재산세 ․ 종합토지세를 5년간 100%, 그 후 3년간 50% 감면하고, 취득세 ․ 등록세를 면제하는 혜택이 있음.

모든 중소기업에 기술이전 소득, 해외파견 비용, 고용증대 등과 관련된 법인 소득세를 5~30% 감면해주던 혜택을 수도권 기업들의 지방 이전을 촉진하기 위해 수도권을 제외한 지방소재 중소기업으로 제한하는 조세특례제한법 개정안을 2005년 9월 7일 입법예고하고, 29일에 국회에 상정하여 통과를 기다리는 중.

금융지원

금융지원은 산업은행에서 시설 및 운영자금을 장기저리(6~7%)로 총 1조원 규모를 지원하며, 신용보증기금 및 기술신용보증기금의 특별신용보증 혜택과 국민주택기금에서 지방이전기업 근로자에게 근로자 주택 구입 ․ 전세자금을 장기저리(7%)로 우선 지원하는 혜택이 있음

이전부지 매입

이전기업의 종전 부지를 토지공사에서 매입해주는 지원

배후도시 개발

배후도시 개발을 위하여 종업원 1,000명 이상인 지방이전 대기업에게 토지 수용권을 포함한 배후도시 개발권 부여 및 진입도로 등 주변 SOC시설을 지원

실적 및 평가

< 표  >     시 ․ 도별 기업 지방이전 실적

지역별	계	2000	2001	2002	2003	2004
부산광역시	127	9	13	22	35	48
대구광역시	2	1	1	0	0	0
광주광역시	31	2	3	0	1	25
대전광역시	82	20	13	17	16	16
울산광역시	22	3	1	0	2	16
강원도	284	18	76	67	37	86
전라북도	77	4	11	26	11	25
전라남도	20	2	6	2	0	10
충청북도	64	17	12	6	17	12
충청남도	55	5	6	14	11	19
경상북도	25	4	7	8	5	1
경상남도	1	1	0	0	0	0
제주도	2	0	0	0	0	2
계	792	86	149	162	135	260

< 표  >    업종별 기업 지방이전 실적

년도	계	서비스업	제조업	건설업	자동차업	전기․전자	기계	식품	기타
계	792	81	341	51	19	110	52	75	63
2000	86	7	40	9	0	9	7	4	10
2001	149	8	56	2	5	25	10	24	19
2002	162	10	65	9	1	21	13	24	19
2003	135	21	41	8	8	27	6	16	8
2004	260	35	139	23	5	28	16	7	7

< 표  >     이전규모별 기업 지방이전 실적

년도	계	5명이하	6~10명	11~30명	31~50명	51~100명	101명이상
계	792	211	169	250	71	52	39
2000	86	14	18	35	10	5	4
2001	149	28	36	61	13	5	6
2002	162	33	41	56	13	9	10
2003	135	46	28	35	15	10	1
2004	260	90	46	63	20	23	18

99년 정부종합대책 이후 2000년부터 본격적으로 기업지방이전에 대한 지원책이 시행되기 시작. 그 결과 2000년이후 2004년까지 총 792개에 달하는 기업이 지방으로 이전한 것으로 나타났음.

그러나 이러한 외형상의 실적에도 불구, < 표 20 >에서 보듯 792개 이전 기업 중 실제 지방경제에 미치는 파급 효과가 큰 대기업은 극소수에 불과하고 종업원 30명 이하의 중소업체가 80%나 차지하는 실정임.

참여 정부 국가 균형 발전 정책의 딜레마

최근 참여 정부의 수도권 규제 완화 딜레마

< 표  >    정부의 일관적이지 못한 입장 발표 현황

국가균형발전위․건교부 (2004.8.31) ｢新수도권 발전방안과 혁신도시 건설방안｣	1단계(2004~2007) : 현행 수도권 권역 및 공장총량제 등 억제기조를 유지, 경쟁력 강화를 위해 첨단산업 규제를 선별적으로 개선 2단계(2008 이후) : 지역특성에 맞게 합리적으로 권역을 개편, 일률적 금지위주 규제를 종합 정비하면서 2014년 이후 수도권정비계획법 체제를 지자체 참여의 계획적 관리체제로 전환
국가균형발전위․건교부 (2005.3.2)	｢수도권 단기발전 방안으로 정비발전지구제 도입, 수도권정비법 개정 방침｣ 행정중심 복합도시가 완료되는 2014년 이전에 수도권 규제 완화조치로, 공장총량제 등 수도권 관련 규제를 예외적으로 완화․면제해 주는 지역을 말함. 법인세, 지방세, 과밀부담금을 감면받게 됨
성경륭 위원장(2005.5.7) (3차 수도권발전대책협의회의)	“국내 대기업에 대한 신․증설 허용은 중대한 정책변화로, 지방과 함께 가자는 참여정부의 정책기조와 어긋난다. 규제완화는 점진적으로 가야하며 허용하더라도 아주 좁은 범위 내에서 검토해야 한다”
열린우리당 경기발전위원회 (2005.5.11)	수도권정비법 2008년까지 전면개편, 대기업 25개 업종 공장신설 허용 등 정부 측에 제안
성경륭위원장․ 오영호 산자부차관보 기자회견 (2005.5.11)	“국내 대기업 14개 업종에 한해서 수도권에 공장을 증설하도록 한 ｢산집법시행령｣을 개정하여 신설까지 허용하고, 외국인 투자기업에 대한 수도권 공장의 신․증설 허가기간(애초 2004년말)을 연장해 주는 방향으로 수도권 규제를 완화하겠다”
4차 수도권발전대책협의회의 (2005.5.20)	외투기업 첨단 25개 업종 공장 신․증설 허용 수도권 규제완화는 행정중심 복합도시 건설, 공공기관 지방이전 계획이 확정되면 지방화 추진정도와 연계하여 종합적으로 검토
성경륭위원장 인터뷰 (5.30, KBS라디오)	“현재의 공장총량제의 틀을 유지하되, 수도권이 아니면 투자가 어렵다는 투자에 대해서는 개별적인 심사를 통해 투자의 길을 열어주어야 한다”
한덕수 재경부장관 (2005.5.30)	“수도권 내 대기업 공장신설은 균형발전 추진방향에 따라 억제돼 왔지만 각각의 사례에 따라 약간의 조정을 통해 투자가 가능한 지를 검토하겠다”

<표 >에서 언급된 것처럼 최근 참여 정부의 ｢수도권정비법｣ 개정에 따른 공장총량제 완화가 실현될 경우, 수도권 제조업체 증가의 가속화와 지방의 해외기업 유치의 어려움이 더욱 심화되어 국가의 불균형 발전이 지속될 것이 우려됨.

성급한 수도권 규제완화보다는 행정중심복합도시건설과 공공기관 이전 등의 성과가 어느 정도 가시화된 이후 규제개혁 차원에서 이루어지는 것이 바람직함에도 불구하고, 최근 참여 정부는 <표 >에서 보듯 체계적이기는 커녕 일관성 없는 태도로 수도권 규제 완화와 억제 사이에서 갈피를 잡지를 못하고 있음.

이는 참여 정부 출범 후, 국 ․ 내외적인 경제 여건의 악화로 경기가 호전되지 않고 있는 상황에서 수도권억제정책 완화 욕구를 거절하기 어렵기 때문으로 판단됨.

또한, ‘국가균형발전특별법’을 기본으로 한 국가균형발전시책에 따른 정책 효과는 중 ․ 장기적으로 나타는 것에 비해, 기업의 지방 이전 정책 등과 같은 지역 경제에의 연관 효과가 크고 비교적 단기간에도 그 효과가 발휘되는 데도 불구하고, 이러한 정책들의 추진 실적은 기대에 미치지 못해 정부의 조급증이 더해지고 있는 것으로 보임.

이런 이유들 때문에, 참여 정부가 지방 분권과 국가균형발전을 목표로 여러 정책들을 추진하고 있음에도 불구하고, 이들 목표의 달성은 쉽지 않을 것으로 예상됨.

수도권 중심 전략과 지방 육성 전략 사이의 딜레마

< 표  >   정책변화에 따른 경제효율성과 지역균형성간의 효과 분석

(단위 : %)

구 분		단기 (1~3년)	중기 (4~6년)	중장기 (7~10년)	장기 (11~15년)
지방 육성 전 략	1인당 GDP	+0.10	+0.14	+0.19	+0.25
	수도권지역의 GDP점유율	-0.75	-1.29	-1.78	-2.25
	수도권 인구 점유율	-0.16	-0.33	-0.50	-0.69
수도권 중심 전 략	1인당 GDP	-0.10	-0.15	-0.21	-0.28
	수도권지역의 GDP점유율	+0.75	+1.29	+1.78	+2.25
	수도권 인구 점유율	+0.18	+0.33	+0.50	+0.69

※ 박양호, “소득 2만달러 시대를 향한 상생의 국토발전,” ｢국토｣(2004년 1월호), p. 13.

< 표  >    수도권 발전 관련 정부 발표 및 태도

제1차 국가균형발전 5개년 계획 (2004.8 국가균형발전위, 산자부)	수도권 규제의 단계적 개선을 통한 수도권과 지방의 상생 발전 도모 수도권 규제는 중장기 계획, 규제의 필요성 및 효과성 등을 종합적으로 감안하여 단계적으로 개선
수도권발전대책협의회 3차 회의 (2005.5.7)	○ 합의사항 외국인투자기업에 대한 즉각적 신․증설 기한 연장(25개 업종) 국내 대기업의 수도권내 신․증설 허용한다는 원칙에 합의
국가균형발전위원회 2003년 4월 9일 설립. 총위원수 28명(당연직위원 12명+위촉직위원 16명) (보도자료 2005.5.12)	참여정부는 수도권은 과거의 양적 팽창에서 벗어나 질적 발전을 도모. 수도권 인구의 안정화, 삶의 질 향상, 산업 경쟁력 제고, 규제개혁 정책을 종합적으로 추진. 공장총량제의 틀을 유지하는 범위 내에서 외국인투자기업의 신․증설 허용 연장 및 국내 대기업의 신․증설 허용

<표 22>를 보면, 수도권을 육성한 후 그 이익을 지방에 환원하는 수도권 중심 전략보다는 지방을 자체적으로 육성시키는 지방 육성 전략이 국가균형발전 정책에 보다 효율적이고 합리적일 것으로 사료됨.

즉, 국가균형정책의 추진 순서는 ‘수도권 규제→격차 해소 및 지방경제 활성화 기반 마련→지역간 균형 있는 발전 도모→국가 전체의 균형발전 실현’이 되어야 함에도 불구하고,

<표 >에서처럼 정부가 수도권 규제 완화와 관련하여 최근 발표한 내용들을 보면, 현재 참여 정부는 기존의 다른 정부들이 그랬듯 ‘수도권 규제완화로 경제성장 유도→재원 확보→지방으로의 환원’이라는 성장 중심의 과거의 전철을 되밟으려하고 있는 것으로 의심되는 상황

그렇게 되면 수도권 억제 정책의 기조가 무너지고, 지방의 자립 여건이 성숙되기도 전에 수도권으로의 집중이 가속화되어, 국가 균형발전의 근간 마련은 요원해질 것으로 우려됨.

결 어

1982년 수도권정비계획법이 제정된 이후 역대 정부들이 모두 지역균형발전을 강조해왔음에도 불구하고 실제로는 ‘소극적 지방 육성 정책, 억제적 수도권 정책’을 펴 온 것이 사실이다.

참여 정부는 2004년 국가균형발전특별법을 제정 ․ 시행하여 지금까지 단편적으로 분산되어 시행되던 정책들을 통합하여 추진할 수 있는 시금석을 만들어 지방분권과 국가균형발전을 위해 구체적인 발판을 마련하였고, 국가균형발전위원회를 설치하여 국가균형발전 5개년 계획을 수립 ․ 추진하고 있다.

그러나, 국가균형발전 5개년 계획은 그 효과가 나타나는데 상당한 기간을 요하기 때문에 동 계획에서의 수도권 규제 개선 실행을 빌미로 수도권 억제 정책이 무너질 경우, 지방의 자립 여건이 성숙되기도 전에 수도권으로의 집중이 가속화될 우려가 있다.

이에 대해, 정부는 수도권과 지방의 상생 발전을 위한 국가균형발전이라는 기본 기조 아래 수도권의 경쟁력과 삶의 질을 높이기 위한 규제 개선과 지방 자립 발전을 위한 육성 정책을 병행할 것이라고 수차에 걸쳐 밝혀오고 있지만, 앞서 살펴보았듯이 대내외적인 경제 여건 악화에 의해 야기되는 경기 활성화, 실업 해소 등의 여론에 밀려 일관적 기준을 상실한 수도권 규제 완화의 남발하여 오히려 지방 경제의 공동화 현상의 기미마저 보이고 있는게 사실이다.

앞서 살펴보았듯, 우리나라의 국토 불균형은 세계 어디에서도 유례를 찾아보기 어려울 정도이다. 수도권은 우리나라 국토면적의 약 11.8%를 차지할 뿐이지만, 인구의 47.9%(2004년), 경제활동인구의 약 47.1%(2000년)가 집중되어 있으며, 공공기관의 85%, 벤처 기업의 70%, 제조업체의 57%, 100대 기업 본사의 91%가 위치하고 있을 정도로 집중이 매우 심각한 상황이다.

이는 지방의 위기 의식과 상대적 박탈감으로 이어져 국가균형발전에 대한 불신과 그에 따른 지역간 갈등 유발. 삶의 질 저하, 국가경쟁력에 있어서의 고전 등을 초래하는 요소로 작용하고 있다.

산업화 시대, 중앙집권시대, 국가주도의 발전시대에는 수도권 집중이 불가피한 측면이 있었던 것이 사실이다. 그러나, 앞으로 국민 소득 2만 달러 시대를 열기 위해서는 지금까지의 양적인 경제 성장에 의존하는 방법의 한계를 인식하고 질적인 성장으로 그 패러다임을 전환할 필요가 있다는 정책적 공감대가 형성되어야 할 시점에 이르렀다. 그리고, 이를 위한 한 방편이 바로 수도권 억제 정책을 통한 지방 육성 전략의 시행이다.

공공기관의 지방이전과 지방분권, 지역균형발전 정책이 선행되지 않는 수도권규제완화는 이미 한계에 달한 수도권 집중문제를 더욱 심화시켜 회복 불능의 결과를 야기해 수도권으로의 산업유입요인을 강화시켜 지방의 성장 잠재력을 약화시키는 결과를 초래할 것이라는 데에는 현재 이론의 여지가 없다. 이것이 바로, 먼저 지방 육성 정책을 통해 지역 발전의 토대를 마련한 후 수도권 규제완화를 검토하는 ‘先지방 육성 後수도권 규제 완화’가 국가 균형발전 정책의 기본 기조가 되어야만 하는 당위성이다.

더불어, 지방화 시대를 맞이해서 지방의 특수성을 고려하여 각 지방자치단체가 독자적으로 지역적 특색을 갖춘 지역 개발 계획을 수립하고 중앙정부가 이를 뒷받침하는 개발 전략과 실효성 있는 지방도시 육성 방안을 적극적으로 개발할 필요가 있을 것이다.

그러나, 앞서 살펴보았듯이, 일관성 없고 실천력 없는 참여 정부의 국가균형발전 정책은 수도권 집중 문제와 지방의 자립 역량 육성이라는 두 마리 토끼를 모두 놓치고 있고, 최근에는 정치적인 논쟁까지 더해 정책 집행의 효율성과 예측가능성이 크게 침해받고 있는 암담한 실정이다.

지금은 정치적 논쟁을 할 때가 아니다. 오히려 이런 때일수록 정부는 국가균형발전정책이 지역 간의 새로운 갈등 유발의 단초를 제공하지 않도록 조율하고, 정책 추진 성과의 극대화를 위해 지역과 중앙이 뜻을 같이할 수 있도록 협의하는 과정을 통해 대안을 모색해 가야하며, 확실한 정책 비전과 강력한 추진 의지를 바탕으로 국가균형발전에 대한 국민적 공감대를 형성하는데 앞장서야 할 것이다. 그럴 때 비로소 나날이 누적되고 있는 국가균형정책에 대한 국민들의 불신 및 지역 간의 갈등과 대립이 해소되고, 건전한 지방화 정책이 추진될 수 있을 것이다.

우리나라도 이제는 성장과 분배를 모순적으로 바라보는 지엽적인 시각에서 벗어나 전국적인 시각에서 수도권억제정책과 지방육성정책을 유기적으로 꾸준하게 병행하는 이원 정책을 추진하여야 할 것이다.

수도권에 대한 규제를 지속적 반복적으로 완화하는 행태를 지양하고, 지역경제 발전 및 지방 분권 실현을 위한 대책 마련에 적극적으로 나서고 지방의 내실 있는 발전을 성실히 도모한다면, 국가균형발전과 수도권 규제완화에 대한 적극적인 접근이 가능해질 날도 멀지 않을 것이다.