2005년도 국정감사 정책보고서

(건설교통부소관)

공공건설사업 수행성과 분석 및 건설사업 추진의 합리화 방안

2005년 9월 22일

국회건설교통위원회

국 회 의 원   정 장 선

(열린우리당 평택을)

	목 차
Ⅰ. 문제제기...............................................................................1 Ⅱ. 공공건설사업 수행성과 분석...........................................2 Ⅱ-1. 성과분석 목적 및 개요 (1) 조사대상 ..................................................................3 (2) 조사내용 ..................................................................3 Ⅱ-2. 건설사업 제단계별 수행성과 분석 (1) 타당성조사 실시현황 ..........................................7 (2) 기본 및 실시설계 실시현황 ............................11 (3) 설계VE제도 ..........................................................15 (4) 선보상-후시공 제도 ...........................................27 (5) 합리적 사업시행절차 실시현황 .....................33 (6) 기술개발보상제도 ..............................................38 (7) 예산낭비 신고현황 ............................................42 Ⅲ. 건설사업 추진의 합리화 방안.......................................43 (1) 실효성있는 타당성조사 실시 .........................43 (2) 기본 및 실시설계 내실화 ................................45 (3) 설계VE제도 활성화 ...........................................46 (4) 선보상-후시공 제도 확산․정착 ....................47 (5) 합리적 사업시행절차 확립 ..............................48 (6) 기술개발보상제도 활성화 ................................48

Ⅰ. 문제제기

○ 건설산업은 국가경쟁력 확보의 근간을 제공하고, 고용창출 효과가 크며, 국민 삶의 질에 지대한 영향을 미치는 기간산업으로  투명하고 합리적인 사업추진을 통하여 경쟁력 있는 산업으로 탈바꿈시키는 것이 국가전략으로 시급함

- 건설투자는 GDP의 약 18%로서(2004년 현재), 국가 경제에서 상당한  비중을 차지하고 있으며, 고용면에서 총고용의 약 9%를 차지하는 산업

․실질건설투자규모	: 118.5조원(2000년 불변가격 기준)

․건설취업자	: 180만명

․건설업체수	: 약 53,507개사

․생산유발효과	: 단위투자의 약 1.98배

․고용유발효과	: 1조원 투자에 약 20,000명 고용

○ 그러나, 공공건설사업 추진 및 수행에 있어서 철저하지 못한   사전준비, 기술성이 배제된 무리한 사업추진 등으로 인하여 소중한 국가예산이 낭비되는 결과를 초래하고 있음

○ 이에 대해 본 고에서는 공공건설사업의 단계별 수행성과를 분석함으로써 건설사업 추진 및 시행에 대한 문제점을 체계적으로 살펴보고, 효율․효과적인 공공건설사업 추진을 위한 개선방안을 모색하고자 함

Ⅱ. 공공건설사업 수행성과 분석

Ⅱ-1 성과분석 목적 및 개요

○ 정부는 시급한 SOC 확충 등을 위하여 공공건설사업에 매년   국가․지자체 등에서 연간 약 40조원 규모의 막대한 재원을   투입하고 있으나,

그동안 잘못된 관행, 졸속한 사업추진 등으로 많은 예산 낭비 및 국가 시설물 확보에 비효율적인 투자가 이루어지고 있었음

○ 이에 범정부 차원에서 건설사업의 단계마다 내재된 비효율과  낭비요인을 제거하여 공공건설 사업비용 20% 절감을 목표로 ‘98년 10월부터 관련 산‧연‧관의 전문가들로 ’공공사업 효율화 추진단‘을 구성하여,

’99년 7월에 ｢공공건설사업 효율화 종합대책｣을 수립하여 ‘기획 및 설계’, ‘예산편성 및 집행’, ‘보상’, ‘입찰․계약’, ‘시공․유지 관리’ 등의 분야를 대상으로 52개 세부대책을 수립하여 제도   개선 및 정비를 시작하였음

○ 본 고에서는 상기와 같은 제도개선 사항에 대해 건설사업     각 단계별로 핵심적인 항목을 도출하고, 이에 대한 추진여부 및 성과측정을 시도하였음

이와 같이 건설정책에 대한 사후모니터링 해봄에 따라 추진시 발생되는 문제점 및 애로사항 파악 등을 통해 합리적인 제도  추진이 될 수 있도록 정책제언을 하고자 함

(1) 조사대상 : 건설교통부 산하 6개 지방청, 4개 공사 및 1개 공단에서 시행하고 있는 사업 중 ‘공공건설사업 효율화 종합대책’에 의한 제도개선 이후 추진된 사업(500억 이상)을 대상으로 조사․분석을 실시하였음

기관명
지방국토관리청	서울지방국토관리청
	원주지방국토관리청
	대전지방국토관리청
	익산지방국토관리청
	부산지방국토관리청
	제주지방국토관리청
공사	한국도로공사
	한국수자원공사
	한국토지공사
	인천국제공항공사
공단	한국철도시설공단

(2) 조사내용 : ‘공공건설사업 효율화 종합대책’에서 명시한 총 52개 세부대책 중 제도시행에 따른 파급효과가 큰 항목을 도출하여  아래와 같은 총 7개 항목을 조사하였음

① 타당성조사 실시현황 : 건설기술관리법 시행령 제38조의6

② 기본 및 실시설계 실시현황 :

상동 및 제38조의 9․10, ‘00년도 예산안 편성지침(‘99.3)

③ 설계VE제도 : 건설기술관리법 제38조의 13

④ 선보상-후시공 제도 :

예산회계법 시행령 제9조의 2, ‘00년도 예산안 편성지침(‘99.3)

⑤ 합리적 사업시행절차 실시현황 :

건기법 시행령 제38조의 4, 예산회계법 시행령 9조의 2 등

⑥ 기술개발보상제도 : 국가계약법시행령 제65조의 4

⑦ 예산낭비 신고현황 : 상동

[관련 법 조항]

<타당성조사관련>

【건설기술관리법 시행령】

제38조의6 (타당성조사)  ①발주청은 시행하고자 하는 건설공사에 대하여 타당성조사를 실시하여야 한다. 다만, 총공사비가 500억원 미만으로 예상되는 건설공사로서 발주청이 당해 건설공사의 특성상 타당성조사를 실시할 필요가 없다고 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

- 중략 -

④발주청은 타당성조사가 완료된 때에는 발주청 및 관계 행정기관의 공무원과 관련 분야의 전문가로 하여금 타당성조사의 적정성을 검토하도록 하여야 한다.

⑤타당성조사의 기간, 세부 조사항목 및 평가기준 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 정한다.

<기본 및 실시설계 관련>

【건설기술관리법 시행령】

제38조의9 (기본설계) ①발주청은 기본계획을 반영하여 당해 건설공사에 있어서의 주요 구조물의 형식, 지반 및 토질, 개략

적인 공사비, 실시설계의 방침 등을 포함한 기본적인 설계(이하 "기본설계"라 한다)를 하여야 한다. - 중략 -

제38조의10 (공사비 증가 등에 대한 조치) ①발주청은 기본설계를 함에 있어서 자재 및 공법의 선택, 구조물의 규격 결정

등 설계내용을 적절히 관리하여 기본계획에서 정한 공사비가 증가되지 아니하도록 노력하여야 한다.

②발주청은 기본설계에서 제시되는 공사비가 제38조의6제2항의 규정에 의하여 타당성조사시에 제시된 공사비의 증가한도를

초과하는 경우에는 당해 건설공사의 타당성조사를 다시하여 건설공사의 추진여부를 결정하여야 한다.

③제2항의 규정에 의한 타당성조사의 방법 및 기준은 건설교통부장관이 기획예산처장관과 협의하여 정한다.

<설계VE 제도>

【건설기술관리법 시행령】

제38조의13 (설계의 경제성등 검토)  ①발주청은 총공사비가 500억원 이상인 건설공사로서 다음 각호의 1에 해당하는 건설공사의 기본설계 및 실시설계를 함에 있어서는 설계 대상 시설물의 주요 기능별로 설계내용에 대한 대안별 경제성 및 현장적용의 타당성을 직접 검토하거나 법 제22조의 규정에 의한 설계감리자 등의 전문가로 하여금 이를 검토하도록 하여야 한다.

1. 시설물의안전관리에관한특별법 제2조제2호의 규정에 의한 1종시설물이 포함된 건설공사

2. 신공법 또는 특수공법에 의하여 시공되는 건설공사

3. 기타 발주청이 설계의 경제성등의 검토가 필요하다고 인정하는 공사

②설계의 경제성등의 검토시기‧횟수‧대가기준, 구체적인 검토 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 건설교통부장관이 정한다.

③발주청은 제1항의 규정에 의한 설계의 경제성등 검토의 결과로 제시된 설계의 개선제안내용을 적용하기가 기술적으로 곤란하거나 비용을 과다하게 증가시키는 등 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 당해 설계내용에 이를 반영하여야 한다.

<선보상-후시공제도>

【예산회계법 시행령】

제9조의2 (대규모개발사업의 예산)  ①각 중앙관서의 장은 총사업비가 500억원이상인 사업으로서 건설공사가 포함된 사업에 대하여는 예비타당성조사비, 타당성조사 및 기본설계비, 실시설계비, 보상비(댐수몰지역에 대하여 보상하는 경우와 공사완료후 존속하는 어업권의 피해에 대하여 보상하는 경우를 제외한다)와 공사비의 순서에 따라 그 중 하나의 단계에 소요되는 경비의 전부 또는 일부를 당해 연도의 예산으로 요구하여야 한다. 다만, 부분완공후 사용이 가능한 경우 등 사업의 효율적인 추진을 위하여 기획예산처장관이 불가피하다고 인정하는 사업에 관하여는 2단계의 예산을 동시에 요구할 수 있다. - 후략 -

【‘00년도 예산안 편성지침(’99.3)】

⑥ 공공건설사업비 20% 절감을 위한 제도개선 실천

□ 사업추진과 예산반영 절차를 명확히 하여 졸속과 낭비를 방지

◦공공사업은 원칙적으로「타당성 조사 및 기본설계비 → 실시설계비 → 보상비 → 공사비」順으로 前단계가 완료후 다음 단계의 예산을 요구․반영

□ 사업 단계별로 부실 및 낭비 방지를 위한 제도개선을 추진

◦설계단계 : 적정설계비 반영, 충분한 설계기간 부여, 부실 설계자 제재 강화 등          ◦보상단계 : 선보상-후시공 원칙 확립, 보상절차 개선

◦발주단계 : 경쟁입찰 확대, 신기술․신공법 도입 유도     ◦시공단계 : 철저한 시공관리, 공사비 절감 인센티브 부여 등

<합리적 사업시행절차 관련>

【건설기술관리법 시행령】

제38조의4 (건설공사의 시행과정) 발주청은 다른 법령에 특별히 정한 경우를 제외하고는 제38조의5 내지 제38조의 19의 규정에 의한 건설공사의 시행과정에 따라 건설공사를 시행하여야 한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 건설공사에 대하여서는 건설공사의 시행과정의 일부를 조정하여 시행할 수 있다.

1. 총공사비가 100억원 미만인 건설공사 2. 재해복구 등 긴급을 요하는 건설공사  - 후략

<기술개발보상제도 관련>

【국가계약법 시행령】

제65조의4 (설계변경으로 인한 계약금액의 조정)  각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약당사자가 새로운 기술, 공법 등을 사용함으로써 공사비의 절감, 시공기간의 단축 등에 효과가 현저할  것으로 인정되어 계약상대자의 요청에 의하여 필요한 설계변경을 한 때에는 계약금액의 조정에 있어서 당해절감액의 100분의 30에 해당하는 금액을 감액한다

Ⅱ-2 건설사업 제단계별 수행성과 분석

(1) 타당성조사 실시현황

가. 개요

○ 대형 국책사업은 대규모 예산이 소요되고 장기간에 걸쳐 공사가 진행됨에 따라 국민생활에 커다란 영향을 미치게 되므로 타당성 조사용역은 이러한 대형 사업들의 필요성에 대한 국민적 공감대를 확보하기 위한 가장 핵심적인 절차 중의 하나라 할 수 있음

○ 이를 위하여 대형국책사업의 시행에 신중을 기할 수 있도록    ‘공공건설사업 효율화 종합대책(’99.7)’에서는 타당성조사제도를 강화하였음

- 이를 통해 예비타당성조사(기획예산처 시행) 제도가 신규로 도입됨으로써 기존의 각 주무부처에서 1회 실시하던 타당성조사를   2회 실시하도록 함

나. 분석결과 및 문제점 도출

○ 조사대상 기관 중 타당성조사 수행실적을 제출한 5개 기관의  총 17개의 대형국책건설사업을 대상으로 타당성조사 수행실적을 조사해본 결과,

- 건설사업 한 건 당 평균 공사비는 1조 7,874억원이며, 타당성조사에 투입되는 평균 조사용역비용은 12억 3천5백만원이 소요되었고,  타당성조사에 소요된 평균 용역기간은 약 1년 2개월임(<표 1> 참조)

<표 1> 공공발주기관의 타당성조사 수행실적

기관명	분석대상 사업수	사업기간 (개월수)	경제성분석(억원)		B/C비율	타당성조사용역		공사비 대비 타당성조사비 (%)	총사업기간 대비 타당성조사기간 (%)
			평균공사비	평균편익		소요금액 (백만원)	소요기간 (개월수)
서울지방국토관리청	-
원주지방국토관리청	-
대전지방국토관리청	-
익산지방국토관리청	-
부산지방국토관리청	1	25	2,488	2,513	1.01	100.00	7	0.04	28.00
제주지방국토관리청	-
한국도로공사	6	93.6	5,958	8,016	1.35	927.50	15	0.16	16.03
한국수자원공사	4	84	1,919	2,335	1.22	1,542.75	15.25	0.80	18.15
한국토지공사	-
인천국제공항공사	1	82	47,032	44,684	0.95	1,298.00	12	0.03	14.63
한국철도시설공단	5	103.2	14,099	66,930	4.75	1,071.40	9.4	0.08	9.11
계	17	96.95	17,874	31,120	2.32	1234.91	14.66	0.28	21.48

○ 타당성조사용역에 소요된 비용을 절대금액면으로 보았을 때에는 적정하다고 생각할 수 있으나, 전체 공사비의 0.28%에 불과하며,

조사대상 사업 중 1개 사업(인천국제공항 2단계건설사업)을 제외하고는 대부분의 타당성조사용역은 기본계획 또는 기본설계를 포함하여 시행한 것으로써  순수하게 타당성조사에 소요되는  비용은 조사결과보다 작음

○ 이처럼 대다수의 대형국책사업이 기본계획 또는 기본설계를   포함하여 시행한다는 것은 타당성조사단계를 ‘통과의례’로 간주하고 있다는 것을 의미하며

사업추진의 적정성 여부 판단 및 투자우선순위를 결정고자 하는 타당성조사제도의 본래의 취지는 상실되어지는 결과를 초래하고 있음

- 정확한 수요 및 편익 추정을 통한 타당성이 있는 사업에 대해서만 기본계획, 기본 및 실시설계를 수행해야 하나 타당성 조사와 기본계획을 동시에 수립하는 경우가 대부분이어서 형식적인 타당성조사 및 수요․편익 추정이 수행되는 경우가 상존함

○ 결과적으로 ‘결론에 맞춘 타당성조사→사업예측 실패→계획․  설계변경→사업비 급증→공사 지연’으로 이어지는 악순환이 예상됨

※타당성조사단계에서의 추정공사비와 실시설계단계에서의 추정공사비를 비교해본 결과, 총 3개 사업에서의 평균 공사비는  약 596억원(36.04%) 증가함(<표 2> 참조)

<표 2> 타당성조사단계와 실시설계단계에서의 총공사비 변화

기관명	공사명	타당성조사 단계에서의 추정공사비	실시설계 단계에서의 추정공사비 변화
			추정 공사비	증가액	증가율
한국 도로공사	경부선 시점 - 기흥간 확장	1,163	1,850	687	59.07%
	영동선 신갈 - 호법간 확장	3,641	4,536	895	24.58%
한국 수자원공사	성덕댐 건설사업	838	1,043	205	24.46%

(2) 기본 및 실시설계 실시현황

가. 개요

○ 설계부실에 의한 설계변경은 비교적 그 비중이 크지 않지만 예산낭비와 공기지연의 요인으로 작용하고 있음

설계비·용역기간 부족	→	과다·부실 설계 초래	→	과다시공(예산낭비) 설계변경(공기·비용증가)

※ 부실공사원인중 40%가 설계부적정에 기인('93.12, 한국건설기술연구원)

○ 현장조사비 등 적정 설계용역비 지급 및 용역기간 부여는 설계내실화를 위한 전제 조건임을 인식하여, ‘99년 7월 수립된 ’공공건설사업 효율화 종합대책‘에서 관련 법령 개정을 통해 적정   설계기간과 비용을 확보토록 하였음(<표 3>, <표 4> 참조)

<표 3> 엔지니어링사업대가의 기준 (과학기술부공고 제2004-123, ‘04.12.30)

요율 공사비	건설부문의 업무별 요율(%)
	기 본 설 계	실 시 설 계
1,000억원이하 2,000억원이하 3,000억원이하 5,000억원이하	1.18 1.16 1.15 1.13	2.35 2.32 2.29 2.27

※ 단, 공사비가 5,000억원 초과시에는 다음의 공식에 의하여 산출함

엔지니어링 사업요율	=	기술자의 평균급여액 × 기술자의 소요인원(1+제비율)	× 100
		공 사 비

<표 4> 공종별․설계단계별 공사비 대비 설계용역기간

(「기본설계등에관한 세부시행기준」, 건설교통부 고시 제2000-235호)

단위 : 월

공종	기본설계			실시설계
	100-500억	500-1,000억	1,000억이상	100-500억	500-1,000억	1,000억이상
도로	10	12	18	12	19	22
철도	19	21	24	20	25	30
지하철	13	16	17	24	27	30
공항	12	13	16	12	13	15
하천	12	18	24	8	12	15
항만	12	13	14	10	11	12
댐	13	14	15	14	15	16
상하수도	16	19	21	14	16	18
건축	4.5	7	9.5	7	7.5	8
단지조성	4	-	-	7	-	-

비고 1. 기본설계, 실시설계의 기간은 관계기간 협의, 환경영향평가,

교통영향평가 등에 소요된 기간을 제외한 기간임

2. 단순, 보통, 복잡 등에 따라 공종별 설계기간에 ±10%의 범위내에서
가중치를 적용할 수 있음

나. 분석결과 및 문제점 도출

○ 기본 및 실시설계에 관련된 자료를 제출한 총 3개 기관의 11개 건설사업을 조사한 결과,(<표 5> 참조)

- 한국도로공사의 사업은 실시설계 용역기간이 <표 4>의 공종별․설계단계별 공사비 대비 설계용역기간 22개월을 초과하고 있는 반면,

- 철도시설공단의 기본설계 기간은 기준기간인 24개월을 초과한 사업은 단 1곳도 없고, 제천-쌍용 복선전철사업은 기본설계기간이 기준기간의 20.8%에 불과한 5개월, 실시설계는 기준기간 30개월의 33.3%인 10개월에 불과한 실정으로 나타났음.

- 설계용역비의 경우도 조사대상기관의 건설사업의 대부분이 기준보다 턱없이 낮은 설계용역비로 설계업무를 수행하고 있는 것으로 나타났음

․특히, ‘제천-쌍용 복선전철’ 실시설계에 있어서는 기준의 64%  수준에 불과한 설계용역비를 지급한 것으로 나타났음

○ 이와 같이 적정 설계용역기간의 부족과, 과소 설계용역비의 지급 현실은 부실설계에 따른 부실시공이 불가피함을 의미함

<표 5> 기본 및 실시설계 용역 수행실적

단위 : 월, 억원

기관명	공사명	총공사비	총공사기간	기본설계		실시설계		총공사비 대비 설계용역비		총공사기간 대비 설계용역기간
				용역비	용역기간	용역비	용역기간	기본설계 용역비 (%)	실시설계 용역비 (%)	기본설계 용역기간 (%)	실시설계 용역기간 (%)
한국 도로 공사	경부선 시점 - 기흥간 확장	1,163	84	-	-	26	24	-	2.24	-	28.57
	영동선 신갈 - 호법간 확장	3,641	84	-	-	60	24	-	1.65	-	28.57
	중부선 음성 - 호법간 확장	5,512	96	-	-	100	24	-	1.81	-	25.00
	남해선 곤양 - 산인간 확장	9,640	96	-	-	124	24	-	1.29	-	25.00
	남해선 냉정 - 부산간 확장	10,435	108	-	-	158	30	-	1.51	-	27.78
한국 수자원공사	성덕댐 건설사업	838	84	-	-	22	12	-	2.63	-	14.29
철도시설 공단	제천 - 쌍용 복선전철	3,995	84	48	5	58	10	1.20	1.45	5.95	11.90
	성남 - 여주 복선전철	16,569	108	35	14	-	-	0.21	-	12.96	-
	소사 - 정왕 복선전철	16,483	84	37	12	-	-	0.22	-	14.29	-
	울산 - 포항 복선전철	20,401	120	93	18	-	-	0.46	-	15.00	-
	원주 - 제천 복선전철	13,045	120	44	12	-	-	0.34	-	10.00	-
평균		9,247.45	97.09	51.40	12.20	78.29	21.14	0.49	1.80	11.64	23.02

(3) 설계VE제도

가. 개요

○ '설계VE'는 최소의 생애주기비용으로 시설물의 필요한 기능을 확보하기 위하여 설계내용에 대한 경제성 및 현장 적용의 타당성을 기능별, 대안별로 검토하는 것을 말함

○ 설계VE제도를 도입하기 위한 근거 규정을 ｢건설기술관리법 시행령(‘00.3)｣에 마련하였으며, 검토시기‧회수‧대가기준 등 구체적인 검토방법 및 절차 등을 제시한 ｢설계의경제성등검토에관한시행지침(’00.9)｣을 제정하였음

○ 또한, 각년도 ｢총사업비 관리지침(기획예산처)｣에서는 기본 및 실시설계과정에서 사업물량을 과도하게 산정하거나 불필요한  기능이 포함되지 않도록 설계완료전에 관계전문가에 의한 설계내용 검토(설계VE)를 1회 이상 실시하도록 의무화하고 있음

나. 분석결과 및 문제점 도출

○ 설계VE제도 수행실적을 제출한 6개 기관 중 단순한 설계검토에 의한 실적을 제출한 2개 기관의 사례를 제외한 4개 기관(도로공사, 토지공사, 수자원공사, 철도시설공단)의 110개 건설사업을  그 대상으로 설계VE 수행실적을 분석하였음

- 또한, 4개 기관의 VE실적 중 설계가 진행중이거나, 채택된 대안에    대한  심사가 진행중인 사례는 분석에서 제외하였음

○ 설계 VE제도 수행실적은 VE 적용을 통해 채택된 대안에 따른 절감액에 VE실시비용을 제한 후 VE  대상 시설물의 예상시공액의 비율을 통해 측정하였고, 투자수익률(ROI : Return on Investment) 산정을 통해 VE에 실시에 대한 효과를 측정하였음

- 절감액 = (채택된 대안에 따른 VE절감액 - VE실시비용)

- 절감율 = (채택된 대안에 따른 VE절감액 - VE실시비용) / 예정 공사비

- ROI = 채택된 대안에 따른 VE절감액  / VE실시비용

○ 각 기관의 ‘00년～’05년까지의 설계VE 수행실적을 분석해 본   결과(<표 6>, <표 7>, <표 8> 참조), 설계VE 실시에 따른 사업비 절감 총액은 약 1조3,584억원에 달하며, 절감율은 2.53%로 나타났음

○ 또한, 설계VE 실시에 따른 효과를 나타내는 ROI의 경우 234.5로 나타나, 설계VE 실시에 따른 투자대비 효과가 약235배에 달하는 것으로 조사되었음

<표 6> 설계VE 추진실적 및 효과분석

단위 : 백만원

구분	예상 시공금액(A)	VE실시 비용(B)	채택된 VE로 인한 절감액(C)	절감액 (D=C-B)	절감율(%) (E=D*100/A)	ROI (F=C/B)
전체 110개 건설공사	53,587,445	5,818	1,364,172	1,358,354	2.53	234.5
공사 1건당 평균	487,158.6	52.9	12,401.6	12,348.7

○ 그러나, 이처럼 설계VE에 대한 효과가 가시적으로 나타나고

있음에도 불구하고 건설교통부 산하 지방청에서는 설계VE실시에

소극적이어서 실질적인 사례가 단 1건도 없는 지방청(서울, 대전,

제주지방청)도 있는 것으로 나타났고, (<표 7> 참조)

<표 7> 지방국토관리청 설계VE 추진실적 및 효과분석

단위 : 백만원

구분	예상시공금액	VE 수행사업	VE제안건수	채택건수	채택된 VE로 인한 절감액
서울청			0	0	0
부산청	87,100	1	238	3	1,510
원주청		4	734	624	795
익산청	23,824	3	50	50	2,980
대전청			0	0	0
제주청			0	0	0

부산청의 경우는 제안건수에 대한 채택건수가 1.3%에 불과한 실정임.

<표 7-1> 지방국토관리청의 사업대상 설계VE 추진시 효과분석

단위 : 억원

구분	사업 건수	공사준공시점 사업비	절감율 적용시 절감액	평균 절감액
서 울	18	317,306	8,028	446
부 산	28	23,761	601	21
대 전	28	1,923,267	48,659	1,738
원 주	13	8,854	224	17
익 산	15	11,730	297	20
제 주	3	2,616	66	22
합 계	105	2,287,534	57,875	551

※ 대상사업은 선보상-후시공 사업, 설계VE에 따른 사업비 절감율 2.53% 적용

- 그러나 <표 7-1>에서 나타난 것 처럼 설계VE를 적용할 경우 사업비 절감액은 타기관 평균 절감율 2.53%를 적용할 경우 105건 사업에     절감액은 5조8천억원 정도로 예측됨

- 특히 국토관리청의 경우는 설계VE 시행지침 상에서 자체적으로   설계감리를 실시한 경우에는 설계VE를 실시하지 않아도 된다는 조항에 기인하는 것으로 판단될 수 있으나,

- 실질적으로는 설계VE에 대한 필요성 인식 부재, 설계VE 방법․절차에 대한 이해부족, 감사 우려, 제안된 사례에 대한 불성실 검토 등이 적극적으로 설계VE 제도를 시행치 못하고 있는 사유로 추정됨

<표 8> 공공발주기관에서의 ‘00～’05년간 설계VE 추진실적(단위 : 백만원)

□ 한국도로공사

사업명	예상 시공금액	VE실시 비용	제출된 VE건수	채택된 VE건수	채택된 VE로 인한 절감액
대전~통영간 고속도로(대전~함양간) 건설공사 실시설계(9공구)	153,100	-	4	3	39
대전~통영간 고속도로(진주~통영간) 건설공사 실시설계(24공구)	214,600	-	4	4	-
88고속도로(옥포~성산간) 확장공사 실시설계(2~3공구)	183,600	-	117	104	5,153
경부고속도로(영동~김천간) 확장공사 실시설계(1~5공구)	425,400	-	50	44	190
공주~서천간 고속도로(청남~홍산간) 건설공사 실시설계(1~4공구)	310,500	-	72	60	4,428
공주~서천간 고속도로(홍산~서천간) 건설공사 실시설계(1~3공구)	297,900	-	139	127	1,254
구마고속도로(성서~옥포간) 확장공사 실시설계(1~2공구)	190,837	-	74	61	474
기계~신항만간 고속도로 건설공사 실시설계(2공구)	135,000	-	10	8	420
부산~울산간 고속도로 건설공사 실시설계(1공구)	82,500	-	61	61	153
평택~음성간 고속도로(안성~음성간) 건설공사 실시설계(5, 8공구)	183,400	-	42	40	6,781
중부내륙고속도로(여주~양평) 건설공사 실시설계(1~5공구)	602,300	-	28	13	4,911

사업명	예상 시공금액	VE실시 비용	제출된 VE건수	채택된 VE건수	채택된 VE로 인한 절감액
춘천~양양간 고속도로(춘천~동홍천간) 건설공사 실시설계(1~4공구)	507,300	-	13	7	2,083
호남고속도로 광주시 우회 건설공사 실시설계(1공구)	205,100	-	81	78	790
경부고속도로(옥천~영동간) 확장공사 실시설계(1~2공구)	188,000	-	11	2	2,370
고창~담양간 고속도로(고창~장성간) 건설공사 실시설계(1~5공구)	552,600	-	24	16	37,313
공주~서천간 고속도로(청남~홍산간) 건설공사 실시설계(1~4공구)	310,500	-	150	138	848
남해고속도로 (354k, 동김해IC, 장유IC) 선형개량공사 실시설계	154,800	-	127	121	100
대구~부산간 고속도로 건설공사 실시설계(1공구)	98,900	-	10	10	-
대전~통영간 고속도로 건설공사 실시설계(24공구)	60,000	-	59	53	320
부산~울산간 고속도로 건설공사 실시설계(9공구)	172,500	-	184	172	5,174
경부고속도로(옥천~영동간) 확장공사 실시설계(1~2공구)	188,000	-	38	34	562
춘천~양양간 고속도로(춘천~동홍천간) 건설공사 실시설계(1~4공구)	507,300	-	73	69	1,900
동해고속도로(주문진~속초간) 건설공사 실시설계(1~5공구)	846,900	-	26	24	9,857

사업명	예상 시공금액	VE실시 비용	제출된 VE건수	채택된 VE건수	채택된 VE로 인한 절감액
전주~함양간 고속도로(익산~장수간) 건설공사 실시설계(7공구)	101,700	-	3	3	1,770
고창~담양간 고속도로(고창~장성간) 건설공사 실시설계(1~3공구)	434,600	-	199	177	302
전주~광양간 고속도로 건설공사 실시설계(1~16공구)	2,520,800	-	58	48	58,050
중부내륙고속도로(여주~양평간) 건설공사 실시설계(1~3공구)	705,000	-	140	120	959
무안~광주간 고속도로 건설공사 실시설계(1~5공구)	637,800	-	186	167	35,274
목포~광양간 고속도로 건설공사 실시설계(1~10공구)	1,661,200	-	280	236	41,643
외주 설계VE 용역시행 (설계VE 시행 7개노선 중)	4,343,000	414	470	411	10,317
88고속도로(담양~성산간) 확장공사 실시설계(1~21공구)	1,907,000	-	52	40	34,214
음성~충주간 고속도로 건설공사 실시설계(1~4공구)	622,600	-	10	8	2,230
증부내륙고속도로 (현풍~김천간) 건설공사 실시설계(2공구)	12,400	-	4	3	106
동해고속도로(주문진~속초) 건설공사 실시설계(1~7공구)	828,400	-	182	170	8,523
울산~포항간 고속도로 기본설계(1~5공구)	1,392,600	-	14	11	50,700

사업명	예상 시공금액	VE실시 비용	제출된 VE건수	채택된 VE건수	채택된 VE로 인한 절감액
전주~광양간 고속도로 건설공사 실시설계(1~16공구)	2,520,800	-	20	16	8,914
고창~담양간 고속도로(고창~장성간) 건설공사 실시설계(2공구)	82,500	-	56	48	187
음성~평택간 고속도로(안성~음성간) 건설공사 실시설계(6~7공구)	267,700	-	223	207	6,514
익산~포항간 고속도로(익산~장수간) 건설공사 실시설계(3공구)	648,000	-	3	3	1,400
증부내륙고속도로 (여주~양평간) 건설공사 실시설계(3공구)	143,100	-	39	32	251
외주 설계VE 용역시행 (설계VE 시행 5개노선 중)	5,421,200	487	628	598	15,162
서울-춘천간 고속도로 민간투자사업 설계VE	1,429,500	800	1,050	1,050	100,600
서수원-오산-평택간 고속도로 민간투자사업 설계VE	856,900	500	649	649	167,100
호남고속도로(논산~전주간) 확장공사 실시설계(1~2공구)	278,000	-	17	15	3,900
호남고속도로 (동광주~고서간) 확장공사 실시설계	75,000	-	7	6	1,300
호남고속도로(백양사IC, 104km) 개량공사 실시설계	43,800	-	11	11	1,000
88고속도로(담양~성산간) 확장공사 실시설계(1~21공구)	1,907,000	-	71	56	19,700

사업명	예상 시공금액	VE실시 비용	제출된 VE건수	채택된 VE건수	채택된 VE로 인한 절감액
음성~충주간 고속도로 건설공사 실시설계(1~4공구)	622,600	-	18	16	8,700
구마고속도로(성서~옥포간) 확장공사 실시설계(1공구)	190,837	-	40	40	1,000
전주~광양간 고속도로 건설공사 실시설계(1~16공구)	2,520,800	-	606	575	15,200
목포~광양간 고속도로 건설공사 실시설계(4~10공구)	1,661,200	-	238	225	5,500
대구~포항간 고속도로(연일JCT) 건설공사 실시설계	711,00	-	7	6	2,300
외주 설계VE 용역시행 (설계VE 시행 4개노선 중)	2,947,800	374	299	284	13,841
용인-서울(구 영덕-양재) 고속도로 민간투자사업 설계VE	774,200	500	163	163	163,300
호남고속도로(논산~전주간) 확장공사 실시설계(1~2공구)	278,000	-	103	101	1,400
호남고속도로 (동광주~고서간) 확장공사 실시설계	75,000	-	39	38	6,300
호남고속도로(백양사IC) 개량공사 실시설계	43,800	-	30	30	600
경부고속도로(기흥~판교간) 확장공사 실시설계	105,700	-	17	12	13,000
음성~충주간 고속도로 건설공사 실시설계(5~7공구)	519,600	-	6	6	17,100

사업명	예상 시공금액	VE실시 비용	제출된 VE건수	채택된 VE건수	채택된 VE로 인한 절감액
무안~광주간 고속도로 건설공사 실시설계(5공구)	93,500	-	6	6	3,400
영동고속도로 (신갈~호법간) 고속도로 확장공사 실시설계(1~3공구)	278,000	-	30	29	5,400
중부내륙고속도로 (여주~양평간) 고속도로 건설공사 실시설계(2공구)	204,600	-	4	4	9,000
경부고속도로 (남이고개) 선행개량공사 실시설계	27,300	-	4	4	1,900
남해고속도로 (사천~산인간) 고속도로 확장공사 실시설계(3~8공구)	856,500	-	5	5	1,400

□ 한국토지공사

사업명	예상 시공금액	VE실시 비용	제출된 VE건수	채택된 VE건수	채택된 VE로 인한 절감액
파주교하 택지개발사업	28,177	-	2	2	936
오송생명과학단지 조성공사	53,639	-	2	2	1,157
하남풍산택지개발사업	26,467	-	3	3	423
청주산남3지구 택지개발사업	23,542	-	3	1	15
용인흥덕지구 택지개발사업	46,200	-	3	3	1,992
파주교하 택지개발사업(시공VE)	28,177	-	2	2	379
청주강서1지구 택지개발사업	22,043		1	1	87
시흥능곡지구 택지개발사업	26,603	-	5	5	1,978
개성공단 1단계 조성공사	50,621	-	1	1	794
경산사동2지구 택지개발사업	34,962	-	6	6	26,522
광주수완 택지개발사업	75,631	-	8	8	7,320
동탄~수원 도로건설사업	81,660	-	3	3	611
성남판교 택지개발사업	53,043	-	9	9	71,339

□ 한국수자원공사

사업명	예상 시공금액	VE실시 비용	제출된 VE건수	채택된 VE건수	채택된 VE로 인한 절감액
충남중부권광역상수도	286,451	8	11	4	13,800
시화MTV	1,587,304	12	10	9	43,000
화북댐	121,487	1	20	12	415
울릉군사동상수도	3,820	3	16	12	157
영남내륙권광역상수도	112,458	9	18	17	2,100
성덕댐	84,125	3	12	6	2,300
섬진강댐 재개발	135,200	4	2	2	24,200
한강하류권급수체계구축1차 (선시행구간)	62,673	3	7	6	7,167
한강하류권급수체계구축1차 (일반구간)	184,294	3	8	8	3,161
군남홍수조절지	123,600	3	5	5	8,500
화북댐 이설도로	65,000	5	8	8	1,717

□ 한국철도시설공단

사업명	예상 시공금액	VE실시 비용	제출된 VE건수	채택된 VE건수	채택된 VE로 인한 절감액
수인선 수원～인천 복선전철 노반실시설계(6개 공구)	1,499,630	491	6	6	78,000
중앙선 망우～금곡간 복선전철 노반 실시설계(2개 공구)	361,935	204	7	7	6,689
수인선 죽전～수원간 복선전철 노반 실시설계(6개 공구)	1,501,798	250	2	2	50,450
인천국제공항 활주로구간 철도건설 노반실시설계	28,367	66	11	11	5,495
경전선 반성～진주간(10공구) 복선전철 노반 실시설계	128,665	157	3	3	21,737
부산신항배후철도 한림정～장유간(제2공구) 노반실시설계	278,967	205	2	2	35,184
전라선 보성～임성리간 철도건설 노반 실시설계(5개공구)	734,852	309	25	25	62,723
전라선 익산～순천간 전철전력설비실시설계	288,691	958	10	10	65,647
경의선 용산～문산간 복선전철 전철전력설비공사 실시설계	15,397	49	6	6	117

(4) 선보상-후시공 제도

가. 개요

○ 건설사업비를 구성하는 항목 중 공사비용 못지않게 큰 비율을 차지하고 있는 것이 보상비임

○ 그동안 보상비와 건설비가 동시에 예산배정됨으로써 용지보상이 지연되면 공사기간이 연장되고 이에 따라 사업비가 증가되어  낭비요인으로 작용하고 있었음

○ 이에, ‘공공건설사업 효율화 종합대책(’99.7)’에서는 용지가 일정수준 이상 확보되지 않을 경우에는 공사발주 또는 시행하지   못하도록 하는 ｢선보상-후시공｣ 원칙을 제도화하였음

나. 분석결과 및 문제점 도출

○ 선보상-후시공 제도 운영현황을 제출한 총 12개 기관의 167개  사업 중에서 최초계약시점의 사업기간이 2005년 말까지 종료  예정인 사업(6개 기관의 24개 건설사업)을 대상으로 조사․분석을 실시하였음

- 최초계약시점의 사업기간이 현재 시점에서 멀어질수록 보상율에 따른 사업기간 및 사업비의 변동폭을 예측하기 어려워 해당    데이터의 정확성․신뢰성이 다소 떨어진다고 판단하였기 때문임

○ 선보상-후시공 수행실적에 대한 분석에 있어서 계약 1년후의   용지보상율을 조사한 이유는 보상의 지연으로 인한 여러 영향을 파악하기 위한 시점의 기준으로 1년을 설정하였으며,

이 시점에서 용지보상율이 50% 이상일 경우 “무리없이 공사를 진행해 나갈 수 있는 수준”을 의미함(건설교통부, ‘공공건설사업 성과측정 및 지표개발’, 2004.8, p141)

○ 따라서 ‘선보상-후시공’ 수행실적에 대한 분석은 계약1년후 용지보상율 50%를 기점으로 해당 건설사업을 양분하여 용지보상율이 사업기간과 사업비에 어떤 영향을 미치지는 파악하였음

○ 분석결과, 계약 1년후 용지보상율(이하, 선보상율)이 높은 건설 사업일수록 사업기간, 사업비 및 보상비의 변동폭이 작았음을  알 수 있음(<표 9> 참조)

- 구체적으로 살펴보면, 선보상율이 50% 이상인 건설사업은 평균사업 기간은 약 1년 3개월 정도 연장이 되었으며, 사업비는 공사 1건당 평균 1,091억원 증가하였으며 이는 최초계약시점 사업비의 12.4%에 해당함

․그러나,  <표 10>에서 보듯이 선보상율 50%이상인 5건의 건설사업 중 대전지방국토관리청에서 시행한 ‘신양우회도로’ 건설사업을     제외하면 평균 사업비 증가액은 26.0억원(증가율 7.95.5%)에 불과함

․보상비 증가에 있어서는 오히려 보상비가 당초 추정금액에 비해    공사 1건당 평균 32.2억원이 감소하고 있음을 나타냈음

<표 9> 선보상율에 따른 사업기간, 사업비 및 보상비 변동

계약 1년후 용지보상율	평균 사업기간 연장	평균 사업비 증가 (억원, %)		평균 보상비 증가 (억원, %)
		증가액	증가율	증가액	증가율
50% 이상 건설사업	14.8개월 (약 1년3개월)	1,090.5	12.4	-32.2	-20.4
50% 미만 건설사업	58.6개월 (약 4년11개월)	5,358.4	145.2	999.3	116.7

- 또한, 선보상율이 50% 미만인 건설사업은 평균사업기간은 약 4년 11개월 정도 연장이 되었으며, 사업비는 공사 1건당 평균 5,358억원 증가하였으며 이는 최초계약시점 사업비의 145.2%에 해당함

․보상비에 있어서도 공사 1건당 평균 999억원(당초대비 약 117%)이 증가되고 있음을 나타내고 있어, 보상지연이 사업비 및 사업기간에 큰 영향을 미치고 있음을 나타냈음

※특히, 한국수자원공사의 ‘남강다목적댐 건설사업’의 경우

당초 사업기간보다 6년 연장(3년→9년), 사업비는 약 4배 증가(2,129억원→8,303억원)되었으며, 보상비도 5.4배 증액(1,268→6,880억원)되는 등 보상지연에 따른 문제점을 여실히 드러냄

<표 10> 2005년도 말까지 완공예정인 건설사업에 대한 ‘선보상-후시공’제도 수행실적

기관명	공 사 명	사업기간		사업비(억원)		보상비(억원)		용지보상율(%)
		최초 계약시점	실제 사업기간	최초 계약시점	공사 준공시점	보상비 추정금액	실집행 보상비	계약시	계약 1년후	2005.06 현재
서울지방 국토관리청	여주우회도로	2000.02 ~ 2005.12	2000.02 ~2005.12	1,378	20,953	108	178	4.5	21.3	87.3
	장암-자금	2000.10 ~ 2005.10	2000.10 ~ 2008.10	1,469	1,811	300	298	26.0	46.0	86.0
	우정-장암	2000.12 ~ 2005.12	2000.12 ~ 2006.12	497	560	156	0.8	0.0	75.00	100.0
대전지방 국토관리청	신양우회도로	2001.05 ~ 2003.10	2001.05 ~2005.12	16,669	20,953	2,254	2,322	45.7	87.8	98.6
부산지방 국토관리청	수동-안의	2000.12 ~ 2005.12	2000.12 ~ 2005.12	787	886	140	140	22.4	37.7	100.0
	안의-마리	2000.12 ~ 2005.12	2000.12 ~ 2008.12	700	814	130	130	19.5	51.8	100.0
한국 토지공사	대전노은2	1999.05 ~ 2005.12	1999.05 ~ 2005.12	3,488	-	1,450	1,382	0.0	88.2	99.7
	부산과학	2001.09 ~ 2005.12	2001.09 ~ 2005.12	1,895	1,796	740	734	0.0	96.0	99.0

기관명	공 사 명	사업기간		사업비(억원)		보상비(억원)		용지보상율(%)
		최초 계약시점	실제 사업기간	최초 계약시점	공사 준공시점	보상비 추정금액	실집행 보상비	계약시	계약 1년후	2005.06 현재
한국 수자원공사	남강다목적댐 건설사업	1989.11 ~ 1992.11	1989.11 ~ 2003.11	2,129	8,303	1,286	6,880	0.0	6.0	100.0
	밀양다목적댐 건설사업	1991.11 ~ 1996.12	1991.11 ~ 2002.12	952	1,841	214	636	0.0	11.0	100.0
	횡성다목적댐 건설사업	1992.01 ~ 1998.12	1992.01 ~ 2002.11	798	1,841	479	1,201	0.0	17.0	100.0
	용담다목적댐 건설사업	1992.12 ~ 1997.12	1992.12 ~ 2001.11	5,573	14,950	1,598	11,748	0.0	4.0	100.0
	탐진다목적댐 건설사업	1996.12 ~ 2001.12	1996.12 ~ 2006.12	3,264	6,612	2,150	4,853	0.0	14.0	100.0
	평화의댐 건설사업	2002.9 ~ 2005.01	2002.09 ~ 2005.08	1,950	2,329	85	128	0.0	6.0	100.0
	금강남부권 급수체계구축사업	2003.01 ~ 2005.12	2003.01 ~ 2005.12	67,861	67,861	148	148	0.0	9.0	100.0

기관명	공 사 명	사업기간		사업비(억원)		보상비(억원)		용지보상율(%)
		최초 계약시점	실제 사업기간	최초 계약시점	공사 준공시점	보상비 추정금액	실집행 보상비	계약시	계약 1년후	2005.06 현재
한국 철도시설공단	경부고속철도 1단계	1992.6 ~ 2002.05	1992.06 ~ 2004.04	107,400	127,377	4,681	4,507	6.0	15.0	100.0
	천안-온양온천 복선전철	1997.01 ~ 2002.12	1997.01 ~ 2006.12	1,964	4,416	1,376	1,205	13.0	47.0	86.0
	장항선개량	1997.01 ~ 2003.12	1997.01 ~ 2006.12	10,029	13,659	1,070	780	6.0	18.0	73.0
	경춘선복선	1997.01 ~ 2003.12	1997.01 ~ 2009.12	12,047	17,596	850	726	3.0	20.0	53.0
	덕소-원주 복선전철	1993.01 ~ 2003.12	1993.01 ~ 2008.12	4,530	14,594	1,177	738	2.0	21.0	53.0
	동해남부선	1993년 ~ 1998년	1993년 ~ 2010년	5,832	19,944	809	718	1.0	13.0	35.0
	청량리-덕소 복선전철	1993년 ~ 1999년	1993년 ~ 2006년	2,106	6,511	1,239	1,228	2.0	9.0	92.0
	의정부-동안 복선전철	1995년 ~ 1999년	1999년 ~ 2006년	986	8,110	550	541	2.0	10.0	97.0
	용산-문산 복선전철	1996년 ~ 2001년	1996년 ~ 2008년	4,508	17,128	89	683	2.0	15.0	64.0

(5) 합리적인 사업시행절차 확립

가. 개요

○ 국내 건설사업 수행에 있어서 장기종합계획에 기초하지 않고  정책적 배려에 의해 사업을 선정하거나, 타당성 조사시 의도적으로 과다한 수요를 예측하여 사업의 타당성을 합리화하였음

○ 또한, 설계도 완료되지 않는 등 사업착수준비를 충분히 하지   않은 상태에서 착공하거나, 과소책정된 사업비를 토대로 예산을 요구, 편성하여 시행하는 등 실적쌓기식의 사업 추진이 이루어져 왔음

○ 이에 ‘공공건설사업 효율화 종합대책(’99.7)‘에서는 공공건설사업의 ｢기본구상｣ 단계에서부터 ｢사업시행｣, ｢사후평가｣ 단계에   이르기까지, 전과정에 관한 절차를 표준화․법제화하였음

○ 이와 같이 합리적인 사업시행절차를 확립하여 사업시행 절차를 이행한 사업은 사업계획 또는 실시설계에서 제시된 사업기간내에 완공가능하도록 예산편성을 의무화하였음

나. 분석결과 및 문제점 도출

○ ‘합리적인 사업시행절차 확립’에 대한 분석은 2000년 이후 완료 또는 공정율 80%이상인 총사업비 500억원이상 건설사업을 대상으로 하였고,

해당 건설사업의 사업기간과 사업비의 변동사항을 조사하고  그 사유를 조사함으로써 건설사업 수행이 합리적인 절차에   수행되었는지 파악하고자 하였음

○ 합리적 사업시행 절차에 대한 사례를 제출한 총 10개 기관의 190개 건설사업을 분석한 결과, 공사 1건당 평균 3년 5개월의  사업기간이 연장되었으며, 1,020억원의 사업비가 증가된 것으로 나타났음(<표 11> 참조)

<표 11> 공공건설사업의 사업기간과 사업비 변동사항

기관 및 조사대상 사업수	사업기간 연장	사업비 증가(억원)
서울지방국토관리청(14개)	약 2년 6개월 (30.4개월)	353.1
원주지방국토관리청(20개)	약 3년 4개월 (39.7개월)	218.2
대전지방국토관리청(27개)	약 2년 9개월 (33.4개월)	256.2
익산지방국토관리청(48개)	약 1년 6개월 (17.8개월)	159.9
부산지방국토관리청(31개)	약 2년 9개월 (33.1개월)	230.6
제주지방국토관리청(1개)	6년 3개월 (75개월)	100.0
한국도로공사(27개)	약 1년 (11개월)	591
한국토지공사(7개)	약 1년 (12.4개월)	169.9
한국수자원공사(9개)	약 4년 11개월 (58.5개월)	2,521
한국철도시설공단(6개)	7년 10개월 (94개월)	5,596
계(190개 건설사업)	약 3년 5개월 (40.5개월)	1,019.6억원

○ 위 <표 11>과 같이 늘어난 사업기간에 대한 주요 사유에 대한 조사는 ①관급자재 지급지연, ②보상지연, ③천재지변 등 불가항력, ④설계변경, ⑤현장조건 변경, ⑥시공자의 귀책사유, ⑦사업예산 부족, ⑧기타 사유 등 총 8개 항목으로 구분하였고, 해당 건설공사에 대한 공기지연 사유를 중복기재할 수 있도록 하였음

○ 조사 결과, ‘⑧기타 사유’를 제외하고 ‘⑦사업예산부족(35.5%)’, ‘②보상지연(12.0%)’, ‘⑤현장조건변경(11.6%)’의 순으로 나타났음(【그림 1】참조)

- 예산당국에서는 사업계획 또는 실시설계 결과 제시된 사업기간내에 완공가능하도록 예산을 편성하여야 하고, 공사에 필요한 용지보상    등이 일정수준 이상 완료된 후 시공하도록 하여야 하나 부적절한 사업시행으로 인해 공기가 지연되는 사례가 아직까지도 많이 발생하고    있음

【그림 1】공기지연 주요 사유

○ 위【그림 1】에서 나타난 공기지연 사유 중 가장 큰 부분(36.7%)을 차지하고 있는 기타 공기지연 사유에 대한 유형을 살펴보면, 예산배정지연, 절대공기부족의 순으로 나타났음(<표 12> 참조)

<표 12> 기타 공기지연 사유 유형

기타 공기지연 사유 유형	건수
예산배정지연	54
절대공기부족	19
단계건설	3
동절기 공사중지로 인한 절대공기 반영	3
문화재 발굴지연	3
연약지반추가발생	2
문화재 경관보존을 위한 공법변경	1
환경영향평가결과반영	1
도시계획 시설결정 지연	1
역추가신설요구로 일부구간 재설계	1
지자체 분납금 미납	1
미기재	3
계	92

○ 조사대상인 공공발주기관 10개 기관의 총 190개 건설사업의   사업비 증가 총액은 약 19조 3,800억원에 달하며, 1개 공사당  평균 1,020억원에 이름

○ 사업비 증가에 대한 주요 사유조사 결과, ‘현지여건 변동 및   반영(37.9%)’, ‘민원 및 지자체 요구(31.3%)’, ‘추가 및 보강공사(11.6%)’의 순으로 나타났음(【그림 2】참조)

○ 이와 같이 암판정, 연약지반 추가발생 등 현지여건변동에 의한 공사비 증가 사유가 가장 많은 이유는 충분한 기간과 비용을  가지고 충실한 사전조사(기본설계, 실시설계 등)가 이루어지지 않은 결과라고 판단됨. 이러한 불충분한 조사의 문제는 <표 5> 기본 및 실시설계 용역 수행실적에서도 나타난 바 있음

【그림 2】공사비 증가 주요 사유

(6) 기술개발보상제도

가. 개요

○ 기술개발보상제도는 공사시공 단계에서 시공자의 적극적인 기술제안을 통해 공사비를 절감하였을 때 인센티브를 주는 제도임

○ 현재, 기술개발보상제도는 국가계약법시행령, 공사계약일반조건, 건설기술개발 및 관리등에 관한 운영규정에 의해 규정되어 있음

- 법적 근거

【국가계약법 시행령】

제65조 (설계변경으로 인한 계약금액의 조정) - 중략 -

④각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약상대자가 새로운 기술‧공법등(정부설계와 동등이상의 기능‧효과를 가진 기술‧공법‧기자재등을 포함한다. 이하 같다)을 사용함으로써 공사비의 절감, 시공기간의 단축등에 효과가 현저할 것으로 인정되어 계약상대자의 요청에 의하여 필요한 설계변경을 한 때에는 계약금액의 조정에 있어서 당해 절감액의 100분의 30에 해당하는 금액을 감액한다. [개정 99․9․9, 2003․12․11]

- 후략 -

【공사계약 일반조건】

제19조의 4 (신기술 및 신공법에 의한 설계변경)

①계약상대자는 새로운 기술‧공법(발주기관의 설계와 동등이상의 기능‧효과를 가진 기술‧공법‧기자재 등을 포함)을 사용함으로써 공사비의 절감, 공사기간의 단축 등에 효과가 현저할 것으로 인정하는 경우에는 서류를 첨부하여 공사감독관을 통해 계약담당 공무원에게 설계변경을 서면으로 요청가능하다.

- 후략 -

【건설기술개발 및 관리등에 관한 운영규정】

제3장 제7조～제13조 (건설기술개발보상)

이 규정은 건기법 및 국가계약법에서 건교부장관이 정하여할 사항과 건설기술의 개발 및 관리를 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 사항을 정한 규정으로 “건설교통부 및 그 소속행정기관의 장이 발주하는 건설공사에 개선제안공법을 사용하고자 하는 계약대상자는 자료를 각 6부 작성하여 발주청에 제출하여야 한다.”라고 규정

- 기술개발보상제도 절차

나. 분석결과 및 문제점 도출

○ 기술개발보상제도의 실적에 대한 조사결과, 대상기관의 실적이 전무하였음

○ 현재까지 조사된 바에 의하면, 기술개발보상제도는 동아건설산업의 주암댐 광역상수도 공사를 시작으로 '92년 이후 총 5건에 불과하며, 공사비 절감액은 약 118억원으로 파악되고 있음(<표 13> 참조)

<표 13> 기술개발보상제도 연도별 실적

건수	공사명	적용기술명	보상액
1	동아건설산업 주암댐 광역상수도 공사	이태리CIFA 거푸집	2억 9천만원
2	대림산업(주) 부산 제2도시고속도로 건설공사	영국RMD1 경간철골거더	6천만원
3	태영(주) 진주시 나불천 복개공사	이동식강재트러스동바리	5억2천5백만원
4	현대건설(주) 전남 율촌공단 매립공사	매립시공공법	100억원
5	안양시 안양체육관 지붕철골 트러스 공사	주트러스+H형강보	9억

(출처 : 건설교통부, 공공건설사업 성과측정 및 지표개발, 2004.8, p218)

○ 이와 같이 기술개발보상제도의 실적이 저조한 이유는 발주청,  시공자의 입장 차이로 인해 제도의 활성화가 미흡한 실정임

<발주자 측면>

○ 개선제안공법에 의한 설계변경시 감사에서 지적 우려

- 당초 설계도서 검토부실 사유로 담당자에 대한 문책을 우려하여 설계변경에 의한 절감금액을 시공자에게 미지급하는 사례발생

※발주처가 당초 설계를 소홀히 하여 예산을 낭비하였다는 지적을 받을 소지가 있으므로 당초설계가 공사집행에 극히 어려움이 있을 경우를 제외하고는 개선제안공법 채택을 기피하고   있는 실정

○ 개선공법의 성능 및 안전성에 대한 검증 및 확신미흡

- 시공실적이 미흡한 신기술 공법의 경우 안전성 확인곤란

<시공자 측면>

○ 발주청의 부정적 입장

- 발주청 담당자의 검토능력 부족, 신기술 신공법에 따른 위험부담, 행정절차 복잡 등으로 시공자의 기술제안을 기피

○ 제출서류의 복잡성

- 공법별 장 단점검토서, 구조적 안전성검토서, 세부공사계획서,   안전관리계획서, 품질관리계획서, 세부공사비내역서 등 자료작성에 장기간 소요

○ 승인절차의 복잡 장기화

- 최소한 1개월 이상(심의위원회 개최시는 2개월 이상)소요되며,  발주청의 승인지연 및 서류보완 요구시 추가적 노력 및 기간   필요

※발주청 담당자가 공법개선 제안서를 제출치 않도록 종용하거나 별도의 설계변경 절차없이 공법변경을 묵인하는 사례 발생

(7) 예산낭비 신고현황

가. 개요

○ 각종 공공건설사업을 추진함에 있어서 부적절한 예산집행을   막고 국민감시체계를 구축하여 투명하고 경제적인 사업추진이 이루어질 수 있도록 하기 위함

나. 분석결과 및 문제점 도출

○ 조사결과, 부산지방국토관리청의 산외-상북간 건설사업(노선연장 8.7km, 교량 6개소, 사업비 267,860백만원)에 있어서 예산낭비 신고사례가 1건 있었음

- 이에 대해 해당 기관에서는 시정보고를 지시하였으며, 이를 통해  절감액 64백만원(사업비 대비 0.02%) 상당금액이 절감되었음

○ 본 예산낭비 신고제도가 시행된지 얼마되지 않은 시점이어서  금번 조사를 통한 공공발주기관의 실적이 많지 않았던 것으로 판단되나, 향후 지속적인 추진시 경제적 사업 추진의 밑거름이 될 수 있으리라 판단되며, 이를 위해 적극적인 인센티브 제도의 도입이 필요함

Ⅲ. 건설사업 추진의 합리화 방안

(1) 실효성있는 타당성조사제도 시행

○ 예비타당성조사와 본 타당성조사와의 업무내용 명확화 필요

- 예비타당성조사와 타당성조사의 지침 및 방법론이 유사하여 예비타당성조사제도 도입이후 타당성조사는 통과의례로 전락

※예를 들어, 재무적․경제적 타당성은 예비타당성조사, 기술적 타당성은 타당성조사

- 타당성조사에서 요구되는 수준의 분석을 수행토록 방법론 차별화 및 세분화 필요함

▪도로 : 고속국도, 국도(산지부, 평야부), 지방도, 시도, 군도,

교량, 터널 등

▪철도 : 고속철도, 지역간 철도, 도시철도, 경전철, 건널목,

전철화 및 복선화 등

▪공항 : 국제공항, 국내공항, 공항보안시설 등 시설 개량

▪항만 : 무역항, 연안항, 어항, 시설개량 등

▪물류시설 : 복합화물터미널, 유통단지, 내륙화물기지 등

○ 사회 경제적 여건 변화를 반영하는 지침 보완 지속

- 수요예측에서 사용하는 각종 파라미터, 비용 및 편익항목의 범위 및 원단위 등을 변화하는 사회 경제적 여건을 반영하도록 지속적 보완 체계 구축

▪2～3년마다 파라미터, 표준수요 보정, 비용 원단위 등 수정 제시

○ 충분한 기간, 비용을 확보하여 타당성조사업무 수행

- 조사건당 약 1년 내외, 공사비의 0.28%의 정도로 타당성조사   업무가 수행되고 있고, 그나마 기본계획 및 기본설계와 병행실시 되어 순수하게 타당성조사에 투입되는 비용이나 기간은 무시할 정도의 수준이어서 부실위험 상존

- 또한, 기본계획 및 기본설계와의 병행실시는 사업추진을 전제로 타당성조사를 실시하는 것으로써 타당성조사업무는 겉치레에   불과함

- 따라서, 타당성조사 수행 단계의 명시적으로 구분함이 필요하고 충분한 기간과 비용이 확보될 수 있도록 해야 함

※(예비타당성조사) → (본)타당성 평가 → 기본계획 수립 → 기본설계 → 실시설계 → 공사 순으로 수행 단계를 명확히 함으로써 타당성 평가 과정의 실효성을 제고

○ 타당성조사 용역 기관의 선정시 외부인력 참여 의무화

- 건설기술관리법에서 정한 절차에 따라 수행기관을 선정하되, 선정된 수행기관을 중심으로 학계, 타 연구기관, 민간전문가 등 일정수 외부인력이 공동으로 참여하는 공동 용역방식으로 시행

○ 용역참여자의 책임의식 고양을 위한 용역수행자 실명제 및  용역결과 공개

- 보안사항 및 부동산 투기 우려가 있는 경우를 제외하고는 용역 수행자의 실명과 용역결과를 발주청의 홈페이지 등에 공개

○ 사후 평가시스템의 활성화로 타당성 평가의 합리화 유도

- 사후적인 평가 제도를 활성화하여 사전적인 수요예측 및 타당성 평가 합리화 유도

- 사후적인 평가는 일정기준이상의 사업의 수요, 건설비용 등에   대해 시행하며 사후평가의 시기, 내용 등은 현행 지침을 개정하여 보다 구체화해야 할 필요

(2) 기본 및 실시설계 내실화

○ 적정 용역기간 및 비용 계상을 통한 설계 내실화

- 용역 수행기간을 용역의 특성 및 과업범위 등에 따라 결정하여 소요 시간을 충분히 확보하고, 사업 착수시기에 맞추기 위한   용역 수행기간 산정방식을 억제

- 용역비용 산출을 위한 공사비 추정시 유사 공종에 대한 실소요 공사비를 기준으로 산출하여 기 확보된 예산에 짜 맞추는 방식의 변칙적인 용역비용 산출 억제

○ 부실설계에 대한 제재 강화

- 현행 부실설계에 따른 입찰참자제한, 부실벌점부과 등과 함께 부실  설계에 대한  손해보증제도를 통한 경제적인 제재 강화

(3) 설계VE제도 활성화

○ 설계VE 제안사항에 대한 데이터베이스 시스템 구축

- 현재, 설계VE적용에 따른 가시적인 효과가 나타나고 있고, 최근 건설교통부에서도 VE에 대한 효과를 확산하기 위하여 VE 적용 범위를 당초 500억이상 사업에서 100억이상 사업으로 그 대상을 확장하고 있음

- 그러나, 설계VE에 대한 실적이나 정보가 교류․공유되지 않아 건설실무자들이 이를 활용하기에는 어려움이 있음

- 본 조사에서도 제안된 설계VE 건수가 수천건에 달해 이를 축적․    활용한다면 그 효과는 지대할 것으로 판단됨.

▪조사된 VE실적은 주로 건설교통부 산하 기관만의 사례이고,   최근 각 부처 및 지자체에서도 VE에 대한 적용을 실시하고   있어 향후, 시스템 개발에 대한 요구가 급증할 것으로 판단됨

○ VE 수행주체들의 적극적 참여를 위한 유인책 마련

- 유인구조의 마련과정에서 특히 중요한 것은 VE 수행과정에서  광범위한 재량권을 가진 핵심주체(key player)인 발주청 공무원의 적극적인 참여를 유도하는 것임

- 그러나, 제도화된 이후 VE추진실적을 조사해 본 결과 건교부   산하 공사를 제외한 지방청 등은 그 실적이 파악되지 않는 등 VE 적용에 소극적임

- 이는 공공발주기관의 인력 및 인식부족에 기인한 것으로서, 이를 위해서는 VE에 체계적인 교육과 적용효과에 대한 홍보가 선행되어져야 할 것임

- 또한, 국내 VE대가는 엔지니어링사업대가기준에 따른 실비정액가산방식을 적용하고 있고 이는 미국의 약 1/7수준임. 따라서 적극적인 VE 참여유도 및 활성화를 위해서는 VE대가에 대한 획기적인 방안 마련이 가장 시급한 문제임

(4) 선보상-후시공 제도 확산․정착

○ 발주자의 사업 시행정보의 유출을 막기 위한 노력과 민원 등 예상되는 문제점에 대한 해결 방안의 조기 모색 필요

- 사업 시행정보의 유출로 적정 보상비로 보상의 어려움이 있고, 100% 보상에 이를 수 없는 예산의 편성, 실농보상 등의 현실적 여건으로   보상비가  급등하는 경우가 많음

○ 예산의 편성, 관련제도의 통합적인 노력 필요

- 조사결과, 선보상율이 높은 사업은 사업기간 및 사업비 측면에서 효율적․경제적인 것으로 조사된 바, 보상에 따른 예산의 집중 편성을     통해 선보상율을 높여 경제적인 사업추진이 필요

(5) 합리적 사업시행절차 확립

○ 착수된 사업은 적정 공기내 예산편성을 의무화

- 본 기관실적 조사결과, 사업예산부족에 의한 공기지연의 비율이 가장 큰 것으로 조사됨

- 이에 예산당국에서는 사업계획 또는 실시설계 결과 제시된 사업기간내에 완공가능하도록 예산을 편성하도록 하고 예산부족으로 인해    사업이 지연되면 정부도 패널티를 부담하도록 함

○ 선보상-후시공제도 강화

- 보상비와 건설비가 동시에 예산배정됨으로써 보상이 지연되고 전체적으로 사업비가 증액되고 있음

- 이에, 용지보상과 건설공사 병행실시를 지양하도록 하고, 공사에 필요한 용지보상 등이 일정수준 이상 완료된 후 시공하도록 하여야 함

- 이를 위해 보상비를 사업초기에 집중적으로 배정하도록 하여 공사기간 5년 정도 소요되는 사업의 경우, 초기 2년내 보상이 완료될 수 있도록 함

(6) 기술개발보상제도 활성화

○ 시공사와 계약체결시 개선공법 기술제안서 제출 검토의무화

- 시공사는 착공 후 30일 이내에 공법별 개요, 장단점, 추정절감액,  관련 공정시점, 특기사항 제출 등 개략적인 개선제안을 제출토록 함

- 발주자는 15일 이내에 세부 검토대상을 제안으로 채택여부를   회신하도록 하고 채택된 기술 공법은 공정상 차질이 없는 시점에 구체적 신청서를 제출할 수 있도록 함

○ 명백한 부실설계가 입증되지 않는 한, 설계자 및 감독관의  책임 완화

- 명백한 부실설계가 입증되지 않는 한, 설계변경에 따른 설계자 및 감독관의 책임을 묻지 않도록 함

- 이에 대한 방안으로「건설기술 개발 및 관리등에 관한 운영규정」등에 다음과 같은 내용을 명시할 수 있음

기술개발보상제도에 의하여 기존 기술 공법 등이 수정되는  경우에는 발주자의 명백한 부실설계가 입증되지 않는 한, 발주자에게 신기술 공법 등의 적정성등 여부에 대하여 책임을   묻지 않는다.

○ 시공자의 VE제안에 소요되는 경비정산 조항 명시

- 시공자의 기술제안이 채택되었을 경우 제안을 준비하면서 소요된 경비는 실비로 보상하도록 함

○ 개선제안공법관련 자료 D/B 구축 활용 및 포상

- 신기술 공법 적용실적(공법설명, 구조검토, 시방기준, 품질 안전 관리, 절감액 등) 관련 공동활용을 위한 D/B의 구축 및 상호   정보교류를 활성화하도록 함