<2005년도 국정감사>

행정자치부 질의서

2005. 9. 23. (금)

국회의원  원  혜  영

지방행정체제개편, 예측가능한 통합 모델 필요

제주도를 선도적으로 지원․관리해 모범사례로 활용해야

제주도 단일 광역자치안이 주민투표로 통과됨에 따라 전국 지방자치단체들을 중심으로 지방행정체계 개편에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있음.

대표적으로 오는 9월29일 청주시와 청원군의 행정구역 통합 찬반을 묻는 주민투표가 예정되어 있는 것을 비롯해, 전국의 20여개가 넘는 자치단체가 자발적으로 통합 움직임을 보이고 있음.

<현재 통합논의 중에 있는 기초자치단체 현황>

시도	기초자치단체		비고
경기	수원시, 오산시, 화성시
강원	속초시, 양양군
충북	청주시, 청원군	제천시, 단양군
전북	전주시, 완주군
전남	목포시, 무안군, 신안군	여수시, 순천시, 광양시
경남	창원시, 마산시, 진해시	사천군, 진주시

※제주 행정체제 개편 이후 언론에 보도된 내용을 종합한 것임.

그간 우리나라는 중앙집권체제 하에서 이루어져 온 행정구역체제를 고스란히 유지한 가운데 그 위에 지방자치제도를 접목하다보니 지방자치가 기형화되는 현상이 발생하였음.

중앙정부-시도-시군구-읍면동의 4단계 피라미드 행정시스템은 중앙집권적․관료적 통제를 위한 구조로서 지방자치 정신에도 맞지 않을 뿐만 아니라, 업무가 중첩되면서 불필요한 마찰과 책임회피가 심각한 문제로 제기되어 왔음.

특히, 광역과 기초간의 관계는 중복행정, 경유행정, 지도감독행정 등의 비효율성으로 인해 사업허가 하나 받는데도 광역과 기초를 왔다 갔다 해야 할 만큼 행정절차상의 불편을 초래해 왔음.

또한 자치단체들 간에도 인구의 극심한 편차, 재정력 격차 등 행정의 불균형이 발생하고, 교통․통신발달로 실제 생활권과 행정구역이 일치 하지 않는 경우도 발생하고 있음.

이 때문에 역대 정부와 정치권에서도 행정체계개편의 필요성을 지속적으로 제기해 왔으나, 개편에 따른 사회적 혼란과 비용이 크고, 정치적 이해관계가 엇갈리면서 실현을 보지 못했음.

하지만, 문화일보가 올해 6월27일 현직 기초단체장과 지방의원, 학계인사 등 전문가 집단 187명 대상으로 설문조사한 결과 66.3%가 현행 행정체제를 전면 재편하는 것에 대해 찬성하는 것으로 나타났음.

또, 경기지역의 경우 광역행정구역 및 계층 개편에 대해 58.9%가 찬성하는 것으로 나타났고, 부산․울산․경남지역의 경우도 64.1%가 행정체제 개편에 찬성하는 것으로 조사됐음.

경인일보 2005.9.2 / 경기 1002명, 인천 502명 대상 “생활권이 유사한 시군을 통합해 광역자치단체로 개편하는 행정구역 계층계층 개편 방안에 대해 어떻게 생각하느냐?”라는 질문에 적극 찬성 12.4%, 대체로 찬성 46.5%, 대체로 반대 26.9%, 매우 반대 6.8%, 무응답 7.4%

서병수 의원 2005. 8. / 시도 및 시군구 공무원 2,464명(광역 796명, 기초 1,668명) 대상 “행정체제개편에 찬성하느냐?” 찬성 64.1%, 반대 33.9%

이처럼 전국적으로 국가의 틀을 근본적으로 새롭게 설계해야 한다는 국민적 공감대가 형성되고 있음. 또한 수 백년간 지속되어온 지방행정체제를 그대로 두고 대한민국의 미래를 설계할 수 없다는 공감대 아래 여야가 정책위원회를 중심으로 행정체제 개편을 논의하고 있음.

따라서, 이제는 행정중복으로 인한 비용의 낭비를 막는 것은 물론 행정의 효율성, 주민의 삶의 편의, 지역갈등 등을 해소하기 위해 지방행정체제 개편에 관한 논의를 본격화할 시점에 와 있다고 판단됨.

다만, 행정체제를 개편하는 문제는 국가행정의 근간을 이루는 중요한 사항이고, 국민생활 전반에 막대한 영향을 미치는 사안이므로 매우 신중한 접근이 필요하다고 하겠음.

무엇보다 국민적 공감대와 합의가 전제되어야 하고 주민투표 등의 방법을 통해 지방자치단체와 주민이 자율적으로 개편여부를 결정하도록 해야 함.

그러나 통합논의 과정에서 가장 큰 걸림돌은 해당 지자체 주민들조차 통합 이후 지방의 행정․사무․재정이 어떻게 변화하고, 주민 생활상에 어떠한 변화들이 나타나게 되는지에 대한 정보가 없다는 것임. 그렇다 보니 논의과정에서 불필요한 오해와 불신이 제기되고, 주민들은 막연한 불안감을 가질 수 밖에 없음.

따라서 행자부는 현재 통합 움직임이 있는 자치단체를 중심으로 인구, 재정규모, 지역여건 등 파악가능한 모든 지표들을 객관화하고 면밀하게 비교․분석하여 예측가능한 통합 모델을 제시할 필요가 있음.

아울러, 이미 행정체제 개편을 단행한 제주도를 선도적으로 지원․관리하여 모범적 사례로 활용함으로써 주민들의 이해와 선택의 폭을 넓혀줄 필요도 있다고 생각함.

<질의> 이에 대한 견해와 향후 지방행정체제 개편과 관련한 행자부의 계획을 밝혀주시기 바람.

지방자치 10년, 주민체감 만족도 25% 불과

분권과제별 우선순위 설정․구체적 추진전략 필요

1995년 민선지방자치 출범 이후 10년을 맞았음.

민선자치 이후 지난 10년 동안 지자체들은 지방행정수요에 적절히 대응해 왔고, 주민에게 질 높은 행정서비스를 제공했으며, 공무원들은 친절해졌음.

“가장 지방적인 것이 가장 세계적인 것”이라는 인식 아래 지역의 특수한 지방문화를 상품화하여 지역경제 활성화에 기여했음. 또, 주민투표, 주민발안(조례제정 및 개폐청구), 주민의 감사청구제도, 주민소송제도의 도입으로 주민의 권리와 감시의 폭이 점차 확대되었음.

무엇보다 유권자인 주민들의 의사가 원칙적이고 일상적으로 반영되어 행정의 투명성이 제고되었으며, 지역의 창의력 또한 발현되는 계기가 되었음.

그러나 지방자치 10년 동안 역기능도 적지 않았음.

민선 1기 68.4%에 달했던 투표율이 민선2기에는 52.7%, 민선3기에는 48.0%, 2005년 재보선에서는 33.5%로 계속 낮아지는 등 지방선거에 대한 주민의 관심이 저조해지고 있음.

다수의 지자체들은 자체수입으로 인건비조차 지급하기 어려운 실정인데도 무리한 선거공약 이행을 위해 지방재정을 비효율적으로 운용하기도 했음. 또 공공시설의 관리부실, 공사계약과정의 부조리, 지방의원들의 공사수주개입, 업자와의 담합, 무리한 경영수익사업 추진으로 인한 예산낭비를 초래하기도 했음. 지자체장에게 줄을 잘못 선 공무원들은 인사상의 불이익을 당하는 등 정실인사가 자행되었고, 공직사회의 편가르기는 지방공무원의 사기와 근무의욕을 떨어뜨리기도 했음.

또, 중앙정부의 일방적인 사업추진은 주민들의 거센 반발을 사기도 했는가 하면, 지자체와 지역주민들의 편협한 이기주의로 인하여 중요한 국가시책사업이 진척되지 못하고 엄청난 국가적 손실을 낳기도 했음.

<경실련> 지방자치위원회가 민선지방자치 10년의 운영성과를 평가한 결과 응답자의 73%가 개선된 점으로 민원서비스, 정보공개, 사회복지서비스를 꼽은 반면, 응답자의 54%가 악화된 점으로 불요불급한 행사의 남발, 무분별한 난개발, 지역경제의 편차 심화를 지적했음.

그동안 참여정부는 2003년 7월 4일 지방분권 로드맵을 발표한 이후 지방분권특별법 제정을 시작으로 주민 참여제도 확대, 중앙행정권한의 지방이양 등 역대 어느 정부보다 의욕을 갖고 지방분권을 추진해 왔음.

하지만 여전히 지방자치단체와 지역주민들은 지방분권의 추진속도가 미진하고, 일부 분권과제들의 경우 정책목표에 도달하지 못하면서 지방분권에 대한 체감지수는 매우 낮은 것으로 평가되고 있음.

행자부가 민선지방자치 10년을 맞아 실시한 여론조사에서 응답자의 25%만이 현재 지방자치 모습에 ‘만족한다’고 답했음.

특히, 47개 분권과제들 하나하나가 대단히 방대하고 벅찬 과제들임에도 거의 동시에 추진되다보니, 오히려 주민들이 느끼는 체감은 “일은 하는 것 같은데 성과는 없다”고 인식하고 있는 것으로 분석됨.

2005년 7월 현재 분권과제별 추진 현황을 보면, 지방분권특별법 제정, 주민투표제도 도입, 지방교부세 제도 개선 등 7건은 완료되었으나, 나머지 40개 과제는 추진 중에 있는 것으로 파악되고 있음.

<47개 분권과제 추진현황>

구분	완료	부처실행	제도화 (법령 제․개정)	정책기획
지방분권(32)	2	14	13	3
재정분권(15)	5	2	5	3
합계	7	16	18	6

현재 추진 중에 있는 자치경찰제나 교육자치제의 경우 그 영향을 직접 받는 지역주민의 요구나 의견을 수렴하는 과정이 미흡했고, 특별지방행정기관의 지방이양도 부처의 반발로 아직까지 뚜렷한 방침마저 세우지 못하고 있음.

특히, 중앙행정권한의 획기적 지방이양 추진을 위한 제도적 기반이라 할 수 있는 ‘지방일괄이양법’ 제정이 입법과정에서 소관 상임위별 관련 법률 제․개정 추진으로 변경됨에 따라 당초 설정한 법률 제정 목표를 달성하지 못하고 있음.

그리고 정보공개청구, 주민투표․주민소송제 등 주민참여제도가 확충되었으나, 자치단체 구성원의 역량과 시민사회의 활성화를 위한 과제들은 아직 미진한 상황임.

따라서 현재 추진중에 있는 40개 분권과제별 추진상황을 종합적으로 재점검하고 과제별 우선순위를 설정하여 집중할 수 있는 구체적인 추진전략을 마련할 필요가 있다고 생각함.

예를 들어 교육자치와 자치경찰제 등 주민접점에 있는 과제들은 광범위한 의견수렴을 통해 우선 추진함으로써 직접 수혜자인 주민들의 공감대를 확산시켜 나가고, 이를 기반으로 지연 또는 정책목표에 도달하지 못했던 현안 과제들을 풀어나가는 것이 바람직하다고 생각함.

아울러 중앙권한의 지방이양 못지않게 이를 수용할 지방의 역량과 책임성 확보 역시 중요한 만큼, 객관적으로 측정 가능한 성과지표도 시급히 개발해야 할 것임.

<질의> 대폭적 권한이양과 함께 인력․재정지원 및 규제완화가 동시에 이루어지는 실질적․포괄적 지방분권을 추진하기 위해 강구하고 있는 대책이 있으시면 밝혀주시기 바람.

책임운영기관, 가시적 목표 위해 ‘자체수입’에 무게

확대시행 앞서 국민입장에서 종합적 판단 필요

김명곤 국립극장장의 연봉이 대통령과 국무총리에 이어 공무원 가운데 3번째라는 사실이 보도되면서 화제가 된바 있음.

1999년 국립극장을 책임운영기관으로 바꾸려고 했을 때 문화계에는 걱정이 많았음. 그렇지 않아도 대중적 뿌리가 약한 공연예술이 정부 보호 없이도 살아남을 수 있을까하는 우려 때문이었음.

그러나 김 극장장은 취임 이후 대․소극장의 이름 바꾸고 관객이 편하게 접근할 수 있도록 리모델링했으며 청소년에게는 모든 공연을 30% 할인해주었음. 봄·여름·가을 축제를 열었고, 2003년에는 (재)국립극장발전기금을 설립하여 기업들로부터 기부금과 협찬금을 얻어 부족한 공연경비를 충당했음.

그 결과 1년 405회 45만명이던 공연횟수와 관람객 숫자가 638회, 70만명으로 늘었고, 공연장 가동률도 70~80%에서 평균 90%대로 높아졌음. 유료관객 점유율도 20%선에서 49.5%로, 재정자립도는 8%에서 20%대로 상승하였음.

이러한 성과는 국립극장뿐만 아니라, 행자부가 책임운영기관으로 지정․운영되고 있는 23개 기관의 운영성과를 평가한 결과에서도 행정서비스의 개선, 업무성과 개선, 재정자립도 향상 등의 성과를 거둔 것으로 파악하고 있음.

그러나 여전히 기관장의 인사권 미보장과 자체수입 부족 등이 문제가 지적되면서 행자부는 관련 법 개정을 통해 기관장의 채용기간을 기존의 3년에서 5년으로 2년을 연장하고, 특별한 사유가 없는한 재임기간을 2년 이상 보장하기로 했음.

또, 자체수입 부족문제를 해소하기 위해 책임운영기관을 그 기관이 수행하는 업무의 성질에 따라 ‘행정형기관’과 ‘기업형기관’으로 구분하고, 기업형기관은 종래처럼 특별회계로 운용하고, 행정형기관은 일반회계로 운영하도록 하되 기업형기관에 준하는 예산운영상의 자율성을 보장하기로 했음.

동법 제2조 2항에 의하면, 두 기관을 다음과 같이 정의하고 있음.

행정형기관: 기관의 주된 사무가 사업적․집행적 성질의 행정서비스를 제공하고 성과측정기준의 개발과 성과의 측정이 가능한 사무를 주로 하는 기관.

기업형기관: 기관운영에 필요한 재정수입의 전부 또는 일부를 자체 확보할 수 있는 사무를 주로 하는 기관

이에 근거하여 ‘05. 6. 행자부는 △기관의 자체수입 확보율 △수입의 성격 △수입확대의 잠재성 및 기관운영의 독자성 등을 기준으로 중앙보급창 등 10개 기관을 기업형기관으로, 국토지리정보원 등 13개 기관을 행정형기관으로 지정하였음.

<‘05. 6. 기업형 및 행정형 기관 지정 현황>

구 분	기관수	기 관 명
기업형	10개	중앙보급창, 운전면허시험관리단, 국립의료원, 국립재활원, 국립목표병원, 대산지방해양수산청, 국제교류진흥원, 국립중앙과학관, 국방홍보원, 국립중앙극장
행정형	13개	국토지리정보원, 축산연구소, 수원국도유지사무소, 국립수의과학검역원, 영상홍보원, 국립산림과학원, 충남통계사무소, 해양경찰정비창, 전주국도유지사무소, 항공기상대, 대구국도유지사무소, 국립식물검역소, 농업공학연구소

<질의> 그러나 실제 기업형기관과 행정형기관으로 구분․지정된 결과를 보면, 단순히 ‘자체수입 10%’를 기준으로 10% 이상은 기업형, 10% 미만은 행정형으로 구분된 결과로 보여, 지나치게 자체수입만을 고려한 것이 아닌가 생각되는데 이에 대한 장관의 답변을 바람.

<‘04년도 세입예산 기준 기관별 자체수입 비중>

(단위: 백만원, %)

연 번	기 관 명	전 입 금		자체수입				합계	자체수입비율
		일반 회계	기타 회계	소 계	사업 수입	이월금	기타 수입
1	중앙보급창	-	-	21,111	8,372	5,230	7,509	21,111	100
2	운전면허시험관리단	-	-	117,163	79,087	33,545	4,531	117,163	100
3	국립의료원	19,572	-	50,459	46,446	318	3,695	70,031	72.0
4	국립재활원	5,766	-	6,907	4,811	2,054	42	12,673	54.5
5	국립목포병원	3,097	2	2,164	1,096	1,068	0	5,263	41.1
6	대산지방해양수산청	9,915	38,252	17,639	10,750	-	6,889	65,806	26.8
7	국제교육진흥원	15,593	-	3,315	1,075	2,161	79	18,908	17.5
8	국립중앙과학관	10,338	844	1,794	525	932	337	12,976	13.8
9	국방홍보원	18,116	-	3,063	2,339	724	-	21,179	14.5
10	국립중앙극장	27,878	-	3,718	1,691	602	1,425	31,596	11.8
11	국토지리정보원	39,798	-	3,450	2,000	1,439	11	43,248	8.0
12	축산연구소	36,636	1,778	3,191	160	914	2,117	41,605	7.7
13	수원국도유지(사)	2,907	24,991	2,245	-	806	1,439	30,143	7.4
14	국립수의과학검역원	55,007	-	3,034	1,075	1,959	-	58,041	5.2
15	영상홍보원	18,087	-	1,170	900	70	200	19,257	6.0
16	국립산림과학원	41,109		1,933	150	1,564	219	43,042	4.5
17	충남통계사무소	6,711	-	254	-	253	1	6,965	3.6
18	해양경찰정비창	29,626	2	952	1	931	20	30,580	3.1
19	전주국도유지(사)	2,532	27,630	629	457	170	2	30,791	2.0
20	항공기상대	5,943	2	100	-	99	1	6,045	1.7
21	대구국도유지(사)	2,537	34,212	595	-	53	540	37,344	1.6
22	농업공학연구소	10,541	-	133	84	39	10	10,674	1.2
23	국립식물검역소	23,592	-	1	-	-	1	23,593	0

*정부는 ‘05. 6. 1~10번은 기업형기관으로, 11~23번은 행정형기관으로 선정

물론 책임운영기관평가위원회에서 여러 가지 요인들을 평가하여 기업형기관으로 분류했다고는 하지만 자체수입 비중이 낮은 기관을 책임운영기관으로 선정하게 되는 경우,

첫째, 재원의 대부분을 중앙 행정기관의 전입금에 의존하게 되어 기관운영의 자율성 확보가 곤란하고,

둘째, 기관운영의 성과향상에 따른 자체수입 증가분을 직원에 대한 인센티브 재원으로 사용할 수 없게 되며,

셋째, 객관적 성과측정 지표의 비중이 낮아져 성과측정의 객관성이 결여되는 등 종래 제기되었던 문제들이 여전히 과제로 남게 됨.

이러한 이유로 선진국의 경우 적어도 제도 시행 초기에는 경쟁사무를 취급하는 기관 중에서 재정자립도가 높고 조직 규모가 큰 기관부터 지정하여 시행하고 있음.

<질의> 이에 대한 장관의 견해를 밝혀주시기 바람.

한편, ‘03년 결산관련 국회 감사청구에 따른 감사원의 감사결과보고에 의하면, 경쟁원리 적합성, 재정자립도, 정책과의 연계성 및 기관규모를 고려하여 현재 운용되고 있는 23개 기관중 적어도 국립수의과학검역원 등 8개 기관은 책임운영기관으로 운용하는 것이 부적정하다는 의견을 내놓은 바 있음.

<책임운영기관 운용 부적정 기관>

중앙행정기관	기 관 명	경쟁원리 적합성	재정자립도	정책 연계성	기관규모
농 림 부	국립수의과학검역원	부적합	0.9%	낮음	적합
	국립식물검역소	부적합	0.02%	낮음	적합
건설교통부	수원국도유지사무소	부적합	3.8%	낮음	부적합
	전주국도유지사무소	부적합	1.3%	낮음	부적합
	대구국도유지사무소	부적합	1.2%	낮음	부적합
기 상 청	항공기상대	부적합	0.02%	낮음	부적합
통 계 청	충남통계사무소	부적합	0.02%	낮음	부분 적합
해양수산부	대산지방해양수산청	부적합	18.2%	낮음	부적합

* 기관규모: 기관장 3급이상, 정원 100명 이상이면, 최소 기준 달성

그러나, 정부가 ‘05. 6. 지정한 기업형기관과 행정형기관에는  이 기관들이 그대로 포함되어 있어 그 동안 국회가 제기한 문제점과 감사원의 감사결과를 고려한 흔적이 보이지 않음.

특히, 책임운영기관의 지정에 있어서, 건설교통부의 경우 국도유지사무소 19개소중 수원, 전주, 대구 등 3개 기관만, 통계청의 경우도 통계사무소 12개소중 충남 1개 기관만, 해양수산부의 경우도 지방해양수산청 12개소중 대산 1개 기관만을 책임운영기관으로 지정하여 운용하고 있음.

행자부는 동일한 업무를 수행하고 있는 다수의 기관들 중에서 이들 기관만을 책임운영기관으로 선정한 것에 대해 동 기관들이 타 기관들에 비해 재정자립도가 높고, 기관 규모면에서도 책임운영기관 설치기준에 적합하기 때문인 것으로 설명하고 있음.

그러나, 이들 기관들을 비교해 보면(별표 참조) 책임운영기관과 일반행정기관 간에 자체수입의 차이를 발견하기 어렵고, 오히려 일부 기관의 경우 책임운영기관에 비해 자체수입의 비중이 더 높게 나타나고 있음.

<질의> 행자부는 책임운영기관을 운용한 이후, 동일한 업무를 수행하면서도 책임운영기관인 경우와 일반행정기관인 경우를 비교․평가한 적이 있는지?, 있다면 생산성과 서비스 질 면에서 어느 정도의 성과를 거두고 있는지 답변을 바람.

책임운영기관을 지정․운영하는 긍극적 목표가 대국민 서비스의 향상에 있는 만큼 앞으로도 지속적으로 확대되고 강조되어야 함에는 틀림없음. 다만 단기적·가시적 목표 위주로 운영될 경우 그 부작용은 더욱 커질 수 밖에 없음.

따라서, 책임운영기관을 지정․운영하는데 있어 공급자 위주가 아니라 소비자 즉, 국민의 입장에서 ‘무엇이 더 국민에게 질높은 서비스와 편의를 제공할 수 있는지’ ‘무엇이 더 효율을 극대화 할 수 있는지’ 라는 관점에서 책임운영기관 전반에 걸쳐 종합적으로 판단해 볼 필요가 있다고 생각함.

<질의> 이에 대한 장관의 견해와 향후 책임운영기관의 운영방향에 대해 밝혀주시기 바람.

<별표 1> 통계사무소의 기관별 ‘04년 자체수입 비중

(단위 : 백만원, %)

구 분	사무소명	총지출액(A)	자체수입(B)	자체수입 비율(B/A)
책임운영기관	충남	7,131	2	0.03%
일반행정기관	서울	6,642	-	0.0%
	부산	4,918	1	0.02%
	경기	7,476	3	0.04%
	전남	6,702	6	0.09%
	경북	8,384	-	0.0%
	인천	2,924	1	0.03%
	강원	4,175	13	0.3%
	충북	3,405	3	0.09%
	전북	3,953	1	0.02%
	경남	4,649	1	0.02%
	제주	1,955	-	0.0%

<별표 2> 지방해양수산청의 기관별 ‘04년 자체수입 비중

(단위 : 백만원, %)

구 분	사무소명	총지출액(A)	자체수입(B)	자체수입 비율(B/A)
책임운영기관	대산청	65,806	17,639	26.8%
일반행정기관	울산청	85,854	44,422	51.7%
	인천청	135,954	43,908	32.3%
	부산청	516,780	38,190	7.4%
	여수청	272,062	20,196	7.4%
	마산청	79,908	18,726	23.4%
	동해청	48,653	6,611	13.6%
	군산청	130,161	9,833	7.5%
	평택청	89,293	11,926	13.3%
	포항청	139,777	11,781	8.4%
	목포청	132,914	2,469	1.8%
	제주청	114,307	732	0.6%

<별표 3> 국도유지사무소의 기관별 ‘04년 자체수입 비중

(단위 : 백만원, %)

구 분	사무소명	‘04년 도로운영 예산(A)	'04년 도로점용료 수납액(B)	자체수입 비율(B/A)
책임운영 기관	수원	27,299	1,922	7.0%
	전주	28,584	573	2.0%
	대구	37,906	568	1.5%
일반행정 기관	진영	30,926	766	2.5%
	예산	27,896	680	2.4%
	보은	21,171	338	1.6%
	의정부	46,798	641	1.4%
	논산	31,446	413	1.3%
	포항	52,657	557	1.1%
	제주청	13,546	124	0.9%
	진주	61,992	529	0.9%
	순천	45,631	388	0.9%
	충주	33,339	266	0.8%
	광주	48,226	373	0.8%
	홍천	62,181	448	0.7%
	남원	28,274	187	0.7%
	강릉	48,531	267	0.6%
	영주	37,536	158	0.4%
	정선	46,505	151	0.3%

부처 자의적 비공개 결정...불복제기․인용율 증가

기관특성 감안해 비공개대상 세부기준 마련

중요정보 사전 공표로 행정투명성 높여야

「2004년도 정보공개연차보고서」에 따르면 ’04년도 정보공개청구건수는 국가기록원 정보공개건수를 포함하여 모두 289,385건으로 집계됐으며, 이는 ’00년도 61,586건에 비해 무려 470%가량 증가한 수치임.

연도별 정보공개 비율 역시 ’01년 91%, ’02년 94%, ’03년 96%, ’04년 96%로 해마다 증가하고 있으며, 공개여부 결정․통지기간도 ’04년도의 경우 91%가 법정 처리기간인 10일 이내에 처리됐으며, 당일 또는 3일 이내에 신속하게 처리된 경우도 50% 이상인 것으로 나타났음.

이처럼 증가하는 국민들의 정보공개 요구에도 불구하고 공공기관의 정보공개비율과 정보공개업무가 신속하게 처리되고 있다는 것은 고무적인 현상이라고 할 수 있겠음.

그러나 정보공개율의 증가에도 불구하고, ’00년도 4,402건이던 비공개 건수도 점차 증가하여 ’04년에는 11,824건에 달하는 등 여전히 높은 것으로 나타났음.

<연도별 정보공개 처리 유형 현황>

년도별	청구건수	처리현황				미결정 (계류중)	기타 (취하등)
		소계	전부공개	부분공개	비공개
2004	289,385	281,531 (100)	261,278 (93.8%)	8,429 (3%)	11,824 (4.2%)	43	7,811
2003	192,295	186,087 (100)	170,828 (91.8%)	7,443 (4%)	7,816 (4.2%)	96	6,112
2002	108,147	102,319 (100)	89,474 (87.4%)	7,064 (7%)	5,781 (5.6%)	73	5,755
2001	86,086	80,165 (100)	66,845 (83.4%)	5,997 (7.5%)	7,323 (9.1%)	44	5,877
2000	61,586	58,711 (100)	50,470 (86%)	3,839 (6.5%)	4,402 (7.5%)	63	2,812

특히, 문제가 되는 것은 이의신청, 행정심판, 행정소송 등 공공기관의 비공개 처분에 대한 불복제기 건수와 그에 따른 인용율이 급속하게 증가하고 있다는 것임.

실제 ’00년도의 경우 비공개 4,402건중 이의신청, 행정심판, 행정소송 등 불복신청이 378건에 불과했으나, ’04년의 경우 비공개 11,824건중 불복신청이 1,183건에 달했음.

또, 인용율에 있어서도 ’00년의 경우 이의신청 262건 대비 70건으로 26.7%에 불과했으나, ’04년의 경우에는 이의신청 779건 대비 235건으로 30%에 육박하고 있음.

<연도별 불복신청 및 처리현황>

년도별	비공개 건수	이의신청				행정심판					행정소송
		신청건수	처리결과			청구건수	계류	심판결과			제기건수	계류	판결결과
			취하·각하	기각	인용			취하각하	기각	인용			취하 각하	기각	인용
2004	11,824	779	98	446	235	350	56	62	168	64	54	20	11	14	9
2003	7,816	574	78	355	141	184	57	27	70	30	45	20	2	17	6
2002	5,781	339	33	194	112	83	34	7	37	5	41	25	10	6	0
2001	7,323	241	28	124	89	161	41	72	39	9	28	20	3	5	0
2000	4,402	262	21	171	70	77	4	22	33	18	39	25	3	3	8

이처럼 비공개 결정에 대한 불복제기가 많고 인용율 역시 높게 나타나는 가장 큰 이유는 비공개 대상 규정이 매우 포괄적이고 추상적이어서 해당 부처의 자의적 판단에 따라 공개여부가 결정되기 때문임.

「공공기관의 정보공개에 관한 법률」제9조1항 △법령상비밀 △국방 등 국익침해 △국민의생명 등 공익침해 △재판관련 정보 등 △공정한 업무수행 지장 등 △개인의 사생활 침해 △법인 등 영업상 비밀침해 △특정인의 이익 불이익 등 9개 항목

이러한 문제 인식하에 행자부는 올 연말까지 공공기관에 공통적으로 적용 가능한 ‘비공개대상정보 기준’을 구체화하고, 각 기관의 특성을 감안한 비공개대상 정보에 대한 세부기준을 정해 민원인들에게 사전 공지할 계획이라고 발표했음.

이러한 조치들이 해당부처의 자의적 판단을 방지할 수 있는 있겠으나, 본질적으로 업무를 직접 처리하는 일선 기관 담당자들의 인식이 변화하지 않으면 실효성을 확보하기 어렵다고 판단됨.

따라서 일선 담당자들에 대한 지속적이고 체계적인 교육을 실시하고, 비공개 결정 및 처분을 하는데 있어 근거법령과 법령상의 사유는 물론 공개시 우려되는 문제점 등을 청구인이 납득할 수 있도록 구체적으로 제시하는 노력들이 뒷받침돼야 할 것으로 판단됨.

그리고 무엇보다 국민의 정보공개청구에 사후적으로 대응하는 것에 그칠 것이 아니라, 중요정보는 사전에 공표함으로써 정보공개청구 처리에 따른 행정비용을 절감하고, 행정의 투명성을 높여 나가야 할 것으로 생각함.

<질의> 이에 대한 장관의 견해를 밝혀주시기 바람.

5.18 관련 두 전직대통령 상훈 치탈 및

퇴직 공직자에게 수여하는 근정․보국훈장의 문제

1. 전두환·노태우 前 대통령 서훈 치탈 관련

행자부는 전두환·노태우 前 대통령에게 수여된 훈·포장을 비롯해 12·12쿠데타에 적극 가담하고 5·18민주화운동을 적극 진압한 공로로 표창을 받은 67명(장성1, 영관7, 위관이하 59)에 대해서도 표창을 취소할 방침인 것으로 알고 있음.

그동안 행자부는 5.18 유족 등이 ‘5.18민주화운동 특별법’에 따라 광주진압 관계자의 서훈치탈을 요구해왔으나, 취소 주체에 대한 명시적 규정이 없다는 이유로 미뤄왔던 것이 사실임.

그러나 광주민주화항쟁 25주년이 되는 올해에서야 두 전직 대통령의 서훈 치탈이 비로소 추진된다는 점에서 대단히 늦은 감이 있지만 다행스러운 일이 아닐 수 없음.

행자부가 제출한 자료에 따르면 전두환 前 대통령의 경우 1980년 보안사령관 자격으로 태극무공훈장을 비롯해 10건, 노태우 前 대통령 역시 같은 해 보안사령관 자격으로 받은 을지무공훈장을 비롯해 12건의 훈장을 받은 것으로 파악되고 있음.

행자부는 치탈범위와 관련하여 상훈법의 규정에 따라 모든 훈장을 취소할 것인지, 비위와 직접적으로 관련된 훈장만 취소할 것인지 등에 관한 법리적 자문을 의뢰중에 있다고 밝히고 있음.

그러나 두 전직 대통령 모두 12.12쿠데타를 통해 권력을 장악했고 이를 통해 대통령이 되었기 때문에 그 연장선상에서 12.12쿠데타 이후에 받은 훈장들을 치탈하는 것이 개정된 상훈법의 취지와 국민의 법감정에 부합하는 것이 아닌가 생각함.

<질의> 이에 대한 장관의 견해를 밝혀주시기 바람.

2. 퇴직 공직자에게 수여하는 근정․보국훈장의 문제

행자부는 상훈법 운영지침에 따라 33년 이상 근무하다 퇴직하는 일반직 공무원(경찰관, 소방관 포함) 및 사립학교 교원들에게는 ‘근정훈장’을, 그리고 군인 및 군무원에게는 ‘보국훈장’을 수여해 오고 있음.

그러나 근정훈장과는 달리 보국훈장을 받은 자는 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에 따라 국가유공자로 예우 받도록 되어 있어 공직자간의 형평논란이 제기되고 있음.

즉, 일반 공무원이나 사립학교 교원과는 별개로 군인 및 군무원에 한해서만 보국훈장이 수여되고, 이들에 대해서만 국가유공자로 예우 받도록 하는 것은 형평에 맞지 않다는 주장임.

이 때문에 국정원, NSC 등 국가안전보장과 직접 관련된 기관의 공무원들도 퇴직시 보국훈장을 받게 해달라고 요구하고 있고, 일반직 공무원(경찰관, 소방관 포함) 및 사립학교 교원들 역시 형평성 차원에서 근정훈장 수여자들도 국가유공자로 예우 받도록 해달라고 요구하고 있음.

「상훈법」에 따르면 보국훈장은 “국가안전보장에 뚜렷한 공을 세운 자”에게 수여하도록 되어 있으나, 매년 80% 이상이 퇴직하는 군인과 군무원들에게 수여되고 있음.

<최근 5년간 보국훈장 수여자 유형별 현황>

연도별	계	퇴직자 포상	국군의 날 유공	우호증진 외국군인	기타 국가안보 유공
2001	955	760 (79.5%)	144 (15%)	27 (3%)	24 (2.5%)
2002	1,038	810 (78%)	145 (14%)	29 (3%)	54 (5%)
2003	1,107	911 (82%)	156 (14%)	15 (1%)	25 (2%)
2004	1,078	873 (81%)	149 (13.8%)	20 (1.8%)	36 (3.4%)
2005. 8	807	758 (94%)	-	21 (2.6%)	28 (3.4%)

※ 기타는 간첩검거, 방산물자 개발, 월드컵 등 경비 유공임

국가안전보장에 뚜렷한 공적을 세운 자에게 보국훈장을 수여하고 국가유공자로 예우하는 것은 너무도 당연함.

하지만 단지 군인 및 군무원으로 일정기간 근무하고 퇴직했다는 이유로 보국훈장을 수여하고, 국가유공자로 예우하는 것은 보국훈장의 취지와 공직자간 형평성 차원에서 개선의 여지가 있다고 판단됨.

<질의> 보국훈장을 둘러싼 공직자간 불형평성을 해소하는 문제를 비롯해 모든 퇴직 공직자들에게 수여하는 훈장에 대한 전면적인 재검토가 필요하다고 보는데 장관의 견해를 밝혀주시기 바람.

<별표> 전두환·노태우 전직 대통령 서훈 현황

구분	훈 종	수여일	소속 또는 지위	공적 내용
전두환	보국훈장 삼일장	1968.10.1	육군본부수도사단	국군의날 유공
전두환	화랑무공훈장	1971.3.31	육군본부제9사단	파월유공
전두환	충무무공훈장	1971.7.23	육군본부제9사단	파월유공
전두환	을지무공훈장	1971.10.29	육군본부제9사단	파월유공
전두환	보국훈장 천수장	1973.1.24	육군본부특전사령부	계엄업무 유공
전두환	보국훈장 국선장	1978.1.23	대통령경호실	경호업무 유공
전두환	태극무공훈장	1980.8.29	국군보안사령부	국가안보 기여
전두환	무궁화대훈장	1983.3.11	대통령	대통령 취임
전두환	수교훈장 광화대장	1983.3.11	대통령	국제지위 향상
전두환	건국훈장 대한민국장	1983.3.11	대통령	국기공고 기여
노태우	보국훈장 삼일장	1965.7.14	육군방첩대	방첩업무
노태우	보국훈장 삼일장	1967.6.26	육군방첨대	무장간첩 검거
노태우	화랑무공훈장	1969.5.31	육군본부수도사단	파월 유공
노태우	충무무공훈장	1969.7.30	육군본부수도사단	파월 유공
노태우	화랑무공훈장	1969.8.30	육군본부수도사단	파월 유공
노태우	인헌무공훈장	1969.9.17	육군본부수도사단	파월 유공
노태우	보국훈장 천수장	1974.10.1	육군본부제25사단	국군의날 유공
노태우	보국훈장 국선장	1979.1.23	대통령경호실작전차장보	경호업무 유공
노태우	을지무공훈장	1980.12.31	육군본부보안사령부	국가안전보장 유공
노태우	보국훈장 통일장	1981.7.15	국군보안사령부	국가안보 기여
노태우	청조근정훈장	1983.10.25	장관	국가사회발전 기여
노태우	무궁화대훈장	1988.2.25	대통령	대통령 취임

경기도 교육여건 최악...교원증원 절실

경기도는 1990년 이후 학생수의 꾸준한 증가에도 불구하고 교육예산, 교육시설, 교원규모 등 교육여건 측면에서 전국 최악을 면치 못하고 있음.

현재 정부가 추진하는 교육정책의 상당부분은 OECD국가에서 시행하고 있는 내용임. 그러나 경기도는 학급당 학생수, 교사 1인당 학생수, 1인당 공교육비 등 거의 모든 분야에서 OECD 기준은 고사하고 정부가 정해놓은 기준에도 턱없이 못 미치는 상태임. 특히 인구규모가 비슷한 서울과의 비교에서 나타나는 차이는 경기도 교육의 심각성을 그대로 보여주고 있음.

먼저, 학급당 학생수의 경우 OECD 국가평균은 초등 21.9명, 중등 23.6명인데 반해 경기도는 초등 38.26명, 중등 38.86명에 달하고 있음. 심지어 올해 안산의 모 중학교의 경우 53명으로 나타났음. 이는 서울시 초등 33.96명, 중등 34.37명보다 4명 이상 많고, 전국 평균 초등 32.9명, 중등 35.1명과 비교했을 경우 더 큰 격차가 발생함.

<경기도 교육여건 현황>

(단위: 명, 원)

내 용			전국	경기	서울	전남
인구수			48,082,163	10,628,842	10,287,847	1,981,820
초․중․고 전체 학생수			11,941,799	1,771,486	1,463,418	302,430
학생 1인당 공교육비	총액기준		3,305,000	3,270,000	3,297,000	5,155,000
	순교육비(시설비 제외)		2,863,000	2,297,000	2,618,000	4,725,000
교원 1인당 학생수			18.6	23.82	21.59	15.68
학급당 학생수		초등	32.9	38.26	33.96	25.01
		중등	35.1	38.86	34.37	29.31

※한국교육개발원 교육기본통계 및 분석자료집(2004년도)

교원 1인당 학생수도 마찬가지임. OECD 국가 평균 교원 1인당 학생수는 13.9명임. 반면 경기도는 23.82명으로 서울과 비교하면 2.2명이 많고, 전국적으로 가장 적은 전남과 비교해보면 8.14명 정도나 많음.

이처럼 절대적으로 교원이 부족함에도 이에 필요한 교원을 확보하지 못해 경기도는 올해 학교별로 학급수를 줄이고, 학급당 학생수를 늘릴 수 밖에 없었음.

그래도 부족한 교원은 전일제 강사 2,090명(초등 588명, 중등 1,502명)을 채용하고 교수학습비로 사용되어야 할 예산 443억을 전용해서 인건비로 지출했고, 지방세수 감소로 교사 인건비 마련이 어려워 지방채 6,300억원을 발행하기도 했음.

그러나 행자부는 교육부가 2006년 전국 교원 소요정원으로 요구한 21,344명 가운데 영양교사 1,712명을 포함하여 모두 6,570명만을 증원하는 1차 검토의견을 제시하였음.

<2006년 전국 교원 소요 정원에 대한 행자부 1차 검토의견>

내용	총원	교(원)장	교(원)감	교사	비고
유치원	139	10	24	105
초등	3,282	111	112	3,059
중등	2,983	124	124	2,735
특수	36	1	1	34
치료교육 순회교사	130			130
계	6,570	246	261	6,063	영양교사 1,712명포함

특히, 2006년 경기도의 경우 학급당 학생수를 현 수준에서 유지해도 늘어나는 학급 때문에 당장 필요한 교원이 7,345명임을 감안할 때, 비교과 교원을 제외한 교사 4,351명 전부를 경기도 배정해도 2,994명이 부족한 실정임.

교원증원에 대해 행자부는 일관되게 “전국의 학생수가 감소하는데 교원수만 늘릴 수 없다”는 원칙적인 입장만을 고수하고 있음. 그러나 초․중등 교육법에 따르면 교원은 학생수에 비례하는 것이 아니라, 학급수에 비례해서 배치하도록 하고 있음.

따라서 전남, 전북, 강원, 충남, 충북, 경북 등에서 인구가 감소하더라도 학급이 감소하는 것은 아니기 때문에 행자부의 주장처럼 인구가 감소하는 지역에서 교원을 차출하여 경기도로 보낼 수는 없는 일임.

아울러 우리나라 교육지표(교수 학습방법, 목표 도달점 등)는 OECD기준에 따르고 있으나, 오직 교육환경(학급당 학생수, 교사 1인당 학생수, 1인당 공교육비 등)은 OECD기준에 크게 못 미치고 있음.

교육부문에 있어서 인구가 감소되고 있는 점은 오히려 우리나라의 교육환경을 OECD수준으로 업그레이드 시킬 수 있는 기회이기도 함. 또, 교육환경 개선을 통해 그동안 교육을 이유로 출산을 망설여왔던 부부들에게 새로운 희망을 안겨줌으로써 저출산 문제도 일정정도 해결할 수 있다고 생각함.

이를 위해서는 현재 GDP 대비 11.4%에 달하는 교육비 가운데 4.3%에 불과한 국가부담의 공교육비를 높이는 것과 동시에, OECD수준에 준하는 적정규모의 교원확보가 필요하다고 판단됨.

GDP 대비 교육비 11%의 구성비는 공부담 공교육비 4.3%, 사부담 공교육비 2.8%, 사교육비 4.3%임

<질의> 따라서 현재 행자부가 검토 중에 있는 교원소요 정원에 대한 전면적인 재검토가 필요하다고 보는데 이에 대한 장관의 견해를 밝혀주시기 바람.

<참고1> 인구수 추이(2004～2020년) 비교

년도	전국		경기		서울		전남
	인구수	증감	인구수	증감	인구수	증감	인구수	증감
2004년	48,082,163	232,936	10,449,578	284,539	10,023,546	9,869	1,880,505	-45,258
2005년	48,294,143	211,980	10,711,195	261,617	10,033,274	9,728	1,850,554	-29,951
2006년	48,497,166	203,023	10,954,856	243,661	10,043,258	9,984	1,820,250	-30,304
2007년	48,692,062	194,896	11,191,193	236,337	10,052,607	9,349	1,790,756	-29,494
2008년	48,877,252	185,190	11,420,004	228,811	10,060,791	8,184	1,761,881	-28,875
2009년	49,053,093	175,841	11,640,956	220,952	10,067,125	6,334	1,733,410	-28,471
2010년	49,219,537	166,444	11,853,934	212,978	10,072,098	4,973	1,705,570	-27,840
2011년	49,374,788	155,251	12,058,519	204,585	10,076,173	4,075	1,678,357	-27,213
2012년	49,509,512	134,724	12,252,369	193,850	10,075,836	-337	1,651,462	-26,895
2013년	49,626,235	116,723	12,436,446	184,077	10,072,115	-3,721	1,624,877	-26,585
2014년	49,724,180	97,945	12,610,381	173,935	10,065,250	-6,865	1,598,631	-26,246
2015년	49,802,615	78,435	12,774,339	163,958	10,055,002	-10,248	1,572,703	-25,928
2016년	49,862,489	59,874	12,928,878	154,539	10,041,333	-13,669	1,547,167	-25,536
2017년	49,905,657	43,168	13,074,742	145,864	10,024,510	-16,823	1,522,079	-25,088
2018년	49,933,890	28,233	13,212,688	137,946	10,004,837	-19,673	1,497,456	-24,623
2019년	49,949,889	15,999	13,343,531	130,843	9,982,785	-22,052	1,473,419	-24,037
2020년	49,956,093	6,204	13,468,050	124,519	9,958,788	-23,997	1,450,039	-23,380

※ 통계청 통계정보시스템

<참고2> 초중고 전체 학생수 추이(1990～2010년) 비교

년도	전국		경기도		서울		전남
	학생수	증감	학생수	증감	학생수	증감	학생수	증감
1990년	9,369,506		1,123,466		2,266,274		567,965
1991년	9,139,796	-229,710	1,146,149	22,683	2,205,576	-60,698	524,737	-43,228
1992년	8,959,937	-179,859	1,175,219	29,070	2,151,521	-54,055	487,262	-37,475
1993년	8,750,274	-209,663	1,216,632	41,413	2,074,797	-76,724	454,469	-32,793
1994년	8,604,389	-145,885	1,274,596	57,964	2,006,853	-67,944	426,933	-27,536
1995년	8,483,880	-120,509	1,331,853	57,257	1,926,953	-79,900	408,362	-18,571
1996년	8,365,917	-117,963	1,400,626	68,773	1,844,568	-82,385	391,805	-16,557
1997년	8,195,978	-169,939	1,450,269	49,643	1,760,841	-83,727	376,325	-15,480
1998년	8,119,456	-76,522	1,500,553	50,284	1,701,893	-58,948	359,852	-16,473
1999년	8,083,633	-35,823	1,551,386	50,833	1,646,922	-54,971	355,024	-4,828
2000년	7,951,998	-131,635	1,590,252	38,866	1,588,116	-58,806	341,147	-13,877
2001년	7,831,754	-120,244	1,626,130	35,878	1,537,996	-50,120	325,666	-15,481
2002년	7,774,905	-56,849	1,670,955	44,825	1,498,641	-39,355	314,897	-10,769
2003년	7,796,796	21,891	1,726,492	55,537	1,485,023	-13,618	308,210	-6,687
2004년	7,796,298	-498	1,771,486	44,994	1,463,418	-21,605	301,834	-6,376
2005년	7,784,463	-11,835	1,787,830	16,344	1,456,834	-6,584	302,497	663
2006년	7,766,381	-18,082	1,819,292	31,462	1,449,779	-7,055	297,306	-5,191
2007년	7,724,636	-41,745	1,837,149	17,857	1,439,124	-10,655	291,094	-6,212
2008년	7,614,196	-110,440	1,828,073	-9,076	1,424,349	-14,775	286,230	-4,864
2009년	7,521,144	-93,052	1,824,468	-3,605	1,423,982	-367	275,874	-10,356
2010년	7,350,149	-170,995	1,798,838	-25,630	1,408,227	-15,755	264,557	-11,317

※ 한국교육개발원 교육통계서비스시스템