2005년도 국정감사

질의사항

(대한주택공사)

2005.  9.  27 (화)

국회의원  許  泰  烈

목  차

◆ 주택공사 턴키공사 남발

◦ 턴키공사 평균 낙찰율 무려 99.3%, 대부분 99.9%로 낙찰

◦ 특수한 건설기술도 필요없는 아파트공사에 웬 턴키공사?

- 지난 5년간 턴키공사 15건 가운데 13건이 아파트 건설공사,

사유는 공사이미지 제고

◦ 일반 경쟁입찰로 발주했다면 무려 1,300억원 예산절감 했을 것

- 일반경쟁입찰 발주시 1,300억원, 최저가낙찰제 발주시 2,000억원 절감

◦ 판교 중대형 아파트 턴키입찰 방침 전면 재검토해야 할 것

◆ 국민임대주택 건설에 따른 주택공사 재무건전성 악화

◦ 주택공사 적자규모 약 17.6조원 예상

◦ 국민임대주택건설 재정적자 처리방안에 대한 국민적 합의 필요

◆ 주택공사 턴키공사 : 낙찰율 99.3%, 사유는 주택공사 이미지 제고?

◦ 턴키제도 도입의 기본 취지는 신기술․신공법 또는 특수공법을 채택하거나 공기단축 등을 통해 건설기술 발전을 도모하기 위한 것임

- 따라서 턴키공사는 특수교량이나 터널 등 기술적인 난이도가 높은 공사에 주로 활용되고 있음

◦ 그러나 주택공사는 특수한 기술을 필요로 하지 않는 일반적인 건설분야인 아파트나 복합건물 건설사업에 “공사이미지 제고” 또는 “랜드마크적 단지설계”라는 모호한 사유로 턴키공사를 남발하고 있음

- 이는 대형공사 입찰방법 심의기준 제5조의 3 “발주기관 또는 공사의 특성상 대안․일괄입찰 공사로 시행함이 유리하다고 판단되는 경우”라는 조항을 남용한 것임

※ 대형공사 입찰방법 심의기준

<제5조> (특정공사의 적용) 발주청은 발주하고자 하는 공사가 총공사비 추정가격이 100억원 미만인 공사 또는 제4조제1항제3호의 공사로서 다음 각 호에  해당되는 경우에는 공사의 특성에 따라 일괄입찰 또는 대안입찰 방식으로 집행계획을 수립할 수 있다

1. 신기술․신공법 또는 특수공법을 채택하여 시행하고 하는 공사

2. 공기단축이 특별히 필요한 공사

3. 발주기관 또는 공사의 특성상 대안․일괄입찰로 시행함이 유리하다고

판단되는 공사

□ 지난 5년간 주택공사가 발주한 턴키공사 현황을 분석한 결과

◦ 주택공사가 발주한 턴키공사의 평균 낙찰율은 99.3%이며, 많은 경우가 99.9%의 낙찰율을 기록해 공사 예정가가 거의 그대로 공사비에 반영되고 있으며, 다른 정부기관(약 90% 내외)에 비해서도 월등히 높게 나타남

<최근 5년간 턴키공사 낙찰율 현황>

공사명	낙찰율	수주업체
총 15건	99.3 (평균)	-
'99서울내수구역 제1지구 복합건물 건설공사	99.9	삼성물산㈜,보성건설㈜
강릉교동 8-2블럭아파트 건설공사	99.5	고려개발㈜
달성본리 1블럭아파트 건설공사	99.9	두산건설㈜,영남건설㈜
진해석동 2블럭아파트 건설공사	99.9	삼성중공업㈜
'01남양주평내 1-1블럭 아파트 건설공사	99.9	풍림산업㈜,포스코개발㈜,㈜건설알포메
'01대전관저(3)2블럭 아파트 건설공사	99.9	㈜대우건설,화성산업㈜,계룡건설산업㈜
마포로 2-3지구복합건물 건설공사	99.6	경남기업㈜,삼능건설㈜
'02고양풍동(B2BL)지구아파트 건설공사	99.9	두산건설㈜,㈜새찬건설
'02인천삼산(1)지구 2블럭아파트 건설공사	95.0	두산건설㈜,㈜태영,원광건설㈜
인천논현집단에너지시설건설공사	99.0	㈜대우건설,삼성엔지니어링㈜,㈜한화건설
'03용인동백지구 C1-2블럭아파트 건설공사	99.9	금호산업㈜,신동아건설㈜
'03용인동백지구 C2-3블럭아파트 건설공사	99.8	경남기업㈜,대보건설㈜
'03인천논현지구 8블럭아파트 건설공사	98.1	신성건설㈜,금호산업㈜,대우자동차판매㈜
'04광주동림(2)지구 2블럭아파트 건설공사	99.1	금호산업㈜
'04대구매천지구 2블럭아파트 건설공사	99.9	신성건설㈜,화성산업㈜,명지건설㈜

◦ 또한 턴키공사로 발주한 사유를 분석한 결과

- 턴키공사로 발주한 15건 가운데 13건이 아파트 건설공사였으며

- 13건 가운데 6건이 주택공사 ‘공사 대외이미지 제고’를 이유로 턴키공사가 시행되었으며, 나머지 경우에도 대부분 ‘단지환경 개선’이나 ‘특화된 단지건설’, ‘분양성 효과’ 등 턴키공사의 도입 취지와는 동떨어진 사유로 턴키공사가 시행되었음

- 또한 금년에 턴키공사로 발주를 결정한 인천논현지구나 대구율하지구 역시 ‘개방형 주택지 건설’이나 ‘열린제고형 주택단지 건설’을 턴키공사의 이유로 들고 있음

<아파트 건설사업 턴키공사 제안사유>

제안 연도별	사업명	턴키공사 제안사유	낙찰가 (백만원)	낙찰율 (%)
2005년	인천논현지구 1블럭 아파트 건설	특화테마로 실내공기질 향상 및 경관계획에서의 개방형 주택지 건설	입찰 미실시	-
	대구율하지구 아파트 건설	1층, 최상층 평면특화 및 열린단지제고형 주택단지 건설	입찰 미실시	-
2004년	대구매천지구 1, 2블럭 아파트 건설	공사의 대외 이미지제고 및 랜드마크적 단지설계 요구지구	82,500	99.88
	광주동림 2블럭 아파트 건설	분양성 및 공사대외 이미지제고	58,785	99.13
	마포로 1-52지구	성공적 사업수행을 위한 개발전략 수립 용역시행	128,470	99.98
2003년	인천논현 2지구 아파트 건설	공사 이미지 제고	68,172	98.09
2002년	인천삼산 1지구 2블럭 아파트 건설	사업성이 높은 지구로 주변 아파트와 특화된 단지필요	112,717	94.96
2001년	남양주 평내 1-1 블록 아파트 건설	단지 환경개선 및 분양성 효과	50,000	99.99
	고양 풍동 B2 BL 아파트 건설	공사 이미지 제고	54,997	99.99
	용인 동백 C1 2블럭 아파트 건설	공사 이미지 제고	40,850	99.88
	용인 동백 C2 3블럭 아파트 건설	공사 이미지 제고	49,800	99.80
	대전관저 2블럭	99년 턴키발주한 3,4블럭 공사와의 연계	55,499	99.99
2000년	진해 석동 2불럭 아파트 건설	6층이하 건축가능지구로 용적율을 높일 수 있는 설계필요	35,998	99.99
	달성본리 1블럭 아파트 건설	전원풍 단지개발 요구지구	59,598	99.99
	강릉 교동 8-2블럭 아파트 건설	암반지구로 무소음 무진동 공법요구	29,551	99.50
합계 (13건)			826,937	99.3 (평균)

◦ 만약 그동안 턴키공사로 발주했던 아파트공사를 일반 경쟁입찰로 발주했다면 약 1,300억원의 예산을 절감할 수 있었을 것임

- 또한 만약 최저가 낙찰제로 발주했다면 약 2,000억원을 절감했을 것임

① 일반 경쟁입찰 발주시 : 지난 5년간 아파트 턴키공사의 총 낙찰금액 8,270억원(평균 낙찰율 99.3%)에 일반 경쟁입찰 낙찰율 83.5%를 적용하면 1,306억원 절감

⇒ 턴키공사 낙찰금액 (826,937 백만원) × 15.8% (턴키공사 평균낙찰율 99.3% - 일반 경쟁입찰 낙찰율 83.5%) = 130,656 백만원

② 최저가 낙찰제 발주시 : 주택공사 최저가 낙찰율 74.9%를 적용하는 경우 2,017억원을 절감할 수 있었을 것임

⇒ 턴키공사 낙찰금액 (826,937 백만원) × 24.4% (턴키공사 평균낙찰율 99.3% - 최저가 낙찰율 74.9%) = 201,772 백만원

<최근 5년간 100억이상 대형공사 낙찰율 현황>

발주공사수	턴키공사수	일반경쟁 낙찰율(평균) *	최저가
473	15	83.5	74.9

* 낙찰율은 턴키․대안입찰을 제외한 것임

□ 이와 같은 턴키공사에 따른 예산낭비에 표준품셈에 의한 공사가격 거품을 더하면 예산낭비 규모는 더욱 불어남

◦ 본 의원이 2004년부터 실적공사비를 발표하는 505개 공종에 대해 기존 표준품셈 가격과 차이를 비교한 결과 실적공사비가 기존 표준품셈 가격의 약 85% 수준인 것으로 나타남

- 따라서 주택공사의 턴키공사 평균 낙찰율이 99.3%로 기존 표준품셈 가격을 기초로 산정된 예정가격과 거의 같은 가격에 공사를 발주했다는 점에서 품셈에 의해 실제공사비보다 15%정도 부풀려진 예정가격을 감안하면 주택공사의 턴키공사 발주업체들은 엄청난 수익을 올렸다고 하겠음

<실적공사비 제도 적용 공종에 대한 도입전후 가격 비교>

부문별	대분류	적용 공종수	실적가격 (A)	품셈가격 (B)	비율 (A/B, %)
토목공사부문 (210개 공종)	공통공사	7	129,179	155,211	83
	토공사	58	1,429,599	1,619,695	88
	현장타설콘크리트 공사	24	2,069,153	2,461,269	84
	관공사	17	460,311	521,568	88
	배수공사	13	598,009	671,790	89
	교량공사	6	187,356	225,926	83
	도로 및 포장공사	74	3,321,040	3,893,720	85
	하천 및 항만공사	11	194,014	212,319	91
건축공사부문 (184개 공종)	공통공사	27	36,058,118	39,337,854	92
	철근콘크리트 공사	13	1,002,731	1,065,543	94
	조적공사	10	170,893	223,267	77
	미장공사	15	134,808	153,230	88
	방수공사	25	97,081	115,126	84
	목공사	5	69,104	73,541	94
	지붕 및 홈통공사	8	266,337	297,493	90
	창호 및 유리공사	17	373,143	418,647	89
	타일 및 돌공사	16	390,401	483,697	81
	도장공사	11	47,427	57,312	83
	수장공사	33	189,026	204,641	92
	건축물 부대공사	2	20,711	21,712	95
기계설비부문 (111개 공종)	배관공사	16	408,471	484,975	84
	보온공사	41	349,072	424,546	82
	밸브설비	35	1,907,766	2,299,297	83
	공기조화설비	7	530,071	632,176	84
	소방설비	12	581,869	678,266	86

☞ 질의 내용

◦ 한행수 사장은 건설회사 출신으로 공공공사의 입찰관계에 대해 누구보다 잘 알고 있을 것임

- 주택공사의 턴키입찰 낙찰율이 평균 99.3%라는 것이 과연 적정한 것이라고 보는가? 또한 주택공사의 턴키공사의 낙찰율이 이와 같이 다른 공공기관에 비해 높게 나타난 이유는 무엇이라고 보는가?

◦ 한행수 사장은 8. 31 부동산대책 발표 이후 판교 중대형 아파트의 입찰형식을 턴키방식으로 발주할 계획이라고 밝히고, 턴키로 입찰을 해도 문제가 없다고 주장하고 있으나, 그동안 주택공사의 턴키입찰 현황을 보면 주택공사가 턴키입찰을 통해 건설사에 과도한 이익을 주어왔다는 점에서 설득력이 떨어진다고 하겠음

- 따라서 판교 중대형 아파트에 대한 입찰을 턴키로 하겠다는 계획을 재검토할 필요하다고 보는데 이에 대해 어떻게 생각하는가?

- 사장이 주장하는 대로 턴키입찰로 해야 아파트의 품질이 보장될 수 있다는 근거는 무엇인가?

- 턴키입찰보다는 가격경쟁을 통해 보다 싼 가격에 아파트를 공급하는 것이 아파트 가격을 안정시키는 것이 판교개발방식을 공영개발로 전환한 취지에도 맞고 공공이익에도 부합한다고 보는데 이에 대해 어떻게 생각하는가?

◦ 턴키공사 제도는 주로 고난위도 공사를 대상으로 건설기술의 발전과 공기단축 등을 위해 시행되는 제도로서 비교적 단순한 건설분야인 아파트 건설에 도입하는 것은 취지에 맞지 않는다는 비판이 제기되고 있는데 이에 대해 어떻게 생각하는가?

- 또한 주택공사에서 말하는 공사의 이미지제고나 분양성향상, 특화된 단지구성 등과 같은 턴키공사를 시행한 사유가 과연 합당한 것이라고 보는가?

- 그동안 턴키방식으로 발주한 아파트공사를 만약 턴키가 아닌 일반경쟁입찰 방식으로 발주를 했다면 주택공사가 가지고 있는 아파트건설 경험이나 기술력으로 볼때 아파트 분양이 어렵거나 또는 다른 아파트 단지와 차별되는 고품격의 아파트를 지을 수 있는 능력이 안되거나 공사의 이미지가 훼손된다고 보는 것인가?

◦ 주택공사는 아파트 공사를 턴키공사로 발주한 이유에 대해 턴키공사의 경우 설계단계부터 참여할 수 있기 때문에 최신 설계기법 등 아파트건설과 관련된 민간건설업체의 know-how를 배울 수 있는 기회를 갖게 됨으로서 공사가 짓는 아파트의 품질을 높이고 이미지를 제고할 수 있다고 주장하고 있음

- 그러나 현재 주택공사의 아파트 설계부문의 기술인력이 309명으로 전체 정원 3,739명의 8.2%를 차지하고 있으며, 박사․석사급 인력만 46명에 달하고 있음. 또한 주택공사 스스로 아파트 건설기술에 있어서 민간기업에 손색이 없고 오히려 건설경험이 더 많다고 강조해 왔음

- 이러한 상황에서 1,000억원이 넘는 예산을 쏟아 부으면서까지 턴키공사를 시행해 민간기업의 know-how를 배운다는 것이 과연 설득력이 있다고 보는가?

◆ 국민임대주택 건설에 따른 주택공사 재무건전성 악화 문제

◦ 당초 정부 고시가격에 따른 국민임대주택 100만호 건설에 필요한 재원은 56.1조원이었으나, 주택공사에서 추산한 계획사업비 기준으로는 88.8조원이 소요되는 것으로 추정하여 정부와 주택공사가 약 30조원이상의 차이가 나고 있음

◦ 또한 2004년 6월 감사원이 발표한 국민임대주택 감사결과에 따르면, 정부의 재정지원과 분양사업 등으로 재원조달이 가능한 재정규모는 79조 5,600억원인 반면, 총 건설비용은 103조 3,450억원으로 23조 7,790억원의 재원이 부족할 것으로 예측하였음

<중장기 자금수지 추정현황, 2003～2018>

구분	합계	임대사업		분양사업
		국민임대	공공임대	소계	주택	상가	대지
현금유입	79조 5,660억원	43조 5,550억원	2조 8,250억원	33조 1,860억원	24조 1,120억원	1조 7,570억원	7조 3,170억원
현금유출	103조 3,450억원	71조 290억원	2조 9,210억원	29조 3,950억원	21조 7,910억원	1조 1,110억원	6조 4,930억원
차액 (부족액)	▵23조 7,790억원	▵27조 4,740억원	▵960억원	3조 7,910억원	2조 3,210억원	6,460억원	8,240억원

※ 감사원 감사자료(2004.6)

※ 2018년까지 시한을 설정한 것은 사업종료 기간이 사업승인일로부터 6년정도 소요되기 때문임

- 여기에 기존 임대주택에 새로운 임대주택 80만호를 관리하는데 필요한 장기수선유지비 부족분(약 3조 4,399억원 예상)을 더하면 부족한 재원은 총 27조 2,189억원에 달함

<국민임대주택 건설 관련 자금수요>

구분	재원조달 규모(A)	건설비용(B)	부족액 (B-A)	임대주택 수선유지비 부족액	총 부족액
금액(억원)	795,660	1,033,450	237,790	34,399	272,189

◦ 이와 같이 주택공사나 감사원의 소요예산 추정에 따르면 정부가 당초 추산한 예산보다 실제로는 약 20～30조원이 더 소요될 것으로 전망되고 있으며, 이러한 재원부족 문제가 주택공사의 재무건전성에 심각한 영향을 미치고 있음

- 실제로 2003년 국민임대주택사업 추진 이후 주택공사의 부채는 2003년 10조 1,285억원 → 2004년 17조 1,646억원 → 2005년 23조 9,410억원(추정)으로 매년 6～7조원의 엄청난 부채가 쌓이고 있으며, 이로 인해 주택공사의 재무 건전성이 크게 악화되고 있는 상황임

<주택공사 부채현황>

	2003년	2004년	2005년(추정)
금액(억원)	101,285	171,646	239,410
비율(%)	152	223	283

◦ 정부는 주택공사의 재정문제를 해결하기 위해 2005년 4월 「임대주택정책 개편방안」을 마련하여 건설단가, 건설평형, 재원분담 기준 등에 대한 지원지준을 현실화하도록 결정하고,

- 주택공사가 자체수입을 확대할 수 있도록 자체 개발하는 공공택지의 경우 25.7평 초과 주택도 직접 분양할 수 있도록 허용하기로 하였음

- 이와 같은 건설단가 현실화 조치로 당초 56.1조원이었던 소요 재원규모가 66.8조원으로 증액되어 주택공사의 재정부담을 훨씬 감소할 수 있게 되었다는 점에서 다행스럽게 생각함

※ 재정지원기준 현실화 조치 주요내용

▪ 건설단가 인상 : 324만원/평 → 375만원/평

▪ 건설평형 확대 : 14～20평(평균 17.3평) → 11～24평(평균 17.8평)

▪ 국민주택기금 지원 확대 : 사업비의 40% → 40～50%

<소요재원 및 재원분담 기준변경>

구분	구분		계	재정	주택기금	사업자	입주자
당초	Ⅰ형(14-15) Ⅱ형(16-18) Ⅲ형(19-20)		100% 100% 100%	40% 20% 10%	40% 40% 40%	10% 10% 10%	10% 30% 40%
	평균	17.3	100%	20.2%	40%	10%	29.8%
	사업비		56.1조원	11.3조원	22.4조원	22.4조원	16.7조원
변경	Ⅰ형(14-15) Ⅱ형(16-18) Ⅲ형(19-20)		100% 100% 100%	40% 20% 10%	40% 45% 50%	10% 10% 10%	10% 25% 30%
	평균	17.8	100%	19.4%	46.4%	10%	24.2%
	사업비		66.8조원	13조원	31조원	6.7조원	16.1조원

※ 사업비 (당초) : 100만호 × 17.3평(평균) × 3,243천원 = 56.1조원

☞ 질의 내용

◦ 정부의 국민임대주택 건설단가 증액으로 당초 56.1조원이었던 사업비가 66.8조원으로 증액되어 당초 주택공사가 추정했던 총 사업예산(88.8조원) 대비 적자폭이 22조원으로 줄고 주택공사의 재정적자(80만호 기준, 71.4조원)도 당초 약 26.2조원에서 약 17.6조원으로 10조원 정도 감소할 것으로 예상됨

<국민임대주택 건설에 따른 주택공사 재정적자 규모>

구분	당초 계획		수정 계획		주택공사 추산 공사 사업비 (71.4조원) C
	전체 (100만호)	주택공사 (80만호) A	전체 (100만호)	주택공사 (80만호) B	당초계획 대비 부족액 (A-C)	수정계획 대비 부족액 (B-C)
금액(조원)	56.1	44.8	66.8	53.4	▵26.2	▵17.6

※ 주택공사 추산 공사의 사업비 규모

▸ 총 88.8조원(100만호) × 0.8(주택공사 물량 80만호) = 71.4조원

- 그러나 이와 같이 정부의 조치에도 불구하고 아직도 17조원이 넘는 재정적자가 예상된다는 점에서 설사 주택공사가 자체 개발하는 공공택지의 경우 25.7평 초과 주택도 직접 분양할 수 있도록 허용함으로서 자체수익이 확대된다고 하더라도 17조원이 넘는 재정적자 규모를 감당하기에는 무리가 있다고 하겠음

- 주택공사는 17조원에 달하는 재정부족 문제에 대한 장기재정운용 계획을 마련하고 있는가? 만약 마련되어 있다면 구체적인 계획을 설명해 주기 바람

◦ 주택공사는 이번 공공택지의 중대형 아파트분양 허용조치로 향후 어느 정도 수익을 얻을 수 있을 것이라고 예측하고 있는가?

◦ 2005년 4월 「임대주택정책 개편방안」을 통해 국민주택기금의 재정지원을 강화하였으나, 기금의 지원 역시 주택공사측에서 보면 앞으로 갚아나가야 할 부채의 성격을 가지고 있음. 임대주택정책 개편방안 협의시 이러한 문제에 대한 논의가 있었는가?