<2005년도 국정감사>

행정자치부 2차 질의서

2005. 10. 11. (화)

국회의원  원  혜  영

지방공무원 교육훈련의 경쟁력 강화 방안

21C 지식정보화 시대에 인적자원은 조직의 성패를 좌우하는 핵심자본으로 인식되고 있음. 이에 따라, 인적자원에 대한 지출을 과거에는 비용의 개념으로 인식하였으나 현재는 투자의 개념으로 인식하고 있는 추세임.

조직 내 인적자원을 개발하기 위한 교육훈련의 패러다임 또한, 공급자 위주의 단순 강의형 지식전달 방식으로 부터 수요자의 필요(needs)에 따른 맞춤형 교육 및 Action Learning․Work-Out 등 조직학습과 업무현장 학습을 중시하는 방향으로 전환되고 있음.

본 의원은 지난 5월26일 존경하는 조성래의원님과 함께 “지방공무원 경쟁력 이대로 좋은가?”라는 주제로 관련 전문가들을 모시고 정책토론회를 개최한바 있음.

토론자들께서는 하나같이 “지방분권과 지역혁신의 추진은 지방자치단체의 새로운 역량을 요구하고 있으며 자치역량의 제고가 성공적 지방분권을 가능하게 한다”고 전제하고 “새로운 역량과 경쟁력은 지방행정의 추진주체인 지방공무원의 역량과 경쟁력에 의해 표출된다”는데 공감하였음.

행자부도 이러한 문제인식에서 ‘지방공무원 교육훈련법’ 개정을 준비 중에 있는 것으로 알고 있음.

개정안 주요 내용 : △지방자치단체장은 5년 단위의 교육훈련 계획 수립 △교육훈련책임관 제도 도입․운영, △지방공무원 교육훈련기관의 전문인력 및 우수인력 확보, △교육훈련경비 확보 의무화, △교육훈련평가 공시제도 도입, △공무원 능력발전협의회 설치 운영 등

개정안 가운데 가장 눈에 띄는 것은 지방자치단체로 하여금 교육훈련경비 확보를 의무화하는 것과 지방공무원 교육훈련기관에 전문인력 및 우수인력을 확보하는 것이라고 생각함.

우선, 교육훈련경비 확보의 의무화와 관련하여,

우리나라 전체 지방정부의 교육훈련 예산은 2005년 현재 1,537억원으로써 인건비 12조3,467억원의 1.25%이고 1인당 61만4,000원에 불과함. 이에 반해 삼성전자의 경우 한해 교육예산은 2,000억원으로 1인당 평균 323만원이며, 미국 지방정부의 경우 인건비 대비 3%이상을 교육예산으로 확보토록 권고하고 있음.

이처럼 그동안 지방자치단체가 교육훈련을 인적자원개발을 위한 투자로 보지 않고 비용으로 인식함으로써 교육투자 예산이 절대적으로 부족한 것이 현실이었음.

이런 측면에서 지방자치단체장으로 하여금 교육부장관, 행자부장관이 정하는 기준에 따라 교육훈련경비를 확보토록 의무화하여 지방자치단체의 교육훈련투자 확대를 유도하는 것은 바람직한 방향이라고 생각함.

<질의> 다만, 교육훈련경비를 확보하는데 있어 지방재정의 독립성과 자율성을 침해하지 않는 범위 내에서 어떻게, 어떤 기준으로 접근할 것인가 하는 문제가 관건인 만큼 이에 대한 장관의 견해와 대책을 밝혀주시기 바람.

다음으로, 지방공무원 교육훈련기관에 전문인력 및 우수인력확보와 관련하여,

지방공무원교육원은 기본교육에서부터 전문․장기․소양․시책교육 등 6급 이하 지방공무원의 교육훈련을 전담하고 있을 뿐만 아니라, 교육훈련 혁신을 현장에서 구현하는 중요한 역할을 담당하고 있음.

그러나 지방공무원교육원 교육담당자들의 전문성이 부족하고 외부 교육전문가의 충원도 어려워 자체적으로 전문성있는 교육기법이나 프로그램을 개발하기 보다는 단지 교육훈련을 지원하고 관리하는데 그치고 있었음.

또한, 훈련기관에 대한 투자부족으로 교육시설과 기자재의 확보가 미흡하고, 시설과 규모에 있어서도 교육훈련수요를 충족하기에는 역부족이었음.

이런 측면에서 교육훈련기관의 장을 개방형 직위로 지정․운영하는 것을 비롯해 연구를 담당하는 교수요원 등 교육전문가의 확보를 유도하고, 겸직교수를 공무원에서 민간인으로까지 확대하는 등 고품질의 교육서비스를 제공하기 위한 방안은 대단히 바람직하다고 생각함.

이와 함께 본 의원은 중․장기적으로 교육훈련과정을 완전 개방하여 경쟁체제를 도입하는 방안도 고려할 수 있다고 생각함.

그동안 지방공무원 교육훈련기관은 6급이하 소속 공무원의 능력발전에 많은 기여를 해 왔으나, 안정적인 교육수요에 의한 독점적인 지위는 변화하는 행정수요에 신속하게 대응하는데 다소 장애요인이 되어 온 것이 사실임.

따라서, 교육수요자의 선택에 따라 교육기관과 교육과정을 스스로 선택할 수 있도록 함으로써, 수요자의 교육선택권을 확대하고 공무원 교육기관간 또는 민간교육기관과의 선의의 경쟁을 통해 공무원 교육의 품질을 높이자는 것임.

<질의> 이에 대한 장관의 견해를 밝혀주시기 바람.

지방행정혁신 전담 조직과 인력 확충 시급

지방행정은 정부정책이 집행되고 국민과 상시적인 접촉체계를 유지하는 최일선 현장이라는 점에서 정책집행의 품질과 행정에 대한 주민만족을 높이기 위한 지방행정혁신의 중요성이 더욱 커지고 있음.

이에 따라 행자부는 자치단체와 교육청 중심의 지방행정혁신 추진체계를 구축하고, 지방여건에 맞는 혁신프로그램을 개발하여 지원하고 있음. 또 혁신동력을 지속적으로 창출하도록 성과관리시스템을 적극 운영하고 혁신수준을 진단․평가하여 우수기관에 대해 인센티브를 부여하는 등 기관 상호간의 혁신경쟁을 유발하도록 관리하고 있음.

그러나 행자부가 지난해 11월 전국 250개 지방자치단체를 대상으로 설문조사한 결과, 자치단체의 혁신수준이 대부분 1.2단계로 나타나, 혁신에 대한 지자체의 인식은 확산되고 있으나 구체적이고 체계적인 혁신활동은 미흡한 수준에 있는 것으로 드러났음.

<자치단체와 중앙부처의 혁신수준 비교>

구분	1단계 (혁신 미착수)	2단계 (혁신마인드조성)	3단계 (단순임무혁신)	4단계 (변화확산)	5단계 (혁신정착)
자치단체	34(13.6%)	211(84.4%)	5(2%)	-	-
중앙부처	-	5(10.2%)	25(51.0%)	14(28.6%)	5(10.2%)

※04.11월 중앙부처 평가 결과

이처럼 자치단체의 혁신수준이 낮은 단계에 머물고 있는 것은 관료적 문화, 구성원의 신뢰부족, 혁신목표와 방향의 불명확 등 내적요인과 혁신추진 체계의 미흡, 혁신프로그램의 지원 부족 등 외적요인이 복합적으로 작용했기 때문인 것으로 파악됨.

이 가운데 지방주도의 혁신이 효과적으로 추진되도록 하기 위해서는 다른 무엇보다 중앙과 지방, 광역과 기초를 연결하는 추진체계가 시급히 마련되어야 할 것으로 보임.

특히, 현재 지방행정 혁신을 위해 기초단체에 두고 있는 전담조직과 인력이 대단히 취약해 제 역할을 못하고 있는 점에 비춰, 기초단체별 정교한 혁신체계를 구축․운영할 필요가 있음.

행자부의 자료에 의하면, 광역단체의 경우 11명의 과단위, 기초단체는 3명의 담당단위로 추진체계를 갖췄으나, 혁신이외에도 분권, 균형개발 등 서로 상이한 업무를 겸하다 보니 혁신전담에는 미흡한 것으로 파악되었음.

실제, 강릉시의 경우 혁신팀 직원 1명이 지방행정혁신업무와 함께 신활력사업, 공공기관, 지역특화발전특구, 지역혁신발전계획, 지역혁신협의회 운영 등의 업무를 중복 담당하고 있는 것으로 나타났음. 이런 상태로는 지방행정혁신을 위한 어떠한 지원과 전략도 실효를 가져오지 못할 것임.

<질의> 따라서, 그동안 축적된 정부혁신의 성과와 경험을 국민과의 접점행정인 지방행정 혁신으로 연계․확신시켜 나가기 위해서는 기초자치단체의 혁신전담 조직과 인력의 확충이 절대적으로 필요하다고 보는데, 이에 대한 장관의 의견을 말씀하여 주시기 바람.

지방 분쟁조정위원회 기능 및 역할 강화 필요

본 의원은 이번 지방 국감을 통해 거의 전 지역에서 중앙정부-광역단체간, 광역-기초지자체간, 그리고 기초지자체간 갈등과 분쟁이 다양한 형태로 표출되고 있다는 사실을 확인할 수 있었음.

분쟁의 내용을 분석해 보면, 대부분 도축장․폐기물․납골시설 등 혐오시설 설치에 따른 분쟁이 가장 많았고, 지자체간 경계, 상수원보호구역이나 하수처리 등 다양한 형태로 나타나고 있었음.

행자부가 제출한 자료에서도 이 같은 이유들로 매년 10~20여건의 분쟁이 발생되고 있으며, 현재 31건이 해소되지 못한채 노정되고 있는 것으로 파악되고 있음.

신규분쟁발생 건수 : ’00년 22건, ’01년 18건, ’02년 9건, ’03년 21건, ’04년 11건

이처럼 매년 다수의 분쟁이 발생되고, 분쟁으로 인한 직․간접적 피해가 발생되고 있음에도 분쟁해결을 위한 체계적인 관리와 지원은 대단히 미흡함.

그 이유는 첫째, 분쟁으로 판단하는 기준과 원칙이 불명확하기 때문임.

지방자치법 제140조에 따르면 ‘분쟁’을 사무를 처리함에 있어서 의견을 달리하는 ‘다툼’이라고 포괄적으로 규정하고 있을 뿐, 분쟁이라고 판다할 수 있는 구체적인 기준이 부재함. 이 때문에 동일한 사안임에도 어떤 시도는 분쟁으로 관리하는데 반해, 다른 시도는 분쟁으로 관리하지 않는 문제가 발생하고 있음.

제140조 (지방자치단체 상호간의 분쟁조정) ①지방자치단체 상호간 또는 지방자치단체의 장 상호간 사무를 처리함에 있어서 의견을 달리하여 다툼(이하 "분쟁"이라 한다)이 있는 때에는 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 행정자치부장관 또는 시·도지사가 당사자의 신청에 의하여 이를 조정할 수 있다. 다만, 그 분쟁이 공익을 현저히 저해하여 조속한 조정이 필요하다고 인정되는 경우에는 당사자의 신청이 없는 때에도 직권으로 이를 조정할 수 있다. [개정 99·8·31]

실제 경기도의 경우 서울시와 5건의 분쟁이 있는 것으로 판단하고 있으나, 서울시는 단 1건만을 분쟁으로 관리하고 나머지는 지역간 민원 또는 갈등 정도로 인식하고 있음.

<최근 5년간 경기도내 분쟁발생 현황>

년도	분 쟁 명	관련기관	주 요 쟁 점 내 용
‘00	한강상수원보호구역내 수상구조물 이전분쟁	서울 - 성남	․성남시의 한강취수구역내에 서울시에서 수상구조물 설치에 따른 분쟁
‘02	서울시 납골당 설치에 따른 분쟁	서울 - 파주	․서울시가 파주시 용미리에 대규모 납골당 추가 건립에 따른 분쟁
’04	폐기물처리시설 입지에 따른 분쟁	서울 - 고양	․마포구 상암동 소재 폐기물처리시설을 고양시에 이전한 후 약속했던 주민지원이 이루어지지 않음에 따른 분쟁
’05	음식물류 폐기물처리시설 입지에 따른 분쟁	서울 - 고양	․고양시 대덕동 음식물류쓰레기 공공퇴비화 시범시설을 서울시에서 무단 증설에 따른 분쟁
‘05	사설납골시설 공설화에 따른 분쟁	서울 - 화성	․화성시 (재)효원납골공원을 서울시 종로구 등 7개구가 분양받아 공설화 추진에 따른 분쟁

※ 굵은 글씨는 서울시와 경기도가 모두 분쟁으로 관리하고 있음

둘째, 각 시도 분쟁조정위원회의 역할과 기능이 유명무실하기 때문임.

본 의원이 시도 중재위원회의 개최 및 조정실적을 파악한 결과, 1999년 이후 현재까지 5개 시도만이 회의를 개최하여 조정 4건, 각하 1건의 실적을 보이고 있음. 특히, 서울시와 제주도는 분쟁조정위원회의 설치조차 되어 있지 않았음.

<전국 시도 분쟁조정위원회 운영 실적>

시도	분쟁명	당사자	결정내용
부산	分區전 지정기탁금의 신설구 승계 관련	부산 북구-사상구	조정
경남	진주권 광역쓰레기 매립장 관련	경남 사천시-진주시	조정
전남	율촌 제1산업단지 관할구역 조정 관련	전남 광양시-순천시	각하
경기	행정구역 개편에 따른 공유재산승계 관련	경기 남양주시-양주시	조정
인천	자동차용 액화 석유가스 충전소 배치 관련	인천 연수구-남동구	조정

따라서 행자부는 분쟁여부를 판단할 수 있는 명확한 기준과 원칙을 제시할 필요가 있으며, 조정결정에 대한 법적 구속력이 없어 단순한 심의기구화 되어 있는 시․도 분쟁조정위원회의 기능과 역할을 강화할 필요가 있음.

즉, 시․도 분쟁조정위원회의 조정․결정사항에 대해 해당 지방자치단체가 신속히 이행하도록 지방자치법에 규정된 행·재정적 조치사항을 구체화해야 할 필요가 있다고 보여짐.

<질의> 이에 대한 장관의 견해와 대책을 밝혀주시기 바람.

지방분권이 가속화되고 지자체의 권한이 강화될수록 주민의 이해와 맞물린 중앙-지자제간, 지자체-지자체간 갈등은 다양한 형태로 더욱 증가할 수 밖에 없음.

하지만 지자체와 지역주민의 노력이 다소간의 갈등과 분쟁을 수반한다고 해서 그러한 노력자체를 님비현상 정도로 폄하하는 것은 바람직하지 않을 것임.

다만, 분쟁으로 인한 갈등이 장기화되고 확산될 경우 소지역주의를 심화시키고, 사회적 비용이 커질 수밖에 없으며, 결국 그 피해는 당사자인 지역주민에게 돌아간다는데 있음.

이에 따라 국무조정실에서는 갈등영향평가제를 도입, 정부 각 부처나 공공기관이 정책입안에 앞서 예상되는 갈등을 점검하고 갈등이 발생했을 때 이를 최소화하기 위한 각종 방안을 추진토록 하는 「갈등관리기본법」 제정을 추진하는 것으로 알고 있음.

<질의> 따라서, 행자부는 추진중에 있는 「갈등관리기본법」과 연계하여 다양한 양태의 갈등과 분쟁을 예방 또는 해소하기 위한 구체적 사안별 프로세스를 수립하고, 업무매뉴얼을 개발․보급하는 등의 적극적 대응이 필요하다고 보는데 이에 대한 장관의 답변을 바람.

어린이보호구역 개선사업

객관적 효과분석 통해 실효성 높여야

(사)한국생활안전연합이 발표한 자료에 따르면 2003년 교통사고로 숨진 어린이(만14세 이하) 394명 가운데 269명이 보행 중 사고를 당했고, 80% 이상의 사고가 학교나 집 근처에서 발생한 것으로 집계됐음.

행자부는 어린이 교통사고를 근본적으로 예방하기 위하여 지난 2004년부터 지방자치단체와 함께 어린이 보호구역 개선사업을 추진해 오고 있음.

2007년까지 모두 3,458개소에 6,354억원을 투입할 계획으로 있으며, 올해까지 1,600억원을 투입하여 2,700여개소에 대해 횡단보도, 신호등, 컬러포장 등 안전시설을 설치해 왔음.

<어린이 보호구역 개선사업 연차별 계획>

(개소, 억원)

전체계획		’04까지 실적		’05 추진		’06 계획		’07 이후
물량	사업비	물량	사업비	물량	사업비	물량	사업비	물량	사업비
3,458	6,354 (3,177)	753	1,268 (634)	847	1,444 (722)	929	1,820 (910)	929	1,822 (911)

그러나 이처럼 막대한 예산소요에도 불구하고 여전히 어린이 보호구역내 어린이 교통사고가 반복적으로 발생하고 있는 등 사업의 실질적 효과는 기대에 크게 못 미치고 있음.

경찰청 자료에 따르면, 어린이 보호구역내 어린이 교통사고는  2003년도에 비해 10%가량 감소한 것으로 나타나고 있지만, 2004년도의 경우만 하더라도 사망 8명을 비롯해 576명이 부상을 당하는 등 모두 529건의 사고가 발생했음.

<지방청별 어린이 보호구역내 어린이 교통사고 발생현황>

구분 지방청별	2003년			2004년
	발 생	사 망	부 상	발 생	사 망	부 상
계	588	18	608	529	8	576
서 울	42	6	39	11	0	12
부 산	42	0	44	39	2	46
대 구	28	1	30	15	0	16
인 천	62	3	65	25	0	25
울 산	19	0	20	8	0	8
경 기	66	0	76	125	3	133
강 원	46	2	47	28	1	28
충 북	30	0	31	31	0	35
충 남	40	0	41	29	2	27
전 북	29	1	29	36	0	42
전 남	60	3	60	54	0	58
경 북	44	1	44	51	0	52
경 남	51	1	52	17	0	18
제 주	29	0	30	60	0	76

<질의> 장관께서는 지속적인 어린이 보호구역 개선사업에도 불구하고 어린이 교통사고가 현저하게 줄지 않는 이유가 어디에 있다고 보는지 답변을 바람.

본 의원이 파악한 바에 따르면,

첫째, 아직도 대다수의 운전자들이 ‘어디가 어린이 보호구역인지’, ‘무엇을 지켜야 되는지’ 모르고 있다는데 있음.

교통문화운동본부가 운전자를 대상으로 설문조사한 결과, 어린이보호구역(스쿨존)에 대해 ‘들어본 적은 있으나 자세한 내용은 모른다’는 응답자가 60%로 가장 많았고, ‘전혀 모른다’는 운전자도 16%로 조사되는 등 운전자 4명중 3명은 잘 모르고 있는 것으로 나타났음.

둘째, 감사원에서 지적한 바와 같이 미지정된 어린이 보호구역에 개선사업비를 투자하는 등 자치단체가 어린이 보호구역 개선사업을 지역주민의 집단민원 해소책으로 활용해 왔기 때문임.

셋째, 어린이 보호구역 안에서는 차량의 주ㆍ정차와 30㎞이상 운행이 금지됨에도 불구하고, 계도․단속이 이루어지지 않아 대다수의 운전자들이 이를 준수하지 않고 있기 때문임.

넷째, 어린이 보호구역 개선사업이 어린이 통행동선이나 교통사고 발생원인 분석 등을 토대로 설계되지 않고 설치지침에 따라 천편일률적으로 추진되고 있기 때문임.

따라서, 이제는 어린이 보호구역 개선사업을 확대하는 것도 중요하지만, 객관적인 효과 분석을 통해 사업의 실효성을 높이기 위한 방안을 강구할 필요가 있음.

우선 실시설계 단계에서 해당학교의 ‘어린이 통행 동선’과 ‘어린이 교통사고 발생 현황’ 분석을 토대로 어린이 등하교 통행의 위험개소 및 위험요인을 파악하여 실제 어린이 교통사고를 방지할 수 있도록 해야 함.

또, 교육부, 경찰청 등 유관기관과 협조하여 속도위반이나 불법 주정차에 대해 보다 강력한 페널티를 적용하는 방안도 고려해 볼 필요가 있음.

그리고 앞서 설문에서 응답자의 70%가 어린이 교통사고 예방을 위해 ‘스쿨존에 대한 지속적인 홍보와 교육’이 필요하다고 조사된 만큼, 운전자를 대상으로 스쿨존에 대한 지속적인 홍보와 캠페인을 병행해야 할 것임.

<질의> 이에 대한 장관의 견해를 밝혀주시기 바람.