막힘없는 힘찬 전진 푸른 신호등	건설업의 선진화와 청렴도 향상을 위한 제안 - 턴키/대안입찰을 중심으로 -

2005. 9.

국회의원(부산사하을)

조 경 태 정/책/자/료/집 7

www.ktclub.or.kr

머리말

대상그룹 비자금 조성, 행담도 개발, 철도청 러시아 유전의혹, 서울시 양윤재 부시장 수뢰 혐의, 재건축 재개발 비리, 경기도 광주시장 및 지역 국회의원 구속, 한국노총 회관 건립관련 노총 간부 수뢰, 대한주택공사 김진 전 사장 구속, 수자원공사 고석구 전 사장 구속.

최근 1년 동안 벌어진 비리 의혹 사건이다.

한국이 ‘부패공화국’임을 선포하기라도 하듯 연이어 터져 나왔다.

지난해 국제투명성기구(TI)가 발표한 한국의 부패인식지수(CPI)는 10점 만점에 4.5점, 146개국 중 47위이다.

1995년 이후 계속 40~50위를 맴돌고 있다.

한국은행 김태동 금융통화위원은 “경제 규모는 선진국 턱밑까지 쫓아갔지만 부패 지수는 후진국과 어깨를 나란히 하고 있다”며 “이런 부패구조에서 국민소득 2만 달러를 달성하면 뭐 하겠냐”고 지적할 정도이다.

부패의 진원지는 건설업이다.

앞서 열거한 부패사건들도 모두 건설과 연관돼 있다.

국민 대다수가 ‘건설’ 하면 ‘복마전’이라는 이미지를 떠올릴 정도다.

택지개발사업을 하기 위해 지방 공무원이 지정하는 건축사무소에 일을 맡겨야 한다거나, 공무원에게 급행료를 줘야 사업 인·허가가 떨어진다는 얘기는 흔해빠진 얘기다.

그만큼 건설 산업은 일반인의 뇌리에 부패한 산업으로 인식되고, 실제 매우 부패해 있다.

지난 4월 경제정의실천시민연합은 1993년 2월 김영삼 정부 출범 이후 2005년 4월까지 12년 동안 언론에 보도된 부패 및 비리 사건을 유형별로 분석했다.

그에 따르면 뇌물사건 584건 중 건설 분야 사건은 320건으로 55.3%다. 또 뇌물을 받은 1047명 중 673명(64.3%)이 건설과 관련돼 있다.

같은 기간 사법처리 과정에서 혐의가 입증되거나 법원에 의해 추징된 뇌물 1383억원 가운데 건설과 관련된 것은 600억원(43.4%)이다.

부정부패의 핵심 고리가 바로 건설 산업이다.

같은 자료에서 사법처리 시기를 기준으로 건설 관련 뇌물사건을 살펴보자.

김영삼 정부 187건(58.4%)·418명(62.1%), 김대중 정부 58건(18.1%)·126명(18.7%), 노무현 정부 75건(23.4%)·129명(19.2%)이다.

김대중 정부 때 잠시 주춤했으나 노무현 정부 들어 증가했다. 집권 2년여 만에 이미 건수로는 김대중 정부의 5년치를 넘어섰다. 부패가 줄었을 것이라는 일반의 통념을 깨뜨리고 있다.

이에 최근 국회 건교위 정장선의원께서 뇌물을 줬을 경우, 최대 영업정지까지 가능한 건산법개정법안을 제출하였다.

아마 여러 회사에서 비상이 걸렸고, 다양한 대책을 강구하는 것으로 알고 있다.

물론 영업정리가 업체입장에서는 사형선고와도 같은 것이기 때문에 일부에서는 이를 악용하는 사례가 나올 수도 있을 것이다.

따라서 저희 건교위에서는 시행범위 등을 신중하게 검토하고 있다.

그러나 이러한 법안이 제출되었다는 것은 앞서 말씀드린 바대로, 우리사회에서 건설업계의 부정적 이미지가 폭넓게 자리 잡고 있다는 것을 반증하고, 나아가 이러한 이미지가 개선되지 않고는 건설업계와 국민간의 신뢰회복이 쉽지 않다는 것이다.

이 정책 자료집에서 특별히 말씀드리고자 하는 것도, 바로 이러한 건설업계의 혁신과 선진화를 위한 턴키제도 개선이다.

턴키제도는 고난도 기술을 요하는 분야에 민간업체의 기술력을 활용하여 효율적으로 건설공사를 시행할 수 있는 장점이 있는 반면, 사실 발주청과 업계, 그리고 심사위원들의 유착과 로비로 얼룩진 어두운 양면성을 가지고 있다.

먼저 턴키․대안제도의 장점은, 현재 건교부에서 운용중인 ‘건설산업 선진화기획단’에서 제시한 건설산업의 업역구조 개편방안에서 볼 수 있다.

첫째, 일반․전문건설 업종 간 업역철폐 및 현재 일반과  전문건설업으로 구분되어 있는 건설업종을 단일화 하고,

둘째, 지나치게 세분화되어 있는 건설업종을 유사업종별로 통합하는 것이다.

이러한 업역구조 개편방안의 키워드 중의 하나가 건설생산과정의 통합화이며, 궁극적으로 현재 대형건설업체는 CM (Constr- uction Management : 건설사업관리) 을 근간으로 하는 “시공관리”업의 역할을 주로 수행하게 될 것으로 보인다.

따라서 이러한 건설생산과정의 개편이 진행될 경우 건설시장의 상층구조는 금융능력과 사업관리능력이 있는 대형건설업체 그룹이 차지하게 될 것으로 전망 된다.

물론 대형건설업체가 덩치 큰 건설물량을 독차지 할 경우, 이에 대한 견제 및 반발도 있겠지만, 건설업체의 책임 있는 사업관리능력을 강조하는 턴키/대안공사는 이러한 건설 업역구조 개편방향과 큰 맥락에서 부합되는 측면이 많다고 할 수 있다.

결과적으로 턴키/대안공사는 건설업체가 사업관리능력을 배양할 수 있는 동기를 부여하고, 사업수행능력을 갖추게 함으로써 우리 건설산업의 대외적 경쟁력을 향상시킬 수 있는 기반을 제공해 줄 것으로 보인다.

그러나 턴키제도는 이러한 장점이 있는 반면, 업체간 담합에 유리한 구조여서 낙찰률이 95%에 이른다.

따라서 최저가낙찰제가 확대시행 되고 있는 상황에서 건설업계는 SOC의 민간투자사업과 함께 턴키발주사업이 황금알을 낳는 거위라 할 수 있다.

물론 이들 공사 역시 최종 하도급 단계의 실행원가는 같기 때문에 최저가 낙찰제 공사 대비 30~40%를 건설업체들이 더 챙길 수 있는 제도이기도 하다.

최근 사례를 들어보겠다.

우선, 작년 수자원공사는 한탄강 댐 공사를 턴키로 발주한다고 발표했다.

그러나 당시 한탄강 댐은 건설을 할 것인지조차 결정되지 않았을 뿐 아니라, 설계자문위원회의 의견과 상반된 결정을 해서 많은 논란이 있었고, 결과적으로 당시 공사사장은 구속되었다.

또 하나는 최근 대한주택공사가 판교신도시를 턴키로 발주한다고 발표했다.

명분은 중대형아파트의 품질이 떨어지는 것을 방지하기 위한 것이라 한다.

그러나 주공은 우리나라 최고의 주택건설기업이다.

자체 연구소도 가지고 있고, 중대형 평수 주택설계의 다양성을 확보하기 위함이라면, 설계업체들에게 제안입찰을 실시한 후 선택된 설계에 따라 입찰해서 시공사를 선정하면 된다.

즉, 고품질 확보를 위한 방법으로 턴키입찰만이 정답일 순 없다는 것이다.

또한 주택공사는 건교부에 입찰방법심의를 정식으로 요청한 바도 없었다.

최근 턴키발주와 관련 건교부 산하기관에서 벌어진 두개의 사례를 비교해보면, 입찰방법 심사과정의 투명성 문제를 극명하게 보여주고 있다고 하겠다.

그런데 더 큰 문제는, 실제 기술위원과 평가위원들에게 행해지는 전방위 로비라 할 수 있다.

턴키공사를 둘러싼 건설업체들의 로비 전쟁은 이공계 교수나 학자들까지 부패의 늪으로 빠뜨린다.

중앙 정부와 지자체의 턴키공사 입찰 심사위원으로 참여하는 이들 전문가 그룹이 사실상 공사 수주의 열쇠를 쥐고 있기 때문이다.

더구나 각종 심사결과 설계점수에서 1~2점의 극히 적은 점수 차로 낙찰자가 정해지기 때문에 업체들은 사활을 건 로비전을 펼치는 것이다.

일부 업체에서는 교수 부인의 해외여행도 챙겨준다고 하니 참으로 심각한 일이라 하겠다.

이렇게 입찰방법 심사과정의 투명성 문제와 이를 위한 지나친 로비 및 일부 대형건설업체의 수주 독점 등 제도적용 과정에서의 부정적인 측면이 부각되면서 중소건설업체나 시민단체들을 중심으로 턴키/대안입찰제도의 축소적용 또는 최저가제도로의 흡수통합 방안 등이 제시되기도 한다.

그러나 턴키제도와 관련 많은 논란이 있고, 부패의 고리라 할 수도 있지만, 앞서 언급한 건교부의 건설업 선진화 대책, 건설업역 구조의 개편과 관련, 국내 건설기업의 사업관리 선진화라는 측면에서 턴키입찰제도가 긍정적인 역할을 하고 있다고 생각한다.

문제는 이러한 긍정적 역할이 사회적, 도덕적 공감대를 형성할 수 있기 위해서는 건설업계의 정화노력과 혁신대책이 무엇보다 필요하다.

이를 위해,

첫째, 건교부가 추진하는 건설업 선진화가 정부와 국회, 그리고 건설업계간의 합의하에 마무리되어야 한다.

건교부는 선진화기획단에서 제시하는 안을 9월중 국회에 보고하겠다고 하는데, 우선 재경부 등 관련 부처와 협의를 잘 해야 할 것이다.

또한 건설업계는 대형건설업체와 중소건설업체, 일반 업체와 전문 업체간의 대화와 협력이 필요하다.

둘째, 정장선의원이 제출한 건설산업법개정안과 관련, 이번 기회를 건설업의 클린이미지를 구축하고 확대재생산하는 계기로 삼아야 할 것이다.

이번 기회에 부패를 원천적으로 방지하는 제도적 대책을 확실하게 정착시켜야 한다.

아무쪼록 건교부와 산하기관은 건설업의 선진화와 청렴화를 위해 턴키제도 개선에 적극 나서야 할 것이다.

1. 제도 현황

‘턴키’는  국가계약법령의 「설계․시공 일괄입찰」을 의미하는 것으로, 국제적으로 설계․시공 일괄입찰을 의미하는 단어는 Turn-Key가 아니라 디자인빌드(Design-Build)지만, 우리나라에서 오랫동안 관행적으로 설계․시공 일괄입찰을 턴키라고 불러왔기 때문에 여기서도 동일한 용어를 사용하기로 한다.

대안입찰제도는 발주기관이 제시하는 원안의 공사입찰 기본설계 또는 실시설계에 대하여 기본 방침의 변경없이 원안과 동등 이상의 기능과 효과를 가진 신공법․신기술․공기 단축 등이 반영된 설계로서 원안의 가격보다 낮은 공사로 입찰하는 제도를 말한다.

턴키공사 유형은 ①설계․시공 일괄입찰(턴키 1), ②실시설계․시공입찰(턴키 2)의 2가지로 구분되었지만, 이중 “턴키 2” 방식은 ’99년 9월 9일자로 국가계약법령을 개정하면서 폐지하였고, ③대안입찰도 낙찰자가 설계․시공을 함께 수행하며, 낙찰자 선정기준이 턴키공사와 동일한 등 국가계약법령과 적격심사기준에서 턴키공사의 한 유형으로 분류하고 있다. 따라서 이 보고서에서 별도의 언급이 없는 한 ‘턴키’는 대안입찰까지 포함하는 개념으로 사용하기로 한다.

턴키제도는 1975년에 도입된 후 1996년 「턴키 활성화 대책」 이후 본격적으로 활용되었으며, 2001년 이후 전체 대형공사 발주건수에서 차지하고 있는 비중 및 건설업체의 수주실적이 크게 증가하고 있다. 턴키공사의 발주건수 및 수주실적이 늘어난 원인은 최저가 낙찰제의 도입, 턴키 활성화를 추구해 온 기존의 정책방향, 발주기관의 현실적인 필요성, 턴키/대안입찰방식 자체의 장점 등이 복합적으로 작용한 결과라 할 수 있을 것이다.

2. 운영현황

1996년 11월 ｢턴키 활성화 대책｣ 발표 이후, 턴키․대안입찰공사 발주 건수가 전체 대형공사 발주건수에서 차지하는 비중은 증가하고 있다. 외환위기 이후 공공공사 물량감소로 발주 건수가 일시적으로 줄었으나 2002년부터 다시 증가하고 있다. 턴키․대안입찰공사는 최저가 낙찰제가 도입되던 2001년 이후부터 수주실적이 급증하고 있다. 그 이유는 발주기관의 최저가 낙찰제 회피 노력과 연관되는 것으로 해석되고 있다. 최저가 낙찰제 공사의 저가 낙찰로 인한 문제들이 심각하게 제기되면서 발주기관에서 최저가 낙찰제 공사의 상당부분을 대안입찰공사로 전환했다는 것이다.

<표 1> 턴키․대안입찰공사 발주 건수 및 대형공사 대비 비중

구분	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
건수	47	66	85	139	58	45	67	58	78
비중	11.1	12.2	15.2	28.2	19.5	19.1	17.6	21.0	18.6

주 : 설계심의 기준

자료 : 건설교통부 중앙건설기술심의위원회,

｢연도별 입찰방식의 현황｣

<그림 1> 공공공사 입낙찰제도 유형별 수주실적의 변화추이

자료 : 대한건설협회

현재 우리나라에는 공공공사 입낙찰제도 유형별로 대중소 건설업계의 시장분할 구조가 형성되어 있는 것으로 평가된다. 턴키∙대안입찰공사는 상위 6개사(삼성, 현대, 대우, 대림, GS, SK)의 주된 수주영역으로 인식되고 있다. 실제로 최근 2년간 상위 6개사의 턴키․대안입찰공사 수주비중은 금액으로 평균 57.5%, 건수로는 평균 60.8%를 차지하였다. 2003년과 2004년의 턴키․대안입찰공사의 총발주건수는 각각 69건, 61건이었으며, 수주실적은 6조 3,384억원 및 6조 6,286억원이었다.

턴키․대안입찰공사 수주실적 상위 6개사의 경우, 최저가 낙찰제 공사 수주 비중은 미약하다. 최근 2년간 상위 6개사가 최저가 낙찰제 공사 수주실적에서 차지하는 비중은 금액으로 평균 28.3%, 건수로는 19.7% 수준이었다.

<표 2> 상위 6개사 턴키공사 수주 비중

(단위 : 십억원, 건수, %)

구 분	수주금액			건 수
	전체	상위 6개사	비중	전체	상위 6개사	비중
2003	6,338.4	3,805.1	60.0	69	39	56.5
2004	6,928.6	3,829.9	55.3	61	40	65.6
합 계	13,267.0	7,635.0	57.5	130	79	60.8

주 : 상위 6개사는 삼성, 현대, 대우, 대림, GS, SK임.

<표 3> 상위 6개사 최저가공사 수주 비중

(단위 : 십억원, 건수, %)

구 분	수주금액			건 수
	전체	상위 6개사	비중	전체	상위 6개사	비중
2001	4,571.5	1,125.4	24.6	47	12	25.5
2002	2,923.7	353.1	12.1	33	3	9.1
2003	3,187.8	1,849.0	58.0	24	6	25.0
2004	6,119.7	1,434.7	23.4	84	16	19.0
합 계	16,799.7	4,761.2	28.3	188	37	19.7

주 : 상위 6개사는 삼성, 현대, 대우, 대림, GS, SK임.

턴키∙대안입찰공사는 상위 6개사(삼성, 현대, 대우, 대림, GS, SK) 등이 독식(獨食)하고 있다는 주장을 하는 사람들도 많지만, 실제 수주결과를 보면 반드시 그렇다고 인정하기는 어렵다. 턴키∙대안입찰공사의 발주건수가 늘어남에 따라 중견건설업체들의 입찰참가도 활발하며, 2004년의 경우 총 77개사가 6조 9,286억원 규모의 턴키∙대안입찰공사를 수주하였기 때문이다. 2건 이상 수주한 업체도 30개사에 달했다. 2005년 들어서는 6월말 현재 동부건설이 턴키∙대안입찰공사 수주실적 1위를 차지하는 이변을 보이고 있기도 하다.

그럼에도 불구하고 상위 6개사에 의한 턴키∙대안입찰공사의 수주 독식 문제가 나오는 것은 몇가지 이유가 있다. 대체로 수익성이 좋은 대규모 턴키∙대안입찰공사는 상위 6개사 위주로 수주가 이루어지고 있는 반면, 중견건설업체군들이 대표사로 수주한 공사는 대부분 상위 6개사가 포기하거나 양보한 공사인 경우가 많다. 또한 중견건설업체들의 수주실적은 대부분 대표사가 아니라 상위 6개사의 공동도급사로 입찰에 참여하여 획득한 것이다. 실제로 2004년만 하더라도 상위 6개사가 대표사로 수주한 턴키∙대안입찰공사의 수는 전체 61건중 총 40건으로 65.6%를 차지하였다. 이런 이유들이 복합적으로 작용하면서 대기업에 의한 턴키공사 수주독식 문제가 야기되고 있는 것이다.

<표 4> 2004년도 건설업체별 턴키∙대안입찰 공사 수주 현황

(단위 : 억원, 건수 %)

대표사			을사			합계
회사명	금액	건수	회사명	금액	건수	회사명	금액	건수
삼성	8,769	9	삼성	2,122	3	삼성	10,891	12
대우	5,754	9	대우	2,926	5	대우	8,679	14
현대	5,810	10	현대	658	3	현대	6,468	13
대림	2,665	5	대림	3,638	6	대림	6,304	11
LG	1,921	5	LG	2,884	7	LG	4,805	12
SK	946	2	SK	206	1	SK	1,152	3
코오롱	1,403	1	코오롱	892	3	코오롱	2,295	4
태영	1,550	3	태영			태영	1,550	3
			한진중	1,539	4	한진중	1,539	4
포스코	841	3	포스코	396	2	포스코	1,237	5
금호	230	1	금호	933	3	금호	1,163	4
보성	939	2	보성			보성	939	2
쌍용	393	1	쌍용	535	3	쌍용	928	4
고려개발	749	3	고려개발	163	1	고려개발	912	4
			두산	872	2	두산	872	2
			삼부	858	3	삼부	858	3
삼호	403	1	삼호	342	1	삼호	745	2
			한화	708	2	한화	708	2
롯데	503	2	롯데	199	1	롯데	702	3
삼성중	525	2	삼성중			삼성중	525	2
동부	251	1	동부	259	1	동부	511	2
			한림	384	2	한림	384	2
			해동	375	2	해동	375	2
계룡	202	1	계룡	144	1	계룡	347	2
			남양	300	2	남양	300	2
			SECL	208	2	SECL	208	2
			대성	189	2	대성	189	2
			새천년	110	2	새천년	110	2
			평산	95	2	평산	95	2
			삼립	55	2	삼립	55	2
			기타	13,440	47	기타	13,440	47
총 합계	33,854	61		35,433	115	77개사	69,286	176
상위 6개사	25,864	40		12,435	25	6개사	38,299	65
	76.4	65.6		35.1	21.7		55.3	36.9
2건이상 수주업체						30개사	55,846	129
							80.6	73.3
1건 수주업체						47개사	13,440	47
							19.4	26.7

주 : 상위 6개사는 삼성, 현대, 대우, 대림, GS, SK임.

3. 문제점 : 대형건설업체 위주의 수주구조

턴키공사는 효율적인 발주방식으로서 신기술․신공법 등 건설기술 발전에 크게 기여했다는 평가를 받는 반면, 그 과정에서 주로 설계심의제도의 공정성과 투명성 문제가 늘 핵심문제로 지목되어 왔다. 그러나 최근 발주비중 급증과 함께 설계심의제도 이외에 대형업체 위주의 수주편중 구조가 큰 문제점으로 부상하며, 이에 대한 개선방안이 다각도로 논의되고 있다. 근래 논의되는 대표적인 문제는 턴키입찰 대상공사의 남용, 대형업체 위주의 수주 구조, 설계평가의 투명성 확보 및 내실화 등 3가지로 요약될 수 있다. 이 중에서 본고에서는 중견․중소건설업체의 수주 부진 이유를 중점적으로 설명하고자 한다.

<표 5> 턴키∙대안입찰제도에 대한 주요 논란사항

구분	내용	연계된 문제 및 논의
턴키입찰 대상공사의 남용	-최저가낙찰제를 회피하기 위한 수단으로 턴키입찰 증대	입찰방법 심의권한 일원화
대형업체 위주의 수주구조	-소수 대기업에 의한 수주 독점 및 가격 담합 우려(상위 6개사가 50% 이상 점유) -1천억원 이상의 초대형 공사가 대다수 (‘03년 74.4%)	설계보상비 증액 초대형 공사의 공구분할 입찰비용 절감
설계심의의 공정성 및 내실화	-과도한 로비 등으로 평가결과에 대한 신뢰 성 및 공정성 시비 -평가위원의 전문성 부족 -시간 및 제도적 제약으로 실질적 심의 불가	상설설계심의기구 설치 공정성 제고 방안 내실화 방안

중견․중소건설업체들의 턴키․대안입찰공사 수주실적이 저조한 이유는 대단히 복합적이지만, 다음 5가지가 특히 중요한 원인으로 작용하고 있다.

①초대형 공사 중심의 턴키․대안입찰공사 발주

②과다한 설계비 부담으로 중견․중소건설업체의 입찰참가 기회 제약

③우수 설계용역사 확보 곤란

④설계심의과정에서의 경쟁력 취약

⑤공사수행능력(PQ심사기준) 평가시 시공실적 부족

1) 초대형 공사 중심의 턴키/대안입찰공사 발주

턴키․대안입찰공사의 규모 자체가 너무 크기 때문에 현실적으로 중견․중소건설업체들의 수주기회가 줄어들 수밖에 없고, 대형건설업체 위주의 수주구조가 형성된다. 공사규모가 클수록 설계비 부담도 커지고, 공사수행능력(PQ심사기준) 평가에서도 중견․중소건설업체에게 불리하기 때문이다.

실제로 2003년도에 발주가 예정된 턴키․대안입찰공사는 총 80건이었는데(이중 실제로 발주되어 낙찰자가 결정된 선정된 공사 건수는 69건이었음), 발주예정금액 기준으로 1,000억원 이상의 공사가 74.4%로 대부분을 차지하였다. 반면에 중견․중소건설업체들의 주된 수주영역이라고 볼 수 있는 1,000억원 미만 공사는 전체 발주금액의 25.6%에 불과하였다. 향후에도 초대형 공사 위주의 턴키․대안입찰공사 발주가 지속되는 한 대형건설업체 위주의 수주구조가 지속될 수밖에 없을 것이다.

<표 6> 2003년 공사규모별 턴키․대안입찰공사 발주예정 건수 및 비중

공사규모	1000억원이상	500～1000억원	100～500억원	100억원미만	계
금액(억원)	61,146	13,606	7,344	83	82,179
비중(%)	74.4	16.6	8.9	0.1	100.0
건수	35	18	26	1	80

자료 : 건설업체 자료를 토대로 재구성

2) 과도한 설계비 부담으로 인한 입찰참가 기회 제약

턴키․대안입찰공사의 경우 입찰자가 설계비를 선투자해야 하는데, 초대형 공사 위주로 턴키․대안입찰공사가 발주되기 때문에 중견․중소건설업체로서는 대형건설업체에 비하여 상대적으로 더 큰 설계비 부담을 안게 되어 입찰참가 기회 자체가 제약된다.

만약 설계비를 총공사비의 3%로 가정하면, 1,000억원 규모 턴키공사의 설계비만 하더라도 입찰자당 30억원의 설계비 투자가 불가피한데, 설계비 보상은 총공사비의 1.5%를 탈락한 3개사에 한하여 각각 7/1,000, 5/1,000, 3/1,000씩 배분된다. 따라서 차점자로 탈락할 경우 30억원의 설계비 투입에도 불구하고 설계보상비는 7억원에 불과하여 23.3%만 보상을 받게 되며, 만약 3억원의 설계보상비를 받게 된다면 10%만 보상받는 셈이다. 입찰참가자 수가 4개사를 초과하게 되면, 낙찰자와 설계보상비를 받는 3개사를 제외하고서는 설계비 보상비는 전무(全無)하다.

3) 우수 설계용역사 확보 곤란

턴키․대안입찰공사의 낙찰을 좌우하는 결정적인 변수는 설계품질이지만, 중견․중소건설업체들로서는 우수한 설계용역사를 확보하기 어렵다. 턴키․대안입찰공사에 입찰하고자 하는 시공사는 많지만, 대형공사 위주의 턴키․대안입찰공사 설계를 맡을 대형 설계용역사는 적은 수급불균형 구조속에서 형식상으로는 시공사가 갑(甲)이고 설계용역사가 을(乙)임에도 불구하고, 실질적으로는 을(乙)인 설계용역사가 갑(甲)인 시공사를 선택하는 사례도 빈발하고 있다. 설계용역사의 입장에서는 Big 6와 같은 대형건설업체들의 수주 확률이 높고, 장기적인 거래관계가 형성되어 있는 상황에서 굳이 수주 가능성이 낮은 중견․중소건설업체들을 파트너로 선택할 유인이 없다는 것이다.

4) 설계심의과정에서 경쟁력 취약

현재의 턴키․대안입찰공사 낙찰제도는 설계심의점수, 공사수행능력(PQ) 점수, 입찰가격 점수를 합산하여 최고득점자를 낙찰자로 선정하는 방식인데, 사실상 설계심의점수가 그 비중도 가장 크고(45점), 낙찰자 선정의 결정적 요인으로 작용하고 있다.

중견․중소건설업체들의 턴키․대안입찰공사 수주실적이 저조한 원인도 설계심의과정에서의 경쟁력과 직결된다. 2003년 상반기까지만 해도 전국적으로 널리 퍼져 있는 2,000～3,000명에 달하는 엄청난 수의 설계심의위원을 상시(常時) 관리하는 데에는, 전국적으로 200～300개 이상의 공사 현장을 보유하고, 2,000～3,000명이 넘는 임직원을 보유하고 있는 Big 6와 같은 대형건설업체들이 유리했기 때문이다. 2003년 8월의 설계심의제도 개선으로 인하여 상시 관리 대상인 평가위원 수가 크게 줄어 들긴 했지만, 전국적으로 많은 현장과 인력을 보유하고 있는 대형건설업체들이 여전히 유리하다는 평가를 받고 있다.

5) 공사수행능력(PQ심사기준) 평가시 시공실적 부족

대형공사 입찰시 시공실적 평가기준도 발주공사 금액이나 규모에 비례하기 때문에 중견/중소건설업체들의 공사수행능력(PQ) 점수는 대형건설업체들보다 불리하게 작용한다.

PQ심사항목은 시공경험, 기술능력, 경영상태, 신인도 등 4개 항목인데, 중견․중소건설업체의 경우 시공경험 이외의 평가항목에서는 대형건설업체와 큰 차이가 없다. 설계점수, PQ점수, 가격점수를 합산하여 최고 득점자를 낙찰자로 선정하는 현행 낙찰제도에서는 PQ점수도 만점을 받아야 하는데, 시공실적이 부족한 중견․중소건설업체들로서는 시공경험에서 만점 획득이 곤란하다. 그 결과 중견건설업체들이 대표사를 하고 싶어도 시공실적 부족으로 공동도급사가 될 수밖에 없는 사례가 많으며, 경우에 따라서는 입찰참가 자체가 어려운 사례도 발생한다.

이처럼 중견․중소건설업체의 턴키․대안입찰공사 수주실적이 저조한 원인은 복합적이기 때문에 중견․중소건설업체의 수주기회 확대 방안도 종합적인 개선방안의 강구가 필요하다.

4. 개선방안

1) 초대형 공사의 분할발주 확대

1,000억원 이상되는 초대형 공사가 턴키/대안입찰공사의 70～80%를 차지하는 상황에서는 중견/중소건설업체의 수주기회 확대를 기대하기 어렵기 때문에 턴키/대안입찰제도의 목적에 비추어 적정한 크기로 분할발주를 확대할 필요가 있다.

그동안 발주된 턴키/대안입찰공사 가운데 실제로 분할발주된 사례도 상당히 많은데, 그 규모는 여전히 1,000억원이 넘는 초대형 공사여서 중견/중소건설업체의 입찰참가 자체가 어려운 실정이다. 향후 초대형 턴키/대안입찰공사의 분할을 위한 기준을 신설할 필요도 있다.

초대형공사를 분할하자고 해서 동일구조물 공사 자체를 분할하는 것은 턴키제도의 취지에도 맞지 않고 바람직하지 않으며, 특정한 동일구조물에 부수된 공사(예: 특수교량에 인접한 도로공사 구간 등)의 경우는 분할발주가 가능할 것으로 판단된다.

2) 2단계 설계평가를 통한 설계비보상 확대

중견/중소건설업체들이 수주기회 확대 방안으로 가장 많이 요구하는 것이 설계보상비 확대이다. 중견/중소건설업체의 경우 탈락시 설계비 부담으로 인하여 현실적으로 입찰참가 기회가 제약되고, 대형건설업체들도 설계비 부담이 과중한 것으로 인식하고 있다.

설계보상비를 확대할 경우, 설계비부담의 축소로 중견/중소건설업체의 입찰참가 기회(수주기회의 확대를 의미하는 것은 아님)가 확대되겠지만, 대형건설업체의 입찰참가 건수도 늘어날 것이 예상된다. 일부에서는 전액 설계비 보상을 요구하기도 하지만, 이 경우는 사실상 입찰참가비를 없애는 결과를 초래하게 됨으로써 입찰참가자 수의 폭발적인 증가와 수주질서의 문란을 야기할 뿐만 아니라 설계보상비를 노린 허위입찰자의 발생 가능성도 높아진다. 발주기관 입장에서는 수많은 입찰참가자의 설계비를 모두 보상해 주어야 할 이유가 없고, 입찰참가자 수 확대에 따라 동일한 목적물에 대한 설계용역사의 설계물량만 대거 창출해 주는 결과를 초래할 것이다.

설계보상비 증액 여부를 떠나 설계비 보상만을 노린 입찰을 방지하기 위해서는 2단계 설계평가를 통해 보상할 가치가 있는 설계안을 제시한 입찰자에게만 예산금액의 1%씩 보상하는 방안을 도입할 필요가 있다. 이를 위해서는 발주기관에서 먼저 예산금액의 최대 3%를 설계보상비로 확보하고, 제1단계에서는 설계비 보상을 해 줄 가치가 있는 설계안을 먼저 선별하고(Pass/Fail)하여 최대 4개의 설계안만 선택하며,  제2단계에서는 통과한 설계안에 대해서만 설계심의를 실시하되, 탈락자에 대해서는 각각 균일하게 예산금액의 1%씩 지급하도록 하자는 방안이다. 단, 외국사례와 같이 설계보상비를 받은 입찰자의 설계안중 우수한 설계부분은 선택적으로 활용할 수 있도록 해야 한다.

3) 「선 PQ심사, 후 설계 및 가격평가」 방식 도입

설계 및 가격점수에 공사수행능력(PQ심사기준) 점수까지 합산하여 최고득점자를 낙찰자로 선정하는 현행 낙찰제도에서는 시공실적이 부족하여 공사수행능력 점수에서 만점을 받기 어려운 중견/중소건설업체의 입찰참가 및 수주기회가 제약되는 만큼, 낙찰자 선정방식을 「선 PQ심사, 후 설계 및 가격평가」 방식으로 전환하는 것이 바람직하다.

미국 등에서도 턴키공사의 낙찰자 선정방식은 제1단계에서 PQ심사 통과업체에 한하여 제2단계에서 기술제안과 가격제안을 받아 낙찰자를 선정하는 방식을 보편적으로 활용하고 있다. 「선 PQ심사, 후 설계 및 가격평가」 방식 도입시 PQ점수에서 시공실적이 부족하여 만점을 받지 못하더라도 90점 이상이면 통과가 가능하기 때문에 중견/중소건설업체의 입찰참가 및 수주기회 확대에도 기여할 수 있을 것이다.

4) 공사특성별 적격심사 배점기준 차등화

중견 및 중소건설업체의 수주기회 확대와 더불어 현재와 턴키제도의 취지를 살리기 위해서는 공사특성별로 적격심사 평가항목의 배점기준을 차등화하는 방안도 검토할 필요가 있다.  초대형․고난도 공사일수록 설계가 중요하며, 공사규모가 작을수록 설계의 중요성이 낮아진다는 전제하에, 가격경쟁력이 있는 중견․중소업체의 턴키 수주기회를 확대하고, 공사규모․특성에 관계없이 획일화된 현행 턴키공사 적격심사제도에서 탈피하자는 취지다.