2006년도 국정감사 정책자료집 - 3

출자총액제한제도 폐지에  관한 논의

국 회 의 원  신 학 용

(정무위 열린우리당 간사, 인천 계양갑)

목 차
	Ⅰ.출총제의 의의	-- 1
	Ⅱ. 출종제 폐지의 검토배경	-- 3
	Ⅲ. 각 대안별 검토와 평가	-- 7
	Ⅳ.결 론	-- 20

본 자료집은 출총제 폐지 논의와 그 대안으로 검토되고 있는

각종 방안에 대해 국회 예산정책처와 국회 입법조사과에

의뢰하여 제출받은 자료를 토대로 제작한 것입니다.

I. 출자총액제한제도의 의의

1. 도입배경

계열사간 순환출자는 다음과 같은 폐해를 발생시킬 가능성이 존재함.

동일인이 적은 지분으로 많은 계열사를 지배하는 구조가 심화되고 계열사간 출자로 연결고리가 형성되어 일부계열사의 부실이 전체 기업집단의 동반 부실화를 초래하는 등 선단식 경영의 폐해 발생

외부유입되는 실질적 자기자본의 증가없는 자산규모 확대로 재무구조 부실화

계열사 출자를 통한 의결권 확보로 회사지배구조 왜곡

유상증자 참여를 통하여 부실계열사 지원

이와 같은 과다한 계열사간 순환출자의 폐해를 시정하여 무분별한 계열 확장을 억제함으로써 핵심역량에의 집중을 유도하는 등 구조조정 촉진을 도모함.

2. 대 상

규제대상기업집단은 자산규모 6조원 이상인 출자총액제한 기업집단

단, 금융보험사가 동일인 기업집단, 금융전업기업집단, 부채비율이 100%미만인 기업집단 또는 법원․채권금융단 등에 의해 관리되는 회사의 자산총액이 기업집단 전체 자산총액의 50%이상인 기업집단은 제외

규제대상 회사는 출자총액제한 기업집단에 속하는 회사

다음 집단소속회사중 금융 ․ 보험회사, 지주회사, 회사정리법 ․ 화의법 ․ 기업구조조정촉진법에 의한 관리절차가 진행 중인 회사, 지배구조모범기업은 적용 면제

※ 회사정리절차 ․ 화의절차 ․ 기업구조조정촉진법상 관리절차가 진행 중인 회사는 각 절차가 종료된 때에는 종료된 날부터 1년 이내에 한해서 적용제외

3. 내 용

출자총액제한 기업집단 소속회사는 당해 회사 순자산액의 25%(출자한도액)를 초과하여 다른 국내회사(해외법인주식과 자기주식은 제외)의 주식을 취득 또는 소유할 수 없음.

시행당시 출자한도액을 초과한 회사와 시행이후 출자총액제한 기업집단으로 지정된 기업집단 소속회사 또는 출자총액제한 기업집단으로 편입된 회사로서 법시행, 신규지정 또는 편입당시 출자한도액을 초과한 회사에 대해서는 1년간 해소시한 유예

* 순자산 : 당해회사 자본총계 또는 자본금중 큰 금액 - 당해 회사에 대한 계열회사의 출자금액(출자주식수×액면가)

* 출자는 다른 국내회사의 주식에 한정되므로 해외법인 주식과 자기주식은 제외

* 취득 또는 소유하는 주식의 가액은 취득 당시의 가격을 기준으로 산정하되, 국가에 귀속되는 출연금은 주식취득가격에 불산입

II. 출자총액제한제도 폐지의 검토배경

1. 현행 출자총액제한제도의 문제점

현행 출자총액제한제도 하에서는 기업의 투자 저해 가능성이 존재함.

공정위는 출자와 투자를 구별할 필요가 있으며, 폭 넓은 예외 규정을 통하여 기업의 투자 저해를 가져오지 않는다는 입장임.

공정위는 설혹 유상증자 및 신설회사 설립 등의 과정을 통해 출자가 투자와 연관이 있게 된다 하더라도 동종밀접관련 출자, 신산업분야에 대한 출자, 외국인투자유치를 위한 출자 등에는 폭 넓은 적용제외와 예외인정을 허용하고 있음을 주장함.

따라서 출자총액제한제도가 실질적으로 규제하는 것은 재무적 행위로서의 출자일 뿐이며, 현행 출자총액제한제도가 기업의 건전한 투자에 걸림돌이 된다는 재계의 주장을 과장된 면이 많다는 것이 공정위의 입장임.

하지만 재계는 현행 출자총액제한제도는 기업 구조조정, 신규사업 진출, 전략적 제휴, 위험분산 등을 통해 기업의 가치를 높이기 위한 생산적 투자가 목적인 경우의 생산적인 투자마저 할 수 없도록 하여 기업의 투자 위축과 이로 인한 기업의 경쟁력을 약화시킨다고 주장함.

현행 출자총액제한제도는 기업조직의 왜곡을 초래할 수 있음.

사업조직의 형태는 경영성과에 대한 정보의 정확성, 생산방식의 분리 가능성, 자원 공유의 비용, 설립에 적합한 시기 및 업종에 따라 달라짐.

기업은 신규사업에 진출할 때 회사 내에 사업부를 만들어 추진할 것인지, 아니면 계열사에 투자를 통해 할 것인지, 혹은 다른 기업과 합작을 통해, 또는 새로운 기업을 설립하여 추진할 것인지 등 유리하다고 생각되는 방식을 채택하며 이에 대한 모범답안은 존재하지 않음.

출자총액규제 상한에 제약을 받는 기업들은 투자결정을 할 때 계열사에 투자를 하거나 신규기업을 설립하여 투자하는 것이 유리한 경우에도 규제를 피하기 위해 기업내부에 사업부 형태를 두거나, 아니면 투자계획 자체를 포기하여야 함.

현행 출자총액제한제도는 일률적 규제로 인한 문제점을 지니고 있으며, 이를 탈피하기 위한 예외조항의 확산 역시 기업간 형평성 문제를 야기하는 등의 근본적인 딜레마가 존재함.

특정회사의 출자수준이 사회적으로 적정수준인지의 여부는 그 회사가 처한 대내외 상황과 같은 무수히 많은 변수에 따라 달라질 수밖에 없으며, 정부가 사전적으로 이를 파악하기에는 무리가 있음.

그럼에도 불구하고 현행 제도처럼 일률적인 출자수준 규제시, 과도한 출자 억제라는 정책목표를 달성하지 못하면서 오히려 사회적으로 바람직한 출자를 억제하는 부작용이 발생할 가능성이 존재함.

이러한 문제점을 이유로 공정위는 많은 적용 제외와 예외조항을 확산하여 왔으나 이것으로는 ‘사회적으로 바람직한 출자’를 모두 망라할 수 없으며, 또한 기업간의 형평성 문제를 심각하게 야기할 수 있음.

현행 출자총액제한제도는 그 적용 대상 기업들을 선정하는 기준이 지극히 일률적임.

경제력 집중의 억제 중 정당화할 수 있는 부분은 지배 대주주의 실질소유권을 초과하는 의결권 행사를 억제하는 기능임.

지배주주의 대리인 문제는 자산 6조원 이상의 대규모 기업집단에서만 발생하는 것은 아니며, 현행 출총제는 소규모 기업집단에서 발생하는 지배 주주의 대리인 문제는 전혀 해결하지 못함.

현행 제도는 해당 회사의 규모가 아니라, 그 회사가 속한 기업집단에 따라 규제를 가하므로, 그 결과 효율성을 제고할 수 있는 출자를 대규모 기업집단의 소속회사라는 이유 하나만으로 추진할 수 없게 되어, 기업의 경쟁력 저하와 소비자 후생 감소라는 문제점이 발생할 수 있음.

예를 들어 TV홈쇼핑 산업의 경우, LG홈쇼핑만이 자산 5조원 이상인 출자총액제한대상 기업집단에 속하여, 출자총액제한의 적용을 받고 있다. 하지만 홈쇼핑 산업에서만 보았을 때 LG홈쇼핑이 현대홈쇼핑이나 CJ홈쇼핑보다 시장지배력이 더 있다고 할 수 없다. 이런 상황에서 LG홈쇼핑만이 출자총액제한의 규제를 받게 되면 이는 홈쇼핑 산업 내의 경쟁을 오히려 저해할 수 있다.

2. 출자총액제한제도 폐지의 검토배경

2003년 12월 공정거래위원회는 「시장개혁 3개년 로드맵」을 발표함.

동 로드맵에서 공정위는 3년 후(2006년 말) 기업 내 ․ 외부 견제시스템이 효과적으로 작동될 경우 출자총액제한제도를 폐지하고 기업별 자율규제방식으로의 전환을 검토하기로 함.

또한 기업집단 소유지배구조가 개선되고 시장감시장치가 효과적으로 작동될 경우 정부직접규율방식을 전면 재검토하기로 함.

2006년 4월 대통령주재 관계장관 회의에서 출총제의 존폐에 관해 논의함.

이 자리에서 참석자들은 출총제를 없앤다는 데 인식을 같이 하였으나, 그 시기는 재경부가 내년을 주장한 반면 공정위는 출총제의 대안이 마련되는 2008년 이후 가능하다는 입장임.

공정위는 동회의에서 출총제 폐지 시의 대안으로 사업지주회사 의제, 순환출자 규제, 일본식 업종수 제한, 이중대표소송제도의 도입 등을 보고함.

[표 1] 공정위의 공정거래법상 출총제 대안

대 안	내 용
사업지주회사 의제	- 특정그룹이 핵심계열사 한 곳을 지정하면 사업지주회사로 간주 - 일정기간 내에 지주회사 요건을 충족해야 함
순환출자규제	- 환상형 순환출자를 규제 - 순환출자를 단계적으로 축소하거나 의결권 행사를 제한
일본식 업종수 제한	- 대규모 그룹이 사업할 수 있는 업종수를 제한 - 일본의 경우 15조엔을 초과하는 그룹은 자산 3천억엔을 넘는 회사를 5개 이상의 사업분야에서 거느릴 수 없음

2006년 5월 공정위는 「시장경제선진화 T/F」추진계획을 발표함.

동 T/F는 2개 분과로 구성되어 각각 대규모기업집단시책 및 공정거래법/정책을 담당함.

대규모기업집단시책 분과는 관계부처, 학계, 재계 및 시민단체를 포함하여 구성하고 7월부터 가동함.

공정거래법/정책 분과는 공정위 자체적으로 외부전문가의 의견을 반영하여 개선방안 마련함.

공정위는 T/F 논의를 거쳐 연내 최종 정부안을 확정하고 내년 초 법개정을 착수할 예정임.

III. 규제대안의 검토와 평가

1. 사업지주회사 의제

가. 내용검토

‘사업지주회사 의제’는 어떤 기업집단이 핵심 계열사 한 곳을 지주회사로 지정하면 동 계열사가 현행 공정거래법상의 지주회사로 정의되지 않더라도 사업지주회사로 인정해주는 것을 의미함.

※ 지주회사의 정의 : 자산총액이 1,000억원 이상이고 타회사 지배를 ‘주된 사업’으로 하는 회사 (즉, 자회사의 주식가액 합계액이 자산총액의 50% 이상인 회사) (공정거래법 제2조, 시행령 제2조)

이러한 ‘사업지주회사 의제’는 대기업의 지주회사 전환을 쉽게 해주겠다는 것이 그 취지임.

타 회사를 지배하면서도 자체사업을 대규모로 수행하는 대기업은 상기 지주회사 정의 중 ‘주된 사업’ 기준을 충족하기 어려워 지주회사로의 전환이 용이하지 않음.

예컨대, 자산 3,000억원의 회사가 2,000억원의 자산으로 자체사업을 수행하고나머지 1,000억원으로 자회사의 주식을 보유하고 있는 경우 동 회사가 현행 공정거래법상의 지주회사로 전환하기 위해서는 자체사업 규모를 반으로 줄이든가 1,000억원 이상의 추가자금을 조달하여 자회사의 주식가액 합계액을 2배 이상 증가시켜야 함.

그러나 ‘사업지주회사 의제’가 시행되면 자체사업을 수행하는 대기업도 자산 규모 및 구성의 변화 없이 즉시 지주회사로 전환할 수 있음.

지주회사로 전환하는 경우 그 회사는 현행 공정거래법상의 출총제 적용대상에서 제외되며, 조세특례제한법상의 과세이연과 법인세법상 배당 소득에 대한 익금불산입의 혜택을 누릴 수 있음.

그러나 일단 지주회사로 전환하면 2년간의 유예기간 이후 공정거래법상의 다양한 행위제한을 받게 됨. (공정거래법 제8조의 2)

[표 2] 지주회사 ․ 자회사 ․ 손자회사의 행위제한

적 용 대 상	내 용
지 주 회 사	- 부채비율 100% 초과금지 - 자회사지분율 50% 미만 금지 (자회사가 상장, 등록법인인 경우 지분율 30% 미만 금지) - 국내 비계열회사 주식의 5% 초과소유 또는 자회사 외 국내 계열회사 주식의 소유금지 (국내 비계열회사 주식가액 합계액이 자회사 주식가액 합계액의 15% 미만인 지주회사는 예외) - 금융지주회사의 금융보험사 외의 국내회사 주식소유 금지 - 일반지주회사의 국내 금융보험사 주식소유 금지
자 회 사	- 사업관련 손자회사 지분율 50% 미만 금지 (손자회사가 상장, 등록법인인 경우 지분율 30% 미만 금지) - 사업관련 손자회사가 아닌 국내 계열회사의 주식소유 금지
손 자 회 사	- 국내 계열회사의 주식소유 금지

나. 평 가

제도개선의 실효성이 미흡함.

사업지주회사 의제는 지주회사로의 전환을 쉽게 해준다는 점에서는 긍정적이나 지주회사 전환 이후 적용될 행위규제가 엄격해 제도개선의 실효성이 의문시 됨.

특히, 부채비율규제, 자회사 및 손자회사 지분율 규제, 여타 계열 또는 비계열회사 주식에 대한 소유규제 등이 지나치게 엄격해 지주회사로의 전환은 여전히 제한될 수 밖에 없음.

따라서 출총제의 대안으로 사업지주회사 의제가 적용된다면 추가적인 규제완화가 필요함.

정부가 기업집단의 소유구조 개선을 위해 지주회사로의 전환을 적극 유도하고자 한다면 이에 상응한 추가적인 규제완화조치가 필요함.

최근 공정위가 지주회사 부채비율의 200% 상향조정과 손자회사의 사업관련성 요건 폐지 등을 골자로 한 공정거래법 개정안을 마련한 것은 이런 점에서 긍정적임.

이에 추가하여 자회사 및 손자회사에 대한 지분율 요건을 완화하고 지주회사 전환에 따른 행위제한 유예기간을 연장해주는 방안의 검토가 필요함.

지주회사 전환에 따른 혜택 증대가 필요함.

현재 지주회사 전환에 따른 혜택은 전술한 바와 같이 출총제의 적용제외, 세법상의 과세이연 및 배당소득에 대한 익금불산입 등에 불과한 반면, 유예기간 내에 갖추어야 할 지주회사 요건(행위제한규제)은 매우 까다로워 지주회사로의 전환 유인이 부족한 것이 현실임.

따라서 정부가 지주회사로의 전환을 정책적으로 적극 유도하고자 한다면 연결납세제도를 도입하여 지주회사체제로 전환하는 기업집단에 세제상의 혜택을 부여할 필요가 있음.

그러나 근본적으로 정부에 의한 지주회사 유도정책이 과연 바람직한지에 대해서는 신중한 재검토가 필요함.

우리나라 기업집단이 지주회사체제로 전환될 경우 복잡하게 얽힌 소유구조가 단순 ․ 투명하게 되는 장점이 있는 것은 사실임.

그러나 지주회사 요건을 충족시키는 과정에서 기업집단의 규모축소와 계열사간 출자의 청산이 불가피함.

이에 따라 미래지향적 신규사업추진을 위한 대규모 투자가 어려워지고, 위기상황에 대한 대처능력이 떨어짐으로써 장기적인 성장잠재력의 위축과 보수경영의 확산이 우려됨.

따라서 정부는 지주회사 유도정책의 본격 시행에 앞서 ‘소유구조 개선’이라는 편익을 위해 ‘성장잠재력의 위축과 보수경영의 확산’이라는 비용을 지불할 가치가 있는지에 대한 신중한 재검토가 필요함.

2. 순환출자 규제

가. 내용검토

순환출자 규제는 두 계열사 간의 상호출자 금지만으로는 규제할 수 없었던 셋 이상의 계열사 간의 환상형 순환출자를 직접적으로 규제하는 것임.

당초 출총제도 셋 이상의 계열사 간의 환상형 순환출자를 규제할 목적으로 도입되었으나 당시에는 계열사간 출자구조가 명확히 파악되지 않는 등 기술적인 문제에 부딪혀 순환출자를 ‘간접적으로’ 규제할 수 있는 출총제를 대신 도입하였음.

그러나 최근 계열사간 출자구조가 명확히 파악되는 등 기술적인 문제가 해소되자 직접적인 순환출자 규제방안이 출총제의 대안으로 제기됨.

※ 상호출자 : 회사가 자기(B)의 주식을 취득 ․ 소유하고 있는 계열회사(A)의 주식을 취득 ․ 소유하는 것을 의미, 현행 공정거래법은 자산 2조원 이상의 기업집단에 속하는 계열회사 간 상호출자를 금지 (공정거래법 제9조)

※ 순환출자 : 셋 이상의 계열회사가 각각 연쇄적으로 다른 계열회사의 주식을 취득 ․ 소유하는 것을 의미 (예 : A → B → C → A)

순환출자규제의 목적은 소유지배구조의 왜곡 시정과 그룹지배권의 승계를 억제하는데에 있음.

정부가 순환출자를 규제하려는 목적은 실질소유권을 과도하게 초과하는 의결권 행사를 제한하고, 가공자본의 형성을 통한 지배구조의 왜곡을 시정하는 데 있음.

현행 공정거래법이 가공자본의 형성을 막기 위해 두 계열사간의 상호출자를 금지하면서 이와 동일한 효과가 있는 셋 이상의 계열사간의 순환출자를 허용하는 것은 모순이며, 이를 시정하기 위해서도 순환출자규제가 필요하다는 시각임.

궁극적으로 순환출자규제는 기업집단 소유구조의 단순화와 지주회사체제로의 전환을 유도하고, 계열사 자금을 동원한 그룹지배권 승계를 억제함으로써 가족중심의 폐쇄적인 그룹지배의 방지를 도모함.

순환출자규제가 도입되는 경우 그 규제방식은 신규 순환출자의 금지와 기존 순환출자에 대한 의결권행사 제한의 형태를 보일 것으로 전망됨.

신규 순환출자의 금지는 완전금지 또는 일정지분(예 : 50%) 이상의 순환출자고리 형성 금지의 형태가 될 것이나 기업구조조정 등 기업활동과정에서 불가피하게 발생하는 순환출자에 대해서는 일정기간 예외로 인정할 것으로 예상됨.

기존 순환출자에 대한 의결권행사의 제한은 순환출자관계를 형성하는 여러 개의 계열사간 출자 중 해당기업집단이 지정하는 출자지분에 대하여 의결권 행사비율을 일정수준 이하로 제한하는 한편, 그 비율을 단계적으로 축소하는 방식을 취할 것으로 전망됨.

나. 평 가

순환출자규제론은 「순환출자규제 → 소유지배괴리 축소 → 기업성과제고」라는 가정에 기초하고 있으나 3자간의 연결고리는 매우 취약함.

순환출자가 계열사의 소유지배괴리를 확대하는 효과가 있는 것은 사실이지만 순환출자를 규제한다고 해서 우리나라 기업집단의 소유지배괴리가 크게 감소할 것으로 기대하기는 어려움.

어떤 계열사 또는 기업집단 전체에 대한 지배주주의 소유권과 지배권 간의 괴리를 의미. 지배주주의 소유권은 일반적으로 지배주주의 직접지분과 간접지분의 합인 총지분으로 측정되며, 지배권은 지배주주 및 그 가족과 계열사 지분의 합인 내부지분의 크기로 측정됨.

소유지배괴리의 가장 큰 요인은 계열사간의 다단계 출자이며, 순환출자 그 자체가 소유지배괴리에 기여하는 정도는 매우 제한적임.

예컨대, 어떤 기업집단이 순환출자가 없는 수직적 소유구조에서 순환출자가 있는 소유구조로 변했을 경우 소유지배괴리도는 0.21에서 0.24로, 의결권승수는 2.27에서 2.48로, 소유지배괴리율은 0.41에서 0.46으로 증가하는데 그침.

한국경제연구원, 「대규모기업집단시책의 개편논의 검토와 정책과제」, 2006

물론 순환출자괴리 중 최소지분율이 증가함(상기 예의 경우 5%)에 따라 소유지배괴리의 정도도 증가하나 2005년 4월 총수가 있는 38개 상호출자제한 기업집단에서 발견된 32건의 순환출자사례 중 최소지분율 10% 이상의 순환출자는 4건에 불과한 반면, 5% 미만의 순환출자는 17건에 달함.

[표 3] 상호출자제한기업집단의 순환출자 사례

최소지분율	1% 미만	1~3%미만	3~5%미만	5~10%미만	10%이상	계
건 수	6	5	6	11	4	32

주 : 상기 건수는 공정위가 발표한 순환출자 사례를 기준으로 한 것이며, 전수조사를 할 경우 1% 미만의 순환출자 건수는 수십개 혹은 그 이상으로 급증

자료 : 공정거래위원회 보도자료(2005.7.13)에 의거하여 작성

더욱이 기업집단 전체를 기준으로 할 때, 순환출자와 소유지배괴리 간에는 뚜렷한 상관관계가 존재하지 않음.

예컨대, 현대중공업은 5% 이상의 순환출자사례가 있지만 소유지배괴리가 낮은 기업집단에 속하고, 동양과 STX는 5% 이상의 순환출자사례가 없지만 소유지배괴리가 가장 큰 기업집단에 속함.

더욱 중요한 것은 소유지배괴리와 경영성과 간의 관계가 일정하지 않다는 점임.

Bebchuck, Kraakman and Triantis(1999)와 Morck, Strangeland and Yeung(1998) 등은 소유지배괴리가 경영성과에 악영향을 준다는 이론적인 연구결과를 제시하였고, Joh(2002)와 Baek, Kang, and Park(2003) 등은 이를 실증적으로 뒷받침하였으며,

Demsetz(1983)은 기업의 소유구조가 내생적으로 결정되기 때문에 소유구조와 기업성과 간에는 아무런 관계가 없다는 결과를 제시하였고, Demsetz and Lehn(1985)은 이를 실증적으로 보여주었음.

또한 Hwang and Seo(2000)와 강원(2004)은 피라미드 지배승수 또는 소유지배괴리와 경영성과 간에는 역U자형 관계가 성립하고, 강원 ․ 신현한 ․ 장진호(2005)와 이인권 ․ 김현종(2005)는 소유지배괴리와 경영성과 간에 유의적인 관련성이 없다는 실증연구결과를 제시하였음.

결국 순환출자규제가 소유지배괴리를 축소하는 데 큰 도움을 주지 못하고, 또한 소유지배괴리 축소가 기업성과에 반드시 긍정적으로 작용하는 것이 아니라면 소유지배괴리를 축소하고자 하는 순환출자규제의 정책목표는 합리적인 것이라 하기 어려움.

순환출자의 발생사유는 그룹지배권의 승계 외에도 매우 다양함.

김진방(2005)은 외환위기 이후 최근 6년간 순환출자가 크게 증가했으며, 그 주요 요인은 총수일가의 재산증식과 지배권 승계라고 지적함으로써 순환출자의 규제 필요성을 시사함.

실제로 최소지분율 5% 이상의 몇몇 순환출자는 지배권 승계와 밀접히 관련이 있음.

그러나 이들 순환출자의 일부 및 최소지분율 5% 이상의 다른 순환출자는 대규모 기업인수, 내부지분 유지, 그룹분할을 위한 지분정리 등과도 관련됨.

[표 4] 사유별 순환출자 사례 (최소지분율 5% 이상)

사 유	사 례
지배권 승계	∙삼성에버랜드 → 삼성생명 → 삼성전자 → 삼성카드 → 삼성에버랜드 ∙SK C&C → SK(주) → SK텔레콤 → SK C&C ∙(주)두산 → 두산중공업/삼화왕관 → 두산산업개발 → (주)두산
대규모 기업인수	∙(주)두산 → 두산중공업 → 두산산업개발 → (주)두산 ∙현대자동차 → 기아자동차 → 현대모비스/INI스틸 → 현대자동차
내부지분 유지	∙현대자동차 → 현대캐피탈 → INI스틸 → 현대자동차 ∙현대중공업 → 현대삼호중공업 → 현대미포조선 → 현대중공업 ∙동부건설 → 동부한농화학 → 동부정밀화학 → 동부건설
그룹분할	∙현대자동차 → 기아자동차 → 현대모비스/INI스틸 → 현대자동차 (현대중공업/현대건설이 보유하던 현대자동차 주식을 현대모비스 /INI스틸이 매입)

이 외에도 순환출자는 기업구조조정, 재산의 사회환원, 정책순응, 상장요건 충족 등 매우 다양한 배경과 사유에 의해 발생함.

계열사간 합병과정에서 피합병 법인이 소유하고 있던 지분을 합병법인이 취득하면서 순환출자가 형성됨.

(예 : 아시아나항공 → 아시아나 CC → 금호개발 → 아시아나항공,  SK(주) → SKC → SK케미칼 → SK(주))

시민단체 등 외부기관과의 관계 또는 재산의 사회환원 차원에서 순환출자가 형성됨.

(예 : SK C&C → SK(주) → SK텔레콤 → SK C&C)

1987년 대규모기업집단 계열사간 직접상호출자 금지, 1990년대 중반의 소유분산정책 등에 순응하면서 지배주주의 직접 출자지분을 계열사로 이관 또는 매각하면서 순환출자가 형성됨.

비상장 기업을 상장시키면서 상장요건인 주식분산 요건(소액주주에 30% 이상 분산)을 충족시키기 위해 지배주주의 지분을 계열사에 매각하면서 순환출자가 형성됨.

따라서 단지 총수일가의 재산증식과 지배권 승계를 방지한다는 목적으로 이와 같이 다양한 배경과 사유에 의해 발생하는 순환출자를 규제하는 것은 곤란함.

순환출자 규제시 초래될 위험과 부작용이 존재함.

일부 그룹에서는 순환출자의 단기적인 해소가 거의 불가능하며, 이 경우 순환출자규제를 강행하거나 순환출자 해소시까지 의결권을 제한한다면 해당 그룹은 파괴적인 그룹해체나 적대적 M&A의 희생양이 될 수 있음.

김진방(2005)에 따르면, 2003년 말 기준으로 두산, 동부, 삼성, SK, 현대자동차 그룹 등에서 순환출자가 두드러지며, 순환출자가 금지될 경우 해당그룹의 유지가 어려울 것으로 예상됨.

순환출자의 해소가 가능한 경우에 있어서도 미래지향적 투자에 쓰이는 것이 마땅한 거대자금이 순환출자의 해소에 투입되는 일도 발생할 것임.

단순히 순환출자만 해소한다면 순환출자고리를 형성하는 한 계열사(B)가 다른 계열사(A)의 주식을 매각하면 될 것이나, 이 경우 계열사 A에 대한 기업집단 내부지분이 매각지분만큼 감소하여 동 기업집단의 지배구조에 허점이 발생

따라서 지배구조의 약화 방지와 내부지분의 유지를 위해서는 자금력 있는 제3의 계열사(C)가 계열사 A의 주식을 인수하는 것이 불가피함.

이 경우 계열사 C의 여유자금은 미래지향적인 투자대신 규제순응을 위한 순환출자 해소에 투입되는 셈임.

만일 여유자금을 가진 유일한 기업이 A사 자신이라면 A사는 결국 자기주식을 매입하게 되는데, 그 경제적 효과는 계열사 C의 경우와 유사하며 여유자금이 투자대신 출자해소에 쓰인다는 점에서는 동일함.

또한 순환출자의 배경과 사유는 전술한 바와 같이 매우 다양하므로 순환출자가 규제될 경우 기업구조조정, 그룹분할, 정책순응, 기업공개 등도 차질을 빚게 될 것임.

결국 순환출자규제는 기업의 소유지배구조를 개선한다는 취지 하에 도입여부가 검토되고 있지만, 그 개선효과는 크게 기대되지 않으면서 오히려 국가경제의 미래를 위협할 가능성이 농후함.

3. 일본식의 업종수 제한

가. 내용검토

일본의 업종수 제한은 사업지배력의 과도한 집중을 제한하기 위한 제도임.

일본은 지난 2002년 11월 우리나라의 출총제에 해당하는 ‘주식보유총액제한제도’를 폐지하면서 사업지배력이 과도하게 집중되는 기업집단의 설립 및 전환을 제한하기 위해 이 제도를 도입함.

이 제도는 독점금지법 제9조에 의거하여 다음의 경우를 금지함.

① 회사그룹의 종합적 사업규모가 상당수의 사업분야에 걸쳐 현저히 큰 경우, ② 자금관련 거래에 기인하여 다른 사업자에 대한 회사그룹의 영향력이 현저히 큰 경우, ③ 회사그룹이 상호관련성이 있는 상당수의 사업분야에서 각각 유력한 지위를 가지는 경우로서,

국민경제에 큰 영향을 미치고,

공정하고 자유로운 경쟁의 촉진을 방해하는 경우

일본공정위는 가이드라인을 통해 상기규정을 다음과 같이 구체화함.

회사그룹은 「회사 + 자회사 + 실질자회사」를 의미

자회사는 당해회사가 총 의결권의 과반수를 보유한 회사 (자회사의 보유지분 포함)

실질자회사는 당해회사가 주식의 소유에 의해 사업활동을 지배하고 있는 다른 국내회사로서 당해회사의 의결권 보유비율이 25% 초과 ~ 50% 이하이고, 당해회사의 의결권 보유비율이 최고 (동률인 경우는 제외)인 다른 국내회사

회사그룹의 사업지배력이 과도하게 집중되는 3가지 경우는 각각 다음을 의미

① : 회사그륩의 총자산액이 15조엔을 넘고 일본표준산업분류의 3단위 분류 중 매출액이 6천억엔을 초과하는 5개 이상의 사업분야에서 자산총액 3천억엔을 초과하는 회사를 가지는 경우

② : 총자산액이 15조엔을 넘는 개별 대규모 금융회사가 금융업과 관련이 없는 자산 총액 3천억엔을 초과하는 회사를 가진 경우

③ : 일본표준산업분류의 3단위 분류 중 매출액이 6천억엔을 초과하는 5개 이상의 상호관련성 있는 사업분야에서 시장점유율이 10% 이상인 회사를 소유하는 경우

나. 평 가

일본의 업종수 제한 또는 사업지배력 집중제한은 일반집중규제, 복합집중규제 및 시장집중규제를 모두 가미한 하이브리드(hybrid) 규제임.

일본이 새로 도입한 제도는 대규모 기업집단의 경제력집중을 억제한다는 면에서 기본적으로 일반 집중규제에 속하나,

그 수단에 있어서는 상기 금지행위의 유형의 ①에서와 같이 대규모 기업집단의 업종수를 제한하고 또한 금지행위 유형 ②에서와 같이 대규모 금융회사가 비금융회사를 거느리지 못하도록 함으로써 복합집중규제의 성격을 강력히 가미함.

이와 함께 금지유형 ③에서와 같이 관련업종에서의 시장점유율을 제한하는 한편, 공정하고 자유로운 경쟁의 촉진을 방해하는 행위르 금지함으로써 시장집중규제의 성격도 가미함.

※ 일반집중(Aggregate Concentration) : 소수의 대기업이 경제전체에서 차지하는 비중

※ 복합집중(Conglomerate Concentration) : 대기업이 여러 시장 또는 산업에 다각회되어 있는 정도

※ 시장집중(Market Concentration) : 개별 상품시장에서 소수의 선도기업들이 차지하는 비중 또는 기업들의 시장점유율 분포

하이브리드 규제는 서로 다른 규제수단 간의 상충을 초래함.

일본식 규제가 궁극적으로 지향하는 것은 일반집중의 규제인데, 일반집중을 규제하는 주요 방법과 경로는 복합집중을 규제하는 방법, 시장집중을 규제하는 방법, 그리고 소유집중을 규제하는 방법 등 세가지임.

※ 소유집중(Ownership Concentration) : 개별기업의 의결권 또는 다수 기업의 소유가 소수의 자연인과 그 가족에 집중되어 있는 정도

이 중 업종 수를 제한하는 복합집중규제는 시장집중도를 오히려 증가시키는 효과가 있고, 시장점유율을 규제하는 시장집중규제는 반대로 기업의 다각화를 유도하여 복합집중을 증가시키는 효과가 있음.

일종의 하이브리드 규제는 이와 같이 상충되는 복합집중규제와 시장집중규제를 혼합한 것으로서 최종적인 일반집중규제의 효과를 부분적으로 상쇄시키거나 약화시킬 수 있음.

예컨대, 일본의 혼합규제는 대규모 기업집단으로 하여금 5개 미만의 관련 또는 비관련 업종에서 기업규모 및 시장점유율을 크게 높이도록 유도하는 효과가 있고,

또한 자회사 규모를 자산총액 3천억엔 이하, 시장점유율 10% 미만으로 유지하되 5개 이상의 광범위한 업종으로 다각화하도록 유도하는 효과도 있음.

자의적인 규제기준의 설정으로 규제의 정당성 확보가 곤란함.

일본식의 업종 수 제한은 본질적으로 그 규제기준의 설정이 자의적일 수 밖에 없기 때문에 규제의 정당성을 확보하기 어려움.

예컨대, 총자산액 15조엔, 일본표준산업분류상의 3단위 분류, 매출액 6천억엔, 5개 사업분야, 자산총액 3천억엔, 시장점유율 10% 등의 기준은 모두 행정 편의주의의 산물임.

따라서 이들 규제기준의 경계에 이르러서는 규제목표와 경제적 효율성간 충돌이 불가피함.

일본 공정위는 이와 같은 규제기준의 자의성에 대한 비판을 회피하기 위해 처음부터 규제기준을 매우 느슨하게 설정함.

일본 경단련(경제단체연합회)이 2003년 기준의 통계로 2005년에 자체 조사한 바에 따르면, 새로 도입된 사업지배력집중 제한제도를 위반한 회사그룹은 모두 3개에 불과한 것으로 알려짐.

우리나라는 기업조직의 특성과 정책초점이 일본과 달라 일본식의 규제를 그대로 도입하는 것은 무리임.

기업조직의 특성에 있어서 우리나라와 일본 간의 가장 큰 차이점은 그룹총수의 존재 여부임.

우리나라의 민간 기업집단은 대부분 그룹총수가 존재하고 이들이 지배주주로서의 기능을 수행함.

반면, 일본의 기업집단은 지배주주로서의 그룹총수가 존재하지 않고 기업간 상호출자와 인적교류 등에 의해 회사그룹을 형성

이같은 기업조직의 특성을 반영하여 일본에서는 소유집중에 대한 규제보다는 복합집중 및 시장집중 규제에 초점을 두고 있는 반면, 우리나라에서는 재별총수에 의한 지배력집중을 억제하는 데 초점을 두어 일반집중을 규제함.

따라서 우리나라 공정위가 일본식의 규제대안을 그대로 도입하지는 않을 것으로 예상되나, 동 대안을 참고하여 소유집중규제를 가미한 변형된 형태로 도입할 가능성은 배제할 수 없음.

권오승 공정위원장은 지난 4월 19일 정례브리핑에서 “일본재벌은 총수가 없지만 우리나라는 (총수가) 있어 일본과 우리나라는 다르다. 따라서 일본사례는 참고가 되겠지만 적합한 것이냐는 다른 문제다.”라고 하여 일본식 규제대안에 대해 부정적인 인식을 내비친 바 있다.

그러나 이 경우 이종 규제수단이 서로 뒤얽혀 누더기 규제가 될 가능성이 높음.

1990년대 「업종전문화시책」의 실패로부터 교훈을 얻을 필요가 있음.

1993년 정부는 대규모기업집단의 비관련다각화를 지양하고 한정된 자원을 ‘주력업종’에 집중 투자하여 업종의 전문화를 촉진하기위해 「대규모기업집단의 업종전문화 시책」을 추진([표 5] 참조)

[표 5] 업종전문화시책의 주요 내용

구 분	주 요 내 용
적 용 대 상	- 자산총액기준 또는 여신기준 30대 기업집단
주력업종 선정	- 한국표준산업분류상 대분류와 중분류를 혼합한 15개 업종 중 농수산업, 금융보험업 및 기타서비스업을 제외한 12개 업종 ∙상위 10대 기업집단은 3개 업종 이내, 11대 이하 기업집단은 2개 업종 이내에서 주력업종을 선정 ∙주력업종은 영위업종 중에서 선정하며, 신규참여업종은 대상에서 제외
주력기업 선정	- 기업집단 소속기업중 전업율이 70% 이상이고 해당 업종내 매출액 비중이 10% 이상인 기업
주력업종 및 주력기업 변경	- 3년 경과 이후 변경가능 - 비주력업종에 속한 상당수의 계열기업을 완전 매각한 경우 ∙3년 경과 이전에도 1개 주력업종 또는 2개 이내의 주력기업 추가 가능
업종전문화 유도시책	- 출총제 예외 인정 ∙주력기업에 대한 비주력기업의 출자 및 주력업종 영위기업에 대한 주력 기업의 출자에 대해 7년간 예외 인정 - 기업집단별 3개 이내의 주력기업을 여신한도관리 대상에서 제외 - 주력기업에 대한 동일인 대출한도 및 채무보증한도 예외 인정 - 해외증권 발행물량 조정시 주력기업을 비주력기업에 우선 - 공장입지 및 정부조도 개술개발사업에서 주력기업을 우대

그러나 업종전문화 시책의 결과로 30대 기업집단의 다각화 정도는 거의 변하지 않은 반면, 주력기업의 자산규모와 매출액 비중이 증가하고 재무구조와 수익성은 오히려 악화되는 기현상을 초래함.

이러한 결과는 다각화를 억제하는 복합집중규제가 오히려 시장집중도를 증가시키며, 인위적인 업종제한이 자원배분의 왜곡과 기업경쟁력 약화를 초래할 수 있다는 교훈을 제공함.

Ⅳ. 결 론

현행 출자총액제한제도는 기업투자의 저해 가능성, 기업조직의 왜곡 초래, 일률적 규제 등으로 인한 많은 문제점이 있으며, 최근 들어 현제도의 폐지 및 개선방안에 대한 논의가 활발히 진행되고 있음.

현재 검토되고 있는 공정거래법상의 출자총액제한제도의 대안은 사업지주회사 의제, 순환출자규제, 일본식 업종 수 제한 등이 있으며, 각 대안에 대한 재계 ․ 정부 ․ 학계 ․ 정치권의 논의가 계속되고 있음.

정부와 재계가 모두 ‘자유롭고 공정한 시장질서’ 중심의 재벌정책 및 경쟁정책을 추진해야 한다는데 이해를 공유하고 있으나,

현재 공정위와 재계의 뚜렷한 입장차이가 존재하여 출자총액제한제도의 대안에 대한 합의점에는 도달하지 못하고 있음.

특히 순환출자 규제는 본 조사분석결과 득보다 실이 많을 수 있으며, 사업지주회사의제는 과연 지주회사 자체가 타당한지에 대한 의문 및 기타 문제점이 지적되었음.

출자총액제한제도의 폐지와 대안마련은 재벌기업집단의 부정적인 영향력은 극소화시키고 개선하는 동시에 재벌기업집단의 대외경쟁력과 경영효율성 등과 같은 긍정적이고 발전적인 측면은 극대화시키는 방향에서 설정되어야 할 것임.

따라서 우선, 재벌기업집단의 경제력 집중의 과도함을 어떻게 판단해야 하는지에 대한 객관적이고 합의된 기준 마련이 필요하며, 현재의 대안 중 어떠한 정책이 한국경제의 독특한 구조 하에서 정치경제적으로 가장 효율적인지에 대한 객관적이고 계량화된 연구와 논의가 필요할 것임.

다만 최근 법무부의 상법 개정안이 매우 강력한 기업 규제적 내용을 담고 있는 것을 감안하면, 출총제 폐지 논의에 따른 대안은 현재의 기업규제보다 매우 완화된 것이어야 함. 특히 기업경영 현장의 목소리를 고려할 필요가 있으며, 이른바 ‘뉴딜’, 즉 정치적인 대화합을 이루기 위해서는 출총제 폐지와 대안 논의에서도 발상의 전환을 할 필요가 있음.

[별첨 1] 출자총액제한제도의 변천 과정

□ 1986년 12월 고도성장 과정에서 빚어진 재벌에 의한 경제력집중의 심화를 방지하기 위해 대규모기업집단 지정제도 등 경제력집중억제시책의 하나로 도입(’87년 4월 시행)

ㅇ 계열체제를 이용한 내부거래, 채무보증, 금융자원 독점 및 시장경쟁 저해 등 재벌에 의한 경제력집중의 폐해가 심화

□ 도입시에는 출자한도를 순자산의 40%로 제한하다가 대기업집단의 출자비율 하락으로 출자한도를 25%로 조정(‘95년 4월 시행)

ㅇ 제도 도입이후 출자비율의 지속적 하락(출자비율 : ‘87년 44.8% → ‘94년 26.8%)

□ ‘97년말 외환위기 이후 외국인의 적대적 M&A 허용 등 기업경영여건의 변화와 국내기업의 구조조정 등 정책필요에 따라 비상경제대책위원회의 결정으로 출자총액제한제도를 폐지(’98년 2월)

□ 동 제도 폐지 이후, 계열사출자의 급증, 부실계열사 지원 및 명목상의 부채비율 감축 등 부작용이 나타남에 따라 동 제도를 재도입(‘99년 12월)하고 2001년 4월부터 시행(출자한도 25%)

* 출자총액(조원) : 17.6(‘98)→29.9(’99)→45.9(‘00)→50.8(’01)

* 출자비율 : 29.8%(‘98)→32.5%(’99)→32.9%(‘00)→35.6%(’01)

□ 2001년 11월 경제여건의 변화에 따라 지정방식 변경 및 예외인정 확대 등 제도를 전면 개편(2002년 4월 시행)

ㅇ 자산순위 기준 30대 대규모기업집단지정제도 대신에 자산규모 5조원 이상인 기업집단은 출자총액제한 기업집단으로, 2조원 이상인 기업집단은 상호출자 및 채무보증제한 기업집단으로 지정

[별첨 2] 대기업집단정책관련 시행령 개정 주요내용(2006.4.14)

구분	개정내용
출자총액제한 제도의 합리적 개선	<졸업기준 구체화> ㅇ 내부견제시스템을 잘 갖춘 지배구조 모범기업(다음 4가지 요건 중 3가지 이상을 갖춘 경우) ① 집중투표제 도입, ② 서면투표제 도입․시행, ③ 내부거래위원회 설치․운영, ④ 사외이사후보추천위원회 사외이사후보추천자문단 설치․운영 ㅇ 계열회사간 3단계 이상 출자가 없고, 계열회사수가 5개 이하인 기업집단 ㅇ 소유지분율과 의결지분율 차이가 25%p 이하이고, 상대적 비율(의결권승수) 3.0배 이하인 경우 ㅇ 부채비율 졸업기준은 ‘05.4.1.부터 폐지하되, 기 졸업집단에 대해서는 1년간 지정 유예
	<지정기준 상향 조정> ㅇ 경제규모의 자연적 증가 추세 등을 감안하여 자산기준을 현행 5조원 이상에서 6조원 이상으로 인상
	<예외인정 제도 등 보완> ㅇ 신산업출자 예외인정 요건 완화 및 범위 확대 ․ 매출액 비중을 완화(50% → 30%), 2년간 매출액 요건을 유예 ․ 차세대 성장동력산업에 대한 출자도 예외 인정 ㅇ 기업구조조정 관련 출자(8개 사항)중 현물출자․영업양도, 물적분할, 분할회사 출자 등 3개 사항에 대한 예외인정 부활 및 상법상 인적분할에 대한 예외인정 신설 ㅇ 원료․부품․소재 중소기업 및 벤처기업 출자에 대한 예외인정 범위를 확대하여 현행 30%미만 출자에서 50%미만 출자까지 예외를 인정
기타 대기업 집단시책의 보완	ㅇ 상호출자제한 기업집단 소속 비상장․비등록회사의 소유지배구조․재무구조․경영활동에 중요한 변동을 초래하는 사항 등에 대한 공시의무 신설 ㅇ 계열분리요건의 하나인 채무보증해소에서 산업합리화 채무보증은 제외 ㅇ 민간이 소유권을 갖는 방식의 SOC 민간투자사업을 영위하는 계열회사에 출자한 경우 동 계열회사에 대한 채무보증은 허용
지주회사제도 보완	ㅇ 손자회사의 사업관련성에 대한 판단기준을 보완 ․ 현행 제조업 중심에서 서비스업․IT산업 등에도 적용 ․ 자회사와의 거래관계가 없는 경우에도 사업관련성 인정 기준 추가