정책중심

푸른국감

GO! 진화

표 제	국회의원 고진화 2006 국정감사 정책 질의서
대 상	공정거래위원회
문 의	- Tel.02-784-6169 Fax.788-3815	일 자	2006.10

고양이에게 생선을?

유명무실한 불법 다단계 관리감독 실태

● 허술한 관리 감독, 예고된 소비자 피해

- 불법과 탈법의 줄타기 속에 눈덩이처럼 늘어나는 소비자 피해

- 다단계 피해를 확대시키는 늑장 정보공개

- 유명무실한 소비자 구제 제도

- 판매공제조합은 공정거래위원회 낙하산 착지장소?

- 솜방망이 규제가 불법 다단계를 키운다

- 불법 다단계 판매 근절을 위한 정책

● 허술한 관리감독, 예고된 소비자 피해

○ 불법과 탈법의 줄타기 속에 눈덩이처럼 늘어나는 소비자 피해

다단계 판매가 국내에 소개된 지도 벌써 20년이 지났다. 그러나 아직도 다단계 판매에 둘러싼 논란은 좀처럼 끊이질 않고 있다. 특히 지난 97년 외환위기 이후 취업난을 틈타 대규모로 성장한 불법 다단계 판매와 건전한 다단계 판매의 구분이 명확하지 않아서 소비자들의 피해는 끊이지 않고 있는 것이다.

다단계 판매업은 지난 91년 제정된 ‘방문 판매 등에 관한 법률’로 공인받은 유통업의 한 형태이다. 법 제정 이후 부작용을 막기 위해 여러 차례 개정을 거쳐, 지난 2002년 개정된 법률이 현재에 이르고 있다. 합법적인 다단계 판매는 우선 실제 상품의 거래가 이뤄져야 하며, 적정한 수준(매출액의 35% 상한)의 후원수당이 지급돼야 한다. 제품 가격 또한 정상적 이어야 하며, 상품 판매 실적에 따른 인센티브 성격의 후원수당이 지급되는 구조이다.

그러나 최근 물의를 빚고 있는 ‘소비생활 마케팅’,‘공유 마케팅’ 등 신종 다단계 판매는 시중에서 유통되기 어려운 사치 제품이나 품질에 비해 가격이 높은 을 제품, 성능이 검증이 되지 않는 제품을 판매해 형식적인 제품거래를 통해 투자금만을 모집하는 유사수신 형태로 변질되고 있다. 이러한 불법 다단계 판매는 가입 회원들의 수당이 확실하지 않는 매출에 의존하기 때문에 필요하지도 않은 물품의 대량구매를 통한 회원들의 피해가 속출하고 있으며, 회원 모집시 비현실적인 과도한 수당지급 약속으로 단기간에 도산하는 구조를 가지고 있다.

공정거래위원회가 05년 8월 12일 밝힌 보도자료에 따르면 다단계회사에 등록된 판매원 가운데 수당을 한푼이라도 받는 사람은 가입 회원 전체의 36.1%인 160만8100명에 불과했다. 경기침체와 다단계 회사의 잦은 부도로 인하여 다단계판매 시장이 크게 움츠러들어 수당액 상위 1% 안에 들더라도 회사에 따라 수당차가 워낙 커 연간 800만원 정도밖에 받지 못하는 경우도 발생하고 있다. 이 보도자료에 의하면 전체 다단계판매원 중에서 후원수당만으로 생계를 유지할 수 있는 사람은 극소수에 불과하다.

또한 2006년 9월 10일 서울 YMCA시민중계실이 발표한 피해상담사례 223건(7∼8월)을 분석한 결과에 따르면 판매원 1인당 피해금액은 평균 3,195만원인 것으로 집계됐다. 연령별로 볼 때 20대 이하가 전체의 55.8%를 차지했으며, 피해규모는 평균 600만원이었다.  40대 이상 중장년층은 33.9%를 차지했으며 평균 피해액은 5,000만원 이상이었다. 신고된  최고 피해액은 6억원이며, 유사수신 유형이 29%를 차지했다.

영업이 정지된 JU네트워크의 경우 2005년 기준, 가입 회원의 1인당 년간 평균 2,000만원 상당을 물품구입비용으로 사용하였는데(2006.7.공정거래위원회 조사발표 자료 근거), 이는 05년도 한국 국민의 1인당 평균소득이 1300만원임을 감안한다면 비정상적인 사행성 판매행위라 할 수 있다.

불법 다단계 판매의 피해를 예방하려면, 공제조합에 의무 가입하고 있는지, 소비자 피해보상보험계약을 체결하고 있는지를 점검해야 한다. 그러나, 최근 물의를 빚은 불법 다단계 업체들도 공제조합에 가입하고 있다가 이후 가입해지 당한 경우도 많아 공제조합 가입여부 만으로 합법적인 다단계 업체인지를 판단하기 어렵다. 결국 공정거래 위원회와 직접/특수판매 공제조합의 지속적인 감시와 관리 감독이 소비자 피해를 줄일 수 있다.

○ 다단계 피해를 확대시키는 늑장 정보공개

불법 다단계업체로 인한 피해자가 속출하고 있지만 공정거래위원회가 이들 업체에 대한 정보 공개에 늑장을 부리고 있어 피해를 가중시키고 있다. 공정위는 지난 2004년 3월 ‘다단계 판매업자의 정보공개에관한고시’를 발표해 다단계업체의 매출액과 후원수당, 지배구조 등을 매년 1회 이상 소비자에게 공개하고 있다.

그러나 다단계업체들은 법적 문제가 불거질 때마다 회사를 바꾸는 등 발 빠르게 움직이고 있지만 공정위의 움직임은 이에 못 미쳐 피해자를 양산하고 있다. 공정거래위원회의 자료에 따르면 75개 회원사 가운데 05년 한해 상호를 변경한 다단계업체가 31개사(41.3%)에 달하는 등 회사이름이나 대표자, 주소 등 주요정보를 바꿔 영업한 업체가 58개사(77.3%)였다. 공정위는 이와 관련한 정보를 신속하게 공개해 사업자들의 피해를 예방해야 함에도 불구하고 한발 늦은 정보 공개로 인해 피해가 증폭되고 있다.

특히 늑장 정보공개로 인한 피해가 크게 늘어난다. 2004년 국내외 다단계 업체 가운데 매출 1위(2조1000억원 추산)를 기록한 제이유네트워크는 05년 10월 13일 특수판매공제조합으로부터 공제거래중지 조치를 받았고 12월 1일 공제거래가 해지됐다. 공제거래가 중지 또는 해지되면 소비자가 구매한 물품에 대해 특수판매공제조합에서 아무런 보상을 받을 수 없다. 하지만 공제거래가 중지된 후에도 한달 반 동안 제이유는 별다른 단속을 받지 않은 채 영업을 지속한 것이다.

또한 공정위는 05년 11월 다단계 업체 78곳의 2004년 정보를 1차로 공개한 바 있다. 그러나 불법 판매로 현재 검찰에 조사중인 매출 상위권에 속하는 (주)위베스트인터내셔널 등 9개 업체에 대해서는“법 위반 혐의가 있어 조사가 더 필요하다”며 오히려 공개를 늦추었다.

그 결과 국내 검찰 조사를 받고 있는 업체인 위베스트 인터내셔널(주)은 거래 허가가 취소된 지난해 12월 초까지 불법영업을 지속할 수 있었다.

○ 유명무실한 소비자 구제 제도

다단계판매업체들의 불법행위로 인한 피해가 끊이지 않고 있는데도 소비자 피해보상제도가 제구실을 하지 못하고 있다. 특히 다단계 판매의 피해를 막기 위해 2003년부터 도입된 공제조합이 제 역할을 다하지 못하고 있는 상태여서 제도 보완이 시급하다. 공제조합은 방문판매 등에 관한 법률에 근거해 다단계 판매업자들이 일정 금액을 출자해 설립한 기구로 불법 행위로 인한 피해가 발생했을 때 이를 대신 보상해 주는 역할을 한다.

다단계판매업자는 의무적으로 공제조합에 가입해야 하며 회원사의 도산이나 환불 불능 사태에는 공제조합이 피해를 보상하도록 되어 있다. 하지만 이런 사실을 제대로 아는 소비자는 별로 없는 실정이다.

특히 피해 보상제도 자체에도 허점이 있다. 다단계판매업체는 소비자나 판매원이 물품을 구입하면 이를 공제조합에 통보하고 공제번호통지서를 발행해야 한다. 업체가 환불을 거절하거나 파산해 소비자가 피해를 봐도 통지서가 있으면 공제조합이 대신 피해보상을 해주기 때문이다. 그러나 이 과정에서 공제번호통지서가 없는 소비자는 구제 받을 수 없다. 통지서가 있다 해도 소비자는 350만원, 판매원은 500만원 한도 내에서 만 피해보상이 가능해 조건이 불리하다. 더구나 다단계판매업체가 도산하면 환불이 거의 불가능해 소비자의 피해는 더욱 커진다.

또한 2002년 방문판매 등에 관한 법률의 개정을 추진하면서, 다단계판매의 사행성과 개인의 피해를 예방할 수 있는 유일한 근거 조항을 삭제하였다.

당시 다단계 판매의 경우 지나친 사행성을 예방하기 위해 후원수당이 매출대비 35%를 초과할 수 없게 되어있었고 이를 위반할 경우 엄중한 처벌이 따르게 되어있었으나 공정위는 이 처벌조항을 없앤 것이다. JU 사태에서는 이 후원 수당이 무려 250%나 된, 사기에 가까운 영업행위였음에도 불구하고 합법적으로 영업이 가능했다.

○ 판매공제조합은 공정거래위원회 낙하산 착지장소?

공정거래위원회는 방문판매법 35조에 의거하여 판매공제조합을 인허가하고 있으며, 이들 공제조합을 통해서 다단계 판매시장의 자율적 정화작용을 통한 건전한 다단계시장을 조성하도록 하고 있다. 방문판매법 35조 2항에 의하면 공정거래위원회는 공제조합을 검사 할 수 있으며 필요할 경우 적합한 조치를 요구할 수 있다. 그러나 공정거래위원회는 조합설립 이후 이제까지 단 1번의 감사만 실시하였을 뿐이다.

2005년 2월에 공개된 양대 판매공제조합 감사 결과 특수 판매 조합에 대해서는 업무감사건 12건, 정보유출건 2건(2004년 8월 발생), 직판조합에 대해서는 12건의 업무감사 조치사항을 통보하였다. 공제조합이 회원사간의 자율감독을 해야함에도 불구하고 정보유출까지 자행한 것이다.

또한 같은 업무를 하고 있는 다단계 공제조합이 직판과 특판으로 나누어져 있을 필요는 효율성을 고려할 때 낭비적 요소가 많다. 같은 업무를 하는 공제조합을 원칙이나 기준도 없이 2개로 만든 것은 결국 공정위 직원들의 퇴직후 자리를 만들기 위한 것이 아닌지, 이에 대한 공정위의 공식적 견해가 필요하다.

특수판매 조합이 정보유출 등 제 역할을 하지 못한 데는 현행 조합의 인사 구조에서 그 문제점을 찾을 수 있다. 지난 수년간 공정위 출신 인사들이 판매조합의 고위 임직원으로 채용돼 왔다. 양대 조합의 이사장, 상무이사, 감사는 모두 공정거래위원회 출신이다. 그 결과 전관예우 등 공정위의 판매조합에 대한 감사가 여지껏 1회에 불과하여 감사의 사각지대를 만들었다.

번호	성 명	퇴직부서 (직위)	퇴직일	취업업체(직위)
1	박동식	상임위원 (1급상당)	2002.1.17	한국특수판매공제조합 (이사장)
2	박선광	독점관리 과장(4급)	2002.12.31	한국특수판매공제조합 (전무)
3	주용길	서기관	205.4.15	한국특주판매공제조합 (상무이사)
4	조휘갑	사무처장	1999.4	한국특수판매공제조합 (이사장)
5	이한억	상임위원 (1급상당)	2003.5. 7	직접판매공제조합 (이사장)
6	주용길	조사1과 (4급)	2005.4.15	한국특수판매공제조합 (상무)

공정위의 단속 및 감사의 의지가 있다면 공제조합의 통제를 통해 궁극적으로 일선 다단계 업체의 관리 감독이 충실해 질 수 있는 여지를 갖추고 있음에도 불구하고 공정위는 낙하산 인사로 구성된 조합에 대한 통제력을 사실상 상실한 것이다.

○ 솜방망이 규제가 불법 다단계를 키운다

불법 다단계 업체에 대한 분쟁이 연 평균 100여건 이상 발생함에도 불구하고 공정거래 위원회의 조치는 그야말로 솜방망이 수준이다.

지난 03~06년 7월 현재 연도별 불법행위 적발사례를 볼 때 총 145건의 불법 다단계 신고를 통해 규제를 했지만 영업정지는 단 한건도 없었으며 대부분 규제력이 약한 시정권고나 시정명령 수준이었다.

년 도	조치유형	방문판매	전화권유판매	다단계판매	계속거래/사업권유거래
2003년	경고	2	-	4	-
	시정권고	-	1	2	-
	시정명령	-	1	13	-
	계	2	2	19	-
2004년	경고	5	-	10	2
	시정권고	-	2	13	1
	시정명령	2	3	66	11
	계	7	5	89	14
2005년	경고	-	-	4	1
	시정권고	1	-	9	2
	시정명령	31	2	9	4
	계	32	2	22	7
2006년 상반기	경고	2	-	-	2
	시정권고	1	-	6	-
	시정명령	-	21	10	1
	계	3	21	16	3

자료출처 공정거래위원회 제출 06 국감자료

특히 언론을 통해 제이유네트워크(주)와 (주)위베스트인터내셔날의 문제가 심각해지자 뒤늦게 06년 6월이 되어서야 이들 회사에 대한 직권조사 결과를 발표 하였으며 위베스트인터내셔널에 대해서는  검찰 고발도 하지 않았다.

업체명	법 위반 내용	의결내용	의결일
제이유네트워크(주)	-후원수당의 산정 및 지급기준 변경시 통지의무 위반 -후원수당 법정지급기준 초과(84.7%) -시정조치불이행	-시정명령 -신문공표 -과징금(7,601백만원) -검찰고발	2006.6.22
(주)위베스트인터내셔날	-후원수당 법정지급기준 초과(70.9%) -후원수당의 산정 및 지급기준 변경 미신고 -환불금 지연지급에 따른 지연이자 미지급 -기만적인 방법을 이용한 청약철회 제한	-시정명령 -신문공표 -과징금(1,524백만원)	2006.6.22

이와 같이 지난 5년간 방판법 위반 규제조치에 있어서 대부분 시정권고나 시정명령을 통한 솜방망이 조치를 취한 결과 매년 불법 다단계 판매가 줄지 않고 있는 것이다.

○ 불법 다단계 판매 근절을 위한 정책

공정위는 불법 다단계 판매를 근절하기 위해서

(1) 적정 후원수당(35%) 상한 위반시 처벌조항을 부활시켜야 한다.

(2) 다단계 판매업자의 자격기준과 심사를 강화해야 한다.

(3) 미성년자 및 청소년을 다단계판매원으로 가입시킬 때 처벌할 수 있는 조항을 신설해야 한다.

(4) 양대 판매 공제조합제도의 전면적인 쇄신과 효율적 업무를 위하여 장기적으로 통폐합 하는 방안의 검토를 해야 한다.

(5) 무등록 판매업체에 대한 단속 강화를 실시하여 불량 다단계 회사가 지속적으로 영업을 할 수 없도록 환경을 만들어야 한다.

(6) 다단계판매업자의 자격요건을 강화하여 과장 및 허위 광고에 의한 판매 등 불법 판매를 한 업자에 대해서는 3진 아웃제도를 적용해야 한다.

공정위는 JU 사태처럼 최대 100만으로 추산되는 다단계 피해를 막지 못했다는  정책실패에 대한 책임을 인식해야 할 것이다. 또한 다단계 판매 정책의 우선순위를 다단계 판매 활성화에서 선량한 소비자 보호로 전환하여야 하며, 소비자 피해예방을 위해 업체와 조합의 견제, 규제에 적극적으로 나서야 할 것이다.