Contents

주제발표

1. 디지털시대 방송의 공익성 확보방안 / 1

박 창 희 (숭실대학교 언론홍보학과 교수)

2. 디지털방송정책의 현안과 디지털전환특별법 제안 / 21

이 완 기 (MBC 기술본부장)

패널토의

❖ 변동현 (방송비평회 회장(서강대 교수))

❖ 안동수 (미래방송연구회 회장)

❖ 신용섭 (정통부 전파방송기획단장)

❖ 박준선 (방송위원회 기술정책부장)

디지털시대 방송의

공익성 확보방안

디지털뉴미디어포럼 정책세미나

박 창 희

(숭실대학교 언론홍보학과 교수)

디지털시대 방송의 공익성 확보방안

-보편적 서비스를 중심으로

박 창 희(숭실대학교 언론홍보학과 교수)

1. 들어가는 말

얼마 전 방송통신융합추진위원회가 본격적으로 결성 가동되었다. 디지털 시대를 맞이하여 방송과 통신이 융합되면서 이에 대한 개념, 기술, 규정, 법 제정 등 혼잡한 사항들이 난항을 겪다가 드디어 안정적이고 통합된 원칙 규정 등을 다룰 막대한 임무를 띠고 위원회가 출발하였다. 아마 방송이든 통신이든 관련된 사람들의 주목을 끌며 또한 상큼한 기대도 해봄직하다.

디지털시대에 있어 방송환경변화는 기술적인 것뿐만 아니라 산업적인 측면을 포함하여 가장 중요한 수용자에게도 많은 변화가 일어나고 있다. 기존의 제한된 지상파방송인 아날로그방송에서 탈피하여 디지털방송, 멀티미디어방송(DMB), 데이터방송, IPTV(internet protocol TV), 와이브로(wibro)를 비롯하여 지난 6월 잠시 시험방송을 했던 MMS(multi mode service)까지 새로운 서비스를 통해 여러 가지 정보유형의 복합적 결합을 통한 다양한 서비스를 수용자가 누릴 수 있는 시대가 진행되어가고 있다.

일반적으로 이를 네트워크 융합, 기업 융합 그리고 서비스 융합이라고 한다.

MMS는 지상파 디지털TV 다중모드방송, 다중방송, 다채널방송 등으로 불리며, 북미에서는 멀티캐스팅(multicasting)이라고 하는데, 지상파방송사가 기존의 허가된 채널 내에서 부가 채널 또는 서비스를 제공하는 것을 말한다. 따라서 기존의 5개 아날로그 채널은 10개 채널 이상으로 확대될 수 있어 수용자는 추가비용을 지불하지 않고 다양한 프로그램을 선택할 수 있게 된다.

특히 디지털로 인한 변화들은 기존의 미디어보다 고차원적이며 통합적인 서비스를 제공할 수 있는 환경을 보완함으로써 일상의 커뮤니케이션에도 많은 변화를 일으키고 있다. 즉, 개인 간의 쌍방향 커뮤니케이션과 대중과의 매스커뮤니케이션을 하나의 네트워크로 통합해 줌으로써 인간 커뮤니케이션에 새로운 형태를 제공해 주고 있다. 따라서 디지털시대의 수용자는 단순수용형에서 능동적이고 정보추구적인 수용자로 개념이 바뀌면서 상호작용적(interactivity) 기능을 이용하여 정보의 생산과 소비에 직접 참여 할 수 있는 적극적인 생비자(prosumer)(박창희, 2003)로서 직접 콘텐츠(user created contents)를 만들어 이용하는 시대가 열렸다.

<디지털 미디어 수용 형태 변화>

단순수용형	정보선택형	정보맞춤형
일방향 및 수동적	일방향 및 능동적	상호작용적, 적극적
미디어 영향력 큼	미디어 영향력 선택적	미디어 영향력 선택적
동일한 서비스	차별적 서비스	차별적, 맞춤 서비스
동일한 비용	단순, 저가의 차별 비용	다양, 고가의 차별 비용

* 박창희 외(2005). 방송영상콘텐츠의 환경변화에 따른 패러다임의 변화와 정책개선 방안, p.24 재구성.

또한 지금까지 소수의 수용자에게 집중되어 왔던 정보의 접근권이 다수의 수용자에게 다양한 서비스로 확장되면서 수용자의 선택권이 대폭 확대되었다는 긍정적인 측면도 있다. 하지만 이러한 모든 변화는 수용자의 기술(technology)공유, 수용자를 위한 공익성과 보편화를 전제로 하여 많은 사람들이 고르게 서비스의 혜택을 누릴 수 있다는 가정에서 출발이다. 만약 그렇지 못할 경우, 매체 접근의 차별성과 이로 인해 발생되는 지불비용의 증가는 수용자의 복지차원에서 정보불평등(information inequality)과 디지털 디바이드(digital divide)라는 부정적인 측면으로 사회구성원간의 새로운 갈등을 야기 시킬 수 있다.

일반적인 보편화란 공공접근(public access), 사용능력, 지불능력, 교육 등의 실현으로 이루어진다(최영묵, 2006: 이준웅, 2006)

따라서 디지털시대에 있어서도 수용자의 공익성 확보를 위한 ‘보편적 서비스’(universal service)는 아무리 강조해도 지나침이 없다. 즉, 최소한의 전파자원을 이용하여 사회적으로 막대한 영향력을 행사하는 방송서비스가 특정인이나 집단의 사익에 치우치지 아니하고, 일반 수용자의 이익을 대변해야 하며, 서비스의 혜택도 폭넓고 고르게 돌아가야 한다는 공익성을 포함한 보편성의 원칙은 디지털 등 새로운 매체의 출현에도 불구하고 강조되어야 할 영역인 것이다.

하지만 이러한 보편적 서비스를 주 임무로 하는 지상파방송은 최근 다양한 매체의 출현과 더불어 디지털시대의 복잡한 시장경쟁 속에서 콘텐츠마저도 다른 유료 매체의 전달경로로 헤게모니가 전이되면서 보편적 서비스의 의미가 점점 위협받거나 무색해지고 있는 실정이다.

따라서 많은 사람들은 다수의 유료방송이 출현하는 디지털 환경변화에서도 공익성의 차원에서 수용자 복지는 진정으로 증진될 수 있는 것인가? 보편적 서비스는 누구의 책무이며 누가 담당할 것인가? 또한 이러한 상황에서 방송의 공익성과 디지털 디바이드는 어떻게 해결할 것인가? 등에 관한 논제들을 심각하게 화두로 던지고 있다.

따라서 본 연구는 디지털 방송시대를 맞이하여 수용자 복지 차원에서 공익성 확보를 위한 보편적 서비스의 개념과 현황을 점검하고 구체적으로 논의해 보는데 목적이 있다. 특히, 최근 지상파방송사와 유선방송 사업자들간에 공시청망(MATV) 이용권을 둘러싸고 서로 첨예한 입장차를 보이는 가운데 난시청 세대의 이중요금 부과로 인해 수신료 거부운동 확산 조짐과 유선방송의 요금인상 등 공시청 설비 이용을 중심으로 유선방송과 지상파방송과의 갈등 등을 진단하면서 향후 디지털 시대 공익성 확보를 위한 수용자의 보편적 시청권은 어떻게 유지, 보완, 개선되어야 할 것인가를 점검해 보고자 한다.

최근 MSO들이 주축이 되어 전국 360만여 가구의 아파트 단체계약을 개별계약으로 바뀌면서 단체계약 시 월 3,000원이었던 수신료를 월 8,000원으로 인상하였다(국민일보, 06, 4/19, 4/21).

2. 보편적 서비스, 공익성과 디지털 디바이드

전통적 의미의 보편적 서비스는 통신서비스가 모든 사람에게 무차별적으로 제공되어야 한다는 의미에서 시작되어, 1934년 미국의 통신법(Communication Act)에서 명문화되었다. 동 법의 제1조에 따르면, 보편적 서비스의 의미는 ‘모든 국민들에게 유무선의 국내, 국제 통신서비스를 적정한 설비와 요금으로 광범위하게 제공하는 데 있다’고 정의하고 있는데, 물론 이 법의 취지나 개념은 통신서비스를 합리적인 요금으로 국민 모두에게 광범위하게 제공할 취지로 제정되어 저소득자 및 장애자를 비롯하여 지역격차를 완화하기 위한 수단으로써 궁극적으로는 사회적 형평을 증진시키기 위한 복지 정책의 일환이었다. 좀 더 구체적으로 말하면, 첫째, 전국적으로 전화망을 통해 모든 국민들이 전화서비스를 이용할 수 있도록 하며, 둘째, 전화 이용을 촉진하기 위해 기본료와 시내 통화료를 적절히 낮게 유지하고, 마지막으로 지역과 이용자간에 따른 요금 차별을 금지 한다는 것이었다(김명근, 1997).

그 후 시대적 배경이나 각국의 상황에 따라 다소 다른 의미로 사용은 되었지만, 일반적으로 보편적 서비스는 정보통신의 발달과 더불어 단순한 음성전화 서비스(plain old telephone service, POTS)에 국한하지 않고 모든 종류의 복합서비스에까지 의미를 확대 해석하면서 정보나 내용에 대한 접근, 지역적 격차 해소 접근, 장애자 등 특별한 사람들을 위한 접근 등 인간 삶의 질을 향상시키기 위한  사회 복지 차원에서 보편적 서비스를 추구하는 방향으로 발전되었다. 따라서 보편적이며 공익적 가치를 추구하는 방송의 공익성 개념과 동일하게 적용되어, 강형철(2005)에 따르면, 서구의 공영방송의 보편적 서비스에 대한 개념으로 첫째, 방송 프로그램은 모든 국민이 접근할 수 있어야 하는 접근의 보편성(universality), 둘째, 방송 프로그램은 모든 국민의 이해와 기호에 부응해야 하는 소구의 보편성(universality of appeal), 셋째, 소수자 특히 장애인은 특별한 보호를 받아야 하며, 넷째, 공영방송사는 국가 정체성과 공동체 의식에 주의를 기울여야 하고, 마지막으로 공영방송사의 주요기구는 수혜자 전체에 의해 재정이 지원되어야 하는 부담의 보편성(universality of payment)이 있다(강형철, 2005).

우리나라의 방송법 제43조에서도 공영방송은 ‘공정성과 공익성을 추구하면서 다양하고 보편적인 서비스를 통해 방송문화와 공공복지를 향상’시키는데 있으며, 영국의 BBC방송의 역할을 설명한 백서에서도 ‘시청자 이익의 우선, 다양한 프로그램과 선택의 기회 제공 등 보편적인 접근을 보장해야 한다’고 명시되어 있다.

따라서 방송에 있어서의 포괄적인 보편성 개념은 내용상의 공익성과 다양성을 담보로 한 보편성과 난시청 해소와 같이 필요한 정보를 모든 국민에게 고르게 제공해야 한다는 접근성을 담보로 한 보편적 서비스의 두 가지 개념을 포함하고 있다. 이러한 관점에서 영국정부는 1999년 ‘커뮤니케이션 규제’에서 정책 목표로 공익과 소비자 이익에 초점을 두면서 전국 어느 지역에 살고 있는 모든 국민이 아날로그방송과 같이 디지털 지상파방송을 수신할 수 있어야 한다는 의미에서 보편적 접근을 강조하였다. 이 처럼 최근 디지털 방송과 관련해서는 기존의 공익성 개념과 보편적 서비스 개념을 하나로 적용하는 정책으로 지향하고 있는데, 개념상으로 공익성은 내용 소구의 보편성을 강조하는 반면, 보편적 서비스는 이용의 보편성이 강조되면서 방송의 보편적 서비스 개념은 공익성 개념을 포괄하거나 혼용되면서 사용되고 있다(이상식, 2003). 물론 공익성은 특히 공영방송과 같이 공공이해를 우선하는 다양하고 평등한 서비스를 강조하는 반면, 보편적 서비스는 상업적 이해 속에서 기본적 서비스를 구현하는데 초점을 두고 있다.

공익(public interest)이란 1927년 미국의 무선통신법(Radio Act)에 ‘공공의 이익, 편의(convenience), 필요성(necessity)으로 표현되어 방송이 최소한 전파자원을 이용하기 때문에 특정한 사익에 지배되지 않고 공공의 이익 및 일반이익에 기여해야함을 의미함.

방송서비스의 보편성을 물리적인 방송신호도달, 서비스 이용가능성, 서비스 내용 등의 보편성으로 나누고 있다(윤석민, 1999).

\

<공익성과 보편적 서비스의 개념 비교>

	공익성(public interest)	보편적 서비스(universal service)
목표	다양, 평등한 서비스	기본적 서비스
근거	전파자원의 희소성 사회적 영향력	독점의 반대 급부적 성격 사회적 형평성
공통점	지리적 보편성 지불의 보편성(무료) 소구의 보편성 소수 계층 배려	지리적 보편성 지불의 보편성(저렴한 가격) 이용의 보편성 소수 계층 배려
정책변화	프로그램 공익성에서 매체 접근권 강조	망 접근권에서 서비스 강조, 전화에서 복합서비스로 확대

* 이상식(2003). 공익성과 보편적 서비스 개념의 비교 연구. p.135 재구성.

이러한 측면에서 방송은 다양성을 포함한 내용상의 공익적 보편성(fairness)도 중요하겠지만, 어디서나 누구에게나 방송서비스가 도달될 수 있도록 기술적인 문제를 해결하는 것도 수용자의 보편적 접근권을 보장해주는 의무라 할 수 있다.

우리나라에서도 2000년 ‘디지털방송추진위원회’가 내놓은 지상파방송의 디지털 전환을 위한 종합계획에서도 디지털 지상파방송은 전 국민이 골고루 혜택을 누릴 수 있도록 별도의 의무규정을 방송위원회 규칙으로 만들었는데, 보편적 서비스의 보장, 방송의 다양성, 균형된 보도, 장애인 보호, 어린이와 청소년 보호 등의 항목으로 구분되어 있다(김광호, 2006). 그 중 보편적 서비스 보장에 관한 내용으로는

1) 모든 국민이 방송 프로그램에 접근 할 수 있어야 하며,

2) 신체적, 경제적, 지역적 불리함에 의해 방송 접근에 차별이 있어서는 안 되며,

3) 무료시청이 가능하고 부가서비스도 적정한 가격으로 이용 가능 할 수 있어야 하며,

4) 모든 프로그램에 대한 보편적이고 자유로운 접근이 실현되어야 한다.

이러한 규정 등은 지상파방송이 디지털로 전환 될 때도 여전히 중요한 것으로 간주되어 수용자 입장에서 새로운 방송서비스가 추가되었다 하더라도 이에 대한 추가 비용부담 없이 얼마나 쉽게 접근 할 수 있느냐 하는 점을 고려하였다. 또한 이를 위해서는 지역과 성별, 계층, 빈부 격차에 무관하게 서비스에 접근 할 수 있어야 하는 보편적 서비스가 디지털시대에도 반드시 구현되어야 한다는 것을 표명한 바 있다.

결과적으로 통신법상의 보편적 서비스 개념은 이용상의 보편성(가용성 확보)에 초점을 맞추고 시작된 반면, 방송에서는 내용의 공익성과 이용상의 보편성(가용성과 비용적절성) 둘 다를 포괄적으로 포함하고 있다고 할 수 있다(정인숙, 2005). 그러나 최근 방송과 통신의 융합으로 산업적이고 시장경쟁 속에서 지상파방송과 음성유선 전화서비스의 보편성만으로는 수용자복지 차원의 보편적 서비스를 달성하기 어렵다는 문제도 또한 제기되고 있다.

<방송법과 통신법의 보편적 서비스의 제공방식>

보편적 서비스의 구성	방송법	전기통신기본법
보편적 서비스 범주	지상파 공영방송	음성유선전화
수혜대상	국민 전체 저소득층	국민전체 저소득층, 고비용지역
소외계층 지원 형태	수신료 면제	요금 할인 및 면제
접근권 보장방식	난시청 지역 해소 저렴한 수신료	공중전화의 보편화 저렴한 유선전화 요금

* 정인숙(2005), ‘각종 방송통신기금 통합하고 용도 재조정해야’신문과 방송, p.147에서 재인용.

물론 방송서비스의 보편적 접근권에 대한 논쟁은 이미 우리나라에서도 80년대부터 방송정책에 관한 논제에서 여러 차례 논의되어 왔으며, 디지털 방송시대를 맞이하여 수용자 복지 측면, 즉 보편적 서비스인 수용자의 시청권 문제 등을 포함하여 또 다시 사회적으로 중요한 정책적 사안으로 떠오르고 있다.

디지털기술 발전 이전에 기존의 소수채널 상황 하에서의 보편적 서비스는 물리적인 방송신호가 보편적으로 확산되는 무선전파이기에 어느 정도 보편성은 유지되어 왔으며, 서비스 이용가능성에 있어서도 이용정도에 따라 차별적으로 이용료를 부과할 수 있을 만큼 고도화된 채널 기술의 부재로 인해 모든 수용자에게 동일한 서비스와 동일한 요금으로 제공되면서 최소한의 보편성이 담보되었었다. 또한 공익성 및 다양성의 측면에서는 다수의 수용자를 확보하기 위해(시청률 제고) 다양한 프로그램을 제공하는데 초점을 두었었다. 하지만 최근 디지털화에 따른 방송서비스에서는 다양한 수용자들의 욕구에 따라 차별적이고 전문화된 서비스를 제공해줌으로써 종전의 매체 중심의 채널구성방식에서 서비스 수준별 채널 방식으로 바뀌게 되었다. 즉, 낮은 수준의 서비스들은 무료 내지 저가의 보편적 서비스 형태로 제공되고 있으며, 가치 있는 서비스일수록 보다 고가의 가격을 지불해야만 이용 가능한 상위의 서비스로 차별화되고 있다. 따라서 보편적 공공서비스로서의 고유성이 사라지게 되면서 공공재(public goods)로서의 특성을 지니던 방송서비스는 점점 사적 재화(private goods)로 변화되어 보다 높은 비용을 지불할수록 양질의 서비스를 이용할 수 있는 차별적 매체로 나눠지게 되었다(윤석민, 1999).

이러한 측면에서 최근 보편적 서비스의 의미를 확대해야 한다는 주장이 나오고 있는데, 구체적으로 전화 이외의 최신 정보통신서비스를 보편적 서비스 대상에 추가하고, 둘째, 보편적 서비스의 수혜 대상을 확대해야 하며, 셋째, 기존의 보편적 서비스 정책을 재조정해야 한다는 세 가지 측면에서 거론되고 있다. 이러한 의미에서 일본은 1996년 보편적 서비스의 범주에 ‘멀티미디어 접속’과 ‘멀티미디어 서비스’를 포함시켰으며, 우리나라에서도 정보통신부가 2005년부터 전 국민이 초고속인터넷을 저렴한 가격에 어느 곳에서나 자유롭게 쓸 수 있도록 확대하면서 보편적 서비스로 편입한 바 있으며, 또한 미국도 1996년 개정된 연방통신법 제713조에서 방송매체까지 보편적 서비스의 영역으로 확대한 것을 비롯하여 2007년까지 고도정보서비스(enhanced information service)를 보편적 서비스에 포함시킨다는 계획은 같은 맥락으로 이해해야 할 것이다(정인숙, 2005: 이상식, 2003).

정인숙(2005)은 수용자의 복지 차원에서 뉴미디어 시대에는 기본적으로 유료서비스의 이용료가 저렴해질 필요가 있으며, 수용자가 꼭 필요한 서비스 품목을 선택할 수 있는 ‘알 라 카르테’ 정책의 필요성을 주장하고 있다.

보편적 서비스는 그 나라의 사회 구성원으로서 누려야 할 최소한의 정보접근 기회를 보장하는 것으로 다양한 정보와 편익이 정치적 기득권층이나 경제적 부유층에 의해 편중됨으로써 생겨나는 사회적 불평등 구조의 심화를 완화시키고자 한다는 점에서 이미 선진 국가에서 디지털 방송시대에서도 중요한 정책목표로 간주되고 있다(최영묵, 2001).

왜냐하면 실질적으로 디지털방송의 다양성 이면에는 차별적 유료 서비스라는 문제가 숨어 있기 때문이다. 경제적으로 여유 있는 사람에게는 무한한 정보의 공간이 될 수 있지만, 그렇지 못한 사람에게는 기존의 아날로그 시대의 수준에도 미치지 못하는 제한적이고 기본적인 서비스만이 제공될 가능성을 배제할 수 없다. 즉, 디지털 서비스는 국민에게 다양한 서비스를 제공하고 선택의 폭을 넓히는 장점도 있지만, 이런 혜택에 비해 국민들이 부담해야 하는 비용이 너무 많은 단점도 갖고 있다.

이러한 디지털 기술이 가져오는 소외를 흔히 디지털 격차(digital divide)라고 하는데 이는 디지털 기술로 인하여 이것을 누릴 수 있는 자(haves)와 배제된 자(have-not) 사이의 차이로서 정보의 접근이나 이용이 그 사회의 구성원간 동등한 수준으로 이루어지지 않는 현상을  일컫는 용어이다.

디지털 디바이드와 관련된 대부분의 연구들은 주로 성, 세대(연령), 지역, 계층이라는 네 가지 차원 등을 고려하면서 지식과 정보가 창출, 유통, 축적되는 전자공간에 얼마나 접근 기회를 갖으며, 이 전자공간을 얼마만큼 친숙하게 접속하고 있으며, 그리고 일상적인 생활과정 속에 전자공간이 차지하는 비중이 양적으로 어느 정도이며, 또한 질적으로 얼마나 중요한 위치를 차지하는가에 따라 경계를 그어 정보격차를 보여주면서 디지털 디바이드를 사회문화적 시각으로 바라보는 것이다(박창호, 2005).

디지털 디바이드의 유형으로는 정보에 쉽게 접근할 수 있는지에 관한 접근격차, 정보를 얻기 위해 비용을 지불할 수 있는지에 관한 활용격차, 그리고 정보를 삶의 이용수단으로 인식하고 받아들이는가 하는 수용(생산)격차로 나누기도 한다. 접근격차와 활용격차는 일반적으로 경제적 이유로 인해 정보매체에 접근할 수 없는 경우를 말하며, 수용격차는 정보를 활용할 능력이 개인적 이유이든 사회적 이유이든 간에 정보교육을 받은 사람과 그렇지 못한 사람간의 차이로 발생하는 것이다.

따라서 여기서 언급하는 수용자 복지차원에서의 보편적 서비스는 접근격차와 활용격차로서 불평등한 경제구조를 통해 정보불평등이 발생한다는 네오맑시스트들의 주장과 같은 맥락에서 이해할 수 있다(박창호, 2005). 즉, 보편적 서비스의 원칙에서 벗어나 저소득층이나 장애자 등 비용지불능력이 없어 정보접근의 불평등을 받을 수 있다면 디지털 디바이드의 원인에 직접적인 관련이 있다는 것이다.

<디지털 디바이드 발생영역>

격차요인	영역	대상
지리적 제약	지역간 격차	고도 정보통신 서비스 네트워크 인프라 및 방송의 디지털 전환
	국제적 격차	IT 정책 및 제도
연령-신체적 제약	연령 격차	서비스/기술
	장애인 격차	장애자 방송
기타 제약	경제적 격차	단말기/수신기/접속기 비용
	교육적 격차	교육환경

* 김영덕(2002). 디지털 디바이드 해소와 방송, p.34에서 재구성.

따라서 디지털 방송시대에서 디지털 디바이드를 없애고 보편적 서비스가 실현되기 위해서는 무엇보다도 먼저 사람들은 그들의 거주지나 직장이 어디인지에 상관없이 어디에서나 원하는 대로 전송시스템에 접근할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 불합리한 시장조건으로 인하여 특정 지역이나 특정 국민이 보편적 서비스에서 제외되지 않도록 법적 규제가 뒤따라야 함은 물론, 전송시스템에 접근할 수 있도록 공적 영역들을 활용하는 방법들을 강구해야만 한다.

이러한 측면에서 디지털 방송시대에 지상파방송의 디지털 전환 핵심은 결국 디지털TV 수신가구의 우선적 확충에 있으며 이를 위해 무엇보다 요구되는 것은 무료 보편적 서비스 확대와 저소득층이나 장애자를 위한 저렴한 가격의 수상기 보급 확산 정책 등의 실현으로 보편적 가치의 공익서비스를 통하여 디지털 디바이드를 해소하는데 주력을 두어야 한다는 것이다.

3. 공익적 보편적 서비스 현황 및 문제점

지상파 디지털방송이 실시된 지 벌써 여러 해가 지났다. 현재 지상파방송은 전국의 1,766만 가구 중에서 1,624만 가구인 약 92% 정도가 기술적으론 디지털방송을 시청할 수 있게 되었다. 하지만 제도와 정책의 미비 그리고 사업자간 이해관계 등 열악한 수신환경으로 인해 원하는 수용자들이 제대로 방송을 수신할 수 없는 상황이라면 수용자 복지 차원인 보편적 서비스에 문제가 있다고 본다.

우리나라에서는 시청자의 TV수신 편의를 도모하고 보편적 서비스인 지상파방송을 자유롭게 시청할 수 있도록 하기 위하여 오래 전부터 주택법, 정보통신공사업법, 방송법 등에 공시청 안테나(MATV) 시설을 의무화하는 법적 장치를 마련하여 수용자의 방송 수신권을 보호하고 있다. 게다가, 2000년 ‘디지털방송추진위원회’의 디지털 전환을 위한 계획에서도 지상파방송은 지역과 성별, 계층, 빈부격차와 무관하게 서비스에 접근 할 수 있어야 한다는 보편적 서비스가 디지털 시대에도 구현되어야 한다고 명시한 바 있다. 하지만, 이처럼 공시청 설비는 오래전부터 의무화되었지만 여러 차례 규정이 바뀌었고 관계 기관이나 방송사의 무관심을 비롯하여 난시청 해소를 위해 출범한 종합유선방송이 이 설비를 공동으로 사용하는 문제와 노후화 등으로 최근 수용자의 무료 보편적 시청권이 계속적으로 위협받고 있는 실정이다.

공동주택에서 공중파방송을 공동으로 시청하기 위해 옥상의 안테나를 통해 수신된 방송신호를 구내망을 통해 각 세대로 전달하는 시스템이다.

1991년 이후 지은 공동주택은 공시청 시설을 의무화 했지만, 시기에 따라 종합유선방송 전송선로설비와 공동 또는 각각 따로 설치할 수 있게 하였다.

현재 지상파방송을 수신하는 방법으로는 크게 두 가지로 안테나를 이용하여 직접 수신하는 단독 개별 안테나와 공시청 안테나, 그리고 난시청 해소를 목적으로 탄생한 케이블방송이나 유선을 통하여 수신하는 방법이 있다. 2005년 방송위원회의 방송산업 실태조사 자료에 따르면, 우리나라 가구의 TV 수신형태 중 유선방송(종합유선과 중계유선)이 66%, 위성방송이 10.3%로 나타났으며, KBS의 ‘공시청 설비 사전 조사’의 자료는 공시청망을 통해 단독으로 지상파방송을 시청하는 비율이 전체 3%에 불과하며, 67%는 케이블TV, 30%는 케이블TV와 공시청을 겸용하고 있다고 하였다. 물론 조사에 따라 약간의 차이는 있으나 일반적으로 공시청설비인 MATV와 개별 안테나로 지상파방송을 수신하는 수용자보다는 케이블TV, 중계유선, 혹은 위성방송 등 유료방송을 통해 지상파방송을 수신하는 수용자들이 압도적인 다수를 차지하고 있는 것으로 나타났다. 하지만, 유료방송을 수신하는 수용자들이 단지 다양한 채널과 프로그램을 시청하기 위하여 의도적으로 가입한 경우라면 별 문제가 없겠지만, 개별 안테나나 공시청 안테나를 통한 지상파 수신 상태가 열악하여 유료방송에 할 수 없이 가입해야만 한다면 문제가 있는 것이다.

KBS(2006)의 한 보고서에 따르면, 서울과 경기, 인천 등 100가구 이상의 아파트를 상대로 DTV 수신환경 실태조사에서 지상파방송의 수신방법으로 케이블TV가 50.0%로 가장 높게 나타났으며, 중계유선 20.3%, MATV 15.4%, 개별 단독 지상파 안테나 6.6%, 위성방송 6.4% 순으로 나타났다. 따라서 케이블TV, 중계유선, 위성방송 등 유료TV를 통해 지상파방송을 수신하고 있는 시청자들이 76.7% 다수를 차지하였으며 공시청 설비인 MATV나 개별 단독 지상파 안테나로 시청하는 국민이 22.0%로 나타났다. 이는 또한 방송사 직원을 상대로 조사한 결과와도 유사한 것으로 나타났다.

<지상파방송에 대한 수신방법>

구 분	아파트 주민조사(%/명)	방송사 직원조사(%/명)
케이블TV	50.0(1,106)	53.6(607)
중계유선	20.3(450)	11.3(128)
MATV	15.4(340)	24.3(275)
개별 단독 안테나	6.6(147)	5.4(61)
위성방송	6.4(141)	4.4(50)
기타	1.3(27)	1.1(12)
합계	100(2,211)	100(1,133)

* 김용환(2006). 지상파 DTV 수신환경실태조사 연구보고 및 개선방향, 재구성

안테나로 지상파방송을 제대로 수신할 수 없는 지역을 일반적으로 난시청 지역이라고 하는데, 전파의 세기가 약한 경우나 지형적인 영향 등으로 인해 지상파가 도달하지 못하는 자연적 난시청(수신료 면제), 고층건물 및 인공적인 장애물에 의해 전파가 가로막혀 정상적인 수신이 불가능한 인위적 난시청(원인 제공자가 난시청 해소 의무)과 종합유선방송과 위성방송 등으로도 수신이 불가능한 절대적 난시청으로 분류하고 있다. 한 방송사의 조사에 따르면, 전국적으로 난시청을 겪고 있는 세대는 전국 가구의 3.9%에 해당되는 69만 세대이나 최근 매체 환경의 변화나 인위적 난시청으로 인해 지상파방송이 다른 매체를 거쳐 전달되기 때문에 수신 환경이 변질되어 난시청을 경험하는 가구 수가 점차 늘어나고 있다고 하였다. 따라서 실질적으로 지상파방송을 수신할 설비부족으로 인한 자연적 난시청 가구보다는 유선방송으로 인한 전달수단의 문제로 지상파방송을 제대로 수신할 수 없다는 문제가 더욱 심각한 것으로 나타났다.

케이블방송사업자 등이 지상파용 공청망으로 방송을 내보내는 등 공청망 훼손 등으로 케이블방송을 신청하지 않으면 지상파방송을 시청할 수 없는 경우.

KBS의 경우 보편적 서비스 구현을 목표로 오래 전부터 방송망 확장사업을 통해 난시청 해소사업을 추진해 왔으며, 지난 05년에는 38억 원, 올해에는 60억 원의 예산을 투입할 예정이라고 했다. 또한 DTV 전환계획에 따라 2010년까지 5,606억 원을 투자하여 335개소의 송신시설 및 난시청해소를 위한 간이중계소 시설사업을 계획 중이라고 발표한 바 있다. 공영방송의 입장은 난시청 해소를 위한 이러한 노력에도 불구하고 공시청 설비 의무화 규정의 변경과 유선방송사업자와의 공동사용 등의 원인으로 무료 보편적 서비스인 지상파방송의 직접수신이 점점 힘들어지는 등 방송의 공공성까지 훼손시키는 현실에 이르렀다고 표명한 바 있다(미디어오늘, 2006).

반면, 유선방송의 경우, 지난 10년간 지상파 채널 위주의 저가형 상품으로 사업을 확장했지만, 지상파방송사가 그 동안 난시청 해소에 등한시했기 때문에 케이블방송사업자는 공동주택 분리배선과 공시청 시설 보수에 막대한 금액을 투자하여 지상파방송사의 임무를 대신 수행했다는 등 지상파방송사와의 입장차를 확연하게 드러내고 있다.

케이블TV가 02년 망 고도화 투자 이후 공동주택 분리배선에 3,000억 원을 투입했으며, 또한 지난 3년 동안 공동주택 공시청시설 보수에 1,000억 원을 사용했다(미디어 오늘, 06, 7, 19).

1991년 첫 제정된 건교부의 주택기준은 공시청망의 설치만을 의무화하여 국민의 알권리와 보편적 서비스를 보장한 최초의 법적 장치였다. 이후 주택기준은 92년 7월 정통부의 종합유선방송법에 의해 ‘종합유선방송의 전송선로용 배관 설치’를 의무화했으나 ‘공시청망과 공동사용 가능’ 등에 해당할 경우 별도의 배관을 설치하지 않아도 된다는 설치기준에 예외조항을 두었었다. 이것은 원칙적으론 분리배선이나 공동배선을 둘 다 허락한 것으로 유선방송 입장에선 공시청 선로를 공동으로 사용할 수 있는 기회를 제공 받은 것이다. 또한 2000년 통방법은 ‘공시청망과 종합유선방송 구내 전송선로설비가 따로 설치돼야 한다’고 규정했으나 ‘공시청망이 적합하게 설치됐을 경우 종합유선방송 구내전송선로 설비를 따로 설치하지 않을 수 있다’는 과거와 유사한 단서 조항을 달아 여전히 분리배선과 부분적인 공동배선의 공존을 허용했었다. 그러다가 2004년 기술기준 개정을 통해 종합유선방송 구내선로 설치 의무화를 둠으로써 분리배선만이 가능해졌지만 현재까지도 이와 관련된 문제는 쉽게 해결되지 않고 있다(지홍구, 2006). 왜냐하면, 2004년 이후 건물을 신축할 때 지상파 직접수신과 케이블 수신이 모두 가능하도록 케이블선과 공시청선을 분리해서 건축하게는 되었으나, 기존의 공시청망이 노후화하거나 훼손돼 대부분의 공동주택에서 유료방송으로 지상파방송을 수신하고 있는 실정이기 때문이다.

방송기술인연합회가 지상파방송사업자와 서울, 경기, 인천 등 수도권 100가구 이상의 공동주택 240개소를 대상으로 지난 4월 3일부터 1개월 간 공시청 설비 실태현장조사를 ‘양호’, ‘노후 및 방치’와 ‘훼손’으로 나누어 조사한 결과 약 43%에 해당되는 103개소의 공시청 설비가 노후 및 방치되었거나 훼손된 것으로 나타났다.‘노후 및 방치’는 유료방송 가입을 통한 TV시청으로 인해 방치되어 공시청 설비를 통해 TV를 시청하기 위해 정비가 필요한 경우이며, ‘훼손’은 부품 자체에 훼손이 가해져 공시청 설비로 TV를 시청할 수 없는 경우를 기준으로 했다(서인호, 2006).

이처럼 공시청망 문제는 지상파방송사과 유선방송사업자간의 이해관계로 매우 첨예하게 대립되어 있지만 수용자에게는 무엇보다도 기본권으로써 중요한 문제이다. 왜냐하면, 훼손된 국민의 기본권인 보편적 서비스를 보장하고 회복하는 중대 사안이기 때문이다. 인간은 인종, 성별, 신앙, 사회적 신분에 구애받지 않고 모두가 보편적으로 누릴 수 있는 기본권이 있으며 국가는 이러한 기본권을 최대한으로 존중하고 보장할 의무를 지닌다. 따라서 공시청망의 설치 의무는 보편적 접근권 측면에서 대표적인 기본권 보장 장치라고 볼 수 있다.

수용자들에게 지상파방송 수신은 분명 공익적 서비스를 수행하는 무료 보편적 서비스임에도 불구하고 수신 상태의 열악한 환경과 유선방송과의 이해관계 등으로 인해 유료방송에 가입하여야만 지상파방송을 시청 할 수 있는 작금의 상황은 여러 가지로 문제점을 안고 있다.

따라서 문제야 어떻든 수용자는 그 과정상 지상파방송의 무료 보편적 접근권 등 경제적인 불이익을 보고 있다는 것이 문제다. 방송은 기본적으로 공적 서비스를 목표로 하고 있기 때문에 이에 대한 보편적 시청권을 명문화해 왔다. 즉, 난시청 해소와 필요한 정보를 국민 모두에게 제공하는 보편적 서비스의 원칙은 지켜져야 한다고 하였다. 하지만 최근 다매체 다채널로 인해 보편적 공공 서비스로서의 임무가 희석되었고, 시장원리에 따른 선택범위의 확대와 높은 비용을 지불하면서 더 많은 방송서비스를 이용할 수 있는 차별적 매체가 등장하면서 수용자의 보편적 서비스가 더욱 약화되면서 심지어는 위협을 받고 있는 현실에 있다.

예를 들면, 다매체 다채널 전, 방송서비스는 수용자들에게 동일한 서비스를 제공하고 단지 시청료만으로 무차별적 비용을 부과하는 방식으로 제공되어 왔었다. 즉, 수신기를 보유한 누구에게나 무차별적 요금으로 방송서비스가 제공됨으로써 접근이나 이용 가능성에 있어서는 최소한의 보편성이 담보 되어 왔었다. 하지만 다매체, 다채널화 등의 다양성으로 물론 수용자 복지 증대를 가져왔다는 긍정적인 측면도 있지만, 다양한 매체에 대한 지불능력에 따른 수용자간의 격차문제가 새롭게 대두되고 있다.

특히, 다채널 유료방송서비스의 확대로 인해 지상파방송으로 제한하고 있는 보편적 서비스에 대한 적용 범위도 어려워지면서 소득 격차에 따른 계층간, 지역간, 세대간 정보격차가 가속화되는 디지털 디바이드가 나타나고 있다. 문제는 이러한 정보습득의 불평등이 빈부격차의 확대로 이어진다는 것인데, 이러한 악순환을 막기 위한 것이 바로 보편적 서비스이다. 따라서 디지털 환경에서도 정보습득을 위한 동등한 기회와 권리를 최대한 보장하기 위해서는 지상파방송에 대한 수신환경 개선(정책적이든 설비개선이든)이 보다 적극적이고 구체적인 차원에서 모색되어야 할 것이다.

다양한 매체와 채널의 증가에도 불구하고 방송의 공익성과 공공성은 방송이 주는 혜택을 골고루 받을 수 있는 수용자 복지 차원에서 아무리 강조되어도 지나침이 없다. 특히 디지털 디바이드나 소외 받는 계층이 없도록 무료 보편적 서비스를 제공하는 것이 지상파방송사의 책무이자 중요한 과제인 것이다. 그러나 이러한 책무를 다하기 위해서는 지상파방송사뿐 아니라 유선방송사업자, 위성방송사업자, 방송위원회, 정보통신부, 그리고 최근 결성된 방통융합추진위원회 등 범국가적인 관심과 더불어 공익적 서비스를 받을 수 있는 제도적 장치와 더불어 정책적 지원과 배려가 필요하다.

4. 보편적 서비스 개선방안 및 나가는 글

보편적 서비스 개념은 통신서비스에서 출발하여 디지털 등의 기술발달과 더불어 방송의 디지털화 및 유료방송이 이루어짐에 따라 그 적용범위가 넓어지면서 전통적인 보편성 개념이 점점 모호해지거나 약화되어가고 있는 실정이다. 특히, 유료방송의 확대로 말미암아 점점 방송도 시장화, 상업화 경향으로 치닫고 있는 가운데 이를 막기 위해서라도 디지털시대에도 방송의 공공성과 공익성을 담보로 한 보편적 서비스는 반드시 유지되어야 할 것이다. 왜냐하면, 방송의 보편적 서비스는 방송서비스 혜택으로부터 소외될 가능성이 높은 수용자를 복지 차원에서 보호해야 하는 의무가 있기 때문이다.

기존의 방송체제에서는 동일한 프로그램을 무차별적 요금으로 누구나 볼 수 있었지만 디지털 방송시대에 오면서 지상파방송조차 유료 서비스 채널과 유료 서비스 프로그램을 개발하여 기존의 무료로 제공되는 서비스의 질이 저하되거나 혹은 상대적으로 축소될 가능성이 있다. 하지만 중요한 것은 디지털 방송시대에도 공영방송을 비롯한 모든 지상파방송은 여전히 제한적인 전파를 운영하고 사회적으로 영향력도 크며, 방송의 주인은 시청자인 국민이기 때문에 방송의 공익성 근거는 유지되어야 하며, 이를 위해 수용자 차원에서 보편적 서비스를 받을 수 있는 법적, 제도적 장치는 여전히 필요한 것이다.

지상파방송의 경우 보급 정도나 사회적 기능 및 공익에 기여하고 있음을 감안할 때 보편적 서비스 제공에 의무가 있다고 여기며, 케이블(찬반 입장 있음), 위성, DMB 등은 아직 보편적 서비스 고려 대상이 아님. 따라서 방송에 있어 명시적인 보편적 서비스의 일괄적인 도입 가능성보다는 공영방송에 한해 제한적으로 논의의 필요성이 있음(성숙희, 2006).

우선, 그동안 지상파방송사와 유선방송사업자간의 이해 갈등을 해결하기 위해 철저한 수신 설비에 관한 실태 조사를 통하여 공시청 안테나 설치에 관한 정확한 규정 및 법 등을 재점검하여야 할 것이다. 공동주택에서 유선방송사가 공시청 안테나 시설을 공동으로 사용하는 경우, 지상파방송의 공동시청에 맞도록 제도 정비를 해야 할 것이다. 이는 분명 수용자들이 추가비용을 지불하지 않고 지상파방송에 대한 무료 시청권과 선택권을 보장하는 가장 기본적인 대책이라 할 수 있겠다.

또한 이를 위해 지상파방송사는 적극적으로 자연적 난시청뿐 아니라 인위적 난시청 지역을 해소하기 위해 끊임없는 투자를 하여야 할 것이다. 이는 단 한 사람의 시청자라도 손쉽게 지상파의 보편적 서비스를 즐길 수 있도록 수신환경을 개선하는데 목적이 있는 것으로 수용자의 최소한 접근권을 보장하는 라스트 마일(Last Mile)을 수행해야 할 것이다.

게다가 디지털방송 수신시 수용자들이 유료방송을 통하지 않고 지상파방송을 직접 수신할 수 있도록 외국처럼 수상기에 튜너를 의무적으로 장착하는 방안도 수용자의 접근권을 최대한으로 보장하기 위하여 고려되어야 할 사항이다. 물론 이를 위해 장애자, 고령자, 저소득층 등 소외계층을 위한 디지털TV 수상기 보급방안과 아울러 수신료 면제 및 감면 등 현실적인 지원 대책도 적극적으로 필요하다.

FCC는 2002년 디지털TV 수상기에 크기에 따라 단계적으로 튜너장착을 의무화하여 수용자들은 별도의 디지털 셋톱박스를 설치하지 않고도 지상파 디지털방송을 수신할 수 있도록 하였다.

또한 기술적인 문제 뿐 아니라 정책에 있어서도 시청자 중심의 해결 방안으로 관련 기관자들의 인식 변화 또한 중요한 시점이다. 방송은 국민이 소유한 전파를 양도하여 운영되는 것인 만큼 주인은 시청자임을 각인하고 모든 정책을 시청자 편익을 위한 시청자 중심의 정책으로 전환 시행하여야 할 것이다. 특히 디지털시대에 모든 것을 산업적인 논리와 가치만으로 접근한다면 방송이 추구해야 하는 공익성과 보편적 서비스는 달성될 수 없기 때문에 정책목표는 사업자도 규제기관도 아닌 시청자의 복지가 우선 고려되어야 한다.

마지막으로 디지털 시대에서도 지상파방송은 언제 어디서든 누구나 접근하여 시청이 가능한 보편적 서비스를 제공해야한다는 것은 변질 될 수 없는 의무이자 책무인 것이다. 하지만 유료매체의 발달로 방송서비스는 다양해지고 복합적인 상품으로 변해가고 있기 때문에 지상파방송으로 제한되어 있는 보편적 서비스의 의미를 법적, 제도적으로 재검토하면서 변화하는 디지털시대에도 어디서나 저렴하게 합리적인 가격으로 보편적 서비스의 혜택을 최대한으로 누릴 수 있도록 수용자 복지 차원에서의 심각한 논의가 필요한 시점이다. 즉, 디지털 지상파방송의 보편적 서비스에 대한 논의에서 더 나아가 케이블, 위성방송, 데이터방송과 같은 고도서비스를 포함한 보편적 서비스의 범주에 대한 새로운 개념 및 방안을 고민할 필요가 있다.

디지털시대에는 특성이 다른 다양한 여러 미디어가 뒤섞이게 되면서 방송의 보편성과 공익성보다는 경쟁력 위주의 정책을 펴게 될 경우 방송으로부터 수용자가 소외될 가능성이 더 심화될 소지가 있다. 이런 점에서 오히려 무료방송은 공익성과 보편성을 성취하기 위한 프로그램 내용의 공익성과 접근 보편성 확대와 같은 이념을 지향하고 유료방송은 경쟁과 다양성이라는 목표 아래 사업자간 유효경쟁을 통한 시청자 복지 증대, 다양성 확보를 통한 다원주의 실현 등으로 매체간 합리적 보안관계가 절실히 요구되는 실정이다. 그러므로 최근 결성된 방통융합추진위원회에서는 단지 기술중심적, 산업중심적인 시각에서 공익중심, 수용자중심적인 시각으로 전환하면서 디지털 방송시대에서도 공익적 보편적 서비스의 중요성을 인식하여 좀 더 현명하고 지혜롭고 적절한 법, 제도, 및 정책 개선의 필요성이 간절히 요구되어지는 시점이다.

뉴스나 시사 교양 프로그램, 국민적 이벤트 성격이 강한 스포츠, 양질의 예술이나 과학 등 공익성이 강한 프로그램들이 사회적, 경제적 약자에게 제공될 수 있도록 하여야 함(성숙희, 2006).

참고 문헌

강형철(2005). “방송통신융합시대, 공영방송 기반 구축을 위한 법제 개선,” 방송통신융합시대 방송법 개정 방안, 한국방송학회 학술세미나.

권호영(2006). “방송공익과 난시청해소," 미디어오늘, 06, 6. 21.

김광호(2006). “지상파 디지털전화 과제와 보편서비스의 필요성,” 방송기술인연합회 세미나 발제문.

-----(2006). “보다 확실한 지원법안 마련과 규제 완화 필수.” http://www.kba.or.kr/magdb/mag_view

김명근(1997). “주요 선진국의 보편적 서비스 정책변화와 우리나라의 정책 방향,” 나우누리 진보네트워크 참세상.

김석두(2006). ‘TV 난시청해소를 위한 제안,’ 미디어오늘, 06, 06/29, 7/12.

김영덕(2002). 디지털 디바이드 해소와 방송, 한국방송진흥원.

김용환(2006). ‘지상파 DTV 수신환경실태조사 연구보고 및 개선방향,’ 방송기술인연합회 세미나, 2006, 6.

박영희(2006). “누구를 위한 지상파 다채널 방송인가?,” 미디어오늘, 06. 7. 19

박창호(2003). “디지털 디바이드, 정보차별인가 정보자유인가?” 사회이론, pp. 175-207

박창희(2003). “디지털 시대 수용자 패러다임의 변화: 수용자의 어제, 오늘, 그리고 미래,” 이은미 외 디지털 수용자, 커뮤니케이션북스.

박창희 외(2005). “방송영상콘텐츠의 환경변화에 따른 패러다임의 변화와 정책개선 방안,” 한국방송광고공사.

박창희(2006). “무료 보편적 접근권위해 지상파DTV 수신환경 개선 필요,” 방송문화, 8월호.

방송위원회(2005). 방송산업실태조사, 방송위원회.

서인호(2006). “지상파 DTV 수신환경현황, 방송문화, 8월호.

성숙희(2006). “방송통신 융합과 방송의 보편적 서비스 도입 논의,” KBI 포커스, 06-11.

윤석민(1999). “다채널 상황하의 수용자 목지와 보편적 방송영상서비스,” 한국언론학보, 44-1, pp.287-327.

이상식(2003). “공익성과 보편적 서비스 개념의 비교 연구,” 한국언론정보학보, 봄, 20호, 111-139.

정인숙(2005). “각종 방송통신기금 통합하고 용도 재조정해야,” 신문과 방송, 9월호, pp.147-149.

지홍구(2006). “지상파 공시청망 복구 시급," PD 저널.

최영묵(2001). “장애인 방송접근권 확대를 위한 법제도 개선방안,” 장애인 복지방송을 위한 현황과 과제 세미나 발제집.

Dordick, H. S.(1990). “The Origins of Universal Service: History as a Determinant of Telecommunications Policy,” Telecommunications Policy, Vol. 14. pp. 223-231.

디지털방송정책의 현안과

디지털전환특별법 제안

디지털뉴미디어포럼 정책세미나

이 완 기

(MBC 기술본부장)

디지털뉴미디어포럼 정책세미나

패  널  토  의

변동현 (방송비평회 회장(서강대 교수))

안동수 (미래방송연구회 회장)

신용섭 (정통부 전파방송기획단장)

박준선 (방송위원회 기술정책부장)