감사대상 : 한국방송공사     2006. 10. 26(목)

공영방송의 위기! 공룡 KBS, 생존하려면 개혁하라!

■ 세계적으로 공영방송은 위기에 처했다.

최근, 미디어 환경의 변화에 따라서 ‘구질서(Old Order)’라 불리는 공영방송 중심의 방송구조가 해체되는 과정에서 공영방송의 개혁과 규제문제가 대두되는 한편, 미래 청사진이 쉽사리 그려지기 어려운 상황에 놓여짐.

특히, 상업화에 따른 경쟁력 제고, 민주주의적 역할, 공공서비스, 디지털화 등 동일한 문제에 직면하고 있으며, 가장 중요한 재원확보(수신료 제도 존폐여부) 와 같은 문제도 제기되고 있음. 세계적으로 90년의 역사를 가진 공영방송은 거대한 시장 지배력과 사회적인 영향력을 유지하고 있는데, 영향력이 큰 만큼 독립성과 자율성, 공정성과 균형성이 요구됨.

KBS의 시청률은 1997년 32%에서 2003년 21%로 하락하는 추세를 보이고 있으며, 작년의 경우 최악의 적자를 내고 올해도 다시 103억 5천만원의 추가지원금을 요청하는 등의 방만한 경영이 문제가 되고 있으며, 정권편향 인사와 더불어서 편성의 중립성의 문제, 경영진에 극렬히 반발하는 노조 문제를 해결하기 위해서는 ‘내부로부터의 수신’과 ‘외부로부터의 개혁노력’이 필요할 것임!

■ 다른 공영방송은 변신 중 : BBC와 NHK

(1) BBC 개혁의 핵심, 제도와 기구를 정비! 영국국민 모두가 개혁의 주체! (붙임#1참조)

BBC는 방송법이 아닌 칙허장과 협정서로 규제됨으로써, 정치적 독립과 운영의 자율성을 확보하고 있는데, BBC의 개혁문제는 정부, 정당, 방송사업자, 미디어사업자, 시민사회가 함께 논의.

BBC는 내부의 노력을 경주하고 있는데, 언론윤리 재정립을 담은 각종 보고서와 최근에는 5천명의 인원감축과 조직개혁, 제작의 기능화 등을 제시하고 있음. 또한, 외부에서도 개혁이 진행되고 있는 바 문화미디어체육부, OFCOM, 의회 등에서 제안서를 내고, 수신료와 재정운영, 조직의 효율성, 프로그램의 편향성 등에 대한 평가가 이루어졌음. 또한 지배구조 개선, ‘공영방송청(Public Broadcasting Authority: PBA)설립’과 19개의 권고안, ‘BBC 트러스트(BBC Trust)’를 설립, 수신료 제도 폐지 또는 분할사용, 회비제도의 도입을 제안하므로서 경영의 투명성 및 효율성, 프로그램의 공정성과 독립성의 확보를 위한 개혁안을 구체적으로 제시함

BBC는 2004년 언론윤리 재정립과 미래의 변화 방향을 담은 ‘닐 보고서(Neil Report)’와 ‘공적인 가치 만들기(Building Public Value)’라는 제안서를 발표하였으며, 2004년 12월 신임 톰슨(Mark Thompson) 사장은 보다 구체적인 조직개혁안으로 약 5,000명 이상의 인원감축, 외주 확대, 제작센터 이전 등을 제시함.

(2) 예산을 축소편성하고 구조조정을 함께하는 일본 NHK의 개혁!

NHK는 1990년대 초부터 발생한 제작비 착복, 해외지국의 경비 허위청구 등 방만한 경영 탓에 불신이 커졌으며, 수신료 거부운동까지 전개되었고, NHK방송노조원 8,500명은 회장사임을 요구함.

내부의 자구 노력으로 2005년과 2006년에 걸쳐서 예산을 축소편성하고, 급여삭감(관리직 급여 5-15% 삭감), 구조조정 등의 개혁조치를 실천해왔고, 국민불신을 해소하기 위해서 경영투명성과 재원조달 체계 강화 및 지배구조의 개선의 의미를 담은 “개혁시책”을 실시하고 위원회 직속의 사무국을 설치함. 체제 및 조직개편으로는 수신료제도나 공영방송의 역할을 검토하는 ‘지식인 간담회’를 설치하는 한편 외부평가시스템을 도입하고 직원윤리의식을 강화하기 위한 연수제도를 실시하고 심사와 감사제도를 강화함.

➀ 경영위원회의 강화 ➁ 시청자에 대한 서비스 강화 ➂ 체제 및 조직 개편 ➃ 수신계약 및 수신료 수납 강화 ➄ 임직원 급여 삭감 및 경비절감 등으로 요약됨. NHK는 경영위원회의 기능강화를 위한 조치로 2005년 1월 위원회 직속의 사무국을 설치하였으며, 사무국 전임자는 NHK에서 2명, 외부인사 2명으로 구성됨.

외부의 노력으로는 2006년 고이즈미 준이치로 총리는 채널수 감축, 자회사 통폐합, 민영화를 지시하였고 또한 총무상(다케나카 헤이조)은 8개 채널 중 3개를 삭감(위성방송 2개, 라디오 1개 채널)하는 경영합리화안을 내놓음

■  KBS! 이제는 각계로부터의 개혁논의가 필요하다.!!!

‘공영성’이 전제되지 않는다면 ‘방송의 공익적 역할’은 성과를 낼 수가 없으므로, KBS는 공영방송으로서 건강한 정체를 먼저 형성해야 함. 특히, 수신료 제도의 정상화는 <공영성 확보>의 선결조건임을 명심해야 할 것임!

(1) 공영성 확보 시급, 수신료 비중 작으면 ‘국민의 통제’에서 자유롭나?

공영방송의 토대는 수신료이며, NHK와 BBC에 비해서 KBS는 수신료 비중이 상대적으로 낮아서 공영방송으로서의 정체성(identity)의 위기에 직면해 있으며, 동시에 외부로부터의 개혁요구에 둔감할 수밖에 없음. 국민의 수신료로 운영되는 NHK의 경우 수신료 의존율이 97%이므로, 수신료 징수가 저조하면 심각한 경영악화를 야기할 수 있지만, KBS는 전기요금에 함께 부과하고 있어서 징수율이 높고, 수신료 자체가 차지하는 비중이 대체로 40% 전후이므로 수신료 징수가 저하되더라도 경영에 영향을 받지 않음.

각 97%와 75%인데 반해 40% 정도여

【표1】2005년 NHK 수신료 수입 (단위: 억 엔)

구분	2004년도	2005년도	증감액	비율%
총액	6,550.6	6,478.3	▽72.2	▽1.1
기본 수신료	5,324.3	5,223.4	▽109.9	▽1.9
위성 부가수신료	1,226.2	1,254.9	28.6	2.3

(안창현 2005, 14)

【표2】BBC·NHK·KBS 재원구조 비교 (2002년 기준, 단위: %)

구분	영국BBC	일본NHK	한국KBS
수신료	75	97	37
광고			57
기타	25	3	6

(문광위, 한국방송공사 2004회계연도 결산검토보고서)

【표3】최근 3년간 수신료 징수율 변화추이 (단위: %)

구분	2003년	2004년	2005년
영국BBC	94 한국언론재단 2003, 144.	94.3	95
일본NHK			약70 수신료 거부운동이 일어나기 전에 미납률은 3% 정도임 (안창현 2005, 2; 김승수 2002, 59).
한국KBS		90.3	90.6 면제가 포함된 것이며, 실제 미납율은 4% 정도임 (김승수 2002, 59)

(KBS연차보고서; 강만석/이영주 2005. 86)

⇒ 결국, KBS는 수신료의 비중이 낮은 연유로 <공영성>이 확보되지 못하고 있으며, ‘개혁’의 요구가 BBC나 NHK에 비해서 소극적일 수밖에 없음

⇒  한편, KBS가 적자부문을 메우려고 그동안 국고에서 연평균 100억여 원을 지원받고 있는 등 실제로는 국민의 혈세로 운영되는 공영방송임에도 이를 간과하고 있으며,

⇒ 작년의 경우, 576억 원의 흑자수익을 올렸음에도 국가에 배당금 단 한 푼 귀속하지 않는 등 KBS가 정부와 국민에 의해서 운영되는 ‘공공의 방송’임을 망각하고 있음

(2) 지배구조 개선, 정권의 품에서 국민의 품으로 !

독립적이고 중립적인 지배구조 설정에 관한 검토가 필요

정권의 코드에 맞는 인사들에 의해서 방송이 좌지우지 되는 현재 KBS의 현실을 되돌아본다면 이사회가 권력의 품에 벗어나서 공영방송으로서의 관리감독기구의 기능을 제대로 하는지를 제대로 검토해 볼 필요가 있음.

영국과 일본은 최고의사결정기구인 경영위원회를 개혁해서 독립성과 공공성을 강화하려는 의지가 있음. 특히, BBC는 BBC경영위원회를 대체할 새로운 규제기관으로서 ‘공공서비스방송위원회’(PSPC, the Public Service Broadcasting Commission)를 구성하고 BBC 내부에 現 경영위원회와 운영이사회를 통합한 ‘BBC 이사회’를 설치하는 방안은 우리에게 시사하는 바가 큼.

2005년 1월말에 발표된 <번즈보고서>는 정부의 녹서에 반영될 권고안으로서 그 핵심내용은 BBC경영위원회를 대체할 새로운 규제기관으로서 ‘공공서비스방송위원회’(PSPC, the Public Service Broadcasting Commission)를 구성하고 현 경영위원회와 운영이사회를 통합하여 ‘BBC 이사회’를 BBC 내부에 설치할 것을 주장한 것임(정준희 2005, 3).

【표4】BBC·NHK·KBS 임원 선임방식 비교

구분	영국BBC	일본NHK	한국KBS
선임방식	-경영위원회(최고의사결정기구) 위원 12명(형식적으로는 여왕, 실질적으로는 수상이 지명) -사장은 경영위원회에서 선임 (임기 5년, 재임 가능)	-경영위원회 위원 12명(양원의 동의, 수상이 임명) -회장1(경영위원회에서 선임)(임기 3년) -부회장1(경영위원회 동의, 회장이 임명)	- 이사회 11인: 방송위원회 추천, 대통령 임명 이사장은 이사회에서 호선 (임기 3년) -사장1: 이사회의 제청, 대통령 임명 (임기 3년) -부사장 2인 이내: 사장이 임명 -본부장 8인 이내: 사장이 임명 -감사1: 이사회의 제청, 방송위원회에서 임명

(3) 허울좋은 경영기법개선이 아니라, 근본적으로 뜯어고쳐라!

KBS의 개혁은 조직개편을 통해서 팀장과 팀원의 2단계 구조로 바꾸는 등의 중간관리직위를 해소로 인원을 전혀 삭감하지 않는 ‘형식적인 수준’에 머물고 있음.

BBC와 NHK는 모두 체제와 규모를 줄이고 인원을 삭감했는데, KBS가 내세운 개혁안은 구조조정고 임금삭감은 빠뜨리고 단지, 관리직을 해소하면서 생긴 재원을 다시 회사에 투자해서 수익을 내는 방식임. 즉, 거대한 조직을 관리를 통해서 방만하게 운영하겠다는 의도로 추정됨

⇒ BBC나 NHK의 개혁은 회사 내부와 국가사회를 비롯한 각계에서 활발하게 제시되고 있는 반면, KBS의 개혁은 단지 KBS 혼자에만 맡겨져 있으며, 특히 정부나 관련기관은 아무런 청사진을 공개적으로 제시하지 못하는 상황임.

⇒ 특히, 정부가 KBS에 개혁안을 제시하지 못하고, 親-정부인사를 통해서 방송을 장악하려는 의도는 이번 ‘사장 사태’와 방송위원 및 이사임명, 노조와의 갈등에 있어서도 극명히 드러남

이처럼, 정권의 입김에 좌우되는 KBS는 작년 기획예산처의 ‘경영정보 공개자료의 제출’을 거부하는 등 외부의 견제를 거부하는 지경에 이름.

⇒ 또한, 자구책으로 내세운 임금삭감과 제작아웃소싱은 실적이 저조하며, 방송발전기금 납부유예와 수신료 인상과 같은 지원책에 더 비중을 두는 것은 적극적인 개혁의 의지가 부족한 사례임.

⇒ 이런 맥락에서 보면, BBC와 NHK는 공영방송의 위상에 대한 본질적 고민을 드러내고 있는 반면, KBS는 방송공사의 운영방식개선 또는 경영효율화 등의 수준에 머무르고 있음.

따라서 진정한 공영방송으로 거듭나려면, 먼저 재원조달에 있어서의 공영성을 확보하고 중립적인 지배구조를 만드는 한편 전문경영을 보장하는 여러 가지 안이 국가와 사회에서 제시되어야 할 것임!!

<붙임#1>

<BBC·NHK·KBS 개혁추진 현황 비교>

구분		영국BBC	일본NHK	한국KBS
문제제기		-칙허장 및 협정서 갱신(1996-2006년 유효) -지배구조에 대한 의문	-직원들의 부정·비리 등으로 신뢰 추락과 그에 따른 수신료 거부	-공중파 시청율 하락 -환경변화에 따른 관료제도의 한계 인식(방만경영과 운영 등) -시청률 위주 편성
개혁조치	방송사자체개혁	톰슨 사장의 개혁 (2004년 12월 7일 발표) -예산절감:향후 3년동안 매년 3억2천만파운드(약7천억원) 절감, 전 부처 예산 15% 절감 -인원감축:2,500명 관리/지원직 감축, 교양/교육 부문 400명 감원 -체제조정:BBC브로드캐스트(광고서비스), BBC리소스(설비소유관리) 매각, BBC라디오 Five, BBC스포츠, CBeebies· CBBC 등 이전(5년내 마무리) -제작전략:창조적 경쟁의 창(WOCC): 25% 독립부문 쿼터에 더하여 25%제작개방	하시모토 사장의 개혁(2005년 1월 발표) -경영위원회의 강화:감시기능 강화, 집행부의 목표관리/업적평가 도입, 외부인사 임원기용 등 -시청자에 대한 서비스 강화 -체제 및 조직 개편: 조직 통폐합, 26개 국에서 20개 국으로 축소, 3년간 전직원 10%(1,200명) 감축, 사외이사 도입, 경영정보 공개 -수신계약 및 수신료 수납 강화: 보다 공평하고 합리적인 수신료 체계 확립	정연주 사장의 개혁 (2004년 8월 발표) - 체제 및 조직 개편: 일·기능 중심 팀제화, 중간관리층 축소, 지역국 개편 -2TV 공영성 제고 -예비사원 공채제도: 한국어능력 인증시험 도입 국어능력강화, 지역할당제, 장애인 가산점제 도입
	외부요구	- 번즈 보고서: BBC 경영위원회 대안 모색 -엘스타인 보고서(보수당): 수신료제도 폐지, BBC의 독점적 지위해소, 공영방송청(PBA) 설립 등 19개조항의 권고안 -정부의 녹서: ‘BBC Trust’ 설립, 2016년까지 수신료제도 유지, ‘강력하고 정부로부터 독립적인 BBC’-미래상 제시	-총리대신의 사적 자문조직 ‘통신·방송의 위상에 관한 간담회’: 위성채널, 라디오 감축, 제작부문 자회사화, 전송부문 회계분이 또는 자회사화, 국제방송 실시 자회사 설립 및 민간출자 허용, 수신료 대폭 인하 및 국민의 이해를 전제로 지불의무화, 미불자 벌칙 검토 -내각부 규제개혁민간개방추진회의: 유료 스크램불 도입, 채널 삭감, 수신료 대폭인하 -자민당 ‘방송산업고도화소위원회’: 방송법 개정, 보유채널 삭감, 외국인대상 국제방송채널 설립, 인터넷전송 허용, 경영위원회 강화