제262회 정기국회 국정감사 - 헌법재판소                        2006.10.13(금)

[ 주 요 내 용 ]

1. 헌재소장 하루빨리 임명되어야 한다   ……… (1)

- 금번 사태, 후보 자질문제 아닌 법적 절차문제

- 전효숙 후보가 재판관직에서 사퇴하지 않았다면?

① 대통령 맘대로 헌재소장 임명 가능해져, 오히려 헌재의 정치적 중립성을 훼손하는 결과 초래

② 대법원 몫을 대통령이 빼앗아 가게 되어 헌법에 정해진 「3:3:3 원칙」 무너지는 위헌적 결과 초래

③ 3년이냐 6년이냐, 헌재소장 임기 논란으로 헌재 위상 및 안정성을 크게 해치는 결과 초래

- 「중에서」, 자격부여의 동시성을 의미하는 것

2. 헌법재판소도 변화에서 예외일 수 없다……… (4)

- 지금 우리에게 가장 필요한 것「전체를 조망하는 힘!」

* 심판업무 담당기관 종사자가 갖춰야할 필요조건

- 헌재 재판관․연구관 반드시 법조 출신이어야 하는가?

* 헌재 재판관 100%, 연구관 88% 법조 출신

- 외부 전문가 초청 교육 등 의식 전환 노력 필요

3. 헌재 주요업무 추진 효율성 높여라    ……… (8)

- 신속한 심판업무 처리대책 필요

* 헌법소원 청구에서 심판까지 1년 이상 소요

- 헌재 결정에 대한 사후관리체계 미흡

* 위헌심판 16개 법령 29개 조항 미정비

담당: 김종석 보좌관 / 019-226-0340

1. 헌재소장 하루빨리 임명되어야 한다

◦ 헌재 재판소장 및 재판관 공백상태가 계속되고 있어 큰 문제가 되고 있음

- 전효숙 ‘헌법재판관 인사청문요청’ 및 ‘헌법재판소장 임명동의안’이 지난 8월 22일 국회에 제출되었는데, 한 달 반이 지난 지금까지 동의절차가 마무리되지 않고 있기 때문임

- 금번사태가 전효숙 후보의 헌재소장 및 재판관으로서 자질문제가 아닌 법적 절차문제로 이처럼 임명이 지연되고 있는 것에 대해 유감을 표하지 않을 수 없음

- 이와 관련, 법률의 최종적인 해석권한을 가지고 있는 헌재에게 몇 가지 질의를 하고자 함

⇒ 헌재소장 및 재판관 공백상태가 헌재 운영은 물론 국민의 기본권 보장 측면에서도 큰 문제라고 봄 - 견해는?

※ 헌재 9명의 재판관 중 1명의 공석은 6인 이상의 찬성이란 판결기준에 있어서 반대를 의미(연세대 김종철 교수)

◦ 야당은 물론 많은 국민이 “대통령이 전효숙 헌재소장 후보의 임기를 편법으로 늘리기 위해 재판관직을 사퇴시키고 새로이 6년 임기를 시작하는 헌법재판소장 임명동의안을 국회에 제출한 것”으로 오해를 하고 있음

⇒ 헌재 재판관이 중도에 사퇴한 경우에는 다시 재판관이 될 수 없다는 주장에 대해서는 어떻게 생각하나?

※ 헌법과 법률 어디에도 이러한 조항은 없음

◦ 만약, 전효숙 후보자가 재판관직을 사퇴하지 않고, 헌재소장에 임명되었다면 오히려 헌법질서를 파괴하는 결과가 초래되었을 것임

- 첫째, 새 헌재소장의 임기가 잔여기간인 3년인지 새로이 6년인지에 대한 논란으로 헌재의 위상과 안정성이 크게 흔들렸을 것임

- 둘째, 헌재 재판관 중에서 소장을 임명하면서 잔여임기만을 보장할 경우 대통령이 임기가 1～2년 남은 재판관 중에서 계속 헌재소장을 임명할 수 있게 되어 오히려 헌재의 정치적 중립성을 훼손하는 결과를 초래

※ 이 같은 점을 악용할 경우 대통령은 임기 5년 동안 2～5명의 헌재소장을 임명할 수 있게 됨

- 셋째, 전효숙 후보자는 당초 대법원장이 지명했기 때문에 재판관직에서 사퇴를 하지 않은 상태에서 대통령이 헌재소장으로 임명했다면, 이는 대법원 몫을 대통령이 빼앗아 가게 되어 헌재 구성의 헌법에 정해진 「3:3:3 원칙」이 무너지는 위헌적 결과가 초래되었을 것임

⇒ 전효숙 후보자가 재판관직을 사퇴하지 않고 헌재 소장에 임명될 경우 발생하는 문제점에 대해서 대법원과 헌법재판소에서도 검토를 했다는데, 견해는?

◦ 헌법상 “국무위원 중에서 장관을 임명 한다”고 되어 있는 부분이나 “헌법재판관 중에서 헌법재판소장을 임명 한다”고 되어 있는 부분의 「중에서」의 의미를 명문 그대로만 해석하는 것도 문제라고 봄

- 대부분 헌법학자들은 「중에서」를 자격부여의 동시성(재판소장에 임명됨과 동시에 재판관의 자격을 취득)을 의미하는 것이라는 견해를 밝히고 있음

- 이번에 한나라당이 추천해서 헌법재판관이 된 이동흡 재판관도 청문회에서 “헌법재판관 중에서 헌재소장을 임명한다는 조항은 현재 재판관인 자와 향후 재판관이 될 수 있는 자까지 포함한다고 봐야 하는 것 아니냐”는 여당 의원 지적에 “포함하는 걸로 생각된다”고 수긍한 바 있음

⇒ 헌재의 견해는?

2. 헌법재판소도 변화에서 예외일 수 없다

① 지금 우리에게 가장 필요한 것은「전체를 조망하는 힘!」

◦ 우리사회가 복잡다단하게 변하고, 지식정보화 시대가 되면서 모든 분야에서 즉응적(卽應的) 단편적인 대응만으로는 문제가 해결되지 않게 되었음

- 이것은 곧 우리사회 모든 분야에서 상호 연관성, 종합적인 인식과 판단이 필요하다는 것을 의미

- 이와 관련된 한 가지 사례를 소개하겠음

◦ 지난 9월 25일 삼성경제연구소 주최로 「한국 정책지식 생태계 활성화 전략」이라는 심포지엄이 열렸음

- 「정책지식생태계」란 개념이 다소 생소하지만, 심포지엄에서 논의된 내용은 참으로 유의미한 것이었음 - 혹시 내용을 알고 있는가?

※ 정책지식생태계 개념 : 자연생태계는 동식물의 먹이사슬이나 종들의 경쟁을 통해 환경에 적응. 국가에도 지식의 생산자인 학계․연구소와 소비자인 정부․정당․국회․NGO․언론 사이에도 경쟁․협력의 네트워크가 있는데 이를 정책지식생태계로 명명한 것

- 심포지엄의 핵심 내용은 「정부․연구자 모두 단편적인 정책해법에만 몰두하다보니 정책 전체를 조망하는 힘이 없다」는 것으로 「지식정보화 시대를 맞아 정책지식생태계 활성화를 통해 새로운 국가발전모델을 수립하자」는 것이었음

⇒ 「전체를 조망하는 힘」은 비단 정책연구 개발자뿐만 아니라 정책과 사람을 심판하는 업무를 담당하는 기관의 구성원들이 갖춰야할 「필요조건」이 되어야 하고, 헌재도 여기에서 예외가 아니라고 봄 - 견해는?

② 헌재 재판관 반드시 법조 출신이어야 하는가?

◦ 헌재도 즉응적(卽應的) 단편적인 심판이 아닌 상호 연관성, 체계성, 종합적인 인식과 판단이 반영된 심판을 할 수 있도록 노력 필요

- 그런 측면에서 반드시 재판관 임명을 법조 출신만을 고집할 필요는 없다고 봄

◦ 현재, 헌재 재판관 8명 모두가 법조 출신이고, 역대 재판관들도 모두 법조 출신이었음

- 지난해부터 올해까지 7명의 헌재 재판관이 임명되는 과정에서 법조 출신이 아닌 재판관 임명이 필요하다는 의견이 일부에서 제시되었음

- 비록 결과는 그렇게 되지 못했지만 이런 의견이 제시된 것은 그 만큼 헌재의 변화를 바란다는 의미라고 봄

⇒ 헌재 재판관은 대법관처럼 재판법문의 문리적 해석에 매달리는 것이 아니라 헌법을 해석하기 때문에 법조출신이 아니더라도 미래지향적인 철학과 시대의 흐름을 읽는 능력을 갖춘 인물이라면 헌법학자 중에서도 헌재 재판관을 임명할 수 있다고 봄 - 견해는?

◦ 그런데, 헌재의 헌법연구관 또한 대부분 법조 출신인 것으로 나타났음

- 헌법연구관(보) 31명에 대한 이력을 살펴본 결과 90.3%에 달하는 28명이 법조 출신이었음

※ 헌법연구관(보) 현황

	법조(%)	비법조(%)	계
헌법연구관	21(87.5)	3(12.5)	24
헌법연구관보	7(100.0)	0	7
계	28(90.3)	3(9.7)	31

- 올해 들어 헌법연구관 2명, 헌법연구관보 3명이 새로 임명되었는데 비법조인은 단 한 명도 없이 모두 법조인이었음

- 헌법연구관은 헌법연구관보로 3년 동안 근무한 후 임용되고, 한 번 임용되면 임기 10년이 보장되기 때문에 다른 분야와 비교했을 때 상대적으로 폐쇄적임

- 때문에 헌법연구관보 충원 시부터 변화를 꾀하지 않으면  법조 출신 독점현상을 개선할 수가 없음

※ 대법원은 지난 9월 1일자로 재판연구관 5명을 비법조 출신 외부 전문가들로 충원했는데 이들은 변호사 사무장에서부터, 공대 전자과, 수학과 졸업생까지 경력이 다양했음

※ 정부에서는 ‘99년부터 개방형직위제도를 운영 ‘04년부터 40개 부처 142개 직위를 개방, 공직사회 경쟁력 제고를 위해 전문성이 특히 요구되거나 효율적인 정책수립을 위해 필요하다고 판단되는 직위에 대해 공개모집

⇒ 헌재에 많은 법조출신 법률전문가가 포진하고 있는 만큼, 헌법연구관보를 임용할 때부터 사회에서 다양한 경험을 쌓은 비법조 출신 법률전문가를 선발해 헌재 조직의 변화를 꾀할 필요가 있다고 봄 - 견해와 대책은?

③ 외부 전문가 초청 교육 등 의식 전환 노력 필요

◦ 현재, 헌재에는 업무와 관련된 「직장교육」프로그램 외에 별다른 직원교육 프로그램이 없는 것으로 알고 있음 - 맞는가?

- 변화하는 시대 흐름을 따라잡기 위해서는 외부에서 해당 분야 전문가를 초청하여 교육을 실시하는 것이 유효한 방법 중 하나라고 봄

- 이는 단순하게 직원교육 프로그램을 마련하는 의미를 넘어 궁극적으로 헌재 재판관들의 재판지원업무를 강화하는 것임

⇒ 헌재가 직원교육 프로그램 마련 등을 통해 구성원들의 의식 전환 및 업무 효율성을 높일 방안을 다각적으로 마련해야 할 것임 - 견해와 대책은?

3. 헌재 주요업무 추진 효율성 높여라

① 신속한 심판업무 처리대책 필요

◦ 최근 3년간 헌재 재판관 1인당 평균 사건 배당 건수가 153건에 이르고 있음

※ 헌재 재판관 1인당 사건 배당 건수 : ‘04년 152건 ’05년 184건 ‘06년 125건

- 이에 따라, 매년 미제사건이 크게 늘어나 ‘06년 9월 현재 865건이 적체돼 있는 상황임

※ 심판사건 미제사건 : (`03) 580건, (`04) 601건, (`05) 739건, (`06.9) 865건

- 지연사건 또한 408건으로, 접수 후 1년 이상 경과된 사건이 134건, 2년 이상 경과된 사건이 58건에 이르고 있음(180일 경과～1년 이내 사건 211건)

- 헌재 업무의 대부분을 차지하고 있는 헌법소원심판의 경우 심판결정까지 평균 1년이 소요되고 있음<도표1, 2 참조>

- 헌재의 심판결정이 늦어지는 주된 이유는 헌법재판판례 및 입법례, 국내․외의 연구자료 수집․분석, 관련기관의 의견취합 등 기초자료 수집과정에서 많은 시간이 소요되고 있기 때문임

- 그런데도 헌재는 이런 업무를 수행할 헌법연구관을 충원하지 않고 있음 - 이유는?

※ 헌법연구관 재직 현황(정원) : ‘03년 20(24), ’04년 23(27), ‘05년 25(30) ’06년 24(33)

- 국민의 기본권 보호를 위한 최후수단으로써 헌재의 심판업무는 처리의 시의성이 매우 중요함

- 빠른 변화 속에 심판사건이 제때 이루어지지 않으면 국민의 권리보호 효과가 그 만큼 반감될 수밖에 없기 때문임

⇒ 헌재가 헌법연구관 충원 등의 대책마련을 통해 국민들의 신속한 권리구제에 좀 더 적극적으로 나서야 할 것임 - 견해와 대책은

② 헌재 결정에 대한 사후관리체계 미흡

◦ 위헌, 헌법불합치로 심판결정이 난 법령이 제 때에 정비되지 않고 있는데도 헌재가 이에 적극적으로 대응하지 않는 것은 큰 문제라고 봄

- ‘06년 9월말 현재 헌재의 심판과 관련된 법령 중 16개 법령, 29개 조항이 아직까지 개정되지 않고 있음<도표3 참조>

- 이 중 ‘92년, ’02년에 위헌판결이 났는데도 아직까지 법령정비가 이루어지지 않고 있는 것은 헌재심판에 대한 실효성을 크게 저하시키는 것임

- 헌재는 헌재결정의 사후관리운영지침을 제정․시행하고 있음

- 그런데, 기껏 1년에 두 차례 미개정 법령목록을 소관부처에 통보하는 간접적인 방법으로 법령정비를 유도하는 것이 활동의 전부임 - 맞는가?

- 입법권 침해소지 때문에 그렇다는 주장은 변명에 불과하다고 봄 - 그러면 심판결과만 내놓고 뒷짐을 지고 있는 것이 옳다고 보는가? - 견해는?

- 헌재소장이 직접 나서기가 어렵다면, 사무처에서 정부 입법을 담당하고 있는 법제처나 정부 각 부처의 입법업무담당자에게 보완입법을 촉구하고, 국민과 언론을 상대로  적극적인 홍보도 필요하다고 봄 - 견해는?

- 결국, 헌재 사무처가 이렇게 사후관리를 제대로 하지 않고 있는 것은 직무유기라고 밖에 말 할 수 없음

⇒ 헌재에서 위헌결정이 나면 최단 시일 내에 후속입법이 완료될 수 있도록 사무처에서 지속적인 사후관리를 통해 국민의 기본권이 보장될 수 있도록 해야 할 것임 - 견해와 대책은?

<도표1> 연도별 심판사건 접수  및  처리     현황(2006. 7.31 현재)

구분			접수			처리											미제
			합계	전년미제	금년접수	합계	결정									취하
							위헌	헌법불합치	한정위헌	한정합헌	인용	합헌	기각	각하	기타
2004	합계		1794	580	1214	1193	14	5	4		19	81	438	599		33	601
	위헌법률		69	38	31	21	9	1				8		1		2	48
	탄핵		1		1	1							1
	정당해산
	권한쟁의		7	4	3	2					1		1				5
	헌법소원	계	1717	538	1179	1169	5	4	4		18	73	436	598		31	548
		§68①	1478	400	1078	1061	4		4		18		436	570		29	417
		§68②	239	138	101	108	1	4				73		28		2	131
2005	합계		2069	601	1468	1330	16	12			18	78	513	666		27	739
	위헌법률		71	48	23	33	12	11				9		1			38
	탄핵
	정당해산
	권한쟁의		16	5	11	2							1	1			14
	헌법소원	계	1982	548	1434	1295	4	1			18	69	512	664		27	687
		§68①	1736	417	1319	1192	3				18		512	634		25	544
		§68②	246	131	115	103	1	1				69		30		2	143
2006	합계		1739	739	1000	1024	16	5			14	64	419	484		22	715
	위헌법률		50	38	12	24	6	1				9		8			26
	탄핵
	정당해산
	권한쟁의		18	14	4	5							1	3		1	13
	헌법소원	계	1671	687	984	995	10	4			14	55	418	473		21	676
		§68①	1461	544	917	915	7	3			14		418	453		20	546
		§68②	210	143	67	80	3	1				55		20		1	130

<도표2> 연도별 심판사건 평균처리기간

(단위 : 일)

구 분	2003년	2004년	2005년	2006년 8월
위헌법률	470.8 (약 1년4개월)	460.8 (약 1년3개월)	719.6 (약 2년)	481.4 (약 1년4개월)
탄 핵		63.0 (약 2개월)
권한쟁의	644.0 (약 1년9개월)	881.5 (약 2년5개월)	281.0 (약 9개월)	624.4 (약 1년9개월)
헌법소원 (68조1항)	248.4 (약 8개월)	254.8 (약 8개월)	235.8 (약 8개월)	220.9 (약 7개월)
헌법소원 (68조2항)	497.3 (약 1년4개월)	505.8 (약 1년5개월)	566.3 (약 1년7개월)	504.6 (약 1년5개월)
합 계	287.4 (약 10개월)	295.8 (약 10개월)	296.0 (약 10개월)	265.9 (약 9개월)

※ 헌법소원 심판사건 중 지정재판부 처리사건은 제외

<도표3> 미개정 법률조항 목록(2006. 9. 30. 현재)

	법 령	조 항	결정일자	소관부처
위헌 결정	교원지위향상을 위한특별법	제10조 제3항(2001. 1. 29. 법률 제6400 호로 개정된 것)	2006.2.23.	교육인적자원부
		제10조 제3항(2005. 1.27. 법률 제7354호로 개정된 것)
	국가보안법	제19조 (1980. 12. 31. 법률 제3318호, 개정 1991. 5. 31. 법률 제4373호)	1992.4.14.	법무부
		제13조 중(1980. 12. 31. 법률 제3318호로 전문개정된 것)	2002.11.28.
	대학교원기간임용제탈락자구제를위한특별법	대학교원기간임용제탈락자구제를위한특별법(2005. 7. 13. 법률 제7583호로 개정된 것) 제9조 제1항	2006. 4. 27.	교육인적자원부
	신문등의자유와 기능보장에관한 법률	제17조(2005. 1. 27, 법률 제7369호로 전문개정된 것)	2006. 6. 29.	문화관광부
		제34조 제2항 제2호(2005. 1. 27, 법률 제7369호로 전문개정된 것)
	언론중재및피해구제등에관한법률	제26조 제6항 본문 전단 중 ‘정정보도청구’ 부분(2005. 1. 27. 법률 제7370호로 제정된 것)
		부칙 제2조 중 ‘제14조 제2항, 제26조 제6항 본문 전단 중 정정보도청구 부분, 제31조 후문’ 부분
	의료법	제46조 제3항 중 “특정의료기관이나 특정의료인의 기능․진료방법”에 관한 광고금지(2002. 3. 30. 법률 제6686호로 개정되기 전의 것)	2005.10.27.	보건복지부
		제69조 중 위 광고금지 위반 부분(2002. 3. 30. 법률 제6686호로 개정되기 전의 것)
	직업안정법	제46조 제1항 제2호 중 “공중도덕상 유행한 업무” 부분(1994. 1. 7. 법률 제4733호로 전문개정된 것)	2005.3.31.	노동부
	특정경제범죄가중처벌등에관한법률	제5조 제4항 중 제1호 (1990. 12. 31. 법률 제4292호로 개정되고, 2004. 12. 31. 법률 제7311호로 개정되기 전의 것)	.2006. 4.. 27.	법무부
		제5조 제4항 중 제2호(1990. 12. 31. 법률 제4292호로 개정되고, 2004. 12. 31. 법률 제7311호로 개정되기 전의 것)
	행형법시행령	제145조 제2항 중 ꡒ금치의 처분을 받은 자는 …운동…을 금지한다.ꡓ 부분(2000. 3. 28. 대통령령 제16759호로 개정된 것)	2004.12.16.	법무부
		제145조 제2항 본문 중 “집필” 부분(2000. 3. 28. 대통령령 제16759호로 개정된 것)	2005.2.24.

	법 령	조 항	결정일자	소관부처
헌법 불합치 결정	국가유공자등예 우및지원에관한 법률	제31조 제1항(2004. 1. 20. 법률 제 7104호로 개정된 것)	2006.2.23.	국가보훈처
		제31조 제2항(2004. 1. 20. 법률 제 7104호로 개정된 것)
	독립유공자예우 에관한법률	제16조 제3항 중 국가유공자등예우 및 지원에관한법률 제31조 제1항, 제2항 준용 부분(2004. 1. 20. 법률 제 7104호로 개정된 것)	2006.2.23.	국가보훈처
	부동산실권리자명의등기에관한법률	부동산실권리자명의등기에관한법 률(2002. 3. 30. 법률 제6683호로 일부 개정된 것) 제5조 제2항	2006. 5. 25.	법무부
	신문등의자유와기능보장에관한법률	제15조 제3항(2005. 1. 27, 법률 제7369호로 전문개정된 것)	2006. 6. 29	문화관광부
	5․18민주유공자예우에관한법률	제22조 제1항(2004. 1. 20. 법률 제 7105호로 개정된 것)	2006.2.23	국가보훈처
		제22조 제2항(2004. 1. 20. 법률 제 7105호로 개정된 것)
	약사법	제16조 제1항(2000. 1. 12. 법률 제6153호로 개정된 것)	2002.9.19.	보건복지부
한정 위헌 결정	민법	제764조 (1958. 2.22. 법률 제471호)	1991.4.1.	법무부
	헌법재판소법	제68조 제1항	1997.12.24.	헌법재판소
한정 합헌 결정	국가보안법	제4조 제1항 제2호 나목 (1980.12.31. 법률 제3318호로 전문개정되고, 1991.5.31. 법률 제4373호로 다시 일부개정된 것)	1997.1.16.	법무부
		제6조 제2항 (1980.12.31. 법률 제3318호로 전문개정된 것)	1998.8.27.
		제6조 제2항 (1980.12.31. 법률 제3318호로 전문개정되고, 1991. 5.31. 법률제4373호로 개정된 것)	2002.4.25.