2006.10.13(금) 행정자치부

1. 10년 만에 전국 땅값 991조원 상승, 2,176조원

- ‘95년 1,185 조원→’02년 1,355조원→‘05년 2,176조원

- 참여정부 때만 821조원 상승

- 10․29, 8․31, 3․30조치, 백약이 무효!

2. 행자부, 준비 안 된 총액인건비제도

- 공무원 구조조정인가? 급여 삭감인가?

- ‘07년 1월 全 지자체 실시예정, 두 달 남음

- 지자체별 공무원 1인당 연간 총액인건비 격차 심해

김해시, 4,617만원, 진주시 5,275만 원

3. 거꾸로 가는 ‘지방분권’, 이대로는 안된다

- 반복되는 지자체 중복감사논란

- 지자체와 똑같은 중복감사 잣대 ‘행자부’에도 들이대!

4. 중기청 등 9개 특별지방행정기관 지방이전

- 추진이 부진한 이유는 각 부처 이기주의와

대통령을 비롯한 중앙정부의 확고한 의지부족

5. 지방 ‘자주재원’ 확보 절실

- 일은 내려가고 인력․예산 그대로

- 지방재원은 1조 4000억원 줄이고,

- 자주재원은 720억 원만 세수확보방안 마련

*담당 : 박현규 보좌관 (samuel98@assembly.go.kr)

10년 만에 전국 땅값 991조원 상승, 2,176조원

‘95년 1,185 조원→’02년 1,355조원→‘05년 2,176조원

- 참여정부 때만 821조원 상승

- 10․29, 8․31, 3․30조치, 백약이 무효!

□ 국회 행정자치원회 김정권 의원(경남 김해갑)이 요구하여 행정자치부가 제출한 자료를 분석한 결과에 따르면,

○ 지난 10년 동안 전국 토지총액 기준표에 따라 전국의 땅값이 상승한 내역을 보면, ‘95년에 1,185조원이었던 것이 ‘05년에 2,176조원으로 10년 사이 991조원이나 급등한 것으로 나타났음

○ 땅값 상승금액인 991조원의 증가내역을 연도별로 보면, ‘95년부터 ’01년까지 6년 동안은 122조원의 땅값이 올라서, 땅값 상승분 991조 원중 12.2%가 동기간에 늘었고,

○ 참여정부 출범 시기인 ‘02년 말에 1,355조원이던 전국 땅값이 ’05년 2,176조원으로 땅값이 821조원 상승했음

○ 최근 10년 동안 전국 땅값 상승금액 991조 원 중 참여정부 들어서만 821조 원이 올라서, 82%가 동기간에 상승한 것으로 나타났음

□ 전국의 땅값이 급상승함에 따라서, 공공사업을 위해 취득하는 땅에 대한 보상금액 또한 크게 늘어나 ‘05년 공공용지로 취득한 땅은 4,153만평, 보상비로 15조 1,426억원을 지출해야 했음

○ 땅값의 급등은 생산요소 비용 상승으로 인해서, 기업경쟁력을 약화시키고, 국내 자금흐름을 왜곡하며, 부의 불균형 심화, 근로의욕 저하 등으로 이어지게 돼 국가 성장잠재력 저해시키고 있음

○ 이런 현상은 스위스 세계경제포럼의 국가경쟁력 조사에서 한국의 국가경쟁력이 2년 연속 하락하게 만든 거시경제환경의 한 원인이 됐다고도 볼 수 있음

□ 참여정부가 내놓았던 10․29, 8․31, 3․30 등 부동산 시장 안정대책은 주로 세제를 통해서 투기수요 억제와 부동산 거래 질서를 바로잡기 위한 행정조치를 취해 왔었음

○ 그러나, 부동산 시장의 수급구조 불균형과 수요규제로 인한 매물감소로 인해서 전세대란, 중소형 주택가격의 급등현상 등이 발생하고 있음

○ 땅값을 정상적으로 안정시키기 위해서는 주택수요에 대한 수급조절을 적확하게 운영해야 하고, 부동산 거래활성화를 통해서 시장의 가격을 안정시켜는 것이 바람직함

< 최근 10년간 (‘95~05)  지가 총액 상승 현황>

- 출처: 행정자치부 -      (단위: 조원)

연도	‘95	'96	'97	'98	'99	'00	'01	'02	'03	'04	'05
지가 총액 (조원)	1,185	1,217	1,292	1,332	1,233	1,277	1,307	1,355	1,546	1,830	2,176

연도별 비교	‘95	‘02	‘05	‘95년 대비 ‘05년	‘02년 대비 ‘05년
지가총액 (조원)	1,185	1,355 14.3%상승	2,176 60.5%	991↑	821↑

행자부, 준비 안 된 총액인건비제도

- 공무원 구조조정인가? 급여 삭감인가?

- 지자체별 공무원 1인당 연간 인건비 격차 심해

김해시, 4,617만원, 진주시 5,275만 원

□ 행정자치부는 내년 1월 총액인건비제도를 지방자치단체에도 전면시행하겠다고 했음

○ 그러나, 지자체 재정수요상의 특수성(지리환경, 복지수요, 건설수요 등)과 인구증감, 유동인구 등에 대한 요소를 충분히 반영하지 않은 상태에서 제도를 강행할 경우 지방재정의 어려움을 가중시킬 것으로 예상됨

※ 총액인건비제도 : 지방자치단체가 인건비성 경비로 지출할 수 있는 예산의 총액 즉 총액인건비를 정하고, 정해진 총액인건비를 기준으로 각 지자체가 정원 및 조직운용의 자율권(자치조직권)을 행사하는 제도임

□ 지자체별 공무원 1인당 연간 인건비 격차가 심함

○ 가령, 2006년도 경남도 기초단체들의 공무원 인건비 산정내역을 비교해 보면, 진주시의 경우 전체 인구수가 33만 6,130명이고,

공무원정원이 1,641명으로 공무원 1인당 연간 인건비가 5,275만 원임 (2006년도 예산안 기준)

○ 반면, 김해시의 경우 인구수가 45만 304명이고, 공무원정원이 1,266명으로 공무원 1인당 인건비가 4,617만 원인 것으로 나타났음

○ 이처럼, 같은 시․도의 지자체들 사이에서도 인구수와 공무원 정원, 공무원 1인당 인건비 등이 제 각각으로 차이가 발생하여 형평성과 격차해소에 대한 불만이 제기되고 있음

○ 지자체가 인건비성 경비로 지출할 수 있는 예산의 총액 즉 총액인건비를 정하는 제도를 갖고 각 지자체 재정수요상의 특수성을 반영하기 어려움

- 다양한 유발변수가 있기 때문에, 총액으로 딱 떨어지는 인건비 예측 자체가 어려움

□ 각 지자체의 인건비제도가 공무원인력 유발변수인 기획, 복지, 환경, 건설 등 11개 기능에 따라 차이가 발생하기 때문에,

○ 지자체의 인구수요와 재정여건 등의 특수성을 종합적으로 고려해야 함

○ 그런데, ‘총액인건비제도’는 국가전체적으로 효율적 관리는 될 수 있을지 모르지만, 지역별 특수성을 적정하게 고려하기 어려움

□ 행자부가 10월 2일 전국 지자체에 총액 인건비 예비 산정결과를 내려보내면서, 각 지자체의 최종적인 의견수렴 작업을 거치고 있음

○ 총액인건비 예비산정결과를 보면, 가령, 김해시의 경우는 증가된 정원 50명에 인건비 증가액이 69억원이고, 마산시의 경우는 1명 정원 증가에 63억원의 예산이 증가한 것으로 나타나고 있음

○ 단순히 증가인원과 증가금액만 비교하더라도 문제가 있음

□ 지자체는 기존 인건비에 추가된 정원에 대한 인건비를 계상하게 되는데, 이처럼 행자부가 예비 산정해서 보내준 인건비 증가액이 증가인원과 비교해서 차이가 많이 나는 것은 형평성에도 문제가 있기 때문에,

○ 기존인원에 대한 인건비와 증가된 인원에 대한 인건비 산출을 분리해서 산정해야 함

□ 예비산정결과를 보면, 창원시처럼 50만 이상 자치단체의 경우 일반구 미설치로 인한 인센티브를 기구보정을 통하여 96명의 인원을 반영했음.

○ 인구 6만 이상의 도농통합지역 또한 분동이 가능하나, 인건비 절약, 행정관서 감축을 목적으로 대동(大同)제를 운영하고 있는데, 이러한 대동제 운영의 인센티브는 총액인건비에 반영하지 않고 있는 것은 문제가 됨

○ 특히, 행정관서의 축소를 통해 긴축운영하는 지자체에 대한 인센티브는 전무하며,

○ 오히려 총액인건비 산정 변수의 중요요인인 행정관서 수의 부족으로 총액인건비 산정에 마이너스 요인이 되고 있는 것임

□ 현재상태로 추진되면, 지자체별로 보정정원을 초과해서 방만히 조직을 운영한 지자체가 총액인건비제의 산정방식에서 유리할 수 있음

○ 행자부가 ‘효율보정정원’을 통해서 現정원과 보정정원의 차이에서 오는 문제점을 해소하겠다고 하지만,

○ 기본적으로 조직의 인건비를 건전하게 관리해온 지자체들에게는 불리하게 작용하는 것임

□ 행자부가 무조건 지금까지의 ‘표준정원제’ 방식에서 총액인건비제로 바꾼다면, 지자체의 인건비 예산을 보다 더 효율적으로 관리할 수 있다는 계산적인 발상은

○ 행자부가 공무원들의 대대적인 구조조정을 단행하겠다는 것으로 이해할 수밖에 없음

□ 총액을 묶어놓으면, 행자부가 공무원 수를 줄이든지, 급여를 대폭 삭감하든지 둘 중 하나는 하겠다는 것임

□ 제도시행을 눈앞에 두고서 행자부는 갈팡질팡하고 있는데,

- 9월 이전에 끝내기로 계획했던, 각 ‘자치단체 조직정보 공개시스템’ 구축작업과 ‘총액인건비제 시범사업 평가결과용역’조차도 아직 정리하지 못하고 있음

- 제도실시까지 두 달만 남기고 있음

□ 지자체가 가용재원을 얼마나 절약했는가 하는 점도 중요하지만, 주민들의 인구변화, 해안 산악지형, 복지, 환경, 면적 등 재정수요사항에 대해서 얼마나 공무원인력을 효율적으로 활용할 수 있는지가 더 중요함

□ 총액인건비제 시범사업 평가 중간용역보고서를 보면, 시․도 4급이상, 시․군․구의 5급 이상 증원시 행자부와 협의토록 할 계획임

(총액인건비제 시범사업 평가 중간용역보고서 내용 발췌)

○ 계획대로라면, 지자체에 조직운용의 자율권(자치조직권)을 준다는 총액인건비제 본래 취지와도 안 맞는 것임

□ 지자체별 조직진단결과를 제대로 반영하지 못하고, 조직개편의 내용이 지역별 특성에 따른 비전과 연계되지 않는 등 체계적인 조직진단이 미흡하다고 판단됨

○ 따라서, 국민들과 지자체가 이해할 수 있도록 지역특성을 고려한 조직진단기법, 조직진단 지표의 개발 및 공개가 우선되고 나서, 제도의 실시여부를 재검토해야 할 것임

[첨부자료 1]

자치단체 총액인건비제 전면시행(‘07.1)을 앞두고 19개 지역 시범 실시내역 및 총액 인건비 산정내용(방식)

□ ’07. 1월부터 전면 시행되는 지방 총액인건비제는

- 지방자치단체 지역실정에 맞는 행정수요를 적정하게 반영하기 위해 자치단체 유형별‧기능별로 구분 산정하였습니다.

□ ’07년도 총액인건비 산정방안은 다음과 같습니다.

《자치단체와 행정기능을 유형화하고 유형별 산식 적용》

기능 자치단체	행정업무기능1	행정업무기능2	…	행정업무기능11
자치단체유형1	산식1-1	산식1-2	…	산식1-11
자치단체유형2	산식2-1	산식2-2	…	산식2-11
…	…	…	…	…
자치단체유형10	산식10-1	산식10-2	…	산식10-11

※ 자치단체별(10개)․행정업무별(11개) 유형을 각각 설정하고 각각의 유형에 따라 110개의 산식유형을 설정함

《총액인건비 산정방안 검토 (안)》

[[eqn: y _{20} ```=```f(x)```+`보정]]×인건비단가

[[eqn: y _{21} ```=```f(x)```+`보정]]×인건비단가

…

[[eqn: y _{30} ```=```f(x)```+`보정]]×인건비단가

⇩

[eqn: Y _{2} ```=``` sum _{n=20} ^{30} y_n] ← (기능별 인건비합계)

《지방자치단체 11개 행정기능 유형화》

중기능	세기능
기획조정기능	기획 / 예산 / 감사 / 법무 / 홍보공보
행․재정기능	일반관리 / 세무 / 회계․관재 / 민원 / 전산․통신 / 교육원 / 대학
문화․체육․관광기능	문화예술 / 문화재 / 체육 / 교육․청소년 / 관광
보건복지기능	보건 / 위생 / 아동보육 / 여성 / 장애인 / 노인복지
산업경제기능	농업 / 수산 / 임업 / 공원녹지 / 상공 / 고용노동 /투자통상
환경관리기능	수질 / 대기 / 청소․폐기물 / 상하수도
도시주택기능	도시계획 / 지적․토지 / 주택 / 건축 / 건설
지역개발기능	도로 / 교통운수 / 하천․소호
소방․방재․민방위기능	소방 / 방재․치수 / 민방위
지방의회기능	의정일반 / 의사관리 / 전문위원
읍면동기능	일반행정 / 사회복지 / 산업경제 / 방재․치수

[첨부자료 2]

총액인건비제 시범사업 평가 중간보고서

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○ 지자체 총액인건비제 시범사업 평가 중간보고서를 요구하셨습니다.

○ 총액인건비제 1단계 시범사업 평가 중간보고서를 붙임과 같이 제출합니다.

붙임 : ‘05년 1단계 시범사업 평가결과(중간보고서). 1부

총액인건비제 시범사업(1단계) 분석

1. 총액인건비제도의 개념 및 대상단체

○ 지방자치단체가 인건비성 경비로 지출할 수 있는 예산의 총액 즉 총액인건비를 정하고, 정해진 총액인건비를 기준으로 각 지자체가 정원 및 조직운용의 자율권(자치조직권)을 행사하는 제도임

○ 1단계 대상단체

- 광역(경상북도, 제주도), 기초(부천시, 창원시, 김포시, 정읍시, 홍성군, 장성군, 강남구, 광산구)

2. 시범사업(1단계) 주요분석결과

가. 조직관리부문

(1) 인력부문

○ 총액인건비 시범단체의 인건비증가율은 0.82이며, 정원증가율은 3.92, 상위직증가율은 5.81임

- 비시범자치단체와 비교해 보면 인건비증가율은 비시범자치단체가 1.13으로 시범단체에 비하여 다소 높은 반면,

- 정원증가율은 시범단체와 비시범단체간 큰 차이가 없지만, 상위직증가율의 경우 시범단체의 평균이 5.81로 비시범단체 평균 4.02보다 높게 나타나고 있음

<표> 총액인건비 시범-비시범기관 인력부문 변화비교(조사대상전체결과)

구분	시범단체(평균)	비시범단체(평균)
인건비증감율	0.82	1.13
정원 증감율	3.92	3.48
상위직증감율	5.81	4.02

○ 증가율 : 시범자치단체 > 비시범자치단체 - 광역시, 50만이상시, 군

- 특히 광역자치단체의 경우 정원증가율과 상위직증가율의 경우 시범단체가 비시범단체보다 약 2배 가까운 증가율을 보여주며, 50만 이상시의 경우도 상위직증가율의 경우 시범단체가 비시범단체보다 약 2배 가까운 증가율을 보여주고 있음

○ 증가율 : 시범자치단체 < 비시범자치단체 - 일반시, 자치구(정원증가율)

- 일반시의 경우 인건비증감율, 정원증가율, 상위직증가율 모두에서 비시범자치단체의 증가율이 시범단체보다 높게 나타났으며, 특히 정원증가율은 비시범단체가 2배 이상 높은 증가율을 보여주고 있음.

(2) 기구부문

○ 총액인건비 시범단체의 기구변화를 보면 국단위증가율이 평균 5.2, 과단위증가율이 7.74, 그리고 담당단위증가율이 7.38임

- 비시범자치단체와 비교해 보면 국단위와 과단위증가율은 비시범자치단체보다 약 2배정도 높은 반면,

- 담당단위증가율은 시범단체 7.38, 비시범단체 7,41로 양자가 차이가 거의 없는 것으로 나타나고 있음

<표> 총액인건비 시범-비시범기관 기구부문 변화비교(조사대상전체결과)

구분	시범단체(평균)	비시범단체(평균)
국단위증감율	5.2	2.53
과단위증감율	7.74	3.85
담당단위증감율	7.38	7.41

○ 계층별로 보면 광역자치단체, 50만이상시, 자치구에서 시범단체의 기구변화율이 비시범단체보다 상대적으로 높게 나타났으며, 일반시와 군의 경우 오히려 비시범단체가 높거나 비슷하게 나타남

※ 정원(특히 상위직급) 증가현상

→ 전체적으로 시범단체에서 인력관련지표의 증가율이 상대적으로 높게 나타나 조직자율권의 부여가 정원증가는 물론, 특히 상위직 증가에 영향을 미치고 있음을 보여 줌

※ 조직기구의 상대적 증설

→ 총액인건비제의 실시가 국단위, 과단위, 담당단위 모두에서 기구확대에 영향을 미치고 있으며, 비시범단체와 비교하여 특히 과단위이상(국단위) 기구증가에 크게 영향을 미치고 있는 것으로 나타남

나. 공무원인식도부문

○ 조사대상

- 총액인건비 시범지방자치단체 소속 공무원(각 자치단체별 200-300명, 유효응답자 2,022명)을 대상으로 하여, ‘전혀 모름(1점)’에서 ‘매우 잘 알고있음(5점)’까지 5점만점으로 점수부여

○ 총액인건비제에 대한 이해정도는 전체 평균이 2.8점, 정책에 대한 만족도는 2.7점으로 중간정도 수준을 나타냄

- 부문별 만족도를 보면 단체장의 의지(3.2)에 대하여 만족정도가 가장 높게 나타났고, 중앙정부의 지원(2.4)에 대하여 만족정도가 가장 낮게 나타남

<표> 시범자치단체별 정책이해정도

비고	구분	만족도
정책이해	총액인건비제 이해정도	2.8
부문별 만족도	만족도 평균	2.7
	총액인건비산정	2.7
	중앙정부지원	2.4
	내부직원간 이해 및 공감대 형성	2.5
	조직운영의 구체적 방법론	2.6
	단체장의 의지 및 지원	3.2
	지방의회의 의지 및 지원	2.7

※ 정책자체에 대한 낮은 이해정도

→ 총액인건비제에 대한 이해정도는 보통수준 보다 약간 낮게 나타나는 바, 전반적으로 정책추진 자체에 대한 홍보가 미흡하다는 것을 알 수 있으며, 이는 문제점에서 제시하는 바와 같이 정책자체에 대한 오해로까지 확대되어 있는 실정임

※ 중앙정부에 대한 지원기대

→ 총액인건비제 관련요소 중 중앙정부의 지원에 대한 만족도가 가장 낮은 것은 역으로 중앙정부에 대한 기대나 요구정도가 높음을 나타내며, 여기에는 운영방식에 대한 지원은 물론 조직관리에 대한 구체적 방법론 지원까지 다양한 내용을 포함하고 있음(협의제 폐지, 조직진단관련 지원, 조직운영관련 매뉴얼 제공 등)

3. 문제점 및 개선방안

가. 문제점

(1) 제도측면의 문제점

○ 총액인건비 산정의 문제

- 2005년 총액인건비 산정시 지자체에서 연초에 넉넉하게 책정된 예산을 기준으로 한 결과, 연말에 불용액으로 남게 되는 결과 초래

- 2006년 총액인건비 산정시 2005년말 정원기준으로 한 결과, 2006년 중 발생한 지자체의 행정수요에 대처할 인력수요를 반영하지 못하는 결과 초래

○ 총액인건비제에 대한 정책이해 미흡

- 일부 공무원들은 총액인건비의 절감액을 다른 인센티브로 활용하는 것이 장기적으로 구조조정의 수단으로 활용될 수 있다는 의문을 제기

- 특히, 인력운영 상황을 공지함으로써 인력감축에 대한 대외적 압박을 증가시켜 결과적으로 구조조정으로 연계될 것이라는 오해가 있음

(2) 운영측면의 문제점

○ 5급이상 정원책정 협의로 자율권 제약

- 시․도 4급이상, 시․군․구 5급이상 증원시 행정자치부와 협의토록 한 것은 총액인건비제의 본래 취지와 부합하지 않음

- 즉, 시범실시는 총액인건비제 본격시행시 나타날 문제점을 사전에 점검하는 과정이므로 최대한의 자율성을 부여하고, 거기에서 노정되는 문제점을 검토할 필요

○ 지방의회의 과도한 간섭

- 기구조정 및 인력증원을 지방의회의 조례로 정함에 따라 지방의회가 과도하게 간섭하는 경향을 보임

- 이에 따라, 지방의회의 심의과정이 지연될 경우 신속한 조직개편이 어려워지는 문제가 발생

○ 체계적 조직진단의 미흡

- 총액인건비제는 기구와 인력관리의 자율성이 대폭 강화된 제도로 조직 생산성 극대화에 기여하여야 함

- 이를 위해서는 해당 지방자치단체의 여건을 반영한 비전의 설정과 비전에 부합하는 기구 및 인력관리를 위한 체계적 조직진단이 선행될 필요가 있음

- 그러나 일부 시범지역에서 조직개편시 체계적 조직진단 없이 시행함으로써 기구 및 인력조정의 합리적 결정과정이 미흡

- 또한, 조직진단결과를 제대로 반영하지 않거나, 조직개편의 내용이 지역별 특성에 따른 비전과 연계되지 못하고 단순히 기구분리를 통한 증설에 그치는 경우도 나타남

나. 개선방안

(1) 제도 개선방안

○ 총액인건비 산정방식의 개선(수요모형으로 개발)

- 표준정원제하에서의 지자체별 인력규모의 불균형을 해소하고, 실질적인 자치조직권의 신장을 위해서는 2단계 시범사업에 적용한 비용모형 산정방식을 개선할 필요가 있음

- 즉, 지자체별 행정수요를 측정하고 그에 근거한 인력규모를 산출하여 수요대비 적정인력의 확보를 도모

○ 총액인건비제에 대한 교육 및 홍보 강화

- 총액인건비제가 구조조정 수단으로 활용될 것이란 오해는 대체적으로 동 제도에 대한 충분한 이해가 선행되지 않은데서 기인하고 있음

- 따라서 특히 공무원단체를 중심으로 제기되고 있는 오해를 불식시키기 위해서는 제도의 취지와 목적을 명확히 알리는 공무원 대상 교육 또는 홍보의 적극적인 추진이 필요

(2) 운영측면의 개선방안

○ 5급이상 정원책정 협의 개선

- 본격시행에 대비한 제반 문제점을 도출하고, 개선책을 강구할 수 있도록 5급이상 정원책정시 협의절차 유연화 등 개선 필요

- 시범실시에 제약조건이 많을수록 검증하고자 하는 문제점이 실제 나타나지 않게 되어 본격실시를 위한 검증과정으로서의 시범실시의 의미가 약화될 것임

○ 지방의회의 감시․견제기능 보강 지원

- 기구조정 및 인력증원을 지자체의 조례로 규정토록 한 것은 무분별한 기구증설이나 인력증원에 대한 지자체의 자율적 감독권을 강화하고자 하는 취지임

- 그러나 일부 지자체에서는 지방의회의 과도한 간섭으로 인한 비효율성 등 부작용을 지적

- 따라서 지방의회의 관여가 합리적 책임확보 장치로 정착되도록 입법지원기능을 보강할 필요가 있음

○ 조직진단 실시의 지원

- 총액인건비제를 통한 자치조직권의 신장은 단순한 권한이양 보다는 이를 통해 보다 생산적인 지자체 조직체제를 구축토록 하는 것에 목적이 있음

- 따라서 지역특성을 반영한 조직체제를 구축하기 위한 논리적 전제요건으로 체계적인 조직진단의 실시가 필요하고, 이를 위해 조직진단기법 및 조직진단지표의 개발․보급 등 행정자치부의 적극적인 지원 필요

[첨부자료 3 : 시․도 지자체 의견]

총액인건비제 전면시행 될 시․도와 시․군․구에 예상되는 문제점

○ 해당 지방자치단체에서는 정부(행정자치부)에서 정한 자치단체별 총액 인건비 내에서 기구와 정원을 운용해야만 되므로 기존보다 더욱 강력한 조직운용상 제한을 받게 됨.

○ 그동안 「기구정원규정의 획일적인 적용」으로 자치단체별 조직운용이 매우 경직되어 자율적이고 신축적인 조직운영이 크게 제한됨에 따라

▷ 행정수요에 비해 기구 및 정원이 부족한 상태로서 총액인건비 산정시 현재 운영중인 자치단체별 「보정정원 비율까지 계상」하여 향후 조직운영의 실질적 자율성 확보가 필요

○ 기타 서울시 등 대도시(자치구 포함) 행정수요를 결정하는 변수산정시 「유동인구비율」을 공통변수로 추가적용 검토 필요.

○ 총액인건비 운용토대 마련을 위하여 우선 3개년간 적용기간을 두어 시행상 문제점을 단계적으로 보완․개선.

요구번호 18

총액인건비 산정에 대한 건의서

< 서울특별시 중구 >

▣ 도입목적

지방분권 추진에 따라 지방조직관리의 패러다임을 지역의 다양한 행정수요에 효과적으로 대응할 수 있도록 자율결정시스템으로 전환

▣ 총액인건비제 내용

지방조직관리의 방식을 현행(표준정원제) 정원․기구수를 기준으로 한 방식에서 인건비를 기준으로 자율적으로 조직을 운영토록 하는 방식으로 전환

▣ 도입시기 : 2007년부터

▣ 우리구의 여건 및 정원운영 현황

￮ 지역적 특성

- 경제 ․ 문화 ․ 언론 ․ 금융 및 도․소매 시장이 밀집, 2개소의 관광특구 지역의 지정된 유통 ․ 관광의 중추기능이 밀집

- 350만 이상의 주간유동인구 발생에 따른 복잡다양한 행정수요 발생

- 주민생활과 밀접한 주거환경개선 및 도시환경개선을 위한 총39개 구역의 주요 사업추진

• 주거환경 : 13개 구역(주택재개발 11개 구역, 주거환경개선사업 2개 구역)

• 도시환경 : 26개 구역(도심재개발 19개 구역, 지구단위계획 7개 구역)

- 청소, 교통, 환경, 위생, 도시계획시설, 가로정비 등의 행정수요가 날로 증가

- 행정전산화 및 업무시설 밀집으로 인한 즉시민원 발급수요 증가

- 도심 저소득계층 증가에 따른 사회안전망사업 및 1인1동 방문간호사제 운영 등 특수 복지행정 사업추진

￮ 표준정원 책정

- 표준정원제 시행(2003.5)시 행정수요를 유발하는 유동인구 및 지역여건 등 각종변수를 종합적으로 반영하여 정원을 책정함

• 서울특별시 자치구 중 종합적인 행정여건을 반영한 표준정원 책정

자치구별	인구수	공 무 원 표준정원	자치구별	인구수	공 무 원 표준정원
종로구	167,945	1,193	마포구	390,219	1,205
중 구	131,163	1,213	양천구	501,651	1,154
용산구	232,068	1,152	강서구	555,700	1,264
성동구	337,052	1,190	구로구	417,355	1,110
광진구	375,261	1,058	금천구	256,822	1,084
동대문	380,326	1,214	영등포	409,993	1,208
중랑구	426,541	1,169	동작구	409,963	1,161
성북구	464,998	1,280	관악구	530,414	1,262
강북구	352,027	1,107	서초구	403,303	1,160
도봉구	380,400	1,085	강남구	552,326	1,447
노원구	621,315	1,276	송파구	606,062	1,264
은평구	470,096	1,153	강동구	463,317	1,155
서대문	349,352	1,182

￮ 서울특별시 자치구 지역 및 행정여건

자치구	인구수	관광객 수(천명)	5인이상 사업체수 (개)	은행수 (개)	재래시장면적(㎥)	주거환경 개 발 비 (천원)	화재 건수	쓰레기 발생량 (톤)	동민원 건 수
양천구	501,651	3	3,632	76	40,367	15,161	200	121,444	2,434
강서구	555,700	-	4,600	71	74,356	-	229	523	1,676
구로구	417,355	-	5,330	68	28,584	1,858	264	98,130	1,264
금천구	256,822	-	5,350	55	175,474	10,890	113	114,135	102
영등포	409,993	4,000	7,710	-	49,560	98	29	198,560	1,939
동작구	409,963	1,680	2,609	65	27,814	414,931	153	146,117	1,598
관악구	530,414	150	3,447	72	59,198	200	176	180,919	1,693
서초구	403,303	200	357	204	4,323	-	224	68,506	2,582
강남구	552,326	1,465	18,719	325	27,967	-	263	304,775	3,854
송파구	606,062	8,555	5,984	125	206,450	9,811	277	278,580	3,002
강동구	463,317	205	3,524	73	92,364	1,429	191	159,741	1,481

자치구	인구수	관광객 수(천명)	5인이상 사업체수 (개)	은행수 (개)	재래시장면적(㎥)	주거환경 개 발 비 (천원)	화재 건수	일반쓰레기 발생량 (톤)	동민원 건 수 (천건)
종로구	167,945	8,200	6,326	550	160,576	2,702,350	229	206,131	1,070
중 구	131,163	12,764	10,074	235	246,899	2,705,000	281	177,139	1,666
용산구	232,068	2,400	144	103	5,932	0	-	109,776	1,031
성동구	337,052	-	300	86	13,160	248,000	199	124,465	1,482
광진구	375,261	166	3,339	66	213,658	663,530	190	118,790	1,258
동대문	380,326	-	32,561	96	49,680	-	257	190,859	1,741
중랑구	426,541	500	2,884	53	87,310	7,245,812	246	44,015	1,560
성북구	464,998	15	2,834	67	39,238	0	200	77,110	1,270
강북구	352,027	2,500	433	44	68,129	6,991	163	59,749	908
도봉구	380,400	-	17,420	35	11,961	131	136	248	1,408
노원구	621,315	700	26,628	69	9,110	359,589	243	164,936	1,640
은평구	470,096	-	-	-	-	-	-	80,100	1,405
서대문	349,352	10	130	73	5,932	9,951	133	127,932	822
마포구	390,219	325	5,335	85	41,256	838	194	162,063	2,289

▣ 검토내용

￮ 총액인건비 설명자료(2006.6.19) 25페이지『기능별 지방자치단체의 공무원 정원산식』과 관련하여 거주인구는 전 기능에 반영되어 있으나, 유동인구 및 지역여건에 따른 행정수요는 고르게 반영되어있지 않음.

- 일반행정 : 일반행정기능은 기관 공통사항이며 특히, 민원은 행정전산화에 따른 온라인 민원발급으로 인해 동별 민원발급건수 등 유동인구가 많은 도심지역의 행정수요가 날로 증가

- 지방의회 : 의회사무기구의 기능은 지방의회의원수에 따라 정해지는 것이 아니라 공통사항이며, 의원수에 따라 전문위원수를 별도 규정으로 정함에 따라 정원산식에서 제외

- 환    경 : 환경기능은 거주인구뿐만 아니라 유동인구, 업무시설 수 교통량, 위생업소 수 등에 따라 환경행정 수요가 발생

• 쓰레기 발생량이 거주인구가 많은 자치구에 비해 많이 발생

• 많은 교통량에 따른 대기오염도 및 환경개선부담금, 교통유발부담금 부과시설 수와 금액 등도 반영

- 도시․건설 : 인구밀도만이 아니라 주민생활과 밀접한 주거환경개선 및 도시환경개선사업 추진현황 등을 종합적으로 반영하여야 함

- 세정∙회계 : 지방세는 거주인구에 부과되는 개인균등할주민세 뿐만 아니라 각종 사업장에 부과되는 세목이 월등히 많은 비율을 차지하고 있음에 따라 인구밀도 및 인구수를 산식에 반영하는 것은 타당하지 않음.

- 재난∙위기관리 : “재난”이라 함은(재난및안전관리기본법 제3조) 국민의 생명∙신체 및 재산과 국가에 피해를 줄 수 있는 것으로 태풍∙홍수 등 자연재해 및 화재∙붕괴∙폭발∙교통사고 등 인적재해, 국가기반체계 마비 및 전염병 등의 피해로 규정하고 있음.

• 재난은 거주인구 수와 상관없이 공통적으로 발생

• 대형 재난은 유동인구가 많은 다중집합장소에서 주로 발생함

※ 우리구는 서울역을 비롯한 유동인구가 많은 지하철역과 백화점, 호텔, 대형 패션타운, 영화관, 대형 재래시장 등 다중집합장소가 밀집되어 있음.

- 소  방 : 자치구 별 연간 화재발생건수가 거주인구에 상관없이 유동인구 및 사업장이 많은 지역에서 많이 발생하고 있음에 따라 인구밀도 및 거주인구 수를 산식에 반영하는 것은 타당하지 않음.

▣ 건의요지

￮ 총액인건비제 도입 취지에 부합하도록 여유있는 총액인건비를 책정하여 자치단체 자율적으로 지역 및 행정여건과 재정자립도 등을 종합적으로 판단하여 조직∙정원을 운영할 수 있는 자치역량을 강화할 수 있는 방향으로의 추진과,

￮ 행정수요는 거주인구만이 아닌 유동인구와 지역여건 등 각종 변수에 의해 발생하는 것임에 따라 총액인건비 산정 시 유동인구와 지역의 특수성 및 행정여건 등을 종합적으로 반영함이 타당하다고 사료됨.

※ 행정기구와 정원 개념을 단순 거주인구의 획일적인 기준을 적용함에 따라 서울시 25개 자치구중 유일하게 중구만 의회사무기구가 격하되는 문제점 발생

[첨부자료 4: ]

자치단체 조직정보 인터넷 공개시스템 구축계획 및 관련 예산(관련 각종 연구용역과제 및 예산 포함)

□ 사업개요

□ 사 업 명  : 지방자치단체 조직정보공개시스템구축

□ 사업기간  : 2006. 7월 ～ 10월

□ 소요예산  : 1억 1,400만원

□ 사업목적

- 지방조직 관련 정보를 DB화하여 체계적으로 관리‧공개하고

- 지방의회‧주민의 견제‧감시기능 강화로 조직운영의 적정성 확보

□ 주요 공개내용

□ 일반현황

- 자치단체 면적, 인구, 세대수 등

□ 기구정원현황

- 공무원정원현황, 단위기관별현황, 시‧도기관별현황, 기관별‧직종별현황, 직종별 현황, 직렬별‧직종별 현황 등

□ 지방 총액인건비 정보

- 자치단체별 총액인건비, 주민1인당 평균인건비, 총예산대비 인건비 예산비율 등

[첨부자료 : 관련 답변]

1. 지방자치단체의 적정한 조직운영을 위해 필요한 최소 기준은?

1) 부단체장의 정수‧직급기준(지방자치법 제101조, 지방자치법시행령 제39조)

□ 정수기준 : 지방자치법 제101조 및 지방자치법 시행령 제39조 1항

○ 특별시 : 3인(행정1․2부시장, 정무부시장)

○ 광역시 : 2인(행정부시장, 정무부시장)

○ 도 : 2인(행정부지사, 정무부지사)

※ 단, 경기도 : 3인(행정1․2부지사, 정무부지사), 제주도는 제한 없음

○ 시․군․구 : 1인

□ 직급기준 : 지방자치법 시행령 제39조

○ 특별시 : 행정1․2부시장(정무직 국가공무원), 정무부시장(정무직 지방공무원)

○ 광역시 : 행정부시장(고위공무원단에 속하는 일반직공무원), 정무부시장(별정직 1급상당 지방공무원)

○ 도 : 행정부지사(고위공무원단에 속하는 일반직공무원), 정무부지사(별정직 1급상당 지방공무원)

○ 시·군 및 자치구의 부시장·부군수 및 부구청장의 직급

- 인구수 15만미만의 시·군 및 광역시의 자치구 : 지방서기관

- 인구수 50만미만의 특별시의 자치구와 인구수 15만이상 50만미만의 시·군 및 광역시의 자치구 : 지방부이사관

- 인구수 50만이상의 시·군 및 자치구 : 지방이사관

2) 보조‧보좌‧소속‧하부행정기관의 직급기준(기구정원규정 별표 3‧4‧5‧6)

□ 시·도에 두는 보조·보좌기간 등의 직급기준

❍ 본청

구 분	실·국장	과장	담당관	소방담당본부장	소방담당과장
서울특별시	2급 또는 3급일반직 지방공무원	4급일반직 지방공무원	4급일반직 지방공무원	소방감	지방소방준감
부산광역시	3급일반직 지방공무원	4급 일반직 지방공무원	4급 일반직 지방공무원	소방감	지방소방준감
대구·인천·광주대전·울산광역시	3급일반직 지방공무원	4급 일반직 지방공무원	4급 일반직 지방공무원	소방준감	지방소방정
경기도	3급일반직 지방공무원	4급 일반직 지방공무원	4급 일반직 지방공무원	소방감	지방소방준감
도(경기도 및 제주특별자치도를 제외한다)	3급일반직 지방공무원	4급 일반직 지방공무원	4급 일반직 지방공무원	소방준감	지방소방정

❍ 지방농촌진흥기구

농 업 기 술 원					농업기술센터
원 장	국장 또는 부장	과 장		특화작목 시험장장	소 장	과장‧담당관
		지도사업분야	시험연구사업 분야
국가공무원법 제2조의2에 따라 고위공무원단에 속하는 일반직공무원	농업연구관‧농촌지도관 또는 생활지도관	지방농촌지도관 또는 지방생활지도관	지방농업연구관	지방농업연구관	지방농촌지도관 또는 지방생활지도관	지방농촌지도관 또는 지방생활지도관

❍ 지방공무원교육훈련기관

기관명	장	과장	교수요원
특별시	2급일반직지방공무원	4급일반직지방공무원	5급일반직지방공무원
광역시‧도	3급일반직지방공무원	4급일반직지방공무원	5급일반직지방공무원

□ 의회사무기구의 공무원의 직급기준

구 분		의회사무처장	의회사무국장	의회사무과장	전문위원	과장 또는 담당관
시‧도	서울특별시	1급일반직 지방공무원			4급 일반직 지방공무원	4급 일반직 지방공무원
	부산광역시	2급일반직 지방공무원			4급 일반직 지방공무원	4급 일반직 지방공무원
	기타 광역 시‧도	2급 또는 3급 일반직 지방공무원			4급 일반직 지방공무원	4급 일반직 지방공무원
시‧군‧구			4급 일반직 지방공무원	5급 일반직 지방공무원	5급 또는 6급 일반직 지방공무원

□ 사업본부‧사업소 및 출장소의 장 등의 직급기준

❍ 사업본부‧사업소의 장 및 보조‧보좌기관의 직급기준

구 분		장의 직급	차 장	부 장	과장 또는 담당관
특 별시	사업본부	1급 또는 2급	3급	4급	5급
	사업소	3급 또는 5급		4급	5급
광역시‧도	사업본부	3급 또는 4급		4급	5급
	사업소	4급 또는 5급			5급
시‧군‧자치구	인구 15만 이상	4급 또는 6급			5급
	인구 15만 미만	5급 또는 6급

❍ 출장소의 장 및 보조‧보좌기관의 직급기준

구 분	장의 직급	국장 또는 국장급 담당관	과장 또는 담당관
도의 출장소	3급 또는 4급	4급	5급
시‧자치구의 출장소	5급 또는 6급
읍‧면의 출장소	6급

□ 시·군‧구의 직급기준

❍ 실장‧국장‧담당관‧과장 등의 직급기준

구 분	실장(국장급)‧국장, 자치구가 아닌 구의 구청장	실장(과장급)‧과장‧담당관	읍장‧면장‧동장	부읍장‧부면장	인구 3만이상 읍의 과장
시‧군‧구	4급	5급
읍‧면‧동			5급	6급	6급

2. 총액인건비제가 전면시행 될 경우 예상되는 문제점 및 대책

《예상되는 문제점》

❍ 과도한 상위직 증가 등 방만한 조직운영 우려

《 대 책 》

❍ 지방의회 및 주민의 통제강화

- 규칙으로 정하던 지방공무원의 직급별 정원을 조례로 규정

- 기구 및 정원관련 조례 제출시 추가 소요인건비를 제시 등

❍ 조직평가․진단제도 도입

- 매년 자치단체 조직운영상황 비교․평가 및 결과 공시

❍ 인센티브 시스템 적용

- ｢총액인건비｣를 기준으로 보통교부세 인건비분을 산정

❍ 자치단체 조직정보 공개시스템 구축

- 기구․정원현황, 자치단체간 비교통계 등 조직 관련 정보를 DB화하여 인터넷에 공개

3. 지방자치단체 내부의 자율적 통제시스템 구축을 위한 행자부의 지원방안은?

○ 자치단체 내부의 자율적 통제를 강화하기 위해 다음과 같이 지방의회 및 지역주민에 의한 자율적인 조직관리시스템을 구축하였습니다.

< 지방의회의 심의기능 강화 >

- 조직관련 조례안 제출시 「추가 소요경비」명시

- 직급별 정원을 조례로 규정(규칙→조례)

- 중기기본인력운용계획 수립시 지방의회에 보고

- 조직관련 규칙 제․개정 또는 폐지시 지방의회 제출

< 주민에 의한 외부통제시스템 확립 >

- 지방조직관련 자치법규 입법예고 의무화

- 입법예고시 「추가 소요경비」명시

4. 지방자치단체 조직관리 전문화를 위한 행자부의 지원방안은?

○ 자치단체 조직관리의 전문화를 위해 행자부에 조직진단센터를 설치하여 자치단체 조직에 대한 상시적 진단을 실시하고, 그 결과를 바탕으로 자치단체 유형별 인력운영의 표준모델을 제시․권고하며

- 조직진단기법 및 표준적인 진단지표를 개발․보급하는 등 자치단체 조직운영에 대한 지원․컨설팅을 강화할 계획입니다.

○ 아울러, ‘06.6 기구정원규정을 개정, 자치단체 조직운영에 관한 전문적인 자문기능을 수행하는 조직관리위원회를 자치단체마다 둘 수 있는 근거를 마련하여 자치단체가 자율적으로 조직을 관리함에 있어 관련 전문가의 조언을 받을 수 있도록 합니다.

5. 총액인건비제 시행과 관련하여 교부세에 의한 인센티브의 구체적인 방식은?

○ 보통교부세의 인건비분 수요액 산정시 행자부장관이 산정한 총액인건비를 기준으로 할 계획입니다.

○ 이에 따라 자치단체가 총액인건비 보다 초과하여 인건비를 쓰더라도 보통교부세 산정시 총액인건비까지만 반영되므로 더 쓴 만큼의 인건비는 지원되지 않아 가용재원이 줄어들게 되고,

- 반대로 총액인건비 보다 적게 인건비를 쓰는 경우에는 총액인건비까지 인건비가 지원되므로 그 차이만큼 가용재원이 늘어나게 되어 조직을 효율적으로 운영하는 자치단체가 인센티브를 받게 됩니다.

거꾸로 가는 ‘지방분권’, 이대로는 안된다

- 반복되는 지자체 중복감사논란

- 지자체와 똑같은 중복감사 잣대 ‘행자부’에도 들이대!

□ 참여정부는 ‘지방자치’를 내세워 집권한 정권임

○ 대통령이 92년 설립한 지방자치연구원(지방자치실무연구소의 전신), 특히 93년 합류한 김병준 연구소장이 집권을 위해 ‘지방자치’라는 상품을 포장했고,

○ 집권 후에는 정부혁신 지방분권위원장, 청와대 정책실장을 맡아 행정·인사·지방분권·재정 및 세제·전자정부 등 5개 분야 30여 개 사업의 개혁 로드맵을 공표한 바 있음

□ 그러나, 현재, 지방자치는 추진할 동력도 방향도 없이 표류하고,  최근 정부가 취하고 있는 일련의 조치는, 지방자치의 시계를 오히려 거꾸로 돌리고 있음

□ 지자체 옭 죄는 중복감사 지양해야

○ 감사원(원장 전윤철)은 최근 각 지방자치단체장 임기 동안 광역단체는 2회 이상, 기초단체는 1회 이상 감사원 감사를 실시하고, 임기 3년차에는 全 지자체를 대상으로 하는 비교감사를 실시하겠다고 발표했고, 행자부는 정부종합감사를 실시하고 있음

□ 자치단체 혹은 단체장의 업무를 감사하는 것은 당연함

○ 그런데, 전국 시장․군수․구청장 협의회 자료에 따르면, 전북의 모 기초단체는 민선 3기 4년 동안 무려 44회(감사원 감사가 26회 포함)의 상부기관 감사를 받은 것으로 조사됐음

○ 이런 상황에서 정상적인 직무 수행과 능동적인 자치행정을 기대하기가 힘듬

□ 더욱이 지방자치법 제158조는 정부나 광역 자치단체의 하위 자치단체 감사권한에 대해 “이 경우 감사는 법령 위반 사항에 한해 실시한다”는 단서를 달고 있음

○ 국가위임사무가 아닌 자치사무, 그것도 법령위반사항이 드러나지 않은 업무 전반에 대해 종합감사를 실시한다는 것은 법에도 어긋나고 지방자치를 근원부터 부정하는 것임

□ 지방부처단위의 감사에서는 현실적으로 법령위반사항 적발 위주의 감사가 될 수 밖에 없고,

○ 감사원은 지방자치단체 감사에 있어서는 정부합동감사와 마찬가지로 소관 법령의 적법한 집행여부와 국가 주요 시책의 집행현황을 보고받고 있음

○ 행자부가 위법사항을 인식하지 못한 상태에서 현장에 나가서 업무 전반에 대하여, 모든 서류들을 한 번 들춰보겠다는 것은 지자체 감사 실정조차 제대로 파악하지 못하고 있다는 이야기로 밖에 보이지 않음

□ 행자부의 논리대로 라면, 지자체에 들이대는 똑같은 감사 잣대를 중앙부처에도 모두 적용시킨다면,

○ 국회 사전 감사반을 구성해서 문서대장 펼치고, 담당직원 불러다 놓고서 확인서를 일일이 쓰게 하고, 현장에서 ‘질의응답서’를 하나씩 받고, 국정감사를 위한 사전조사 작업 등을 실시해야 하는데, 그렇게 하면 행자부가 통상적인 업무수행이 어려워짐

□ 중복감사의 잣대를 행자부에도 똑같이 적용하게 되면, 국회 임시회의 때마다 상시 국감을 정례화시킨다는 것과 유사한 데, 그렇게 자주 감사를 하면 정부효율성이 떨어질 수 밖에 없음

중기청 등 9개 특별지방행정기관 지방이전

- 추진이 부진한 이유는 각 부처 이기주의와

대통령을 비롯한 중앙정부의 확고한 의지부족

□ 중앙정부의 추진상 문제점

○ 대통령자문기관인 정부혁신지방분권위원회가 의욕적으로 6개 부처 특별지방행정기관 이관을 내부적으로 결정한 사안이며, 학계․실무계에서도 공감대가 형성되었음에도 추진하지 않고 있음.

○ 지방분권특별법에서 특별지방행정기관(이하 ‘특행’이라 함) 정비를 정부에 의무화한 사안임에도 정부가 의무를 회피하고 있음.

○ 특행(특별지방행정기관)의 이관문제는 필연적으로 관련 중앙부처 조직 및 인력, 예산의 감축을 의미하므로 관련부처와 이해관계자의 반발이 컸음

○ 특행(특별지방행정기관)의 이관에 대한 당위성에도 불구하고, 관련 중앙부처의 반발 및 이관에 대한 확고한 의지 부족

□ 특행(특별지방행정기관)의 이관문제는 중앙정부와 지방자치단체 간의 권한의 재배분을 이루기 위한 중요한 지방분권과제이며,

○ 정부혁신지방분권위원회도 특행(특별지방행정기관) 정비를 제시했고, 지방분권특별법에서도 이를 정부의 의무로 규정하고 있음.

□ 현행, 특행(특별지방행정기관)의 운영상 나타난 문제점을 보면,

○ 정부에 의한 특행(특별지방행정기관)의 난립으로 지방자치단체와의 유사․중복업무 수행 등 인력․예산의 낭비 및 행정비효율의 요인으로 작용하고 있고,

○ 민원인이 유사한 사안에 대하여 시․도와 특행(특별지방행정기관)의 행정절차를 거쳐야 하므로 시간상 업무상 비용이 증가했음.

○ 이에 대하여 특행(특별지방행정기관)을 지방으로 이관함으로써 발생하는 효과는,

- 지방자치단체가 처리하는 것이 효율적인 사무를 지방자치단체가 담당함으로써 주민의 편익을 증진시키고 행정효율성을 높일 수 있음.

- 지역적 처리가 필요한 사무를 지방자치단체가 직접 담당함으로써 지방자치의 이념에 부합됨.

○ 특행(특별지방행정기관)의 이관문제는 이미 지방이관의 타당성 및 대상기관 등에 관한 검토가 충분히 이루어졌고 학계나 실무계에서도 공감대가 이미 형성된 사안임.

□ 그럼에도 이관이 제대로 이루어지지 않고 있는 것은 관련부처의 부처이기주의와 이로 인한 대통령을 비롯한 중앙정부의 확고한 의지부족이 결정적인 이유임

□ 현재 특행(특별지방행정기관)은 특히 법률로 정한 경우를 제외하고는 ‘대통령령’에 의하여 설치할 수 있도록 되어 있는데, 이로 인하여 특행(특별지방행정기관)의 설치에 대한 국회의 통제를 받지 않아서 남설의 문제를 초래하고 있음

○ 따라서 특행(특별지방행정기관)의 설치는 법률로 정한 경우에 한하여 설치할 수 있도록 하여야 함

○ 행정기관의 설치에는 국가예산이 소요되므로 이에 대한 국민의 대의기관으로서의 국회의 통제는 불가결하고 또한 지방자치단체의 사무와 유사․중복되는 사무는 원칙적으로 지방자치단체가 처리하는 것이 지방자치의 이념에 부합되는 것임.

- 따라서 대통령령에 의해 특행(특별지방행정기관)을 설치하는 것은 국회의 대정부견제기능 및 지방자치의 이념에 배치됨.

□ 지방분권정책의 중요과제인 특행(특별지방행정기관)의 조속한 이관을 위한 추진대책을 마련해야 하고, 이관시 인력과 재정에 관한 보완대책 세워야 함

□ 정부조직을 담당하는 행자부는 관련부처 협의 등을 통한 최종안 확정 및 관계법령 정비 등 조속한 후속조치를 마련해야 할 것임

□ 특행(특별지방행정기관)의 이관에 있어서 가장 큰 문제는 해당 부처의 반대임.

○ 이를 극복하기 위해서는 무엇보다 해당 부처들과의 협의가 중요함

□ 지방분권특별법상의 의무를 이행하지 않고 있는 각 부처에게 법적 의무를 구체화하기 위해서라도 국회 계류 중인 정부조직법개정안에 대한 정부입장을 조속히 밝힐 필요가 있음

※ 첨부1 : 추진과정

□ 특별지방행정기관 관련 전문가․자치단체 공무원으로 T/F 구성, 기본계획 수립(’04. 2)

○ 9개분야(중기/노동/통계/국도하천/해양수산/산림/환경/보훈/식약) 우선 검토대상임

- 특별지방행정기관 운영상의 문제점

․특별지방행정기관의 난립으로 지방자치단체와의 유사, 중복업무 수행 등 인력․예산의 낭비 및 행정비효율의 요인

․민원인이 유사한 사안에 대하여 시․도와 특별지방행정기관의 행정절차를 거쳐야 하므로 시간상 업무상 비용증가

○ 특별지방행정기관 기능조정안 대통령 1차 보고(’04. 10. 18)

○ 기능조정안 마련 및 자치단체 의견수렴(‘05) 이후 이관을 위한 정부의 구체적인 추진대책 미제시

○ 정부혁신지방분권위원회 특별지방행정기관 정비방안 정리(’05. 7)

- 6개 분야 : 중소기업/노동/국도하천/해양수산/환경/식의약

○ 특별지방행정기관정비를 위한 정부조직법개정안이 발의되어 행정자치위원회에 계류된 상태임(’06. 4. 18).

- 중앙행정기관에는 소관사무를 수행하기 위하여 필요한 때에는 해당 지방자치단체 장 등의 협의체의 동의를 얻어 특히 법률로 정한 경우에 한하여 지방행정기관을 둘 수 있게 함(안 제3조제1항).

- 부칙(제5조)에서 국가의 특별지방행정기관으로서 정부혁신지방분권위원회에서 이관대상으로 검토한 지방중소기업청, 지방식품의약품안전청, 지방해양수산청, 지방노동청, 지방국토관리청, 지방환경청, 지방산림관리청, 지방통계사무소, 지방보훈청은 2006년 12월까지 소관사무와 인력 및 재원을 해당 시․도로 이관하도록 함.

※ 첨부 2 : 특별지방행정기관의 이관 기관별 검토 사례

○ 이관대상인 각 특별지방행정기관의 이관에 대한 추진대책과 관련하여, 몇가지 사례를 보면,

1. 지방중소기업청의 경우, 중소기업청에 의한 중소기업지원은 전국적으로 일률적인 기준에 의해 이루어지고 있으므로 지역실정에 부합하는 차별화된 중소기업지원이 곤란하며,

- 기술개발 등 사업관리기관이 이원화되어 관리감독에 혼선이 야기되고 사업시행에 불편을 초래하고 있음.

- 이로 인하여 지방중소기업청의 이관이 필요함

2. 현재 식품의약품안전청의 주요업무 중 상당부분이 지방자치단체의 업무와 중복되어 장비와 인력 등 행정력과 예산낭비의 원인이 됨.

- 지방식품의약품안전청이 3-4개 광역단체단위로 설치되어 주민들의 민원해결에 불편을 초래함.

- 위해사고 발생시 책임과 권한의 불일치로 인하여 책임소재가 불명확해지며 안전관리의 일관성 유지가 곤란한 문제가 있음.

- 이러한 문제를 해결하기 위해 지방식품의약품안전청을 지방자치단체로 이관필요성

3. 지방해양수산청의 경우, 항만관리에 있어서 지방해양수산청과 지방자치단체 간의 업무의 이원화로 인한 인력․예산의 낭비를 초래하고 있으며, 어촌지도기능도 시도와 관리기관이 이원화되어 어업인의 불편과 행정력 낭비를 초래하고 있음.

- 따라서 이러한 어업인의 불편과 이원화로 인한 행정낭비를 해소하기 위해 지방자치단체로 이관 필요성

4. 산업현장에서 노사분규가 발생할 경우 지역경제에 미치는 영향이 지대함에도 불구하고 자치단체장은 실질적인 권한이 없이 중재기능을 떠맡는 경우가 많아서 근본적인 해결이 어려운 실정임.

- 또한 고용과 직업안정기능은 지역의 산업구조와 주민복지 차원에서 지방자치단체의 기능과 밀접한 관련을 맺고 있으며, 직업훈련기능에 있어서는 지역의 특수성을 반영한 직업능력개발과 훈련 수요는 지방자치단체가 파악하기 쉬움.

- 그러므로 이러한 지방노동청의 기능은 지방자치단체로 이관필요성

5. 지방국토관리청의 경우, 현지성의 결여와 주민의 불편초래, 재해시의 도로관리와 하천관리가 따로 이루어지는 데 따른 복구지연 등 업무수행의 유기적인 연계의 미흡 그리고 이로 인한 예산․인력운용의 비효율 등이 문제점으로 지적되고 있음.

- 국토관리기능의 이관시 재해에 대한 신속한 대처와 업무수행의 일관성유지, 행정의 비효율제거, 지역주민에 대한 서비스제공 강화 등의 효과가 발생함.

- 이러한 점들을 볼 때, 지방국토관리청이 지방자치단체로 이관

6. 환경행정은 구체적인 현장의 여건과 특성에 따른 대응이 요구되는 바, 이는 각 지방자치단체가 자기 지역에 대한 정보를 가장 정확하게 파악하고 있음.

- 지도단속의 경우 지방자치단체와 별도로 이루어지고 있어서 이중단속에 의한 기업의 경영활동위축을 초래하는 반면에 지방자치단체로 일원화하는 경우는 오염사고에 대한 신속한 대처와 그에 대한 책임행정을 강화할 수 있음.

- 또한 환경오염의 측정․분석의 경우도 시도보건환경연구원과 이원화되어 있어서 기능이 중복됨.

- 이러한 기능중복을 제거하고 지역실정에 맞는 환경행정을 위해서는 지방환경청의 지방자치단체로의 이관 필요성

7. 지방산림관리청의 경우, 산불이나 병충해 발생시 관리청과 자치단체가 각각 장비와 인력을 배치함으로써 책임한계가 불분명해지고 효과적인 대응이 어려울 뿐만 아니라 행정의 낭비를 초래하고 있음.

- 지역적 특성과 여건에 정통한 지방자치단체로 이관하여 산림관리를 전담하게 하는 것이 현지성확보와 인허가 관련 민원에 대하여 효과적으로 대처 가능

8. 각종 통계는 정부기관, 중앙정부, 통계청, 지방정부 등에 의해 작성되고 있으나 대부분의 통계업무는 지방자치단체 실무부서의 지원에 의해 이루어지고 있는 실정임.

- 전수조사와 보고통계는 주로 지방자치단체가 담당하고, 지방통계사무소는 지역경제발전에 필요한 표본조사와 경상조사 등 소지역 통계를 담당하고 있으나, 이들 조사는 내용면에서 매우 유사함.

- 그럼에도 지방통계사무소를 둠으로써 지방자치단체와 조사기능이 이원화되고, 이로 인하여 중복조사와 무성의한 답변을 야기하고 나아가 부실한 통계의 원인이 되고 있음.

- 따라서 지방통계사무소를 지방자치단체로 이관 필요성

9. 지방자치단체와 지방보훈청은 보훈단체지원(보훈관리), 보훈행사지원(보훈선양), 국가유공자자활지원(복지사업) 등에서 상당히 유사․중복된 업무를 수행하고 있음.

- 이러한 중복된 기능수행으로 인하여 지방자치단체에 행․재정적 부담을 가중시키고, 보훈대상자의 불편이 가중되는 등 행정의 비효율을 초래하고 있음.

- 지방보훈청의 기능이 지방자치단체로 이관 필요성 제기

※첨부 3  <이관대상 특별지방행정기관현황, ‘06.7월현재>

부처별	이관대상 특별지방행정기관	인 력 (단위: 명)	예 산 (단위: 백만원)
9개 부처	224개 기관	11,549명	7,357,216 (노동부 고용보험기금 제외)
중 기 청	지방중소기업청(10), 사무소(1)	372 (중기청 전체인원의 59%)	31,498 (중기청 전체예산의 15%)
식 약 청	지방식약청(6), 수입식품검사소(7)	604 (식약청 전체인원의 48%)	154,842 (식약청 전체예산의 18%)
해 수 부	지방해양수산청(11), 사무소(29)	1,903 (해수부 전체인원의 45%)	1,936,534 (해수부 전체예산의 60%)
노 동 부	지방노동청(6), 지방노동사무소(40)	3,410 (노동부 전체인원의 88%)	예산: 112,878 (노동부 전체예산의 14%)
			기금: 253,154 (전체 고용보험기금의 6.5%)
건 교 부	지방국토관리청(6), 국도유지건설사무소(18)	1,595 (건교부 전체인원의 40%)	4,598,416 (건교부 전체예산의 28%)
환 경 부	유역환경관리청(10), 지방환경관리청(4), 출장소(8)	802 (환경부 전체인원의 50%)	39,394 (환경부 전체예산의 13%)
산 림 청	지방산림관리청(5), 국유림관리소(27)	748 (산림청 전체인원의 77%)	210,038 (산림청 전체예산의 18%)
통 계 청	지방통계청(6), 통계사무소(6)	1,222 (통계청 전체인원의 71%)	62,657 (통계청 전체예산의 35%)
보 훈 처	지방보훈청(5), 보훈지청(19)	893 (보훈처 전체인원의 71%)	210,959 (보훈처 전체예산의 9%)

지방 ‘자주재원’ 확보 절실

- 일은 내려가고 인력․예산 그대로

- 지방재원은 1조 4000억원 줄이고,

- 자주재원은 720억 원만 세수확보방안 마련

[행정자치부]

□ 행자부는 지방분권 7대 분야 47개 과제 중 ‘완료 27’ ‘추진 중 20’개로 밝히고 있음

○ 과제를 60% 가까이 완수했고, 나머지도 내년 안에 모두 마무리된다고 함

○ 그러나, 지방자치단체는 ‘일은 내려왔지만 인력․예산은 그대로’이기 때문에 달라진 것이 없다는 입장임

□ 가령, 정부는 총 5,531개의 사무를 심의해서 그 중 1,371개 사무의 지방이양을 확정하고 1,011개를 이미 이양 완료했다고 발표한 바 있음

○ 그러나, 정부는 일거리만 지방에 넘겨주고 이에 필요한 인력이나 예산은 부실하게 내려주어 일할 수 있는 여건을 만들어 주지 않고 있음

○ 지방자치와 지방분권은 권한, 예산, 인력 등 세 가지 기반을 갖추어야 시행할 수 있음

□ 지방의 자주재원은 갈수록 열악해지고 있어, 전체 세금 중 지방세가 차지하는 비율이 95년 23.3%에서 05년 20.5%로 2.8%나 줄어들었음

○ 분권형 국가인 미국(40.9%), 독일(42%), 일본(49.7%) 등과 비교하면 절반에도 제대로 못 미치는 비율임

□ 지방정부의 자주재정 확보조치가 대단히 미흡한 것임

○ 국세를 지방세로 이전하여 지방정부의 자주재정 확충을 위해 노력해야 함에도 불구하고, 오히려 지방세(종합토지세 폐지)를 감액하고, 지방교부세는 늘려 자주재원을 축소 시켰음

- 지방세 비율 : ‘95년 지방세 23.3%→ ’05년 20.5%  △2.8%

- 국세의 지방세 비율이 8 : 2 로 점점 자주재원은 축소됨

□ 지방세인 재산세와 종합토지세의 일부를 국세인 종합부동산세로 전환해서, 지자체의 부족재원을 부동산교부세로 보충해준다고 함으로써 지자체의 자율적인 예산집행 권한을 축소했고,

○ 지난 8월 지자체의 주요 세원인 취․등록세를 인하하고 나서도 별다른 보전대책 없이 부동산 교부세로 보충한다고 했음

□ 지자체의 자주재원이 부족한데도 계속 ‘눈가림식 지방재원 보존대책’을 반복함

○ 매년 지방의 자주재원확보를 위한 방안을 지적했지만, 세제개편에 따라 지방재원은 1조 4,000억원이 줄었고,

- 세수확보방안은 720억 원을 늘리는데 그쳤음

※ 행자부 자주재원 확보방안

- 원자력 발전에 대한 지역개발세 과세 : 세수증대효과 720억원

□ 지역별 배분방식을 고려한 지방특별소비세 등을 적극 검토해야 할 것임

<표 1> 중앙과 지방간 재원배분의 변화 추이

(단위: 억원, %)

자료 : 이재은, “지방소득세 도입의 이론적 근거와 구체적인 도입방안”, 『2006년동계정기학술대회발표논문』, 한국지방재정학회, 2006.2, p.250.

구 분		1970	1980	1990	1995	2000	2004	2005
형식적 세원배분	국 세 (A)	7,649	58,077	268,474	504,314	929,347	1,220,686	1,305,907
	지방세 (B)	332	7,678	63,673	153,159	206,006	333,655	336,952
	B/(A+B)	8.3	11.7	19.1	23.3	18.1	21.4	20.5
이전 재원	지방교부세	503	4,100	27,645	56,713	84,493	144,806	194,845
	국고보조금	213	3,269	34,191	56,574	131,960	126,697	164,655
	지방양여금	-	-	-	18,701	37,134	43,972	-
	합 계 C)	716	7,369	61,836	131,988	253,587	315,475	359,500
	C/A	9.4	12.7	23.0	26.2	27.3	25.8	27.5
실질적 세원 배분	중앙정부 몫 (A-C=D)	2,933	50,708	206,638	372,326	675,760	905,211	946,407
	지방정부 몫 (B+C=E)	1,048	15,047	125,509	285,147	459,593	649,130	696,452
	E/(D+E)	26.3	22.9	37.8	43.4	40.5	41.7	42.4
실질적․형식적 세원 배분비율의 격차		16.9	11.2	18.7	20.1	22.4	20.3	21.9