2006년 국정감사

정책보고서

“참여정부의 언론정책의 오해와 진실”

『여우는 많은 꾀를 가지고 있지만

고슴도치는 하나의 꾀만 가지고 있다』

2006. 10

국회의원 김재윤

국회의원 이광재

목   차

1. 분야별 언론비판 내용

1.1 가판 구독금지 관련 언론보도 내용

1.2 공정위 무가지, 경품 금지 관련 언론 보도 내용

1.3 개방형 브리핑제 관련 언론 보도 내용

2. 대 (對) 언론 정책에 대한 여론조사 결과

3. 언론 정책의 향후 개선방안

3-1 적극적인 대언론 접촉과 홍보

3.2 건전비판 수용사례의 확대 및 제도화

3.3 오보에 대한 적극적 대응의 필요성

3.4 홍보직렬제 도입 필요

1. 분야별 언론비판 내용

1.1 가판 구독금지 관련 언론보도 내용

□ 현황 및 개요

○ 가판 신문이란?

- 가정에 배달되기 전날 저녁, 주로 서울 시내에서 가두 판매용으로 찍는 초판 신문임

- 일반 독자보다는 주로 관공서나 대기업의 홍보 관계자 (실무자)들  이 보기 때문에 정부와 기업 등의 기사 로비 창구로 이용된다는  지적을 받음

- 가판신문은 내용의 표준화와 획일화가 가능하다는 이유로 낙종을  막는 안전판과 같은 존재로 여겨져왔음

- 이로 인해 신문시장의 암묵적 카르텔 (기업연합으로도 불려짐)로  불려지고 '그 나물에 그 밥' 이라는 지적을 받기도 함

○ 노무현 대통령이 당선자 시절(2003.2.22) 인터넷 매체인 <오마이뉴스>와의 인터뷰에서 “앞으로 청와대와 정부부처가 신문 가판 구독하지 않겠다”라고 언급한 바 있음

- <동아/조선>은 사설과 해설기사 등을 통해 새로운 언론환경에 대해 ‘언론 길들이기’ 등으로 비판하면서 쟁점화하였음

- 반면, <한겨레>는 “근본 방향은 옳은 것”(3.3 사설) “정부가 보여준 가판구독금지ㆍ기자실 개방ㆍ공동 배달제 지원 등을 성실하게 수행하는 것이 중요”(5.28 칼럼) 등 긍정적 기사 게재

- <경향> 새 정부의 對언론 조치로 변화의 바람은 일고 있지만, 새로운 공보시스템에 많은 문제점이 보인다며 전면적 재검토를 주문하는 등 중립적 입장을 취하였음

※ 청와대 03년 2.26일 가판구독금지 시발로 정부부처들도 03년 3.1일 전후 가판구독 중단

○ 2005 3~4월 중 <조선/경향/동아/한겨레/세계> 順으로 가판발행이 폐지되면서 △다양해진 주제 △겹치는 기사 감소 등 언론의 순기능이 정착되는 계기가 마련됐다는 평가도 나오고 있음 (중앙 2006 9.1 “붕어빵 신문 사라지고 주제 다양해져”)

□ 주요 경과

○ 정부부처 가판 전면 금지 완료가 되었으며 제도적 정착

- 일부 부처에서 인터넷을 통한 사전 검색 등을 하고 있으나 이   역시 과거 가판구독처럼 기사 삭제 및 정정 청탁용으로 활용하는 것이 아니라 모니터링 차원의 검색용으로 활용

○ 가판 구독 금지에 따라 종합지의 가판 사실상 전면 중단

- 현재 중앙 종합지로는 한국과 서울이 발행 중에 있으며 지하철 등에서 판매가 이루어지던 과거와 같은 가판이 아니라 언론사간의  정보교환, 대기업들의 모니터용으로 이용되므로 예전보다 제한적으로 이용됨

- 경제지의 경우 매일경제와 한국경제가 가판을 발행 및 판매중에 있으나 가판의 매체 영향력은 현저히 줄어들었음

□ 가판금지 관련 주요 보도 내용

언론사	주요기사제목
조선일보	盧 당선자의 부정적인 언론관 (2.24 사설)
	노무현식 언론개혁 (2.25 조선데스크)
	정부 부처들, 가판신문 구독취소 잇따라 (3.1)
	신문가판 있는 게 좋은가 없는 게 좋은가... 청와대서 기업에 가판구독조사논란(3.1)
	가판중지 의견서 오늘 청와대 제출.. 국정홍보처 “부처기자실 문제도 논의” (3.3)
	다변 대통령의 말 말 말 (8.5 칼럼)
	신문의 날에 쓰는 반성문 (4.8 조선데스크)
동아일보	청와대, 가판구독조사 논란 (3.1)
	정부, ‘언론길들이기’ 대응... 한나라 대책委 구성키로 (3.4)
	盧 정부 ‘新보도지침’ 곳곳 마찰음/ 일선부서 반응 (4.18)
	盧 ‘사설-칼럼 법적대응’ 논란/ “대통령 언론관은 아무도 못말려” (8.5)
한겨레신문	신문가판 구독중단/ 재경부 등 부처 확산 (3.1)
	새 언론 정책이 성공하려면 (3.3 사설)
	정부의 적극적인 언론정책이 필요하다 (5.28 김서중의 언론다시보기)
경향신문	가판구독금지에 부처 곤혹 “잘못된 기사 어찌 바로잡나” (2003. 3.1)
	잇단 ‘관행깨기’ 언론개혁 시작됐나 - 새 정부 대언론조치 ‘변화바람’ (3.4)
	모르는 것 많은 청와대 입 (3.7 사설)

□ 가판폐지의 효과

○ 가판 폐지 전

- 가판 폐지 전 (상대방의 편집전략을 알고 있을 때)에는 가장 중요한 기사라고 판단되는 주제에 대해서만 편집을 집중하고, 남는 지면을 채우는 나머지 기사에는 거의 주의를 기울이지 않았음

○ 가판 폐지 후

- 경쟁지들이 어느 주제ㆍ기사를 중요시 하는지 모르기 때문에, 자신이 중요하다고 생각하는 주제만을 1면에 집중 배치하여 쓸모 없는 기사 등에 대한 위험을 분산시킬 필요가 필연적으로 발생하였음

- 즉, 가판이 폐지된 상황에서는 편집자가 경쟁지의 편집 전략을 알 수 없기 때문에 1면 기사 선정에 보다 많은 주의를 쏟게 되고, 차별화 된 편집이 서서히 대두함

- 가판 폐지는 1면 다양성을 확대 하고 반면에 기사 중복성은 감소시키는 긍정적인 결과 가져왔다 할 수 있음

1.2 공정위 무가지, 경품 금지 관련 언론 보도 내용

□ 개   요

○ 신문산업의 구조

- 현재 신문사 재정의 80%이상을 광고수익이 차지함으로 개별신문사들로 지문과 논조의 차별화, 저널리즘의 질적 제고를 통한 독자층 형성보다는 고가의 경품과 무가지를 통해 구독자 수를 늘리기에 치중하는 구조

경품과 무가지를 통해 구독자수 늘리기	⇒	광고수입을 극대화하는 것에 집중	⇒	과당 판촉경쟁의 악순환은 불공정 경쟁을 확대 재생산	⇒	신문자체의 경쟁력 약화와 왜곡된 시장구조 가져옴

□ 현   황

○「신문판매고시」개정

1개월 동안 제공하는 무가지․경품을 더한 금액이 유료신문대금의 20%를 초과하지 못함

신고포상금 : 최소 30만원, 최고 500만원

고시명칭 :「신문업에 있어서의 불공정거래행위 및 시장

지배적 지위남용행위의 유형 및 기준」

- 제정 : 2001. 6.10, 공정위 고시 2001-7호

- 개정 : 2003. 5.27, 공정위 고시 2003-3호

○ 실태조사(신문시장 직권 실태조사)

2006. 1. 1~ 9.22현재 신고포상금 107명, 1억 3,581만원

	2004년	2006년
조사기간	2004. 5.12 ~7. 3	2006. 6. 29~ 7. 3
조사대상	전국 8개 신문, 211개 지국	서울지역, 4개신문, 240개 지국
위반내용	과징금 부과: 47개 지국, 1억 8,070만원 시정명령: 38개 지국 경고조치: 84개 지국	과징금 부과: 8개 지국, 1,150만원 시정명령: 30개 지국 신고포상금: 67명, 8,104만원

□ 신문고시 관련 언론사별 보도 입장

○ 2003년 1월 공정위의 ‘신문고시 위반 신문사 직접 제재’ 추진에 대해 <경향/한겨레>은 신문시장 정상화 위한 조치라며 적극 환영한 반면, <동아/조선>은 언론자유 침해 우려 등 반대

○ 신문고시 개정안이 5월 통과됐지만 부정적 평가 주조. <경향/한겨레> 실효성 의문제기 <동아/조선> 비판신문 재갈물리기 등 강력 반발

○ <경향/한겨레> 신문고시 개정 이후에도 신문시장 혼탁상이 여전하다며 보다 근본적인 대책 마련 주문

□ 신문사 무가지, 경품제공의 문제점

○ 이러한 신문 판매시장에서의 불공정과 부조리(질적 경쟁 보다 양적 경쟁)는 저널리즘을 손상, 국민의 선택권을 제한, 무가지 및 경품 살포와 같은 불법 행위를 통해 영세 신문사들이 신문시장에 진입하는 것을 막아 신문의 선택권을 소비자인 시민들에게서 빼앗아 신문시장을 장악

→ 일부 신문사들은 이러한 신문시장의 독과점적 위치를 이용해 정치, 경제, 사회 등 다른 분야에 엄청난 영향력을 행사

□  주요 보도 내용

언론사	주요기사제목
조선일보	“신문고시 비판언론 통제 악용 소지” (3.5)
	“노 정권 언론 편가르기 정책” 박종웅 의원 “시정 용의 없나” 고총리에 공개질의 (3.7)
	정부 신문고시 개정안 최종확정 학계 “언론의 정부비판 비축 우려” (5.3)
	盧 언론정책은 조.중.동 타파” (5.15)
동아일보	일부언론단체 내세워 비판新聞 재갈 물리나 (2.21)
	정부 언제든 신문사 직접규제... 언론비판-감시기능 위축우려 (5.2)
한겨레신문	법치 벗어난 언론자유 (4.22)
	언론단체 지속적 개.폐요구 (4.30)
	신문고시가 어떻게 언론탄압인가 (5.2)
	신문고시로 언론위축? (5.5)
경향신문	공짜신문을 없애라 (5.22)

□ 신문사 무가지, 경품 제공 폐지의 효과

○ “신문 사절 쉬워졌다”라는 평가를 받음

- 신문업계의 불공정행위는 우선 신문협회의 자율규약에 따라 처리      되며 시정되지 않거나 위반 행위가 반복될 경우 공정위가 개입

- 2단계의 시정절차가 마련된 만큼 신문사와 판매업자, 광고주, 독자  간의 불공정행위는 예전보다 상당히 줄어든 것으로 평가

- 만약 신문협회의 자율규약으로 시정되지 않을 경우 공정위가 직접  나서 공정거래관련 법률에 따라 제재하게 됨

- 또 선풍기 등 중국산 저가품 위주인 경품류 제공이 규제 되므로   신문의 질보다 선물 공세를 통해 소비자의 판단을 흐리는 행위가  줄어들었음

- 이유는, 신문고시는 유리한 기사 게재를 미끼로 광고를 강요와    미리 광고를 게재한 뒤 광고대금 지급을 강요하는 행위를 금지하  였기 때문

- 독자에게 전달되지 않고 폐기되는 무가지를 신문부수에서 제외하  고 광고단가를 산정하도록 하여 기업의 광고비용 부담도 그만큼   줄어들었음

1.3 개방형 브리핑제 관련 언론 보도 내용

□ 개 요

○ 개방형 브리핑제란 : 기존의 출입기자단 제도를 전면 폐지, 취재를 원하는 모든 기자에게 등록만 하면 자유롭게 방문ㆍ취재토록 하며, 기자의 개별 공무원과의 접촉은 줄이되 부처별로 정례 브리핑을 실시하는 제도를 말함

○ 2003.3.14 이창동 문화부 장관의 「홍보업무 운영방안」 발표 전후, 언론들은 언론과 행정부처의 부적절한 관행을 개선하겠다는 취지에도 불구하고 △취재 범위 △취재원 제한이 또 다른 언론규제, 알권리 침해 등에 대한 우려하는 목소리가 있었음

○ <경향/한겨레> 총론 긍정, 각론에서 보완 촉구, (대의가 중요하다 한겨레 3.18/ 반면 <동아/조선/중앙> 알권리 침해, 취재제한이라며 강도 높은 비판

□ 개방형 브리핑 제도의 현황

○ 2003년 실시된 개방형 브리핑 제도는 신문·방송협회, 외신협회, 한국인터넷신문협회에 가입된 언론사의 기자는 등록신청 후 신원조회를 거쳐 출입증이 발급되며, 브리핑룸에서 청와대나 정부부처의 브리핑 받음

○ 참여정부 들어 2003년 6월 청와대를 시작으로 일부 부처에서 개방형 브리핑제를 시작하였고 2003년 9월부터 전면 실시되었음

○ 주요 브리핑 현황을 보면, 주요부처의 경우 장차관이 주 1회 정례 브리핑을, 실국장의 경우 2-3회 수시 브리핑을 실시하고   있음(통계의 편차는 청 단위, 위원회 포함해서 나타나는 현상이며 재경부와 외교부는 주례 정례 브리핑을 KTV로 생중계 중)

□ 주요 보도내용

경향/한겨레	기득권 언론과 관료들과의 유착 근절 긍정적이나 획일적 취재제한은 문제점 있다고 주장, 정부와 언론 모두 발상의 전환 촉구 브리핑제 ‘정착’을 위해서라도 사전 면담 신청이나 접촉 보고서 제출 방침은 즉각 폐기하는게 옳다고 주문 (한겨레 3.28 ‘새 취재시스템’ 독소조항 폐기해야 中)
동아/조선	△브리핑 제도를 활성화 했으나, 내용부실의 평가로 국민의 알 권리와 언론의 접근권 차단한다고 지적 △비서실 취재 대신, 기자들은 하루 두 차례의 대변인 브리핑만 쳐다보는 신세가 됐고 ‘개방형’이란 말에 어울리지 않게 취재 장벽은 더욱 높아졌다고 지적 △사무실 방문 취재 제한, 공무원 접촉시 사전 약속 및 언론 접촉시 사후 보고 등과 관련하여 기자들의 사무실 접근을 제한은 곧 언론의 감시기능이 제약 이며, 이는 新보도 지침논란 이라고 주장.
한겨레	앞선 언론시스템을 준용한 것이라는 긍정적 평가에도 불구, 일방적으로 언론을 부정적 시각에서 견제하려는 시도 처럼 비치는 측면이 없지 않다고 지적. 구체적 방법론에서 보완책 마련의 필요성 주장

□ 개방형 브리핑 제도의 주요 효과

○ 기존의 부처 홍보를 책임지고 있던 곳은 대체적으로 장관의 동정이나 단순 보도자료 배포등의 기능을 했던 공보관실은 참여정부는 기존의 일방적인 통지에 가까웠던 홍보 즉 ‘공보’ 형식에서 대변화

- ‘정책 따로, 홍보 따로’의 관행을 벗어난다는 취지 아래, 각 부처의 기획관리실과 공보관실을 폐지하고 이를 통합한 ‘정책홍보관리실’ 설치

- 정책홍보관리실 설치로 정부의 정책을 보다 정확하고  체계적으로 알릴 수 있는 사전 기획적 홍보체제로 전환되어 궁극  적으로 정책품질을 높이는 효과

- 정부 부처간 유기적인 홍보조율과 협조를 통해 정책홍보상의  혼선이 사전에 예방되고 정부정책의 일관성이 유지되어 정부정책에  대한 신뢰성을 높여줌

- 정부ㆍ언론ㆍ국민관계에 있어 광범위한 여론 수렴활동을 전개하고  이를 정책에 반영하는 등의 소통이 보다 활성화

- 출입기자들의 경우 △권언유착 관행 개선 △취재원과 기자간 관계  투명화 △매체간의 균등한 정보공유 등의 효과를 긍정적인 면으로  평가

2. 대 (對) 언론 정책에 대한 여론조사 결과

국정홍보처 자료 참조

□ 기자들의 참여정부 언론정책 평가

<총괄적 분석>

○ 언론정책 전반에 대해서는 부정적 평가가 지속적으로 확대되고 있는 추세

○ 그러나 기자실 개방, 가판구독 금지 등 세부제도 개선 사항에 대해서는 긍정적 평가가 우세함

○ 정부의 적극적인 언론대응 방식에 대해서도 일부 보수언론의 비판공세와 달리 쌍방향 소통의 계기를 만들고 있다는 점에서 긍정적 평가 있음

⇒  ‘견제와 균형’의 정부와 언론과의 관계변화에 대해서는 껄끄럽게 여기면서도 실질적 제도개선 사항은 직접 체감하고 있기 때문에 후한 점수를 매기는 이중적 모습을 보임

<분야별 평가 내용>

○ 언론정책 전반

- 초기에는 언론개혁 정책에 관해 찬반양론이 비등했으나 후반기로 접어들면서 비판적 해석 높아지는 경향

- 보수언론과의 긴장관계 지속, 취재시스템의 급격한 변화 등으로 인한 부정적 평가로 해석됨

- 남은 기간 동안 언론정책 전망에 대해서는 더 잘 수행(20.9%) 해석보다는 그렇지 않다 (25.1%)며 비관적 해석 우세

○ 세부 조치사항별 평가

- 가장 잘한 일 ‘국정브리핑 신설’(54.6%), 가장 못한 일 ‘공무원 비공식 접촉제한’(58.8%)

- 취재와 정보제공에 편익 주는 개선사항은 긍정적, 취재제한․오보대응 등 규제사항은 부정적

항 목	잘한 편	잘못한 편
인터넷 국정브리핑 창간	54.6%	15.6%
기자실 개방과 브리핑룸 도입	47.3%	24.6%
신문고시 개정	50.3%	12.4%
기자와 공무원의 비공식 접촉 제한	21.3%	58.8%
오보에 대한 소송 및 대처	26.8%	44.7%

○ 언론계 쟁점현안 찬성률

언론재단 ‘2005 언론인 의식조사’(오프라인 930명, 온라인 102명 대상)

- 소속사와 관련한 제도개선사항 보다는 취재와 직접 연관된 사항에 대한 찬성률 높음

항목	오프라인 기자	온라인 기자
공정거래위원회 신문 포상금제 도입	57.2%	48.0%
신문 공동배달제 실시	38.8%	25.5%
신문 가판 폐지	71.0%	80.4%
청와대 정부부처 브리핑 모든 매체에 개방	63.2%	92.1%
참여정부 정책홍보시스템 운영방식	19.0%	31.4%

○ 정책기사 점검 시스템 관련

- 언론보도에 대한 정부의 적극적 대응방식에 대해서는 긍정적 평가가 우세

- 건전비판 수용(69.5%), 문제보도 대응(52.9%) 등 중심으로 찬성률 높음

항 목	매우 바람직	바람직	그저그렇다	바람직 않음	매우 바람직 않음
건전비판 수용․오보대응	5.7%	46.7%	31.4%	13.3%	3.0%
건전비판정책반영제도	13.3%	56.2%	25.7%	2.9%	1.9%
정부의 문제보도 대응	1.0%	51.9%	31.7%	13.5%	1.9%
출입부처 오보대응	매우 적절 수준	적절 수준	보통	부적절	매우 부적절
	2.9%	48.5%	40.8%	7.8%	-

○ 국내 언론보도종합 ‘부처의견 및 조치’ 관련

- 본인 기사에 대해 부처가 의견을 제시하는 것에 대해서도 비교적    긍정적 평가 우세

온라인 통한 언론보도에 대한 정부입장 표명	필요	불필요	모르겠다	기타
	57.3%	20.4%	20.4%	1.9%
‘부처의견 및 조치’ 코너에 대한 평가	매우 유용	유용	보통	유용하지않다	매우유용하지않다
	1.9%	20.4%	40.8%	32.0%	4.9%
본인 기사에 대한 부처의견 제시 평가	부처가 입장밝히는 것은 당연	타당한 의견이어서 수용	책임회피를 위한 변명에 불과	정부가 감시한다는 생각에 불쾌	기 타
	37.9%	21.1%	25.3%	9.0%	6.3%

3. 언론 정책의 향후 개선방안

< 중앙행정기관 브리핑 추진현황 >

□ 연도별 현황

구분	1월		2월		3월		4월		5월		6월		7월		8월		9월		10월		11월		12월		합계
	장차관	실국장	장차관	실국장	장차관	실국장	장차관	실국장	장차관	실국장	장차관	실국장	장차관	실국장	장차관	실국장	장차관	실국장	장차관	실국장	장차관	실국장	장차관	실국장	장차관	실국장
06년	73	267	104	290	88	344
05년	64	259	80	226	105	322	94	324	106	394	108	331	104	330	103	275	100	355	100	313	64	275	74	258	1102	3662
04년	70	217	77	228	83	290	58	239	61	233	79	278	64	249	64	236	87	266	80	258	59	242	57	253	839	2989
03년	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-									112	319

□ 연도별 추이

2006년(44개부처), 2005년(44개부처), 2004년(42개부처), 2003년(21개부처)

구분	장․차관	실․국장	합계	週 평 균
				장․차관	실․국장	합계
2006년 (1월～3월)	265회	901회	1166회	0.4회	1.5회	1.9회
2005년 (1월～12월	1,102회	3,662회	4,764회	0.5회	1.6회	2.1회
2004년 (1월～12월)	839회	2,989회	3,828회	0.4회	1.4회	1.8회
2003년 (9월～11월)	112회	319회	431회	0.4회	1.3회	1.7회

□ 장․차관 월별 브리핑 추이

구분	1월	2월	3월	4월	5월	6월	7월	8월	9월	10월	11월	12월	합계	주평균
06년	73	104	88											0.4회
05년	64	80	105	94	106	108	104	103	100	100	64	74	1,102	0.5회
04년	70	77	83	58	61	79	64	64	87	80	59	57	839	0.4회
03년	-	-	-	-	-	-	-	-					112	0.4회

□ 06년도 중앙부처 장․차관브리핑 실적

연번	부 처 명	장관 브리핑 실적	차관 브리핑 실적	기자간담회 횟수
				공식기자간담회	비공식 기자간담회
1	국조실	8	19	5	3
2	인사위	10	3	2
3	예산처	24	3	24
4	법제처	1	4	2
5	보훈처	2	0	4	5
6	공정위	6	8	14
7	금감위	1	24 (9.5까지 25건)	8	2
8	재경부	9	15	9	24
9	교육부	7	7	13
10	과기부	5	10	5	10
11	통일부	14	14	10
12	외교부	21	8	21
13	법무부	5	1	8
14	국방부	14	5	13
15	행자부	16	1	1 (9~10월중 예정)	17
16	문화부	6	5	12
17	농림부	7	12	12	7
18	산자부	9	31	5
19	정통부	16	1	9
20	복지부	10	6	10
21	환경부	16	16	16
22	노동부	16	8	9
23	여성부	13	0	14
24	건교부	9	8	34
25	해수부	10	12	11
27	고충위	3	3	3
	합계	255	224	274	68

(1월-8월)

3-1 적극적인 대언론 접촉과 홍보

○ 대언론 접촉과 홍보를 확대 필요

- 대(對) 언론 정책에 대한 여론조사 결과의 분야별 평가내용 중 <세부 조치사항 별 평가>와 <언론계 쟁점 현안 찬성률>을 보면 “신문 가판 폐지”와 더불어 “청와대 정부부처 브리핑 모든 매체에 개방” 항목의 찬성률이 타 항목에 비하여 월등히 높음.

- 이는 개방형 브리핑을 높게 찬성하는 것으로 해석할 수 있는 반면, “기자와 공무원의 비공식 접촉 제한”과 “오보에 대한 소송 및 대처” 항목은 다른 항목에 비해 부정적인 평가가 높음.

- 가판 폐지로 인하여 상대적으로 언론과의 접촉이 줄어들었고, 위의 <06년도 중앙부처 장ㆍ차관 브리핑 실적>의 “비공식 기자 간담회” 항목에서 알 수 있듯이, 향후 보다 능동적인 홍보정책과 언론 접촉 강화가 필요하다는 것을 알 수 있음

❍ 부처간 부처내 벽을 깨는 홍보시스템 필요

- 부처간, 또는 부처 내에서 좋은 정책을 제안하고 홍보하는 부처에 한해서 동기부여의 수단으로 인센티브 제도를 도입하고 구성원의 좋은 정책 개발을 위한 노력을 유도하여 조직의 성과를 높여야 함

❍ 만언서 제도 도입 필요

- 잦은 인사이동은 이미 계획ㆍ이행중인 정책도 인사에 따라 변경되어 정책의 일관성이 없고, 장기적으로 예산의 낭비와, 업무의 이중부담이 되는 것이 현실임

- 송대에 한 성을 감독한 사람이 임기를 마치고 조정으로 복귀할 때 천자에게 복명서를 제출하였는데 그것을 만언서라고 했음.

- 관직에 있으면서 했던 업무 추진 내용과 소회 등을 제출하여 정부나 후임에게 알릴 수 있는 좋은 사례임

왕안석: 황하를 거스른 개혁가 중 발췌 (p 131)

기우 3년 (안석 38세) 10월, 중앙에서 근무하게 된 왕안석은 인종에게 보고서를 올린다. 송대에는 일로 (一路 로(路)는 오늘날의 성省과 같다)를 감독한 사람이 임기를 마치고 조정으로 복귀할 때 천자에게 복명서 (復命書)를 제출하는 관례가 있었는데, 그것을 ‘만언서’라 불렀다. 강남동로 감독관에서 중앙으로 돌아온 안석은 그 관례에 따랐던 것이다.  그러나 그의 만언서는 통상의 형식적인 틀을 넘어서 자신의 현실 인식과 정치 이념을 혼신의 힘을 다해 피력한 것이었다.

그것은 지방관으로서 정치 제일선에 서왔던 그의 이력의 총결산이었다. 그러나

무엇보다 중요한 것은 여기에 표명된 이념이

훗날 신법으로 현실화 되었다는 사실이다. (중략)

만언서는 인종의 총명함과 근면함을 칭송하는 말로 시작한다. 이 같은 명군을 위로 모시면 “집집이 넉넉하여 사람은 스스로 만족하며 천하는 크게 다스려질 것이다” 라 했다. 그러나 그 뒤를 이은 내용은 급변하여 이것과는 정반대의 현실이 있음을 기탄없이 지적한다.

3.2 건전비판 수용사례의 확대 및 제도화

□ 수용기사 발굴 및 등록현황

○ 처리유형별(부처가 발굴 등록한 기사를 국무조정실에서 분류 승인)

- ‘06.1.1～6.30 기간중 42개 기관에서 총368건 등록․추진(정책참고 199건 포함시 총567건)

- 2005년 상반기 수용기사는 총 300건으로 ‘05년 대비 ’06년 수용건수는 1.2배 증가

구분	수용유형				계
	법률 제ㆍ개정	시행령 등 제ㆍ개정	기타 제도개선	행정조치
등록	27건(7.6%)	31건(8.1%)	161건(43.8%)	149건(40.5%)	368건
이행완료	-	5건	48건	104건	157건 (42.1%)

○ 부처별

※ 2004～2005년 실적

구분	수용유형				계	정책 참고
	법률 제ㆍ개정	시행령 등 제ㆍ개정	기타 제도개선	행정조치
2004년	-	-	147건	104건	251건	140건
2005년	2건	3건	350건	207건	564건	523건

□ 2005년 건전비판 수용 모범 사례

○ 법과 제도상의 취약점 보완

내용	보도내용	조치사항	관련내용
구멍뚫린 외국인 과세제도 (서울경제 1.14) - 국세청	뉴브리지등 외국계자본이 국제협약 조세회피지역등 합법적 절세수단을 활용 많은 양도차익에도 불구하고 국내세금 회피	변칙적 조세회피 여부에 대한 과세검증 계획수립 (4월초), 조세조약 위반여부에 대한 론스타 칼라힐 등 외국계 펀드 세무조사 실시 (4.12)	세금 한푼 안낸 약탈 손본다 (경향 4.15), 탈세엔 예외없다 (세계 4.15)
학자금 대출 그림의 떡 (한겨레 3.9) - 교육인적 자원부	교육부의 저소득층 위주로 학자금 대출을 하라는 지침 시달에 따라 위험관리 차원에서 은행심사가 까다로워져 학자금 대출실적 저조	학자금 대출 기획단구성 (5월), 정부보증 학자금 포털사이트 개통 (6.15), 학술진흥 및 학자금 대출 신용보증등에 관한 법률(6.30) 시행령 (7.7)통과	대학 학자금 대출 쉬워진다 (세계 5.14), 학자금 대출 정부가 보증 (중앙 5.14)
통계없어 조사만 몇 달 (중앙 2.15) - 통계청	통계인력 부족으로 조사가 부실하고 없는 통계가 많아 만족도도 떨어져, 분산된 통계관련 조작 인력을 통계청에 통합, 전문성 조정 능력강화	국가통계 인프라강화 추진단 발족 (3.16), 통계수요조사실시 (4-5월),국가통계중장기 발전계획수립 (9월), 통계법 개정 입법예고 (10.11)	국가통계통합 정보시스템 구축 (서경 2.22), 통계법 전면 개정 (문화 10.12)

○ 신속한 조치를 통한 문제해결

내용	보도내용	조치사항	관련내용
아파트 출입문 일반 판유리 위험 (SBS 2.24) - 건설교통부	아파트 공동출입문이 판유리로 되어있어 입주자가 다치는 사고 빈발, 강화유리 사용을 의무화하는 규정을 만드는 등 대책마련이 시급	기존 출입문 강화유리 교체시도 긴급지시 (2.25), 공동 주택 동별 출입문 강화유리 사용 의무화, 주택 건설 기준등에 관한 규정 입법 예고완료 (10.24)	동별 출입문 강화유리사용 (헤럴드9.28), 아파트 강화유리 의무화 (경향 10.3)
공공기관 홈페이지 주민번호 노출 (한겨레 2.16) - 행정자치부	공공기관 홈페이지 100곳중 34곳에서 주민등록번호를 노출, 대규모로 개인정보가 노출된 것은 '공공기관의 개인정보보호법' 에 위배	각급 기관에 재발방지 촉구 공문 (2.19), 국무회의시 개인정보보호 강화방안 보고 (4.4), 개인정보 노출사례 23,517건 확인.삭제 (10월)	행정기관 홈페이지 주민번호 입력금지 (서울, 경향, 세계, 한겨레등 5.4)

○ 기관간 협력체계 구축을 통한 문제해결

내용	보도내용	조치사항	관련내용
뻥뻥 뚫린 인터넷 뱅킹 (MBC 6.19) - 정보통신부	인터넷뱅킹 해킹사고 이후 보완조치를 강화했으나 허점이 많음, 12개 은행 해킹시도 결과 문제점이 노출되 보완방안 마련 필요	정통부, 금감위, 산자부등 관련부처간 전자거래 해킹방지 대책 T/F 구축 (6.20), '전자거래 안전성강화 종합대책' 경제정책 조정회의 보고 (9.16)	해킹방지 T/F 발족 (전자 6.21), 인터넷뱅킹 비밀번호 입력방식 변경 (중앙 9.21)
재주는 직원, 재미는 회사만? (KBS 7.5) - 특허청	직원이 개발한 첨단 기술로 회사만 득을 보고 개발자는 아주 적은 보상, 세계적인 과학강국 건설을 위해 직무발명에 대한 현실적 보상이 시급	이해관계자간 협의회 개최 및 합의 (7.6), 직무발명에 대한 합리적 보상기준을 담은 발명진흥법 일부개정법률안 국회제출 (10.11)	직무발명 보상기준마련 (KBS 7.6), 발명진흥법 개정안 최종 타결 (전자 7.7)

○ 불법적 행위 고발에 대한 조치

내용	보도내용	조치사항	관련내용
구멍뚫린 외국인 과세제도 (서울경제 1.14) - 국세청	뉴브리지등 외국계자본이 국제협약 조세회피지역등 합법적 절세수단을 활용 많은 양도차익에도 불구하고 국내세금 회피	변칙적 조세회피 여부에 대한 과세검증 계획 수립 (4월초), 조세조약 위반여부에 대한 론스타 칼라힐 등 외국계 펀드 세무조사실시 (4.12)	세금 한푼 안낸 약탈 손본다 (경향 4.15), 탈세엔 예외없다 (세계 4.15)
세관서 차적 조회 안해 훔친 차도 "통과통과" (중앙 2.15) - 관세청	현행 통관절차상 '신차'로 분류해 수입신고시, 서류상 문제가 없으면 통관이 가능해 외국 도난차량이 신차로 둔갑해 국내에 반입. 유통	수입차량 통관 및 심사강화 방안 마련 (2.15) 및 지침시달 (2.17) 후 도난차량을 신차로 수입신고한 수입자 적발 검거 (인천세관 2.21)	장물 벤츠 수출 커넥션 (중앙 2.28), 외제중고차 신차 속여 수입 (경인 3.11)

2006 건전비판 수용 모범사례

수용과정에서의 부처의 이행노력

○ 산업자원부

내용

산업용 로봇시장 통계 제각각 (전자신문 1.16)

보도내용

차세대 성장산업인 로봇의 시장통계 결과가 조사기관에 따라 달라 업계에서

사업계획 등을 수립하는데 어려움 초래

수용경과

각 기관에서 운용중인 로봇통계 실태파악(1.18～1.31)→지능형 로봇산업 분류체계에 대한 분야별 전문가 의견 수렴(2.1)→통계청과 승인통계 추진 협의(2.17)→승인통계 추진체계 구축 및 정책용역 발주(3.30～10.30)

비고

자본재산업국장 명의의 감사서한 발송(1.23)

※ 향후 계획

4월 : 지능형로봇산업 분류체계(안) 제시

5～6월 : 지능형로봇산업 분류체계 및 관련보고서 제출

6월말 : 통계작성 승인신청 및 분류체계 등록(통계청)

7～8월 : 지능형로봇업체 실태조사 보고서(안) 제출

9～10월 : 지능형로봇산업 승인통계 최종보고서 및 승인통계집 발간 예정

구체적인 정책효과가 나타나지 않고 있는 사안이라 모범사례 선정에 이견이 있을 수 있으나 기사 취지를 충실히 반영, 추진계획을 마련하여 관계부처간 협의 등을 통한 개선시스템 마련 과정이 돋보이는 사례

○ 농림부

내용

쌀값 관측정보 필요(농민신문, 1.2,)

보도내용

쌀값 예시기능을 했던 추곡수매제가 폐지된 뒤로 쌀값을 예측하기가 어려워짐으로써 쌀 가격의 불확실성 증가,

판매시점 불확실성 증가로 불안심리 확산 우려

※ 이를 방지하기 위해 채소․과일 등 다른 농축산물과 같이 쌀값에 대한 관측정보도 제공되어야 한다고 지적

수용경과

◇ 쌀 관측사업 추진대책 등에 대해 정보의제 확정(‘06.1.2)→쌀 관측사업 추진에 대한 기본방침 확정(‘06.1.17)→기본방침 농경연 통보 및 쌀 관측사업비 지원 등에 대해 식량정책국에 협조요청(‘06.1.27)

◇ 쌀 관측사업 표본설계에 대하여 농촌경제연구원에서 위탁 연구 중 (‘06.2월부터)이며 쌀 관측 전문 담당자(석사급) 채용(‘06.2.15)

○오는 6월 쌀 관측 시험조사를 거쳐, 9월부터 분기별 생산, 제공 예정이며

쌀 관측 정보가 제공되게 되면, 정기적인 쌀값 예측이 가능 해질 것으로 전망

비고

제도변경으로 인해 예상되는 취약점을 지적하는 정책제언에 대해 착실한 제도개선방안을 마련·추진함으로써 농정 신뢰를 확보

❍ 소방방재청

내용

자살 신고 위치추적 부처끼리 딴소리(경향, 1.5)

보도내용

위치추적거부로 부친을 잃은 딸의 사연을 소개하면서 자살신고사건의 위치추적 허용여부를 놓고 정부부처간 혼선이 빚고 있다고 보도

수용경과

관계기관(정통부, 복지부, 경찰청, 해경청, 이동통신사) 회의를 개최, 이동전화 위치정보관리지침을 개정(예정)하기로 결정

○제3자에 의한 자살기도 신고도 급박한 위험상황에 포함되도록

구체적인 업무 처리규정(지침)제정

비고

ㅇ초기 언론보도시 신속한 수용이라는 측면에서는 미흡한 점이 있었으나 수용결정 이후 수차례 관계부처간 협의를 개선방안을 마련하는 등 관계기관간 협조체계 구축을 통해 개선방안 마련

ㅇ수용결과에 대해 경향, 조선, 한겨레 등에서 비중있게 보도하는 등 정부의 제도개선 노력에 대한 홍보가 적절하게 이루어진 것으로 평가

○ 정보통신부

내용

“개인정보가 공개정보 될 판”(한국, 4.4)

보도내용

국내 인터넷 가입자 1천2백64만명의 62%인 7백71만명의 개인정보가 불법 유출돼 건당 1원 내외에 거래된 사건을 계기로, 서비스 업체의 개인정보 관리 체계 개선과 함께 법/제도상의 대책마련 주문

수용경과

ㅇ발굴과정: 홍보팀에서 기사 발굴, 정책부서와 수용여부 협의     ㅇ부처의견: 사업자를 대상으로 실태점검 및 법률개정 추진

ㅇ추진경과

(1) 출입기자 대상 개인정보 보호 추진사항 설명 : 4. 4.(화)

△ 통신사업자 업무 위탁받은 자는 통신사업자의 개인정보DB를 다운로드받을 수 없도록 하는 기술적 관리적 조치 시행 (05. 3.)

△ 2005. 9월, 2006. 3월 텔레마켓팅사업자에 의한 불법 개인정보 유출에 대해서 본사인 초고속인터넷사업자에 개인정보 관리감독 철저 이행촉구 등

※ 설명내용 기사화 : 제일경제/머니투데이 (4. 5.)

(2)인터넷상의 개인정보 유출실태/대책 마련 : 4. 6.(목)

△ 사업자 실태점검 강화△개인정보 불법유통 처벌 강화△관계부처 공조

△ 관련 법제도 강화 등

(3) 초고속인터넷사업자 개인정보 실태조사 : 4. 10.~ 4. 14.

△ 사외 유통망의 개인정보관리 현황

△ 개인정보 DB 기술적.관리적 보호조치 이행 여부 등

(4) 개인정보보호대책 회의 개최 : 4. 13.(목)

△ 주  재 : 정보통신부 차관

△ 장  소 : 정보통신부 회의실

△ 참석자 : 통신사업자/인터넷업체 대표, 공정거래위, 행자부, 경찰청 관계 등

△ 내  용 : 개인정보보호 이행사항 점검, 인터넷 개인정보보호 강화방안 등  논의

(5) 개인정보보호대책 마련/발표 : 4. 13.(목)

△ 작년 제정고시한 '개인정보의 기술적관리적 보호조치 기준'과 '이동통신사업자 개인정보보호지침'등의 수행 여부 점검, 예방활동 강화

△ 인터넷카페,P2P사이트 등에 대한 월 1회 이상의 주기적 모니터링 실시→개인정보 거래사실 발견시 수사기관에 관련 정보를 제공

△ 4월부터 10만개 웹사이트에 대한 개인정보 노출실태를 주기적으로 점검, 노출정보를 삭제조치 등

※ 관련내용 기사화 : 동아일보 등 9개 매체 (4.17.)

(6) 인터넷상 개인정보 보호대책 국무회의 안건 상정 보고 : 4. 18.(화)

(7) 개인정보보호 위반업체 시정조치 명령 :4. 19.(수)

(8) 주민번호 부정방지 예방 홍보 : 4. 21.(금)

△ 주요 포털, 게임, 쇼핑몰 등 5천개 사업자에게 홍보자료 배포

△ 사업자 홈페이지에 주민번호 부정사용 경고 내용의 팝업창 게시

(9) 개인정보 유출 원인과 해결책에 관한 정책설명 기고 : 4. 28.(목)

△ 내용 : 개인정보 대량 유출의 원인과 대책 △ 매체 : 국정브리핑

※ 대통령님 답글 : 5. 1.(월)

(10) 개인정보 보호의무 위반 사업자에 과태료 부과 : 5. 8.(월)

△ 초고속인터넷사업자에 대한 개인정보 관리실태 점검 결과 개인정보 보호조치가 미비한 5개 사업자에 과태료 부과

* KT, 하나로통신, 온세통신 : 750만원/ 데이콤, 드림라인 : 500만원/ 파워콤 : 시정명령

(11) 법률 개정(정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률) 추진중

△ 주요 개정 내용

- 개인정보 이용제공, 파기에 관한 규정 명확화

- 개인정보 취급업무 위탁시 보호조치 강화 등

△ 현재 법제처 심의 중

비고

관계부처 협의 및 국무회의 보고, 부처브리핑 실시, 법안 마련 등

이행과정상 부처의 충실도와 성실성을 평가

❍ 특허청

내용

특허 假출원제도 도입 필요(서울경제, 4.18/ 특허청)

보도내용

ㅇ국내 특허제도는 출원일 우선을 기준으로 특허권이 부여되는

'선원주의'를 택하고 있어 첨단기술이 유출되거나 특허의 활성화가 어려워

국가 경쟁력이 낮아질 가능성

ㅇ미국식 가출원 제도를 도입함으로써 우선일 확보와 함께 출원계속의 효과를 얻을수 있고, 첨단기술의 유출 방지 가능

수용경과

ㅇ 발굴과정 : 홍보담당부서에서 발굴→정책담당부서와 협의·수용

ㅇ 부처의견

- 특허청구범위 작성기한 유예("가출원제도")에 관한 제도 도입을 하기로 내부방침 결정

▪출원시에 상세한 설명 및 도면만 제출하더라도 출원일 설정이 가능하도록 하고,

▪특허청구범위에 대해서는 일정 유예기간을 부여하여, 출원단계에서의

시간부족으로 인한 출원인 불편을 해소하고자 함

ㅇ 향후추진 실적입력(4.18)

- 개정초안 마련 및 청내외 의견문의 : '06년 5월

- 자문위원회 개최 : On-Line 의견수렴 병행

- 산업재산권 운영협의회 개최 : '06년 5월

- 공청회 개최  및 개정안 확정 : '06년 5월

- 관계부처 의견문의 및 입법예고 : '06년 6~7월

- 규제심사 : '06년 8월

- 법제처 심사, 국무회의 : '06년 8월 ∼ 9월

- 국회 제출 : '06년 10

ㅇ 추진경과

- 청내 연구회를 통해 가출원제도 법안 초안 마련

▪의약발명 연구회 1회(4월 20일)

- 초안 마련에 따른 청내 의견수렴 : 4월 20일 ~ 4월 26일

▪'06년 특허법, 실용신안법 개정안에 대한 의견문의 : 특허심사정책팀-998 (06.4.20)

- 홈페이지(ON-Line) 의견문의 : 4월 28일 ~ 5월 27일

- 산업재산권 운영협의회(5월 12일, 민간전문가 참석)

▪특허출원시에 특허청구범위를 제출하지 않더라도 정식 출원으로 인정해 주는 “특허청구범위 작성기한 유예제도”를 도입 협의

- 산업재산권 소위원회(5월 15일)

▪심사청구시까지 특허청구범위 작성유예 관련 심층 토론

* 5.16, 추진경과 일괄입력

비고

ㅇ 구체적인 추진 계획을 부처의견과 함께 제시하고(적절성) 이후

성실한 내부의견 수렴과정을 거치는 등 부처의 이행노력을 평가

□ 건전 비판 수용사례 적극 확대 및 제도화

○ 개선된 사항

정확하고 정당한 언론의 지적사항에 한하여 해당 공무원이 실명으로 ‘수용’의견을 알리는 방법	⇒	기자들이 보도 내용의 사실 관계에 있어 자연스레 더 조심하고 사실검증에 신경쓰게 됨	⇒	이는 자연스럽게 오보를 감소 효과를 가져오게 됨	⇒	오보에 관한 정부의 대응과 언론 조정 건수도 줄어드는 효과를 가져옴

- 정부 정책의 시시비비를 놓고 벌인 정부 부처와 언론 간의 공방이 장기적으로 봤을 때, 결과적으로 정책의 품질을 높이고, 동시에 언론의 신뢰도도 향상시키고 있다는 방증으로 볼 수 있음

○ 2005년 상반기 수용기사는 총 300건으로 05년 대비 1.2배 증가하였음

- 건전비판 수용 모범 사례를 보면 법과 제도상의 취약점보완, 신속한 조치를 통한 문제 해결 , 기관간 협력구축을 통한 문제해결, 불법적 행위 고발에 대한 조치 등이 있었음

- 각 부처별 건전비판 이행 결과를 보면 여러 부처에서 건전 기사에 대한 수용으로 법률 개정 및 제도 개선 등 다양하게 수렴되었음

○ 건전 비판을 각 유형별, 부처별 적극 수용하여 지적되는 문제점들이 신속하게 수용하여 개선해 나가는 문화를 더욱 확산 시켜나갈 수 있게 독려하고 관련 제도화 필요

3.3 오보에 대한 적극적 대응의 필요성

□ 2003～2005년 언론중재위 조정신청 현황

( )는 소송건수, 무결과는 기각, 각하, 취하, 중재불성립에 해당

연도	청구건수				청구 결과						피해 구제율
	계	정정	반론	소송	정정 보도문	반론 보도문	기고	기사 반영	무결과	진행중
2003년	124	94	24	6	64 (51.6%)	40 (32.3%)			20 (16.1%)	-	83.9%
2004년	156	79	73	4	26 (16.7%)	91 (58.3%)			39 (25%)	-	75.0%
2005년	113	41	65	7	20(1) (18.8%)	61(2) (56.3%)	3 (2.7%)	12 (10.7%)	10(1) (8.9%)	(3)	93% (진행중 제외)
2006년 6월말 현재	70	38	28	4	15(1) (22.9%)	31 (44.3%)	5 (7.1%)	3 (4.3%)	11 (15.7%)	1(3) (5.7%)	83.3% (진행중 제외)

▶ 위의 표를 살펴보면 정부가 언론에 대응하는 것이 단순히 정부에 대한 비판에 대응하기 위해서가 아니라 '잘못된 보도'를 바로잡기 위해서라는 점을 알 수 있음

- 지난해 언론중재위에 조정 신청을 한 총 113건 가운데 무려 93%인 106건에 대해 피해청구를 하였으며 결과가 나오지 않은 것은 11건에 불과

- 이들 106건 가운데 21건은 정정보도, 63건은 반론보도를 통해 피해구제 되었고 이는 정부의 언론대응이 언론들을 '발목잡기' 위한 것이 아니라 합당하고 상당한 이유가 있음을 반증

□ 대응기사 현황

○ 상반기중 47개 기관에서 총238건 대응(해명 225건 포함시 총 463건)

- 법적대응 70건, 언론사 직접대응 168건

- 대응결과는 정정보도 93건, 반론보도 68건 등 199건이었음. 현재 진행 중인 기사 9건을 제외하면 언론에 수용된 비율은 86.9%(199/229)에 이름

구분	계	대응유형
		법적대응			직접대응
		정정청구	반론청구	소송	정정요청	반론요청
총계	238	38	28	4	119	49

- 참고로 지난해(2005년)에는 438건을 대응하여(법적대응 112건, 언론사 직접대응 326건), 정정보도문 140건, 반론보도문 129건 등 총 390건이 언론에 수용

○ 부처별 대응 현황

각 부처	재경부	교육부	국세청	국방부	기획예산처	행자부
언론대응현황	66	31	28	25	20	20

○ 2006년 상반기 언론중재위 조정신청

- 조정 신청 건수 70건(무결과 11건, 진행중 4건 포함)

※ 피해 구제율은 55/66은 83.3%(진행 중 제외)

- 조정 결과 : 정정보도문 16건, 반론보도 31건

- 조정 전 언론사 수용 : 기고 5건, 기사반영(알림, 고침, 다음번기사에 내용 반영 등) 3건

□ 대응 방안

○ 정부 부처에서도 언론을 상대로 부정확한 언론보도에 대해서는 문제를 제가하기 시작했고 언론사도 고문 변호사를 두는 등 예전보다 오보를 내지 않기 위해 신경을 쓰고 있음

○ 상반기 중 47개 기관에서 총 238건 대응으로 법적 대응 70건, 직접 대응 168건 대응하였음

○ 언론 중재의 유형별 대응 방안, 피해 구제 사례 등을 홍보하여 오보에 대한 대응을 활성화 할 수 있는 방안 필요

3-4 홍보직렬제 도입 필요

○ 감사직렬제와 같은 홍보직렬제 도입 필요

- 감사직렬제는 공무원의 독립성과 전문성을 강화하는 방안으로 감사직렬을 독립시켜 별도의 직군으로 묶어 전문성을 강화하고, 그 소속을 국가청렴위원회로 하여 독립성을 강화시키는 방안임

- 각 부처별 홍보의 독립성과 전문성 강화를 위해 감사직렬제를 신설하는 것과 같이 홍보직렬제 도입을 제안 함