	2006.10.17.(화)

3. Cable TV, 독과점 폐해 전국 확산

◆ Cable TV, 정부가 독점구조를 인정해주고 소비자피해는 나 몰라라

◆ 전국단위로 Cable TV 불공정행위 민원이 빗발쳐, 5년 만에 3배 급증

◆ 전국단위 문제임에도, 전국단위 조사가 아닌 일부지역만 조사

◆ 부산․경남의 경우, Cable TV 독과점에 따른 문제 매우 심각한 수준

◆ 공정위, 공정거래법 63조에 명시된 권한 미 행사

◆ 공정위, Cable TV 불공정행위에 대해 단호히 대처해야

3. Cable TV 불공정행위에 대해 단호히 대처해야

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1. Cable TV, 정부의 지역별 독과점인정에 따라 경쟁논리 무용지물

1) 정부정책으로 인해 케이블 TV 독과점 현상 심화

○ 정부, ·98년부터 논의한 SO 일원화사업과 함께 ·2000년 통합방송법 시행으로 방송법 12조(지역사업권)신설로 인해 정부 스스로가 케이블 TV업계의 독과점을 인정

○ 우리나라의 케이블 시장은 전체가 77개 구역으로 나누어져 있으며, 이중 58개 지역은 1개사업자가 독점적으로 사업

○ 나머지 19개 지역에서는 복수사업자가 영업 중이나, 이 지역에서도 기업결합으로 1개의 사업자만이 남게 될 가능성이 큼.

○ 특히, 케이블 TV 사업자간의 지역독점 확대 등의 영향으로 ·05년 말부터 대폭적인 수신료 인상이나 채널변경 등의 폐해가 전국적인 현상으로 발생

2. 무기력한 공정위에 웃고 있는 독과점 SO들

	< SO 지역독점의 폐해 >
① 케이블TV 수신료의 과다 인상(200~400% 수준까지 인상) ② 저가형 묶음상품에 편성되어 있던 시청자 인기채널(드라마ㆍ영화ㆍ스포츠 등)을 고가형 묶음상품으로 변경 ③ 최저가 묶음상품(의무형 채널)의 의도적인 미판매 또는 형식적 운영 ④ 아파트에 대한 단체할인계약을 개별계약으로 강제전환하면서 가격인상

1) SO들의 일방적인 가격인상

○ 방송법이나 정책으로 지역 독점을 허용하고, 유료방송 가입자가 80% 수준으로 포화상태에 이르면서 ‘05년말부터 전국적으로 수신료를 인상(SO들의 관심이 가입자 확대에서 수익확대로 변화)

○ 이에 대해 SO사업자들은 지나치게 낮은 수신료를 방송위가 승인한 최고가격* 범위 내에서 현실화하는 것이라는 입장

○ 방송위원회는 방송법 제77조에 의거하여 종합유선방송 이용요금 승인 시 가격상한제로 승인함.

○ SO들은 가격상한제의 특성상 각 종합유선방송사업자는 승인요금 범위 내에서 마케팅 전략에 따라 요금을 할인할 수 있고 승인요금을 초과하여 청구할 수 없다고 하나, 수신료 상한선은 수신료 인상을 언제하기 보다는 오히려 경쟁지역 SO간 통합시 수신료 인상의 가이드라인으로 작용

○ 최근 주로 중계 및 종합유선방송사업자간의 경쟁상황이 종료된 지역의 사업자들의 요금을 일방적으로 인상

○ 또한, SO들의 수입구조가 변화되었으므로 방송위 승인요금 수준으로 수신료를 인상하는 것은 타당하지 않다는 견해도 있음

- 즉, 방송위의 승인요금은 SO의 주 수입원이 수신료라는 가정하에 ‘02년에 작성된 것이지만, SO는 수신료 만이 아니라 TV홈쇼핑방송 송출수수료 수입이나 인터넷사업 수입 등이 급증*하는 추세이므로 승인요금이 대폭 인하되어야 한다는 주장

* SO의 수입 구성 현황(2004년 기준, 총 수입액은 13,479억원) :
수신료 49%, 인터넷 사업 21%, 홈쇼핑 송출수수료 16%, 광고 5%, 기타 9%

< 매출액 구성 현황(2004년) >

구 분	매출액(수익) 구성내역 (단위 : 억원, %)
	계	수신료	인터넷 접속사업	홈쇼핑 송출수수료	광고	기 타 사 업	시 설 설 치	기타
합 계	16,029 (100.0)	8,311 (51.8)	2,851 (17.8)	2,168 (13.5)	778 (4.9)	1,057 (6.6)	506 (3.2)	358 (2.2)
종합유선방송	13,479 (100.0)	6,551 (48.6)	2,851 (21.2)	2,168 (16.1)	729 (5.4)	452 (3.3)	435 (3.2)	293 (2.2)
위성방송	2,550 (100.0)	1,760 (69.0)	-	33 (1.3)	49 (1.9)	572 (22.4)	71 (2.8)	65 (2.6)

* 출처 : 2005년 방송산업실태조사 보고서

○ SO의 매출액은 수신료 수입 증가와 인터넷 접속사업, TV홈쇼핑 송출수수료 수입 등의 증가로 급증하는 추세

* 매출액 추이(억원) : 1,596(‘97)→2,360(’99)→6,003(‘01)→13,479(’04)

* 수신료 수입비중 변화 : 73.2%(‘98년) → 48.6%(’04년)

○ 이러한 상황에서 SO들이 독점지역을 중심으로 수신료를 대폭 인상하는 행위는 독점의 폐해에 해당하는 행위

2) 인기채널을 고가형 묶음상품으로 변경

○ 종합유선방송의 채널편성의 경우 방송 사업자간(종합유선방송사업자 및 방송채널사용사업자간)의 수신계약에 따라 방송사업자의 자율권한으로 이용약관에 따라 채널편성 변경 후 6개월이 지나면 채널편성 변경이 가능하다는 이유로 요금인상의 목적으로 일방적으로 채널편성을 변경하고 있음.

○ 실제로 방송위는 ’06년 이용약관을 변경 신고한 대부분의 SO들이 저가형에 편성되어 있던 고시청률 장르의 채널을 고가형 묶음상품으로 변경했다고 발표(‘06.4.21)

○ 이러한 채널변경은 사실상 수신료를 인상하는 문제 등을 초래 ⇒ SO 지역독점의 또 다른 폐해의 하나

○ 종합유선방송 약관의 제6조(채널상품의 구성)에 케이블TV 사업자들은 소비자의 기호도 조사를 하여 채널 변경을 하여야 하고, 선호하는 채널을 비싼 채널 묶음으로 편성하여 소비자가 선택권을 제한받는 일이 없도록 하여야 하지만 기호도 조사는 유명무실

○ 케이블TV 방송사들은 인기있는 채널에 대해 지역 소비자들의 기호와 상관없이 채널을 변경하고 있으며 또 채널 변경 후 6개월 이내에 변경을 할 수 없는데도 자막으로 공지만 한 채 채널 변경

○ 채널변경으로 소비자가 보지 못하는 채널로 인해 사실상 요금 인상에 불만이 있어 계약해지를 요청하여도 사업자 귀책사유가 아닌 소비자 귀책사유로 처리하여 위약금을 청구

종합유선방송 약관의 제6조(채널상품의 구성)

① 사업자는 수신자의 기호를 충분히 고려하여 가격 및 채널의 다양성이 충족될 수 있도록 채널상품을 구성해야 합니다.
② "의무형채널"에는 방송법 제78조・동법시행령 제61조제1항에 규정된 동시재송신채널, 동법 제70조제4항・동법시행령 제55조에 의한 지역채널 및 동법 제70조제3항・동법시행령 제54조에 의한 공공채널이 포함됩니다.
③ “묶음채널”은 채널 특성 및 수신자 기호 등에 따라 다양하게 구성해야 하며, 사업자는 의무형채널을 포함하여 묶음채널내 채널상품을 3개 이상 구성, 판매해야 합니다.
④ 사업자는 특정 종교를 가진 수신자가 다른 종교를 가진 수신자보다 채널상품을 선택하는데 불리하도록 채널을 구성해서는 안됩니다.

3) 최저가 의무형 상품의 의도적인 미 판매

○ 방송위가 승인한 묶음상품은 5개이고, 각각의 요금이 서로 다른 상황에서 SO들은 가입자들에게 고가의 상품에만 가입토록 함

○ 특히, 의무인 최저가 상품을 판매하지 않는 경우도 있어 최근 3년간 묶음상품별 가입비율을 보면 최저가 상품 가입비율은 5～6%에 불과한 반면, 차상위 상품에 약 60%가 집중

○ RO 가입자에서 SO로 전환된 가입자는 난시청 때문에 지상파 시청을 위해 저가의 방송상품을 선택한 것임에도 SO가 최저가 상품을 판매하지 않음으로써 소비자에게 과도한 폐해를 초래

4) SO와 방송채널사용사업자(PP)간의 문제

ㅇ 2002년 이후 단체계약이 개별계약 방식으로 변경되고, PP 수가 급격히 증가*하면서 SO는 수신료의 10～15% 정도를 PP에게 배분하는 상황
* 규제개혁으로 2000년부터 PP의 허가제가 등록제로 변경된 후 PP 수가 급증
PP 수 변화 : 27(‘95) → 44(2000년초) → 182(2000년말) → 200(2005)

ㅇ SO들은 케이블방송을 통해 수신료와 다른 수입이 대폭 증가함에도 불구하고, PP에게는 수신료만을 기준으로 사용료를 배분하고, 그 비율이 하락하는 경우도 발생 ⇒ 수신료 인상 등의 타당성 결여

○ 한편, SO들은 채널 용량의 한계로 송출 PP의 제한이 불가피하게 되자 PP에 대해 각종 불공정행위를 행하는 사례까지도 발생
- 공정위의 조사결과(‘05.10.12～11.14) SO들의 PP에 대한 불공정 사례 확인(31개 SO의 불공정행위 44건에 대해 시정조치)

3. 케이블 TV 사태대처에 미온적인 공정위

1) 방송위와 공정위간 부처간 공방, 방송위 눈치 보기(?)

○ 케이블 TV간의 기업결합심사과정에서 지역별 독과점이 심해짐에 따라 많은 소비자 폐해가 발생하자,

○ 공정거래위원회는 ·06.4.10 전국 77개 지역을 대상으로 경쟁지역보다 독점지역에서 평균적으로 수신료는 15% 비싸고, 제공 채널수는 5개가 적다는(서비스의 질 저하)케이블 TV 시장에 대한 경제분석 결과를 발표 (별첨 4)

○ 그에 대해 방송위원회는 공정위의 분석이 케이블 방송정책의 특성을 간과한 분석이라며 이에 반발, 반박자료 발표 (별첨 5)

○ 이에 대해 공정거래위원회는 공정위 발표는 방송위 자체분석결과와도 일치하는 것이라며 재반박했으나 미온적 대처에 그쳤을 뿐 제도적 보완이나 법적 문제를 따지지 못함. (별첨 6)

○ 결국, 공정위는 ·06.9.25 (주)HCN과 (주)대구중앙케이블TV 북부방송의 기업결합 심사결과를 발표하며 ‘케이블 TV시장의 소비자 보호와 경쟁촉진 대책추진’이라는 보도자료를 발표(별첨 8)

○ 그러나, 당초 기업결합심사와 경쟁문제해결을 위해 ·06. 7.19 방송위에 총 9건의 시정을 요청해 제도개선의 모습을 보였으나, 향후 개선모습일 뿐 현재 진행되고 있는 폐해들에 대한 강력한 조치가 없음.

<공정위 요청에 따른 방송위원회의 SO 독과점에 대한 대책 요약>

(1) 매체간 경쟁촉진 분야

① 위성방송 이용요금 규제 관련
ㅇ 현재 위성방송 이용요금은 케이블TV 수신료와 달리 가격할인폭에 대한 규제 존재 : 차하위 묶음상품 요금이하로 할인금지 및 보급형(최저가) 요금은 5천원 미만 할인금지(조건부 상한제)
ㅇ 조건부 상한제를 완화하는 방향으로 추진
* 제도개선방안 마련(‘06.8~9) → 의견수렴(’06.10~11) → 확정(’06.12) → 시행(‘07.1)

② IP-TV 진입 관련
ㅇ 금년 중 시범사업을 완료하기로 정통부와 합의(8월)하였으며, 방통융합추진위 출범(‘06.7.28)으로 논의가 급진전 될 전망
* 시범사업 공고(‘06.8) → 시범사업자 선정(’06.9) → 시범사업종료(‘06.12)

③ SO 방송구역 광역화 : 단기적 정책결정이 곤란하며 지속적으로 검토

(2) 케이블TV 가입 소비자 후생증진 분야

④ 케이블TV 수신료 상한선(승인기준) 인하
ㅇ 이용요금 원가분석을 새로 실시하여 요금 승인제도 개선
* 자료수집(‘06.8~10)→원가분석(’06.11~‘07상반기)→승인기준 개선(‘07하반기)

⑤ 의무형 상품 수신료 상한선 인하 : 케이블TV 요금개선과 연계검토

⑥ 의무형 상품 판매 활성화 및 전환기회 부여
ㅇ 의무형 상품 미운용 111개 全 SO에 대한 시정조치(방송위‘06.8)
- 의무형 상품 집중홍보(1/2이상의 채널을 통해 1일 3회 이상 1개월간) 및 의무형 상품으로의 가입전환은 조건 없이 수용
ㅇ 의무형 상품 판매 정기점검 결과를 재허가 추천심사 평가점수에 반영
ㅇ 의무형 상품에 인기채널 포함 및 요금 상한선 인하 등 유인책 강구

⑦ SO간 통합에 따른 묶음채널상품의 선택 폭 축소 관련
ㅇ 선택형 채널패키지 추가 방안 검토 및 동일지역 SO 통합시 시청자 중심의 채널선택권 보장
* 개선방안 마련(‘06.9) → 의견수렴(‘06.10~11) → 개선안 확정(’06.12) → 시행(‘07.1)

⑧ 인기채널 선택 폭 확대 및 채널편성 변경 대책 관련
ㅇ 채널편성 변경기간 연장(6월→1년) 및 채널편성 변경 고지방법 다양화를 위한 약관변경명령 절차 진행 중
ㅇ 채널편성 변경시 시청자 의견수렴 절차 제도화 및 시청자 계약해지권 보장을 위한 제도개선 방안 마련
ㅇ 이용약관 미준수시 과태료 처분근거 신설 ⇒ 약관준수 규범력 강화
ㅇ 묶음상품의 다양성 및 묶음상품 내의 실질적 채널 다양성 확보
* 제도개선 및 법령 개정안 마련(‘06.8~12) → 시행(‘07상반기)

(3) 기타 관련 사업자에 대한 제도개선 분야

⑨ PP에 대한 프로그램 이용료 배분기준 개선
ㅇ SO 재허가시 PP에 대한 프로그램 이용료 배분비율을 상향 조정하도록 조치(‘08년까지 수신료의 25%, ’08년 이후는 30%)
ㅇ 향후 홈쇼핑수수료 등 SO 방송수익의 일정비율을 배분하는 방안 강구

○ 최근 권오승 위원장은 ·06.10.10 미디어다음과의 인터뷰에서 “방송위원회 등을 직접 거명하면서 정부 부처들이 더 이상 필요 없는 규제를 계속 붙잡고 있으려 한다”고 비판해 방송위는 또한 이에 대한 반박성명을 내며 부처간 이견을 드러내며 갈등을 빚고 있음.

2) 공정위의 공정거래법 63조 철저하게 이행해야

○ 공정거래법 제63조는 행정기관이 경쟁 제한적 법령, 예규·고시 등을 제·개정하거나, 경쟁 제한적 승인 기타 처분을 행하는 경우 공정위와 협의를 할 것을 규정

○ 제63조 제1항은 행정기관이 경쟁제한 법률이나 시행령을 제·개정하는 경우, 공정위와의 사전 협의의무를 규정

○ 제2항은 행정기관이 경쟁제한 예규·고시를 제·개정하는 경우 공정위에 대한 사전 통보를 규정하고 있는데, 역시 의무사항으로 정하고 있음. (···미리 공정거래위원회에 통보하여야 한다)

○ 제3항은 행정기관이 경쟁제한 승인 또는 기타 처분을 행한 경우, 사후적으로 공정위에 통보하여야 할 의무를 규정

독점규제및공정거래에관한법률 제63조 (경쟁제한적인 법령 제정의 협의 등)

① 관계행정기관의 장은 사업자의 가격ㆍ거래조건의 결정, 시장진입 또는 사업활동의 제한, 부당한 공동행위 또는 사업자단체의 금지행위 등 경쟁제한사항을 내용으로 하는 법령을 제정 또는 개정하거나, 사업자 또는 사업자단체에 대하여 경쟁제한사항을 내용으로 하는 승인 기타의 처분을 하고자 하는 때에는 미리 공정거래위원회와 협의하여야 한다.

② 관계행정기관의 장은 경쟁제한사항을 내용으로 하는 예규ㆍ고시 등을 제정 또는 개정하고자 하는 때에는 미리 공정거래위원회에 통보하여야 한다.

③ 관계행정기관의 장은 제1항의 규정에 의한 경쟁제한사항을 내용으로 하는 승인 기타의 처분을 행한 경우에는 당해승인 기타의 처분의 내용을 공정거래위원회에 통보하여야 한다.

④ 공정거래위원회는 제2항의 규정에 의하여 통보를 받은 경우에 당해제정 또는 개정하고자 하는 예규ㆍ고시등에 경쟁제한사항이 포함되어 있다고 인정되는 경우에는 관계행정기관의 장에게 당해경쟁제한사항의 시정에 관한 의견을 제시할 수 있다. 제1항의 규정에 의한 협의없이 제정 또는 개정된 법령과 통보 없이 제정 또는 개정된 예규ㆍ고시등이나 통보 없이 행하여진 승인 기타의 처분에 관하여도 또한 같다. [전문개정 1996.12.30]

○ 제4항은 경쟁제한적 예규·고시·승인·기타 처분에 대하여 “공정위가 의견을 제시할 권한을 가짐”을 규정

○ 방송법은 2000.1 월 구 방송법이 폐지되고 통합방송법이 생기면서 새로 생긴 조항인데 이 조항은 경쟁사업을 제한하는 가장 핵심적 조항임에도 불구하고개정당시 개입한 사실을 전혀 찾을 수 없음.

방송법 제12조 (지역사업권) ①방송위원회는 제9조제2항의 규정에 의하여 종합유선방송사업 또는 중계유선방송사업을 허가 추천할 때에는 일정한 방송구역안에서 사업을 운영하는 권리(이하 "지역사업권"이라 한다)를 부여할 수 있다. 제9조제3항의 규정에 의하여 종합유선방송사업을 승인할 때에도 또한 같다.

②제1항의 규정에 의한 방송구역과 음악유선방송의 사업구역은 행정구역을 중심으로 지역주민의 생활권 및 지리적 여건과 전기통신설비등을 참작하여 관계중앙행정기관의 장 및 시·도지사와 협의하여 방송위원회가 고시한다.

③삭제 <2005.5.18>

○ 또한, 방송법상 유선방송 통합․일원화 정책은 방송개혁위원회(1998년)의 정책제언을 바탕으로 진행된 사안임.

○ 방송법은 일간신문과 뉴스통신을 경영하는 법인의 SO 진입을 제한(33%이내)하고, SO 상호간의 겸영범위(특정SO가 전체 방송구역의 5분의 1 초과소유금지, 전체 매출액 대비 33% 소유금지), 이용약관에 대한 신고제 및 이용요금에 대한 승인제 등을 규정

○ 그럼에도 공정위는 논의 당시 공정거래법 제63조에 규정된 권한을 행사한 내용이 없으며, 최근 문제가 불거져서야 제도개선을 권고하는 등 실시