언론재단 국정감사 /보/도/자/료/		제 221 호	2006. 10. 23.
한국방송광고공사 - 슬립광고,중간광고
	홈페이지: www.sohnbs.org 이메일: sohnbs@assembly.go.kr
	국회의원 손 봉 숙 (민주당, 문화관광위원회. 여성위원회)
서울시 영등포구 여의도동 1번지 국회의원회관 844호 / TEL: 788-2673, 784-6335 / 788-3844

코바코 편법 영업행위에 방송․광고가 일그러진다

- 슬립광고∙중간광고 -

■ 슬립광고 - 15초의 광고영상을 방해하는 방송사의“도둑광고”

◆ 방송사: 광고료 없이 광고하기

◆ 광고주: 막대한 광고료를 지불하고 확보한“15초”조차 침해

◆ 시청자: 온전한 광고영상물 감상에 방해

◆ 코바코: 광고판매 수수료 이익만 챙길 뿐.....

○ 광고주는 단 15초간의 텔레비전 프로그램 광고에 막대한 금액을 투자하고 있다. 15초의 제한된 시간에 자사의 상품을 최대한 집중적으로 광고하기 위하여 막대한 광고료를 감수하는 것이다. 그런데 방송사는 이 짧은 광고방송 중에 방송국의 특정 프로그램 홍보를 위한 안내자막 등을 노출시키고 있는데 이를 슬립광고라고 한다.

○ 과거 슬립광고가 무채색 글자로 다음 프로그램명을 안내하던 것과는 달리 최근의 슬립광고는 깜박거리거나 광고영상이 회전하는 등 시청자를 주목시키기 위한 다양한 기법을 구사하고 있다. 이러한 형태의 슬립광고는 방송사가 표방하듯이 시청자에게 단순정보를 전달하기 위한 최소한의 안내가 아니라 주된 프로그램 광고에 대한 집중도를 방해하면서 슬립광고안내로 시선을 끌어내기 위한 명백한 광고물이 되는 것이다.

Q. 본 의원은 이러한 형태로 시행되는 슬립광고가 ①나름대로 시청자의 주목을 끌기 위하여 다양한 방법으로 진화했다는 점 ②본의원이 영상자료를 통해 제시한 바와 같이, 주 프로그램 광고영상에 결정적인 훼손을 초래하는 등 무분별하게 시행되고 있다는 점 ③15초간의 프로그램 광고는 광고주가 자사의 광고를 위해 광고료를 지불한 시간인 만큼 그 시간만큼은 화면배분에 대한 1차적 권한이 광고주에게 있다는 점 ④방송사는 광고시간에 자사의 프로그램이나 자사 로고이미지를 내보내고 있다. 결국 방송사는 한 푼의 광고료도 지급하지 않고 타 광고주의 프로그램 광고시간에 자사의 광고를 송출함으로써 결국 광고주의 재산권을 침해한 것이라고 생각한다. 사장께서는 본 의원의 이러한 주장에 대하여 어떻게 생각하는가?

■‘공익기업’코바코는 방송사의 슬립광고 편법유통을 좌시하였는가?

- ‘한국방송광고공사법’에 표방된 방송광고질서 기능은 선언에 불과하였다!

<슬립광고에 대한 당사자간 논의 경과>

￭ 방송3사와 광고주협회간 슬립광고의 제한적 허용에 대한 합의(1999)

￭ 방송협회 및 공사에 슬립광고 중지 요청 공문 발송(광고주협회, ‘05.5.11)

￭ 슬립광고 운용 개선 협의(공사 및 방송3사, ‘05.5.31)

○ 1999년 방송3사와 광고주협회간 슬립광고의 제한적 허용에 대한 최초의 합의가 있었다. 당시 합의에서 슬립광고는 1단을 유지하되 글자는 흰색으로 최대한 단순한 글씨체로 최소한의 크기를 사용하도록 합의되었다. 당시 합의안에서도 회전형, 2단으로 방영되는 화려한 캐릭터는 사용 불가한 것으로 명시되어 있다.

<한국방송광고공사 의견 - 2005.10.12>

￭ 1999년 당시 광고주협회와 방송사간 합의내용 준수

- 슬립광고를 1단 크기, 글자의 크기는 최소한으로 유지

- 슬립광고는 흰 글씨로 최대한 단순화 할 것

(회전형, 2단으로 방영, 화려한 캐릭터 사용 불가).

Q. 사장께서는 슬립광고에 대한 합의내용에 대해서 알고 있는가?

슬립광고에 대한 민원은 90년대부터 꾸준히 제기되어 왔으며, 관련 민원이 코바코에도 접수되었던 것으로 되었던 것으로 알 고 있다. 그러나 방송사와 광고주간에 슬립광고들 둘러싼 상당한 수준의 갈등이 노정되고 있음을 알면서도 코바코는 철저히 침묵해 왔고, 2005년 10월에서야 방송사와 광고주협회가 체결한 1999년의 합의사항을 준수한다는 의견을 내놓았을 뿐이다.

Q. 코바코는 공기업이므로 1차 고객은 시청자인 국민이 될 것이지만, 방송광고판매 행위의 당사자인 방송사, 광고주, 광고사업자 등이 직접 고객일 것이다. 방송광고는 방송프로그램 제작 및 송출을 가능하게 하는 최소 자양분으로서의 장점과 해악을 동시에 내포하고 있어서 철저한 광고심의 기준 마련 등을 통해서 관리되어야 한다. 그러나 광고주와 방송사간에 판매가 이루어진 광고물은 제한된 15초의 시간동안 최대의 효과를 발휘할 수 있도록 방송사도 협조하여야 한다.

Q. 15초의 광고시간은 광고주가 방송사로부터 구매한 시간이며, 이 15초 동안 광고주는 자사의 제품 홍보를 극대화 할 수 있는 다양한 방법을 강구하게 되어 있다. 그런데 현재 방송사가 실시하는 슬립광고는 광고화면의 구성이나 배색 등을 전혀 고려하지 않은 일방적인 광고로 상당수의 슬립광고가 프로그램 광고의 집중도를 현저하게 침해하고 있을 뿐만 아니라, 때로는 슬립광고의 현란함이 본 광고보다 더 눈길을 끄는 경우도 있다.

본 의원이 “도둑 광고”라는 다소 과격한 표현을 사용한 것도 결국, 방송사가 한 푼의 광고료도 없이 광고주의 광고시간을 침해하여 자사의 광고에 이용하고 있음을 적시하는 의미이다.

Q. 한국방송광고공사법 제1조에서는 독점기구인 코바코의 설립목적을 “공공에 봉사하는 방송광고질서를 정립하기 위하여...”라고 되어 있다. 즉, 다원화․민주화 시대에 역행하는 반독점적 기구인 한국방송광고공사 설치가 용인된 단 하나의 이유인 “공공에 봉사하는 방송광고질서 정립”이라는 기능이 전혀 작동하고 있지 않고 있는 것이다.

<현행 슬립광고의 예 (2006. 10. 4~20. 현재]>

1. MBC 추석특집 프로그램 (중간광고)

2. 그 외 지상파 방송 2006년 추석특집

■ 코바코는 법으로 금지된 지상파 중간광고 판매를 계속해왔다!!

- 수수료 수익이 되는 일이라면 편법도 마다않는“공익기업(?) 코바코”

○ 지상파방송의 중간광고는 1970년대 중반까지 시행되어오다가, 1974년 방송법 시행령 개정에 의해 금지된 이래 최근까지도 허용불가 여부, 편법운영 시비 등 관련 논의가 지속되어 온 주제 중의 하나이다.

시기	주체	내용	반대 여론
1997년	오인환 공보처 장관	‘지상파 방송의 중간광고 단계적 허용방안 검토‘ 발언
2000년 1월	박지원 문화관광부 장관 1999년 11월 ‘한국 광고대회’ 참석	중간광고 허용 시사. 2000년 60분 이상의 지상파 TV프로그램에 한해 중간광고를 허용하는 방송법 시행령 발표	중간광고는 시청률 과다경쟁을 초래해 선정적 폭력적인 프로그램들이 급증하며 시청자의 주권을 침해 (한국 언론 정보학회와 18개 시민단체)
2001년 11월	방송 위원회 (위원장 김정기)	지상파 TV방송의 디지털 전환 자금 마련을 위해 민영 방송에 한해 중간광고를 허용. 광고 총량제 도입은 유보	방송사의 방만한 운영으로 인한 디지털 재원 부족을 시청자에게 전가 (한국 방송학회 등)
2003년 7월	방송 위원회 (위원장 노성대)	지상파 방송의 광고 시간을 전체 방송 시간의 20% 이내로 연장하는 등 방송광고 총량제 검토. 방송광고는 토막, 중간, 가상, 기타 광고로 구분하고 구체적 시간·횟수 또는 방법은 시행령을 정함	지상파 방송의 광고시간 여장은 군소 방송사와 인쇄 매체의 위축을 초래하고 지상파의 여론 독과점 현상을 심화시킴 (한국광고홍보학회 등)
2005년 1월	정동채 문화관광부 장관 ‘광고인 신년 교례회’ 참석	중간광고 및 방송광고 총량제 도입 시사. 방송광고 총량제와 중간광고제 도입 시기와 방법 등을 방송위와 협의 할 계획	지상파 TV의 중간광고제와 방송총량제 도입을 시청자 주원을 침해한다며 재론 전면 중지 요금 (경실련)
2005년 1월	손봉숙 의원	간접광고 양성화 의견 제시

<중간광고제 및 방송광고총량제 도입관련 경과>

* 참조: 박노성, 한국방송광고공사 편,「중간광고의 경제 효과에 관한 연구」(2006?)

○ 위 표에서 나타나는 바와 같이, 역대 공보처 및 문화부 장관이 새로 임용될 때마다 별도의 언급을 시도할 만큼 중간광고는 관심의 대상이 되어 왔다. 광고주 및 방송사의 입장에서는 효과 높은 광고시간을 확보하는 문제가 되며, 시청자 입장에서는 프로그램 시청권을 방해하는 광고물로 인식되어 왔기 때문이다.

방  송  법

제73조(방송광고 등)

① 방송사업자는 방송광고와 방송프로그램이 혼동되지 아니하도록 명확하게 구분하여야

한다.

② 방송광고의 시간·횟수 또는 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③ 상품소개 및 판매에 관한 전문편성을 행하는 방송의 경우에는 당해 상품고개 및

판매에 관한 방송 내용물은 이를 방송광고로 보지 아니한다.

④ 방송사업자 및 전광판방송사업자는 공공의 이익을 증진시킬 목적으로 제작된 비상업적 공익 광고를 대통령령이 정하는 비율 이상 편성하여야 한다.

⑤ 지상파방송사업자는 한국방송광고공사 또는 대통령령이 정하는 방송광고판매 대행사가 위탁하는 방송 광고물 이외에는 방송광고를 할 수 없다. 다만 대통령령이 정하는 방송광고에 대하여는 그러하지 아니하다.

방송법시행령

제59조(방송광고)

① 법 제 72조제2항의 규정에 의한 방송광고(공익광고를 제외한다)의 시간·횟수 또는 방법 등은 다음 각호의 기준에 의한다.<개정 2004. 9. 17>

1. 지상파방송사업자 및 지상파방송채널사용사업자의 텔레비전방송채널과 라디오방송채널의 경우 <개정 2004,9, 17>

가. 방송프로그램 광고시간은 방송프로그램시간(방송프로그램 광고시간을 포함한다)의

100분의 10을 초과할 수 없다.

나. 방송프로그램을 중단하는 중간광고는 이를 할 수 없다. 다만, 운동경기, 문화·예술

행사 등 그 중간에 휴식 또는 준비시간이 있는 방송프로그램을 송신하는 경우에는        그러하지 아니하다.

(이하 생략)

<중간광고 관련 법제>

○ 이러한 논란에도 불구하고 현행법에는 원칙적으로 지상파방송사업자의 중간광고를 금지하고 있으며, 단 예외적으로 운동경기, 문화∙예술 행사등 그 중간에 휴식 또는 준비시간이 있는 방송프로그램이라고 명시되어 있다. 그러나 불과 한달도 지나지 않은 추석연휴를 돌이켜 보라. MBC에서 추석연휴 3일 동안 매일 편성하였던 영화프로그램이 1부와 2부로 나뉘어 방영되었고, 그 사이에 광고가 방영되었음은 물론이다.

○ 다음의 표는 2004년부터 올해 까지 추석연슈기간 방영되었던 영화프로그램만 비교해 본 것이다. 명시된 광고비는 토막광고, 자막광고, 시보광고를 제외한 프로그램 광고비만 명시한 것이다.

	KBS2	MBC	SBS
2 0 0 4	▪차이나 스트라이크포스(1,590천원) ▪스파이더맨(11,640천원) ▪무간도2-혼돈의 시대 ▪용가리(6,660천원) ▪상하이 눈(9,615천원) ▪내추럴 시티(3,210천원) ▪고인돌 가족 플린스톤 2(3,645천원) ▪영어완전정복(8,715천원) ▪스캔들(8,220천원) ▪아메리칸 스윗하트(1,845천원) ▪싱글즈(7,395천원) ▪화성으로 간 사나이(1,845천원) ▪블랙 호크 다운	▪패트리어트(3,795천원) ▪갱스 오브 뉴욕 1부(7,755천원) 갱스 오브 뉴욕 2부(3,255천원) ▪뚫어야 산다 (2,085천원) ▪와호장룡(4,290천원) ▪미션 임파서블2 (7,755천원) ▪빅 대디(2,085천원) ▪영웅(13,965천원) ▪패스트&퓨리스(3,420천원)	▪해리포터와 마법사의 돌 1부(12,600천원) 해리포터와 마법사의 돌 1부(9,840천원) ▪섬 (1,755천원) ▪조폭마누라2 (11,895천원) ▪인디펜던스 데이 (3,285천원) ▪살인의 추억 (8,820천원) ▪깝스 (1,530천원) ▪오! 해피데이 (4,320천원) ▪선생 김봉두 (12,870천원) ▪메달리온 (4,320천원) ▪쥬라기공원2 (4,200천원) ▪반지의 제왕2 1부 (14,205천원) 반지의 제왕2 2부 (13,800천원) ▪턱시도 (4,320천원) ▪터미네이터 3 (13,980천원) ▪와일드 카드 (4,200천원)
2 0 0 5	▪내 남자의 로맨스(7,335천원) ▪더 원(1,455천원) ▪까불지마(5,535천원) ▪S다이어리(12,645천원) ▪몽정기2 (7,455천원) ▪내 여자친구를 소개합니다(12,630천원) ▪반 헬싱(5,850천원) ▪B형 남자친구(12,825천원) ▪가문의 영광(2,040천원)	▪하늘의 선물 1부 (5,055천원) 하늘의 선물 2부 (4,170) ▪혀의 축제, 몸의 축제 1부 (990천원) 혀의 축제, 몸의 축제 2부 (915천원) ▪시실리 (7,320천원) ▪연애소설 (2,310천원) ▪그녀를 믿지 마세요 (6,660천원) ▪달마야 서울가자 (7,275천원) ▪오!브라더스(3,885천원) ▪어린 신부 (7,215천원) ▪아라한 장풍대작전 (12,075천원) ▪주유소 습격사건(2,370천원) ▪실미도 1부 (4,935천원) 실미도 2부 (5,295천원) ▪연인 (6,750천원)	▪반지의 제왕2 1부 (11,025천원) 반지의 제왕2 2부 (10,005천원) ▪말죽거리 잔혹사 (4,680천원) ▪반지의 제왕3 1부 (13,245천원) 반지의 제왕3 2부 (10,650천원) ▪엑시트운즈 (1,845천원) ▪늑대의 유혹 (11,415천원) ▪하류인생 (4,275천원)
2 0 0 6	▪강력3반(4,140천원) ▪너는 내 운명(9,450천원) ▪스타워즈4 (4,950천원) ▪쿵푸허슬(12,645천원) ▪마파도(3,690천원) ▪스타워즈5 (4,935천원) ▪스타워즈6 (5,790천원) ▪음란서생 (11,550천원) ▪S다이어리 (3,045천원) ▪친절한 금자씨(9,270천원) ▪여건의 명수 (2,475천원)	▪투모로우 (4,770천원) ▪캐리비언의 해적 1부 (15,360천원) 캐리비언의 해적 2부 (9,855천원) ▪댄서의 순정 (2,400천원) ▪신화 (4,770천원) ▪싸움의 기술 (13,920천원) ▪공공의 적2 1부 (7,155천원) 공공의 적2 2부 (2,940천원) ▪광식이 동생 광태 (14,880천원) ▪야수 1부 (7,035천원) 야수 2부 (3,270천원) ▪웰컴투 동막골 1부 (17,175천원) 웰컴투 동막골 2부 (10,005천원) ▪몽정기1 (3,240천원)	▪작업의 정석 (15,405천원) ▪조폭마누라2 (4,200천원) ▪미스터 주부퀴즈왕 (4,710천원) ▪가문의 위기 (15,510천원) ▪귀신이 산다 (4,605천원) ▪흡혈형사 나도열 (14,715천원) ▪메달리온 (4,020천원) ▪잠복근무 (5,985천원) ▪투사부일체 (16,020천원) ▪색즉시공 (8,990천원) ▪연애술사 (5,730천원)

<2004년~2006년 추석연휴특집 영화프로그램>

<한국방송광고공사가 제시한 방송광고 유형과 허용량>

유형	TV		RADIO		비고
	허용량	초수	허용량	초수
프로그램광고	프로그램의10/100	15“	프로그램의10/100	20“	프로그램의 스폰서로 참여하여 본 방송 전후에 방송되는 광고
토막광고 (SB)	매시간2회 매회4건 1분30분이내	20“ 30“	매시간4회 매회4건 1분20초이내	20“	프로그램과 프로그램사이의 광고
자막광고 (ID,곧이어)	매시간6회 이내 1회10초	10“	-	-	방송순서고지(곧이어), 방송국명칭고지(ID)시 화면 하단에 방송되는 자막형태의 광고
시보광고

Q. 코바코는 현행법상 지상파방송의 중간광고가 엄연히 금지되어있음에도 불구하고, 본 의원이 제시한 자료와 같이 영화프로그램의 중간광고 판매를 시행하였다. 코바코는 광고주와 방송사간의 광고판매대행 권한을 독점적으로 용인 받은 대신 공공을 위하여 방송광고질서를 제대로 정립하라는 의무를 국민으로부터 위임받는 공익기업이다.

사장은 이렇게 법으로 금지된 지상파의 중간광고를 판매대행하면서 공익기업을 표방한다는 것이 부끄럽지 않은가? 공익기업이 법령에도 없는 판매행위를 일삼고도 광고수수료 챙기기에만 급급하였다는 오명을 감당할 자신이 있는가?

○ 지상파 라디오의 경우 프로그램별 광고를 판매하고 하되, 편성은 방송사에서 하고 있기 때문에서 방송위원회로부터 방송사가 과태료를 납부하게 되어 있다. 그러나 지상파 텔레비전은 애초에 코바코에서 한 영화를 1부와 2부로 편성하여 광고를 판매하고 있다. 위 표를 보면, 어떤 영화는 그대로 상영하였지만 해외제작 영화를 포함한 상당수의 영화는 1부와 2부로 나뉘어 편성되었다.

Q. 혹시 사장께서는 필름 임대료가 높은 해외영화나 필름 사용료가 높은 영화의 광고료를 알아서 높게 책정해 주기 위하여 “1,2부로 나누어 판매하였나?

해외의 사례를 보면 중간광고를 허용하는 곳에서는 분명 영화 상영 시간에 비례하여 적절한 중간광고 횟수까지도 명확히 정해져 있다. 그러나 지상파방송에서 중간광고를 허용하지 않는 우리나라에서 영화를 1부와 2부로 편성하여 광고를 별도의 프로그램인양 광고를 판매하는 것은 명백한 불법이다.

Q. 본 의원이 2004년 국정감사를 통해 법적근거 없이 20여 년간 시행되어 왔던 코바코 “시보광고” 판매의 위법성에 대하여 지적할 당시부터 지금까지 제기한 한국방송광고공사의 핵심적 문제점 중의 하나는 바로 한국방송광고공사가 설치법령에서 그 독점적 지위를 보장하는 대신 규정하였던 공익기업으로서의 순기능이 전혀 작동하지 않은 채, 광고판매의 탈법과 편법행위에 코바코가 앞장서 왔다는 데에 있다.

<참고자료: 주요국가의 중간광고 운용 현황>

<표 1> 영국 영화프로그램의 중간광고 허용 횟수

영화 상영 시간	중간광고 횟수
45분 이하	중간광고 없음
46~89분 사이	1회
90~109분 사이	2회
110분~135분 사이	3회
136분~180분 사이	4회
181분~225분 사이	5회

자료: 영국 광고 산업의 이해, 한국방송광고공사 2004

<표 2> 주요국가의 중간광고 운용현황 - 프랑스

프 랑 스
허용여부	- 공영방송 : 중간광고 부분적 허용. ·영화, 드라마, 다큐멘터리 이외 프로그램에서만 가능. ·20시 이후 금지(스포츠 중계 제외) ·20시 이전 가능(스포cm 중계, 그 외 CSA 허가 필요). - 상업방송 : 중간광고 허용.
내 용	- 영화의 중단은 원칙적으로 1회만 허가 - 장편 영화의 겨우, 사전에 CSA(시청각최고위원회)의 허가를 받으면 2회까지 가능.
허용되지 않는 프로그램	- 종교 프로그램, 어린이 대상 프로그램 - 뉴스 및 시사 프로그램

<표 3> 주요국가의 중간광고 운영 현황 - 독일

독 일
허용여부	- 공영방송 : 중간광고 불가. - 상업방송 : 중간광고 허용.
내용	- 방송 프로그램의 전체 맥락과 특징을 침해하지 않고 법적 소유자의 권리에 위반되지 않는 경우에 한해 중간광고 가능. - 독립적인 프로그램의 부분들로 이루어진 TV방송 또는 스포츠 방송에 중간광고 가능. - 휴식시간이 있는 행사나 공연 중계의 경우, 휴식시간에 중간광고 허용. - 시리즈, 연속무르 가벼운 오락 프로그램, 영화 등. · 45분 이상 : 중간광고가 1회 허용. · 90분 이상 : 최소 20분 후에 중간광고가 허용. - 블록 광고(2개 이상의 광고)로 방송.
허용되지 않는 프로그램	- 어린이 방송, 예배 중계 방송.

<표 4> 주요국가의 중간광고 운용 현황 - 네덜란드

네 덜 란 드
허용여부	- 공영방송 : 중간광고 부분 허용. - 상업방송 : 중간광고 허용.
내 용	- 공영방송 : 방송 프로그램 중에 자연스러운 휴식시간이 있을 경우, 해당 방송 프로그램을 편성한 공영방송사와 협의 하에 중간광고 가능. - 상업방송 : 광고 형태에 대해 거의 제한을 받지 않음.

<표 5> 주요국가의 중간광고 운용 현황 - 이탈리아

이 탈 리 아
허용여부	- 공영 · 상업 방송 모두 중간광고 허용.
내 용	- 1998년 4월에 제정된 제122호 법으로 중간광고 제재. - 프로그램 내 중간광고는 최고 20분의 간격을 둠. - 프로그램의 길이에 따라 중간광고 횟수 다름. · 110분 이하 : 광고 2회 가능. · 110분 이상 : 광고 3회 가능. - 스포츠 생중계 : 경기 중 쉬는 시간에 중간광고 가능. - 만화영화, 뉴스, 서비스 프로그램 : 길이가 30분 이상인 경우 중간광고 가능.

* 참고문헌

김봉철(2002). “특집 방송계 현안을 말한다 - 지상파 TV방송의 중간광고에 대한 논쟁” 방송문화, 6월호.

김상훈∙박현수(2002). “방송광고 운영제도 개선을 위한 총량제와 중간광고의 활용” 광고학연구, 제 13권 5호.