	2006.10.13.(금)

□ 작년 말 상품권 폐지 결정하고도 15조원 손해

배상 청구 우려해 유예시켜

1. 문화관광부, 작년 말 태평양 등 로펌 3곳에 상품권 폐지 법률자문 통해 정부정책 실패책임을 게임장과 상품권 발행사에게 전가위해 상품권폐지 유예시켜

2. '06.7.21. 27. 고위당정회의에서 상품권 폐지에 따른 정부 위헌․위법성 문제 지적

3. 결국 ‘05.8월 이후 ‘06.7월 현재 경품용 상품권 누적발행금액 30조663억원 중 금년 발행액이 21조1,108억원에 달해 정부가 유예시켜 바다이야기 사태 악화시켜

작년 연말 상품권 폐지 결정하고도,

국가대상 15조원 손해배상 청구 우려해 유예시켜

☞ 문광부, 작년말 태평양, 정평, 청송 3곳에 법률자문 통해 정부정책 실패 책임을

게임장과 상품권 발행사에게 전가하기 위해 상품권 폐지 유예시켜

“바다이야기 사태로 빚어진 경품용 상품권 지정제도의 실패가

정책실패가 아닌 시장참여자들의 부정에 의한 것으로 외양 갖출 필요있다!”

☞ 7.21. 고위당정회의에서 한명숙 부총리, 노웅래 의원 등 주요 당직자,

상품권 폐지에 따른 정부 위헌․위법성 문제 지적

당시, “상품권 폐지, 왜 주저하는가?” 질문 에 대한 문광부 답변

➡ 반대하는 입장 아니나, 정부 대상 손해배상청구, 위헌문제에 사전 정비 필요하다!

*게임제공업체 투자비용 손실: 15조원 (15,000개소 × 10억원)

⇒ 정부 정책실패에 대한 책임 추궁 회피코자,

“도박용 칩으로 쓰인 경품용 상품권 제도를 즉각 폐지 못했다”는 반증

☞ 7.27. 고위당정회의에서 상품권 폐지 시

대량의 손해배상/위헌소송 제기 우려돼 법률개정 병행추진 결정

*법조계, 경품종류를 고시로 지정/폐지하는 것에 대해 위임입법의 한계 제기해

⇒ “사행성 게임 근절”보다는 “정부정책 실패 책임 회피”에 급급해

☞ 경품용 상품권의 즉각 폐지가 필요했음에도 불구하고 방치,

금년에도 신규 발행사 삼미, 코윈솔루션, 동원리소스 등 9곳 업체 지정

☞ 결국 ‘05.8월 이후 ‘06.7월 현재 경품용 상품권 누적발행금액 30조663억원 중

금년 발행액이 21조1,108억원에 달해 정부가 바다이야기 사태 방조한 꼴.

○바다이야기 등 성인게임장의 사행성 조장이 심각한 사회문제로 대두되자, 작년 11월18일 국무조정실 주관, 관계부처 합동으로 「불법 사행성 게임장 근절대책」을 마련해, 제도개선 및 단속강화 방안 추진함.

○이어, 열린우리당은 ‘05년 11월 22일 고위정책회의를 통해 당시 지병문 제6정조위원장은 경품용 상품권 폐지의 적극적 검토를 추진하겠다고 발언함.

* 지병문 제6정조위원장 발언

- 지난 18일 정부가 불법사행성 게임장 근절 대책을 발표했다. 사행성 게임 시장은 그 규모가 연간 17조원에 해당한다. 대부분 게임장이 불법 영업을 하고 있다. ...(중략)... 상품권 경품제도의 근본적 폐지 문제까지 적극적으로 검토하여 불법 사행행위를 차단하도록 하겠다.

○여당의 이 같은 발언이 있은 뒤인 12월 16일, 국무총리실에서 경품용 상품권을 제공하는 아케이드형 게임장을 단계적으로 폐쇄하기로 하고 이와 함께 상품권 폐지에 대해 검토할 수 있다고 발언함.

* 국무총리실 최경수 정책차장

- 사행성이 강한 게임의 경우 원칙적으로 영상물등급위원회(이하 영등위)의 심의 대상이 아님.

- 문제가 되고 있는 바다이야기, 황금성 등 게임은 원천적으로 불법임.

- 사행성 게임을 영등위가 합법화시키고 문화부가 경품용 상품권을 도입해 환전이 가능하도록 해 도박장을 만든 것임.

- 다각적인 대책 마련을 통해 단계적으로 사행성 게임장을 폐쇄해 나갈 예정임.

- 이렇게 된 배경에는 많은 로비가 있었을 것이라며 영등위든 문화관광부든 조사해 처벌할 일이 있으면 처벌하고 정책에 대해 책임질 사람이 있다면 책임을 물어야 할 것임.

- 경품용 상품권의 (가맹점을 통한) 실질소비률이 미미하다면 문화부 고시에 따라 시행된 상품권 지정제도 폐지도 검토할 수 있다.

○이처럼 정부 여당의 경품용 상품권 폐지에 대한 검토발언이 잇따라 나오자, ‘05년 12월 중순 문화관광부는 게임산업개발원으로 하여금 상품권 폐지에 대한 법률자문 검토를 지시함.

○이에 게임산업개발원은 법률법인 “태평양”을 비롯해 “정평”, “청솔” 등에 상품권 폐지와 관련해 상품권 폐지와 관련 법률자문을 의뢰함.

※ 게임산업개발원이 3곳 법률법인에 의뢰한 질의 요지

① 경품용 상품권을 폐지할 때의 방법

- 고시를 개정하는 방안 or 법률로 폐지하는 방안

- 유예기간 부여 여부 및 기간 정도, 기간 중 불법행위 가능성 여부

② 경품용 상품권 폐지 시 관련 업체에 대한 신뢰보호의 대상범위 및 기타 문제점

③ 경품용 상품권 폐지 시 발행사들이 납부한 게임문화진흥기금의 처리 방안

④ 사업수행을 위해 귀원이 기금 중 기 집행한 사업비에 대한 처리 방안

* 신뢰보호의 원칙 : 행정기관의 일정한 언동(법령,행정규칙,처분,확약,행정지도 등)의 정당성 또는 존속성에 대한 개인의 보호할 가치 있는 신뢰는 보호해 주어야 한다.

○세 법무법인의 의뢰 결과, ‘성인용 게임장의 난립’과 ‘무분별한 경품 제공’, ‘변칙적인 환전’ 실태 등으로 인하여 사회적으로 사행성 만연이 심각하고 계속되는 제도개선의 노력에도 불구하고, 개선되지 못한 것을 볼 때 상품권 폐지가 필요하다고 판단함.

○그러나 정부의 경품용 상품권 폐지는 신뢰보호 원칙이 적용될 수 있는 전형적인 사안으로 정부의 제도 변경 행위가 위헌․위법의 소지가 있어, 관련자들이 처분취소 소송 및 헌법소원, 국가를 상대로 손해배상을 청구할 우려가 있다고 판단함.

※ 법무법인 ‘태평양’

- 기존 경품용 상품권 지정을 ‘철회’하는 등의 조치(행정처분)를 취할 경우, 관련자들은 권리를 침해한다는 점을 주장하면서, 처분취소 소송을 제기할 것이며 아울러 헌법소원 제기도 가능함.

- 기 투자한 금액의 상당함을 들어 국가를 상대로 한 손해배상 청구 시, 정부의 제도변경이 신뢰보호의 원칙이 적용되는 전형적인 사안으로 국가가 패소할 가능성 있음.

※ 법무법인 ‘정평’

- 게임제공업소 및 개발자, 발행사들이 헌법소원, 행정소송 등 모든 수단을 동원할 것으로 판단되며 유예기간을 두지 않으면 법률적으로 부정적인 결론이 내려질 가능성이 매우 큼.

※ 법무법인 ‘청솔’

- 제도 폐지로 인한 손실부분은 신뢰보호의 대상범위에 충분히 포함될 여지가 있어 손해배상의 문제로 귀착될 가능성이 있고, 특히 경품게임제공업소의 경우 유효기간을 두더라도 신뢰보호의 방안이 될 수 없음.

○성인용 게임장의 난립, 상품권의 난무 등과 같은 사태가 발행사, 게임제공업소 및 게임개발자 등의 잘못 보다는 정부가 도입한 경품용 상품권 제도의 허술함에 기인한 것으로 보고 상품권 폐지 시 위헌․위법의 요소가 다분하다고 판단함.

○이에 따라 당장의 경품용 상품권 제도를 전면폐지하지 않고 유예기간을 두는 것이 바람직하며, 법적 분쟁이 발생할 경우를 대비해 정부정책의 책임을 발행사 및 게임장, 게임개발사들에게 전가토록 하는 노력이 필요하다고 자문함.

※ 법률자문 최종 결론

- 지금 당장 경품용 상품권 제도를 전면폐지 하는 것은 바람직하지 않다고 판단됨.

- 유예기간을 두는 방안도 그것이 6개월이든 1년이든 관련자들의 집단반발이 예상됨.

- 따라서 전면적 폐지보다는, 고시개정을 통해

경품용 상품권에 대한 단속규정을 강화하고(입법적인 접근),

각종 행정지도를 통해 규제를 강화하며(행정적인 접근),

관련자들에 대한 교육 등을 통해 만약 이와 같은 문제가 계속될 경우,

관련자(발행사, 게임장, 게임개발사)들의 귀책사유로 상품권 제도가 폐지될 수 있다는 점을 계속적으로 주지시키는 등의 노력이 필요함.

☞ 추후 경품용 상품권 제도가 폐지된다고 하더라도, 이는 관련자들이 충분한 조치를 취하지 못함으로 인해 그들의 귀책사유를 원인으로 폐지되는 외양을 갖출 필요가 있음.

○이런 결과로 인해, 당초 문화관광부가 당초 ‘06년 1월 4일 오전 ‘업소용 상품권 폐지 검토’를 포함한 사행성 게임물 대책을 발표할 예정이었으나 돌연 취소함.

○상품권 폐지 시 위헌․위법에 따른 손해배상 청구를 우려해 정부는 이후 상품권 폐지에 대해서는 일체 언급을 하지 않고, 단속 강화 및 등급기준 강화 등의 대책을 발표함.

- 문화관광부는 ‘06.1.11. “불법 사행성게임 근절대책”을 발표하면서, 상품권 폐지 검토에 대한 언급을 빼고 ①법령 및 제도 개선 사항과 더불어, ②경품기준 개정과 등급분류 기준을 강화하고 ③인증칩 개발 등의 “상품권 유지 대책”으로 전환함.

○특히, ‘06년 4월 21일 강봉균 정책위의장과 김명곤 문광부장관이 참석한 정부여당의 당정협의회 자료에 따르면, 상품권 폐지를 적극 검토하던 정부․여당이 180° 입장을 돌변, 오히려 상품권을 존속시키기 위해 ‘07년 상반기까지 지정기관, 지급보증기관, 인쇄․폐기업체, 발행사 등을 잇는 “상품권 유통관리시스템 구축”을 추진함.

Ⅲ. 대책

▶ 경품용 상품권을 폐지한다고 해서 사행성 게임물의 유통이 근절되는 것은 아니며, 딱지상품권 난립 등 또 다른 형태의 사행성 문제 야기 가능성

▶ 사행성 게임물이 더 이상 등급분류를 받을 수 없도록 조치하고, 이미 등급분류 받은 게임물에 대해서도 재심의를 통해 근절시킬 필요

○결국, 정부정책의 실패에 대한 책임 추궁을 우려한 나머지 경품용 상품권에 따른 문제가 심각함에도 불구하고 상품권 폐지에 대한 언급을 일체 하지 못함.

○이 같은 정부․여당의 비상식적인 행위는 전국적인 바다이야기 사태 광풍이 몰아치기 시작하던 ‘06.7.12. 정부․여당의 제3차 고위당정정책조정회의에서 상품권 폐지의 위헌성에 대한 정부․여당의 고위자들의 발언이 쏟아 짐.

* 한명숙 국무총리

- 상품권 폐지가 위헌성 문제에 걸려 건전 PC방 등의 관련자들의 반발이 거세질 것이라고 우려

* 김명곤 문광부장관

- 단속과 함께 상품권 폐지를 검토해가면 내년 4월에 문제가 줄어들 것임. 그 때가서 폐지 검토

* 김근태 당의장

- 상품권은 대표적 정책실패 사례임.

* 노웅래 의원

- 상품권 폐지문제는 위헌소송, 고의부도 등을 고려할 때 모두에게 부담임.

○여기에 문화관광부는 당시 회의자료 중 “대외비”라고 표시하며, 경품용 상품권제 폐지 검토에 대한 <제1안>과 <제2안>을 제시함.

<제1안: 경품용 상품권 지정제도 폐지>

- 경품종류로 상품권을 지정하는 제도를 폐지함. (지정제 이전인 ‘05.7 이전 형태로 고시해 게임장 경품 종류로 도서상품권․문화상품권 등 제공을 허용토록 함)

- 게임제공업소, 상품권 발행사 등의 손해배상 문제는 없으나 사행성 문제는 지속 예상.

<제2안: 게임장 상품권 경품제도 폐지>

- 유예기간을 둬 게임장 경품종류에서 상품권 사용 원천적인 폐지

- 게임시장이 개선되겠지만 신뢰보호 원칙 위반을 이유로 게임제공업소, 발행사 등의 정부에 대한 손해배상 제기 가능성

*게임제공업체 투자비용 손실: 15조원 (15,000개소 × 10억원)

- 게임기 100만대 × 800만원(대당) 추정 시 8조원

○또, 당시 고위당정정책조정회의에서 문화관광부가 상품권 폐지를 왜 주저하는가에 대한 답변에 문화관광부는 폐지에 따른 소송 및 위헌문제 등에 따른 사전 준비가 필요하다며 등급분류, 시설기준 및 단속 강화 등을 통해 해결하겠다고 밝힘.

※ 문화관광부는 상품권 폐지를 주저하는가?

- 경품용 상품권 폐지에 대해 반대하는 입장은 아니나,

- 4년 이상 존속되어 온 상품권 경품제도 폐지 시, 면밀한 법적 검토를 거쳐 폐지에 따른 소송 또는 위헌문제 등을 사전에 정비할 필요가 있다고 봄.

○결국, 정부는 게임장 경품에 상품권을 도입시켜 사행성을 조장해 온 정책 실패에 대한 책임 추궁을 회피하고자 도박용 칩으로 사용되어 사행성 조장의 가장 중요한 원인이 되었던 경품용 상품권 제도를 폐지하지 못했다는 반증임.

○그 후, 대통령 친인척 및 측근의 권력형 비리게이트 연루 의혹 등 바다이야기 사태가 점화되어 가자 정부는 문제점을 인식해 내년 4월까지 유예기간을 두고 경품용 상품권 폐지를 결정함.

○그러나 이 같은 결정도 현재 경품용 상품권이 여전히 사행성을 조장하고 불법 환전용으로 사용될 우려가 있음에도 불구하고 정부정책 실패에 대한 책임을 두려워 한 나머지 내년까지 유예기간을 두는 미봉책에 불과하며,

○당시, ‘06.7.27. 제4차 고위당정정책조정회의에서 경품용 상품권 폐지 시 대량의 손해배상소송, 위헌소송 제기 가능성 우려되어 법률개정 병행 추진

※ 법조계에서 경품의 종류를 고시로 지정․폐지하는 것에 대해 위임입법의 한계 제기

○이처럼 정부가 바다이야기 사태가 예견된 지난 ‘05년 말 상품권 폐지에 대한 검토 및 추진 대책을 마련했더라면 전국을 도박장으로 만들어 결국 터지게 만드는 결과를 초래하지 않았을 것임.

○단적인 예를 들더라도, 폐지검토가 있었던 ‘06년 1월 이후에도 삼미, 코윈솔루션, 동원리소스 등 경품용 상품권 발행사 총 19개 업체 중 신규로 9개 업체나 지정함.

<표 1> ‘06년 1월 이후, 경품용 상품권 지정 현황

구분	발행지정사	발행승인일	발행일
1	(주)CS클럽코리아	‘06.01.10	‘06.01.16
2	(주)포리텍	‘06.02.02	‘06.02.02
3	(주)세이브존아이앤씨	‘06.02.17	‘06.02.17
4	(주)코윈솔루션	‘06.02.21	‘06.02.23
5	(주)삼미	‘06.03.15	‘06.03.16
6	(주)동원리소스	‘06.03.15	‘06.03.16
7	(주)티켓링크	‘06.04.20	‘06.04.21
8	(주)차이컴	‘06.05.11	‘06.05.12
9	(주)코리아트래블즈	‘06.07.04	미발행 뒤 지정취소

○또, 지난 ‘05년 8월 경품용 상품권 지정제도 시행 이후 ‘06년 7월말 현재, 경품용 상품권 누적발행매수 60억1,325만매, 누적발행금액 30조663억원 어치 중 금년에만 70.2%에 달하는 42억2,216만매, 21조1,078억원으로 정부가 전국을 강타한 바다이야기 사태를 방조하고 조장한 결과를 낳은 것임.

<표 2> ‘05년 8월이후 ‘06년 7월말 현재 경품용 상품권 발행현황 (단위: 매, 천원)

	‘05.08～‘05.12		‘06.01～‘06.07		합계
	발행매수	발행금액	발행매수	발행금액	발행매수	발행금액
계	1,791,093,593	8,955,467,965	4,222,156,407	21,110,782,035	6,013,250,000	30,056,250,000

질의) 작년 11월 국무조정실 주관 하 관계장관 회의를 통해 “사행성게임근절대책”을 논의하기 시작했다.

이후 국무조정실의 오락실 단계적 폐쇄 및 상품권 폐지 적극 검토발언이 있은 이후 문광부는 작년 12월 중순 경품용 상품권제도 폐지관련 법률자문을 하는데 이에 대해 국무조정실에서 폐지와 관련 법률적 검토를 지시하지 않았는가?

질의) 결국, 이것이 1월초에 자문결과가 나왔는데, 당시 1월 3일 문광부에서 상품권 폐지를 포함된 종합대책을 발표하려다 돌연 취소를 한다. 법률자문 결과, “상품권을 당장 폐지해서는 안 된다”라고 나왔는데 이에 대해 문광부로부터 구체적인 보고를 받은 적 있는가?

(예상답변) 안 받았다

(반박) 아니, 11월 회의 이후 상품권 폐지가 적극적으로 추진되고 있고, 국무조정실에서도 이와 관련해 폐지검토에 대한 의지를 표명했는데 왜 법률자문 검토결과를 보고받지 않았다는 것인가?

질의) 법률자문 세 곳의 의견은 정부가 위헌/위법성에 따른 소송이 걸리면 국가를 상대로 하는 것이고 국가가 패소할 가능성이 다분하기 때문에 반드시 유예기간을 둘 것을 제시하고 있다.

특히 법무법인 중 한 곳은 정부가 발행사 및 게임제공업소 등 관련자들에게 책임을 전가하기 위해서 모양을 갖출 필요가 있다고 밝혔는데 당시 경품용 상품권 폐지를 적극적으로 언급하던 정부가 언급하지 않았던 이유가 여기에 있는 것 아니냐?

결국, 상품권 폐지를 적극적으로 검토하고 이에 대해 발표하겠다던 정부가 갑자기 폐지와 관련해서 일체 언급을 하지 않았던 것 아닌가?

질의)  작년 관계부처 대책회의가 있는 직후 여당에서 그리고 국무총리실에서 경품용 상품권을 제공하는 아케이드형 게임장의 단계적 폐쇄 및 경품용 상품권 폐지에 대해 적극적인 검토 발언을 언급했다.

그러나 그 이후 여러 차례 이뤄졌던 고위 당정회의나 국장급 실무자 회의, T/F팀 회의에서 상품권 폐지에 대한 언급이 극히 자제되고 있다.

이것 또한 상품권 폐지로 인한 정부정책 실패에 따른 책임문제 때문 아닌가?

질의)  이 같은 것은 올해 7월에 있었던 3차 고위당정회의 때 위헌성을 언급한 국무총리를 비롯해 문광부는 왜 상품권 폐지를 주저하느냐는 말에 이러한 정부 손해배상 청구 소송에 따른 신중한 대처 및 방안 마련이 필요하다 했다.

결국 7.27. 회의에서 결론지어진 내년 4월까지 유예기간을 둔 상품권 폐지 또한 정부는 그 시간동안 단속강화 등을 통해 정부의 잘못이 아닌 시장잘못으로 돌려 위헌/위법성 시비에서 유리하고자 하는 것 아닌가?

질의) 상품권 폐지가 결정된 제4차 고위당정회의에서 “대대적인 법적소송 대비 법률개정을 병행추진”했다는 것은 결국, 정부가 경품용 상품권 폐지에 대한 늦장대처는 대대적인 위헌/위법성에 대한 법적분쟁에 대한 우려 때문이었다는 반증이며, 3차회의에서는 실제 게임제공업체의 투자 손실비용 15조원을 근거로 들었다.

정부가 근원적인 정책 실패에 대한 책임을 지지 않고 오히려 국민들에게 그 책임을 묻고자 사태를 악화시킨 것이지 않는가?