【2007 건설교통위원회 국정감사 정책자료집①】

참여정부 신도시 건설의

허(虛)와 실(失)

국회의원  정 희 수

(한나라당, 경북 영천)

참여정부 신도시 건설의

허(虛)와 실(失)

국회의원  정 희 수

(한나라당, 경북 영천)

◐  목 차

Ⅰ. 서 문

Ⅱ. 신도시 건설 배경

1. 참여정부 출범 후 4년간 지속된 수요억제정책

2. 참여정부 주택정책의 오류

3. 공급확대를 위해 급조된 신도시 건설정책

Ⅲ. 1기 신도시와 2기 신도시간의 비교

1. 과거 1기 신도시 건설 정책 및 주택 시장 여건

2. 2기 신도시 건설 정책 및 주택 시장 여건

Ⅳ. 2기 신도시의 문제

1. 정책의사결정 과정에서의 문제

2. 주택시장 여건에 따른 문제

3. 기존 부동산 정책들로 인한 문제

4. 신도시 건설의 기대효과 미흡

Ⅴ. 개선방안

Ⅰ. 서 문

◎ 참여정부 신도시 건설의 허(虛)와 실(失)

부동산 정책은 국민들의 심리적, 시장 관행적 요인 등을 종합적으로 고려해야 하며, 세금과 금리정책으로는 한계가 있다. 하지만 참여정부 들어 부동산 대책은 한마디로 수요공급의 시장원리를 무시한 규제일변도의 ‘땜질식 정책’이라 할 수 있다.

참여정부는 집값 안정을 위해 대출규제, 세금폭탄 등으로 대변되는 수요억제 정책을 골자로 하는 부동산 정책 Big 3(2003년 10ㆍ29, 2005년 8ㆍ31, 2006년 3ㆍ30 대책)을 강력히 추진하면서 집값 안정을 확신하였다. 그러나 주택시장은 부동산 올인 정책을 무색하게 만들면서 2006년에는 집값뿐만 아니라 전세값까지 요동을 치게 만들었다.

집값 안정을 주장하면서도 신도시, 행복도시, 혁신도시 등 대형 국책사업을 남발 하면서 막대한 보상금이 부동산 시장으로 유입되었고, 1년 만에 세금을 2~3배 인상하여 세금부담을 가중시켰다. 특히 버블세븐이라며 거품붕괴 우려를 주장했던 정부가 판교 분양가를 버블가격에 맞추어 결정했다.

국민들이 원하는 곳에, 양질의 주택을 공급하지 못하면서 시장이 혼란해진 것을 수요를 억제하고, 이를 위해 주택자금 대출을 옥죄거나 투기 세력을 단속한다는 것으로 해결하려 했기 때문에 부동산 정책이 실패로 돌아갔다.

결국 참여정부는 4년여간 유지해 온 수요억제 정책에서 공급확대 정책으로 선회하였으나, 단기간에 가시적인 효과를 보기 위해 대규모의 신도시 건설을 급조하여 발표하면서 졸속정책, 밀실정책이란 비판 속에서 국민들과 전문가들은 그 실효성에 대한 우려를 제기하고 있다.

이 글은 1990년 전후 분당, 일산 등 수도권 1기 신도시 건설 당시의 주택시장 여건, 정책 배경, 및 입지 등과의 비교를 통해 2기 신도시 건설의 문제점을 파악하고, 정책의사 결정과정에서 자치단체 및 지역주민들과의 마찰, 택지 및 주택공급 확대를 우선시하는 신도시 건설이 초래할 문제점에 대해 검토하여 바람직한 신도시 건설상을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 신도시 건설 배경

1. 참여정부 출범 후 4년간 지속된 수요억제정책

2003년 노무현 정부는 2000년 이후 가격이 상승하고 있는 주택 및 토지가격의 안정을 위한 대책을 마련하기 위해 2003년 10․29 조치를 발표하면서 토지거래 허가대상 확대, 분양권 전매금지를 전국으로 확대했다.

이어 발표된 2004년 3․30조치에서는 강남구, 강동구, 송파구, 용산구, 성남시, 과천시를 대상으로 주택거래신고제를 실시하여 양도소득세 부과시 실거래가 과표를 적용하여 양도소득세를 무겁게 하여 투기세력의 시장 교란행위를 방지하고자 했다. 2005년 5월부터는 재건축 임대아파트 의무건설제도가 도입, 시행되고 있다.

정부의 다양한 주택시장규제에도 불구하고 주택시장 불안이 계속되자 정부는 주택 부동산시장에 대한 다양한 규제를 종합하여 8․31 부동산제도개혁방안을 발표했다. 부동산 보유과세를 강화하고 거래의 투명성을 확보하기 위해 과표를 실거래가격으로 현실화하였다. 2006년 6월 1일부터는 9억원 이상의 주택, 6억원 이상의 나대지, 40억원 이상의 사업용 토지를 각각 소유한 부동산 과다 보유자에 대해서는 종합부동산세를 부과하고 있으며, 8월 31일 부동산 종합 대책 발표 1주년 점검 모임을 통해 세제 개혁을 지속적으로 추진할 것을 강조하고 있다. 노무현 정부 들어 부동산 관련세제의 강화와 함께 주택시장에 대한 중앙정부의 직접적인 개입이 지속되면서 다양한 형태의 시장규제정책이 만들어져 운영되고 있다.

그러나 이러한 대책에도 불구하고 택지공급의 확대가 불확실하기 때문에 수도권의 중대형 주택공급 가능성이 희박하고, 강남지역 주택시장의 초과수요 존재라는 시장 상황으로 인해 강남지역 주택 특히, 재건축 아파트 가격의 급등현상이 지속되었다. 정부는 강남지역 재건축 단지의 가격상승이 두드러지고 투기가 예상되자 재건축 관련규제를 한층 강화했다.

우선, 안전진단기준의 강화 및 재건축 가능 연한을 연장하여 최장 40년은 경과 후 재건축이 가능하도록 했다. 노무현 정부는 2003년에는 주택거래신고지역의 재건축 아파트는 공정이 80% 이상 진행된 후에 일반 분양할 수 있도록 하는 한편 소형주택의무건설비율 적용하였다. 이어 ｢도시 및 주거환경정비법｣을 개정하여 조합원 자격의 명의변경을 통한 전매를 제한하였다. 2005년에 들어서는 재건축 임대주택의 건설을 의무화했다.

2002년 이후 2007년까지 주택 및 부동산 시장의 불안을 진정시키기 위해 정부가 새롭게 도입한 정책은 양도소득세의 강화 및 대출규제 등의 규제로 인해 정상적인 거래를 위축시켜, 주택의 처분과 재구입을 어렵게 함으로써 거주이전을 제약하는 측면이 있다. 아울러 대출을 통해 구매력을 확보하여 내 집을 마련하려는 실수요자의 내 집 마련을 어렵게 하고 있다. 과표 현실화를 명분으로 한 주택 및 부동산에 대한 보유과세의 중과와 종합 부동산세제의 재도입은 주택보유에 따르는 사용자 비용(user cost)을 증가시켜 주택수요를 위축시키고 있다.

또한, 위의 규제들을 주택시장이 지닌 지역적 차별성을 고려하지 않고 전국에 획일적으로 적용함으로써 주택수요기반이 얇고, 주택거래가 활발하지 않은 지방의 경우 거래가 실종되면서 주택시장이 사실상 기능을 상실했다. 실수요자의 내 집 마련이 중단된 상황에서 분양권 전매 제한은 지방시장의 가격상승을 기대한 선매수요마저 제한하는 것이기 때문에 지방지역의 경우 공급된 주택이 분양되지 않고 있다.

2007년 6월 현재 전국 미분양 아파트(주상복합 포함)는 총 507개 사업장의 5만2,577가구에 이르렀다. 이는 지난달 4만7,697가구에 비해 20.8%(4,880가구)나 급증한 것이다. 그동안 지방의 여타 도시에 비해 분양이 활발하게 이루어졌던 서울ㆍ경기ㆍ인천 등 수도권도 2,310가구로 60% 가까이 증가했다. 지방 광역시는 1만8,266가구, 지방 중소도시 3만2,000가구로 전월에 비해 각각 7.2%와 9.5% 증가했다. 특히 지방 중소도시와 지방 광역시 미분양은 2004년 10월 지방시장에서의 미분양이 발생하기 시작한 이후 2년8개월 만에 최고치를 기록했다. 지역별로 대구가 7,012가구로 가장 많고, 광주 6,105가구, 경북 구미시 2,085가구, 충남 천안시 1,794가구, 대전 1,286가구 등이다.

자료 : 닥터 아파트, 「월별미분양동향」

노무현 정부가 국정을 운영한 2003년 이후 수요억제를 통한 주택가격의 안정을 목표로 한 여러 대책들이 쏟아지는 가운데 2006년에는 다주택 보유자들이 본격적으로 매물을 내놓아 주택가격이 하락하고 부동산시장이 안정될 것이라고 장담하였다. 그러나 주택시장의 안정을 바라는 많은 국민들과 노무현 정부의 강력한 규제에도 불구하고 주택가격은 계속 상승하였으며, 급기야 버블의 형성과 붕괴의 우려마저 제기되는 상황도 전개되었다. 2006년 하반기 들어서는 보유세 부담의 증가분을 전세금을 올려 부담을 전가하려는 경향이 나타나면서 서울과 수도권의 전세시장이 요동쳤다. 전세금이 상승하자 전세거주자 들이 대출을 얻어 주택을 구입하고자 하는 움직임이 늘어났고, 강북 일부 지역을 중심으로 서민용 주택의 가격이 상승하는 현상이 나타났다. 2006년 11월 당시 중소형을 중심으로 강북 및 일부 신도시 지역의 집값이 폭등하면서 2006년말을 기준으로 2005년 말 대비 전국 집값은 11.6%, 서울은 18.9% 상승하였다. 부동산에 올인했던 노무현 정부의 노력이 무색해진 것이다.

2. 참여정부 주택정책의 오류

노무현 정부의 주택 및 부동산 정책입안자와 전문가 집단 사이에는 시장불안의 근본적인 원인에 대한 커다란 오류가 존재하는 것 같다. 오류를 가장 극명하게 보여주는 것으로서 노무현 정부와 시민단체 그리고 많은 언론에서 자주 쓰는 표현으로 ‘가(假)수요’ 또는 ‘투기적 가수요’라는 단어다. ‘가수요’는 개념적이든, 경제학적이든 매우 모호한 용어이다. 또한 ‘투기적 가수요’는 어법적으로도 부적절한 표현이다. 정통적인 경제학 교과서에는 가수요나 가수요 함수라는 개념이 존재하지 않는다. 그러나 정부의 경제정책을 총괄하는 경제부총리가 “강남의 부동산 수요 증가는 ‘가수요’에 따른 것”이라 주장한 바 있다. 이러한 상황에서 많은 언론과 시민단체 종사자들 사이에서 ‘가수요’란 말이 거의 일반화되어 있는 것을 무지의 소치라 탓할 수도 없었다.

‘가수요’의 개념은 “후진국 시장에서 재화의 총량이 부족할 때 사용의 목적이 아닌 전매차익을 남길 목적으로 한 수요”이다. 이러한 정의를 곱씹어 보면 현재 우리 주택시장은 구매력에 비해 재화의 총량이 부족 즉, 수요자가 요구하는 수준의 주택재고가 부족하다는 것이 시장 불안의 근본적인 원인인 것이다. 수요에 비해 재화인 주택 및 부동산의 공급이 부족하여 가격이 오를 수 있는 소지가 있고, 이를 노리고 투기꾼이 시장에서 주택과 부동산을 사재기하는 이른바 가수요 현상이 존재하는 셈이다. 이러한 시장에서 가격을 안정시키는 올바른 방향은 공급이 부족해서 가격이 오를 가능성을 제거해야지 수요를 억제하고, 이를 위해 주택자금 대출을 옥죄거나 투기 세력을 단속한다는 것은 문제의 근본적인 해결책이 될 수 없는 것이다.

3. 공급 확대를 위해 급조된 신도시 건설 정책

2006년말의 주택가격 상승이 재연되자 참여정부는 이제까지의 수요규제 정책에서 공급확대 정책으로 선회하면서 이른바 수도권 2기 신도시 건설정책을 급조하여 발표하였다.

참여정부는 2006년 11ㆍ15대책을 통해 주택공급 확대를 통해 주택가격을 안정시키기 위해 공영택지개발사업의 확대와 개발기간 단축, 그리고 택지조성원가의 인하를 추진하고 있다. 이어서 정부는 공영택지개발사업 추진시의 사업기간 단축 방안을 발표했다.

<표> 11․15 대책의 수도권 주택공급 로드맵(단위: 천가구)
구분		2007	2008	2009	2010	총계	연평균
수도권	합계	297	392	364	403	1,640	328.0
	공공택지	155	229	201	206	867	173.4
	민간택지	142	163	163	197	773	154.6
자료: 건설교통부 내부자료

공영택지개발지구 지정은 `선(先)계획-후(後)개발`의 예외로 인정해 1년6개월가량 소요되는 도시기본계획보다 우선하도록 관련 규정 개정을 추진하고 있다. 또 시ㆍ도지사가 공영택지개발사업과 관련하여 교통시설 투자를 요구하지 못하도록 신도시 개발사업에 대해서는 건교부 장관이 직접 광역 교통개선대책을 수립하도록 할 방침이다. 정부는 공영택지개발사업의 개발계획과 지구지정을 동시에 수립함으로써 사업에 소요되는 기간을 1∼2.5년가량 단축시키고자 하고 있다.

공영택지개발사업 추진 절차는 △도시기본계획 변경, 부처 사전 협의 △지구지정 △개발계획 승인 △실시계획 승인(택지공급 승인) △주택건설사업 승인 △분양공고 △주택분양 △입주 등의 단계로 이뤄지고 있다. 판교신도시 등 최근에 이루어지고 있는 공영택지개발사업의 경우 개발 착수 후 실제 입주까지 걸리는 기간은 7년 6개월에 달한다.

정부는 개발기간의 지연으로 인해 주택공급시기가 늦춰지는 것은 물론 개발계획 노출에 따른 땅값 상승으로 분양가가 높아진다는 점을 강조하면서, 현재의 <지구지정→개발계획승인→실시계획승인→택지공급승인> 4단계를 <지구지정→실시계획 승인> 이라는 두 단계로 단축하겠다는 것이다.

개발 절차가 간소화되면서 택지개발사업을 통한 주택분양 기간이 2년 6개월 정도면 가능할 것이라는 것이다. 계획대로라면 판교신도시가 5년 걸린 것에 비하면 절반에 불과한 셈이다.

이러한 시행령 개정과 함께 “민간-공공 공동택지개발사업”제도를 도입하여 매도 거부나 `알박기` 등으로 인한 민간 택지개발의 걸림돌을 제거하고자 하고 있다.

공동사업을 할 때는 도시지역 1만㎡ 이상, 비도시지역 3만㎡ 이상이 돼야 하며, 민간이 사업을 제안할 때는 해당지역 토지를 50% 이상 확보해야 하고, 공공이 제안할 때는 민간이 20% 이상만 갖고 있으면 된다. 민간-공공 공동개발택지는 30% 이상을 공공택지로 활용해야 한다.

따라서 민간이 70% 이상을 수용했을 때는 초과분을 공공시행자에게 팔아야 한다. 공동사업의 목적은 공익상 필요한 경우로 한정했고 지정권도 건교부 장관이 갖도록 한다. 공동사업의 공익성 여부는 지자체가 아닌 중앙정부가 판단하겠다는 의미이다.

토지보상가를 낮추기 위해 공영택지개발지구에도 `환지방식`을 도입한다. 앞으로 토지보상법에 따라 현금 대신 토지를 보상받는 사람은 주택건설용지 또는 시설용지를 수의계약으로 공급받을 수 있게 됐다. 보상금이 다른 지역으로 흘러들어 인근 부동산시장을 자극하는 `악순환`을 끊는 대안으로 제시한 것이다.

또한, 보상금을 금융기관에 예치할 때 상업용지를 우선 공급할 수 있게 했고, 토지를 협의해서 양도하는 사람에게는 단독택지 공급규모를 230㎡ 이하에서 265㎡ 이하로 높여주기로 했다.

<표> 11.15대책 주요 내용

구분	내용
주택공급	- 수도권 신도시 등 신규택지 확보 추진(공공택지) - 신도시 및 국민임대단지 밀도 상향조정: 8.9만호 추가 공급(공공택지) - 택지개발 기간단축: 신도시의 경우 현행 7.5년→5～6.5년(공공택지) - 기존 도심의 광역재정비 활성화 및 원주민 재정착 유도(민간택지) - 계획관리지역내 주택건설규제 합리화(민간택지) - 다세대․다가구, 주상복합․오피스텔 건축규제 개선(민간택지) - 택지조성비 절감(분양가 인하) - 중소형 주택용지(25.7평이하) 주택용지 공급가격 인하(분양가 인하)
금융정책	- LTV, DTI 등 주택담보대출 관리 강화
서민 주거복지	- 장기 임대주택 비축·공급 확대 - 서민 주택금융 지원강화

<표>  2기 신도시 현황 및 사업개요

구 분	동 탄2	김 포	파 주	광 교	양 주 (옥정)	양 주 (회천)	송 파	검 단
위 치	경기도 화성시 동탄면 일원	경기도 김포시 장기동 양촌면 일원	경기도 파주시 교하읍 일원	경기도 수원시 이의동, 용인시 상현동 일원	경기도 양주시 옥정동 외 4개동	경기도 양주시 회정동 외 4개동	송파구 거여동 장지동, 성남시 창곡동, 하남시 학암동	인천시 서구 불로동 원당동 마전동 당하동 일원
면 적 (ha)	2,180.0	1,171.5	1,647.7	1,128.3	639.5	441.7	676.8	1,123.9
사업기간	’08～’12	’06～’12	’03～’13	’05～’11	’06～’11	’07～’13	’07～’13	’08～’15
사업 시행자	토지공사	토지공사	파주시, 주택공사	경기도, 수원시, 용인시, 경기공사	토지공사	주택공사	토지공사	인천시, 인천도시개발공사
수용인구 (천인)	260	163	217	78	80	61	123	177
주택건설 (천호)	105	59	80	31	31	24	49	66

그러나 노무현 정부가 주택 및 부동산 정책효과가 이제부터 나타날 것이라 강변하면서 2기 신도시 건설을 아무리 강조한다 하더라도 근본적인 문제해결을 위한 접근과는 거리가 멀다. 오히려 기존의 신도시건설이 갖고 있던 여러 문제점을 하나도 해결하지 못한 채 동시 다발적으로 수도권에서 2기 신도시를 건설함으로써 새로운 부작용을 양산할 것이다.

주택시장 불안의 원인에 대한 인식의 오류에 근거하여 정책 목표의 당위성을 강조하면서 주택시장의 상황을 악화시키는, 부작용이 너무나 심한 수요억제 및 거래관련규제, 분양가격상한제의 도입과 같은 반시장적인 대책들을 끊임없이 양산한 상황에서 시장접근적인 신도시 건설을 통한 주택의 대량공급이라는 정책은 논리적인 불합리성과 함께 미분양의 발생 등 국력의 낭비를 초래할 것이다.

Ⅲ. 1기 신도시와 2기 신도시간 비교

1. 과거 1기 신도시 건설 정책 및 주택시장 여건

1기 신도시는 1988년 주택 200만호 건설계획에 따라 건설되었던 5개 신도시를 말한다. 주택 200만호 건설계획에 입각하여 실천 수단으로 도입되었던 신도시 건설계획을 보면 분당 569만평(1,894ha), 일산 472만평(1,573ha), 중동 163만평(543ha), 평촌 149만평(495ha), 산본 126만평(419ha)을 계획하여 총 1,480만평(4,924ha)을 공급하기로 하였고, 공급 주택수는 총 29만3천호로 수용인구는 총 1,176천명이었다.

<표>5개 신도시 건설계획

	평(ha)	수용인구 (천명)	주택수(호)	주택유형별 공급
				아파트	연립	단독
분 당 일 산 중 동 평 촌 산 본	569(1,894) 472(1,573) 163(543) 149(495) 126(419)	390 276 170 170 170	97,500 69,000 42,500 42,010 42,039	87,716 57,565 41,546 41,364 41,483	6,584 5,131 - - -	3,200 6,304 954 646 556
계	1,480(4,924)	1,176	293,049	269,674	11,715	11,660

주택 200만호 건설과 1기 신도시 건설에 따라 주택공급이 늘어나면서 80년대 말의 주택가격 폭등세가 꺾이고, 90년대 상당기간 주택가격이 안정되었다.

이러한 점을 감안하여 참여정부는 30만 가구가 넘는 2기 신도시 건설이 차질없이 추진된다면 주택가격을 확실히 안정시킬 수 있을 것이라 장담하고 있다.

그러나 주택시장 여건과 신도시건설 정책의 배경 및 입지 등이 크게 차이가 난다.

주택 200만호 건설기에는 주택수요를 억제하는 시장규제가 없어 소비자들이 주택을 자유롭게 살 수 있었다. 또한 1983년부터 1988년까지 존재했던 주택분양가격을 평당 134만 이하로 묶는 규제가 원가연동제 방식으로 변화함으로써 수요자들은 종래의 상한제 하의 주택보다 우수한 품질의 주택을 구입할 수 있었다. 동시에 주택건설업체가 안정적인 수익을 올릴 수 있는 구조로서 주택시장의 거래가 활성화되어 대량건설이 가능했던 것이다.

2.  2기 신도시 건설정책과 주택시장 여건

그러나 2기 신도시는 참여 정부 집권기간 중 지속된 수요억제 및 거래규제, 주택관련 조세의 강화정책과는 성격상 정반대의 정책으로 급조된 것이다.

그 결과 주택수요는 크게 위축되어 있고, 공급되는 주택은 생산가격의 통제하에 건설되기 때문에 분양가 자율화시기에 건설된 주택보다 품질수준이 낮아질 것이라 많은 전문가들은 예측하고 있다. 수요가 위축된 상황에서 가격 규제를 받아 낮은 품질의 주택이 공급된다할 때 구매력이 작은 저소득 계층이 아니고서는 신도시를 통해 제아무리 많은 주택이 공급된다 하더라도 시장에서는 이를 외면할 것이다.

공급측면에서 볼 때 사업 위험성이 커지게 된다. 즉, 주택수요가 위축된 상태에서 단기간에 가격 규제를 통해 유사한 품질 수준의 주택이 대량공급될 경우 미분양이 우려되는 한편 가격 규제로 주택건설업체의 수익률이 낮아질 경우 주택건설업체는 사업을 포기하거나 적어도 공급 물량을 감소시키게 될 것이다.

또한 2기 신도시에 건설되는 신도시의 입지가 주택수요지와 떨어져 있음을 지적하지 않을 수 없다. 1기 신도시는 수요지인 서울과 연접해 있었다. 그러나 2기 신도시의 상당수는 서울로부터 멀어 서울 및 강남주택시장의 대체지로서의 기능을 기대하기 곤란하다.

특히 신도시들이 서울과의 교통상의 연결을 고려하여 경부고속도로를 중심으로 건설되는 데, 이는 엄청난 교통난을 초래하여 서울 거주민이 신도시를 외면하는 반면 국가 기간망인 경부고속도로의 기능을 완전히 상실케하는 국토정책상의 실패를 자초한 것이다.

실제로 동탄 신도시 입주민의 경우 서울 지역거주자의 입주비율은 10% 미만이었음을 상기해야 하며, 2007년 추석 연휴기간 중 경부고속도로 4수도권지역의 혼잡이 이를 실증한다.

이러한 신도시 건설의 배경과 입지, 여건을 고려할 때 참여정부가 임기말에 졸속하게 발표한 2기 신도시 건설을 통해 공급되는 주택은 시장에서 외면당해 대규모의 미분양이 발생하는 등 경제∙사회적으로 커다란 부작용으로 작용할 것이다.

Ⅳ. 2기 신도시의 문제

1. 정책의사결정과정에서의 문제점

(1) 지자체의 계획자치권 침해

현행 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 2002년도에 제정될 당시의 취지는 선계획-후개발의 체제를 확립시켜 계획적 개발을 통해 환경과 개발의 조화를 이루겠다는 것이었다.

이 법이 시행됨에 따라 시장․군수는 제4차 국토종합계획의 계획기간에 맞추어 2020년 도시기본계획을 수립하기 시작하였다. 서울시와 인천시는 2006년에 도시기본계획이 승인되었고, 2007년도 상반기까지 경기도내 시․군중 도시기본계획이 승인된 시․군은 절반에 못 미치고 있다.

특히 수도권의 경우에는 이미 도시기본계획이 승인된 시․군이라도 수도권광역도시계획이 2007년 7월에 승인됨으로써 개발제한구역을 포함하고 있는 시․군의 경우 도시기본계획 내용이 수정될 예정이다.

현재 진행되고 있는 신도시개발은 택지개발촉진법에 의한 택지개발사업으로서 도시기본계획에 개발예정지(시가화예정용지)로 계획되어진 곳에서 사업이 가능하다. 20년 후의 계획인구를 감안하여 필요한 토지의 양과 대강의 위치를 계획해 두고 기반시설이 미비한 난개발을 방지하려는 것이다. 지난해까지는 이와 같은 선계획-후개발의 원칙이 지켜지는 가운데 신도시후보지를 도시기본계획상 개발예정지에서 찾았었다.

그러나 참여정부가 급조된 신도시 건설계획을 수립하면서 2006년 말 발표된 검단신도시의 경우 도시기본계획상 개발예정지가 아니었고, 이를 도시기본계획에 반영시키는 데는 시간이 많이 소요되므로 우리나라 국토 및 도시계획의 근간법인 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 개정하기에 이르렀다.

2007년 1월 19일 법률개정을 통해 “국가계획”이라는 항목을 삽입함으로써 국토기본법에서 천명한 선계획-후개발의 기본이념을 퇴색시키고 있는 것이다.

< 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (2007.1.19일 개정)내용 >

제22조의2 (도시기본계획과 국가계획의 관계) ①건설교통부장관은 국가의 정책적 목적을 달성하기 위한 사업 중 「국토기본법」 제6조제2항제1호의 규정에 따른 국토종합계획 또는 광역도시계획에 포함된 내용으로서 대통령령이 정하는 규모 이상인 사업을 추진하기 위하여 제19조제1항제1호 내지 제9호의 사항을 모두 포함한 국가계획을 수립할 수 있다…(중략)

⑤제3항 및 제4항의 규정에 따라 확정된 국가계획의 내용이 도시기본계획의 내용과 다른 때에는 국가계획의 내용이 우선한다.

시행령 제17조의2 : 도시기본계획에 우선하는 국가계획으로 추진되는 국가정책사업의 최소규모는 신도시 계획수립에 있어서 고려되는 신도시 규모 등을 감안하여 330만제곱미터로 함.

2007년 발표된 동탄2 신도시의 경우도 중앙정부의 일방적인 계획으로서 화성시 도시기본계획에 우선하여 추진되고 있다. 이는 시 정부가 장기비전을 담고 수립한 도시기본계획의 공간구조 및 토지이용계획에 큰 변화를 가져오며, 계획인구가 설정되어 있는 가운데 신규사업이 진행됨으로서 추진 중이던 민간개발이나 주민제안사업이 중단되고 있어 지자체는 많은 민원에 시달리고 있다.

해당 지자체장과 협의하도록 하고는 있으나 지자체합동평가나 행정감사를 받아야 하는 지자체장으로서 국무회의에서 결정된 사항을 반대하거나 거부할 수 있는 입장이 아니므로 형식적 협의가 이루어지고 있는 것이 사실이다.

제2기 신도시중 검단, 화성동탄2는 서울의 주택시장수요를 흡수하기에도 지리적으로 한계가 있고, 기존 도시구조의 왜곡현상을 심화시키는 사업으로서 주택정책으로도 도시정책으로도 바람직하지 못한 계획이다.

(2) 독단적 계획과정

최근의 도시계획 패러다임은 지속가능한 도시라는 기본이념을 실천하기 위해 변화하고 있다. 지속가능한 도시란 단순히 환경과 개발의 보전이라는 물리적인 계획으로 이루어지는 것이 아니라 계획과정에 있어서 다양한 이해관계자의 참여와 협력도 중요한 요소로 꼽히고 있다.

특히 도시란 장기적이고 종합적인 안목으로 계획되어야 한다는 점에서 선거나 정치적 목적을 위해 단기적으로 계획된 신도시는 지속가능한 도시가 되기에는 그 출발부터 한계를 갖고 있다.

제2기 신도시는 투기를 예방한다는 명목으로 제1기 신도시계획 발표 때와 마찬가지로 철저한 보안 속에서 신도시가 검토되었고, 계획과정에서 있어 지속가능성, 미래지향성은 찾아볼 수 없다. 이런 점에서 주택공급정책의 일환으로 계획된 신도시는 “도시”라기 보다는 계획된 일정에 따라 단기에 건설된 “아파트 더미”라 할 수 있겠다.

2. 주택시장여건에 따른 문제

(1) 주택가격 상승에 대한 원인파악 소홀

현재의 서울 강남 등의 주택가격상승은 재건축규제에 따른 주택재고의 희소성 가치가 커진 상황에서, 그 가치상승분을 전유하기 위한 투자적 성격의 초과 수요가 전국에서 집중되면서 확대되었다고 볼 수 있다.

한편, 분당과 평촌 등의 신도시 주택가격이 상승한 것은 교육과 생활여건, 내부순환도로 개통으로 인한 지역간 교통의 편리성이 향상됨으로써 강남의 대체재로서 시장이 받아들였기 때문이다.

이를 단순한 투기세력으로 지목하여 규제를 강화하고, 신도시를 건설하니 그리로 가라고 하는 것은 주택시장의 본질을 제대로 파악하지 못한 것이며, 이러한 잘못된 판단은 신도시정책의 실패원인이 될 것이다.

(2) 막대한 보상금에 의한 2차적 부동산 가격 상승

전면수용방식으로 진행된 신도시의 토지보상은 막대한 보상금이 지급됨으로써 토지보상금을 노린 투기조장 및 보상자금의 부동산 시장 유입으로 부동산 시장을 과열시키기에 충분했다.

<표> 신도시별 보상금 현황

(단위 : 억원)

	판교	동탄1	김포	파주	광교	양주 (옥정)	양주 (회천)	평택	검단	아산	대전	합계
07년까지	68,046	32,475	35,744	61,952	51,604	8,118	1,015	102	68	13,081	17,304	289,509
08년이후	11,642	-	56,256	75,161	41,346	28,882	23,676	69,898	87,512	71,825	13,267	479,465
계	79,688	32,475	92,000	137,113	92,950	37,000	24,691	70,000	87,580	84,906	30,571	768,974

3. 기존 부동산 정책들로 인한 문제

(1) 수요억제책

소위 버블세븐지역의 주택가격을 잡겠다고 내놓은 정책이 대출규제이다. 우리나라는 주택가격이 근로자 평균연소득의 7배, 서울의 경우 9배로 매우 높은 실정이다.

그럼에도 주택구입시 대출금 비율이 20~30%에 불과하여 주택구입에 10년이상이 걸리는 것으로 조사되었고, 수도권에서 주택소유율이 50%대를 넘어서지 못하는 원인으로 꼽혔다. 이에 2003년 장기저리의 모기지제도가 도입되었고 주택가격의 70%까지 대출해주도록 하였다. 소득대비 한도가 주어지기는 하지만 적정한 가격의 주택을 소비자들이 선택한다면 주택가격의 70%를 대출받아 20년 이상 장기 저리로 상환할 수 있는 매우 유용한 제도이다. 이 공적제도가 나오자 은행은 물론이고 보험회사 등 제2금융권까지 확대되었고 많은 수요자들이 주택구입을 할 수 있었다.

주택수요의 증가는 매우 단기간에 이루어지나 주택공급은 시간이 필요한 만큼 수요와 공급간의 시간지체(time-lag)가 나타나면서 일시적으로 주택가격이 상승하게 된 시점에서 대출규제가 강화되었다.

주택가격대비 대출금비율을 40%이하로 제한하고, 대출금리가 오르면서 2003~2005년도 사이에 대출받아 주택을 구입한 상당수의 소비자가 이자부담 및 자금부족으로 고통받고 있다.

주택구매수요의 위축으로 전국에서 미분양이 증가하고 있고, 현재 추진하고 있는 제2기 수도권 신도시중 많은 곳에서도 미분양이 가시화되고 있다. 많은 시간과 자금을 투입한 신도시들에 이주하고 싶어도 부담능력이 없어 갈 수 없다면 신도시정책이 누구를 위한 정책인가?

국가균형발전을 위해 추진하고 있는 행정중심복합도시와 각 도에 흩어져 있는 혁신도시들도 똑같은 전철을 밟고 있다. 수도권에 있는 중앙행정부처와 공공기관들을 지방으로 이전하는데 기존 시가지가 아닌 신도시를 개발하여 그들만의 직장과 주거를 제공하는 것으로 계획하고 있는데, 이는 엄청난 사회비용의 낭비가 아닐 수 없다.

현재, 강남의 수요가 단순한 주택수요가 아니듯이 수도권 거주의 이점을 극복할 수 있는 도시가 지방에 단시간 안에 건설될 수 없다는 점에서 행정중심복합도시와 혁신도시들은 수도권의 주택수요에 영향을 주지 않으며 결국 거대한 독신자 아파트단지로 전락하게 될 것이다.

(2)  공공의 택지개발 독점 문제

현재 택지개발은 ｢택지개발촉진법｣에 의거해 토지공사, 주택공사 등 공공부문만이 개발가능한 공공부문의 독점체제로서 막대한 독점이익을 실현하는 도덕적 해이를 초래하고 있다.

실제 판교신도시에서 주공과 토공은 공공성을 망각한 채 9,418억원이란 독점이익을 챙겼으며, 이는 곧 분양가 인상으로 이어지면서 서민들의 부담만 가중시켰다. 고분양가 확산의 주체라는 비판을 받으면서 분양원가공시의 단초가 된 판교신도시의 분양가 경우 택지비 평균 비중이 절반을 넘어서는 57.3%이다.

공공부문의 택지개발독점의 또다른 문제가 택지공급량을 시장이 아닌 공공이 조절함으로써 택지공급 확대 및 지가하락 가능성을 봉쇄했다는 것이다.

공공부문은 택지개발권한에 있어 민간보다 우위에 있어 택지공급량 계획을 수립하고 이를 달성하려는 공공부문의 힘에 민간이 추진하는 개발이 제지를 당하는 등 민간의 택지개발권이 침해당하고 있다.

이와 같은 실정에서도 공공부문은 참여정부 들어 2006년을 제외하고 택지공급에 모자란 실적을 나타내면서 4년반동안 계획대비 44,865천㎡를 달성하지 못했다.

2003년 이후 택지공급계획 및 실적 비교

단위 : 천㎡

구분	2003년			2004년			2005년			2006년			2007.6월			2003~07.6월
	계획	실적	차이	계획	실적	차이	계획	실적	차이	계획	실적	차이	계획	실적	차이	계획	실적	차이
수도 계	18,874	11,820	-7,054	23,657	21,639	-2,019	30,407	21,525	-8,882	30,847	34,182	3,335	40,088	20,897	-19,191	143,874	110,063	-33,811
지방 계	15,917	12,545	-3,372	19,402	19,897	495	14,972	18,858	3,886	12,146	12,176	30	14,202	2,108	-12,094	76,638	65,584	-11,054
총합계	34,791	24,366	-10,426	43,059	41,535	-1,523	45,379	40,384	-4,995	42,993	46,358	3,365	54,290	23,005	-31,285	220,512	175,647	-44,865

4. 신도시 건설의 기대효과 미흡

(1) 강남권 대체효과 문제점

제1기 신도시의 경우 국토연(1993)자료에 따르면, 서울에서 이주한 비율이 △분당(성남시) 72.8% △일산(고양시) 68% △평촌(안양시) 61.5% △산본(군포시) 55.5% △중동(부천시) 29.7%로 평균 61.8%이었다.

이 연구는 비수도권인구의 신도시집중이 상대적으로 적어 수도권분산정책과 상충되지 않는다는 결론을 내리고 있다. 앞서 1기 신도시와 2기 신도시를 비교한바와 같이 서울로부터의 거리가 두배 이상 멀어졌고, 서울의 주택수요가 단순한 주거수요가 아닌 전국적인 투자수요와 더불어 확대된 것으로 과연 서울의 주택수요를 흡수하기에는 한계가 있다.

(2) 지방수요의 흡수

또한 수도권 내에서는 실수요자중심의 주택공급을 위해 청약가점제가 실시됨으로써 서울과 인접한 송파신도시 등에 실수요가 집중되어 일부 서울로부터 거리가 먼 신도시들에는 청약이 거의 이루어지지 않을 수도 있고, 점수가 낮은 수요자의 경우 신도시에 주택분양을 받기보다는 기존주택의 매입을 선택할 가능성이 높아 서울의 기존 주택가격이 상승할 가능성도 있다.

게다가 분양가상한제의 실시로 청약을 통해 신규로 공급받는 주택이 기존주택가격보다 저렴한데서 얻어지는 프리미엄이 수도권 신도시에서 나타나면서 프리미엄을 기대하지 못하는 지방의 주택구입수요가 수도권 신도시로 이전할 수도 있다.

그렇다면 서울의 주택수요를 위해 건설된 수도권신도시가 지방도시의 주택수요를 흡수하여 노무현정부가 줄기차게 주장해온 수도권 인구억제와 국토균형발전정책과는 상반되는 결과를 가져오게 된다.

Ⅴ. 향후 개선방안

참여정부가 정권 말기에 졸속하게 추진하고 있는 수도권 2기 신도시 건설정책은 이제까지 진행되면서 많은 문제점을 드러내고 있는 신도시 건설의 문제점을 하나도 개선하지 못하고 이를 답습한 것이다.

그나마 이러한 신도시 건설을 통해 많은 주택이 건설되고 그 결과로 집값이 안정되어 서민들이 값싸게 내 집을 마련할 수 있다면 다소간의 사회적 부작용을 감수할 수도 있을 것이다.

그러나 참여 정부의 주택시장에 대한 왜곡된 시각의 결과 양산된 각종규제와 이에 따른 수요와 거래의 위축은 ‘왜 이제와서 2기 신도시 건설을 무리하게 강행하는 가’하는 의문을 제기하지 않을 수 없다.

주택 관련세금의 중과와 대출규제로 수요가 감소하였고, 양도소득세의 중과로 거래가 중단되어 있으며, 분양가 상한제의 실시로 건설공사비 규제하에 성냥갑과 같은 몰개성하고 획일적인 주택이 양산될 경우 대규모 미분양사태가 발생할 것이라는 것은 명약관화하다.

1995년 수도권에서 준농림지역의 난개발 상황에서 전국적으로 15만여 가구의 미분양이 발생했던 기억이 새롭다. 이러한 미분양과 함께 신도시 보상에 따른 재정부담 및 지가상승과 부동산 투기의 재연, 경부고속도로 양편의 막대한 교통수요를 유발하여 국가 기간 도로망의 기능마비라는 부작용이 예상된다.

2기 신도시 건설의 문제점을 감안할 때 신도시 건설을 본격적으로 추진하기에 앞서 다음과 같은 대책을 우선시행하여야 할 것이다.

첫째, 지역균형개발과 수도권 2기 신도시 건설 전반에 걸친 재검토와 이에 근거한 개발계획의 대폭 수정

행정중심복합도시 건설, 혁신도시건설, 기업도시 건설 그리고 수도권 신도시 건설의 필요성과 개발순서에 대한 종합적인 검토를 통하여 사업순위조정, 불필요한 개발계획의 폐기 및 규모 축소를 단행하여 국력의 낭비를 최소화하는 한편 부동산 투기의 소지를 제거해야 한다.

둘째, 주택 대량공급을 목표로 한 수도권 2기 신도시 건설에 우선하여 주택시장에서 수요와 거래를 되살릴 수 있도록 시장규제의 대폭 해제

주택시장 규제로 인한 주택시장 침체가 지속되는 가운데 단기간의 대규모 신도시를 통한 주택 공급이 이루어지면 수요부족에 따른 미분양의 발생, 민간 건설업체의 사업규모 축소에 따른 공영개발택지 매각 부진과 개발자금조달 곤란이 발생하면서 건설 및 주택공급 목표의 달성도 곤란할 것이며, 설사 달성된다고 하더라도 텅텅 비어 아무도 살지 않아 주택으로서의 기능을 하지 못하는 미분양 주택의 양산으로 국민의 주거안정 도모와는 거리가 있다.

주택시장의 가격 안정은 실수요자가 쉽게 내 집을 마련할 수 있도록 해주기 위한 필요조건이요 하나의 수단이다. 즉, 규제강화를 통한 가격의 인위적 하락만이 정책 목표일 수 없다.

주택시장의 가격 안정기조와 보조를 맞추어 금융 규제를 완화하여 실수요자의 내 집 마련기회를 보장하여 거래를 일정한 수준으로 회복시켜야 장기적으로 주택시장을 안정시키고 중산층의 내 집 마련 지원이라는 정책 목표를 달성할 수 있을 것이다.

집을 사지 못하게 해서 집값을 낮추는 것이 정책 목표일 수 없으며, 집을 필요로 하는 계층에게 충분한 주택을 공급하여 집값을 낮추는 시장의 정도를 지향해야 한다.

셋째, 기존 신도시 건설이 지닌 가장 큰 문제점으로 지적되고 있는 중앙정부 주도의 개발을 지양하고 지방정부 주도로 신도시를 건설하도록 개발의 유인책을 지방정부에 양도

이제까지의 신도시 개발은 지방정부의 개발여건 및 도시계획과 관계없이 신도시 후보지를 정하고 직장과 주거가 원격화된 베드타운으로 건설되어 많은 부작용을 낳았다.

이 과정에서 기반시설 설치의 부담이 커지면서 신도시를 통해 공급되는 주택의 가격이 저렴하기는커녕 인근의 주택가격을 상회하는 모순을 야기하여 신도시 건설이 오히려 집값을 상승시키는 결과를 낳았다.

1기 신도시와 달리 2기 신도시의 수요층이 서울이나 강남일 수 없고, 경기도내 기존 주거지의 주택수요가 2기 신도시의 주된 수요층이 될 것이다. 따라서 앞으로 지방정부에 개발 이니시어티브를 이양하여 수도권 전체의 인구배분, 일자리와 주택의 배분이 효율성을 이룰 수 있는 체계를 구축해야 할 것이다.