2007년도 국정감사	정책자료집 5
	(국방위원회)

전시작전통제권, 조기 전환의 수렁

2007년 9월

국 회 의 원   김  학  송

전시작전통제권 조기 전환의 수렁

목 차

1. 한․미동맹의 재성찰 - 변화된 시대의 새로운 좌표

1) 동맹환경의 국제성 - 규모에서 효과로

2) 동맹의 내구성과 발전성 - 공동 이익과 공동의 비전

3) 동맹의 리더십 - 암묵적 지식과 형식적 지식

2. 한․미 동맹에서 작전권 전환 논의 과정

1) 안보와 자율의 딜레마

2) 연합작전과 작전통제권의 의미

가. NATO 형

나. 일본형

다. 한․미 연합 지휘체계

라. 평가

3) 전작권 전환 논리의 배경

가. 주권 확보론

나. 미국 위협론

다. 동맹 대체론

라. 일체 유심론

3. 최근 전작권 전환 논리의 문제점

1) 동맹의 미래 비전이 불확실하다

가. 동맹 비전의 중요성

나. 동맹의 성격과 역할

2) 한국군의 미래 청사진이 모호하다

가. 작전계획의 전제와 가정

나. 작전지휘의 주체

3) 북한에 대한 잘못된 전제에 기초하고 있다

가. 북한 핵에 대한 대응 문제

나. 남북관계 발전과 관련된 문제

4) 주권 지상주의, 자주 낭만주의는 현실성이 없다

가. 균형자에 대한 잘못된 이해

나. 주권과 국제정치에 대한 왜곡

5) 독자적 전쟁억제력 확보가 요원하다

가. 자주적 정보능력의 부재

나. 단독 억제전력의 부재

6) 통일에 대한 대비책이 될 수 없다

가. 중국 개입론의 실체

나. 통일 주도성과 유엔 결의에 대한 왜곡

7) 군 내부의 의견수렴이 미흡하다

가. 전작권 전환과 국방개혁의 괴리

나. 군의 의견수렴 체계의 부실

4. 어떻게 극복할 것인가

- 국민혈세 621,000,000,000,000원으로 해결 못하는 문제들 -

1. 한․미동맹의 재성찰 - 변화된 시대의 새로운 좌표

작금의 한미동맹을 둘러싼 여러 가지 논의에 있어 우리는 ‘자주’냐 ‘동맹’이냐 라는 편협한 이분법에서 벗어나야 한다. 이것은 마치 직사각형 면적을 구하는데 가로가 더 중요하냐, 세로가 더 중요하냐를 가지고 옥신각신하는 것과 같다. 마찬가지로 우리 사회 내부에 친미냐, 반미냐 하는 논란도 한 때는 그 선명성 때문에 정치적으로 애용되었으나 기실 알고 보면 해묵은 근대적 담론에 지나지 않는다. 그러한 논의들의 단순성, 편협성, 배타성은 세계화와 지식사회에 대한 우리의 인식을 근본적으로 가로막는다.

최근 미국도 이라크 안정화 작전이 실패한 이후 북한에 대한 정책변환을 시도하고 있다. 미국의 시각에서 볼 때 북한은 미국이 싫어하는 모든 요건을 다 갖춘 나라다. 인권유린, 독재, 핵무기, 위폐, 마약거래 등등 전 세계에서 미국이 싫어하는 요인을 이처럼 완벽하게 갖추고 있는 나라는 없다. 그래서 북한에 대해 절대 양보가 없이 항구적인 압박을 가할 것만 같던 미국도 입장을 바꾸고 있지 않은가. 이처럼 아무리 대국이라 하더라도 실익도 없고 성과도 없는 명분이라면 과감히 버릴 줄 안다. 큰 원칙은 고수하면서도 상황에 맞게 유연하게 대응할 줄 아는 것, 우리는 이를 전략이라고 부른다. 우리는 과연 어떠한가.

이 글은 최근 전시작전권 전환을 둘러싼 논의의 문제점을 분석하고 대안을 모색하기 위함이다. 이를 위해서는 앞서 지적한 대로 우리의 안보환경과 동맹 체제를 자주냐, 안보냐 하는 잣대보다는 보다 현실적이고 다각적으로 재성찰하면서 현재 논의의 문제점에 접근해보고자 한다. 이를 위해 한․미 동맹에 대해서는 먼저 다음과 같은 물음에 답해야 할 것이다.

첫째, 1950년 이래 계속 진화․발전해온 한․미 동맹의 변화를 초래하는 시대상황, 국제 안보정세는 대체 무엇인가.

둘째, 그러한 시대적 요구에 비추어 현재 한․미 동맹 체제는 내구성과 발전성을 담보하고 있는가?

셋째, 동맹의 가치를 국가적 이익을 극대화하는 방향으로 확산시켜낼 국가적 리더십이 있는가?

이러한 세 가지 질문, 동맹환경의 국제성, 동맹의 내구성, 동맹의 리더십 세 요소를 하나의 입체공간에서 x축, y축, z축으로 놓고 현재 동맹이 처한 좌표를 가늠해보자는 것이다. 이러한 입체공간에서 설정된 좌표는 고정된 점이 아니다. 그것은 끊임없이 움직이는 점이며, 우리는 그 좌표가 변화하는 방향을 도출하는 것에서 그 의미를 찾고자 한다.

1) 동맹환경의 국제성 - ‘규모’에서 ‘효과’로

잘 알려져 있듯이 미국은 9․11테러 이후 외교․안보정책의 최우선적 관심을 “테러와의 전쟁”에 두고 있다. 9․11테러의 여파와 의미에 대해서는 무수히 많은 분석서가 나왔으므로 여기에서는 생략하기로 한다. 다만 동맹문제와 관련하여 테러 이후 미국의 군사력 운용 패러다임이 무엇이며, 이것이 동맹국에 미치는 안보환경은 무엇인가를 살펴보기로 한다.

미국의 안전보장을 관리하는 틀은 과거에는 주로 분쟁의 스팩트럼(SOC : Spactrum of Conflict)을 짜고 이에 대응하기 위해 적절한 규모의 군사력을 유지하는 방식이었다. 클린턴 정부 때까지는 군이 다양한 임무를 수행하기는 하나 ‘몇 개의 고강도 전쟁’을 치를 것인가를 판단하고 이에 대응하는 적절한 군대를 유지하는데 모든 준비의 초점이 맞춰졌다. 흔히 ‘두개의 전쟁전략(Win-win)’, 또는 '1.5개의 전쟁전략(Win-hold-win)'과 같은 전략의 범위가 미 군사전략 운용의 핵심이었다. 어떠한 전략이 채택되는가에 따라 한반도에 주둔하는 미군의 규모나 임무의 질이 달라지는 것이고, 따라서 한․미 관계는 여기에 좌우되었다 해도 과언이 아니다. 그러나 미국 군대가 고강도 전쟁에 집착하는 동안 9․11테러가 터지면서 이러한 ‘규모의 패러다임’은 한계에 직면하게 되었다.

이 보다는 본토안보 및 미국의 이익을 직접적으로 위협하는 ‘비대칭 전쟁’ 개념이 부각되기 시작하였으며, 새로운 작전의 양상으로 ‘네트워크 전쟁(NCW)'이나, ‘효과중심작전(EBO)’같은 신속결정작전과 ‘더러운 전쟁’과 같은 개념들이 부각되었다. 또한 이라크 전쟁에서 실험한 ‘결정적 작전’과 같은 개념을 통해 1차 세계대전 이후 냉전시대까지 정착되어 온 대량 소모전의 교리를 탈피하고 보다 유연하고 신속하게 대처할 수 있는 전략을 추구하게 된다.

이를 대신하는 것은 임무계층 모델(HOM : Hierarchy of Mission)이다. 이 패러다임에서는 미국의 이익을 생존이익(Survival Interests), 절대이익(Vital Interests), 가치이익(Value Interests)로 구분하여 이익에 맞게 수행하는 임무를 재구성하는 것이다. ‘몇 개의 전쟁’이 중요한 것이 아니라 어떤 이익을 구현할 것인가로 패러다임이 전환되자 동맹정책에도 당연히 변화가 왔다. 해외 전방에 주둔하는 미군은 도발을 억제하면서 동맹의 실용성을 보장하고, 그 정치적 효과를 극대화하는 방향으로 재편되게 된다. 이제는 해외 주둔 미군의 병력이 중요한 것이 아니라 그 전쟁을 억제하면서도 동맹국을 정치적으로 포섭하는 효과가 중요한 것이 된다(Sam J. Tangredi, 2002).

‘효과 중심’으로 군의 전략과 편제를 재구성하면서 주한미군에게도 ‘전략적 유연성’이 강조되기에 이른다. 이는 전 세계적인 미군 기지체계조정(GPR)이라든지, 군사혁신을 통한 ‘목표군’으로의 변환 등 다양한 프로그램 중의 일부이다. 기동화, 경량화, 정보화, 유연화 등 여러 변화의 방향은 단순히 미군의 전술과 형태의 변화를 넘어서는 새로운 과학기술과 전략개념에 의한 근본적 변혁이다.

사실 김대중 정부 말기에 럼스펠드 국방장관이 한국 국방부에 처음으로 이점에 대해 설명했을 때 우리는 이 새로운 패러다임이 무엇을 의미하는지 정확히 알지 못했다. 그래서 대응이 늦어진 측면도 있겠지만, 결국 미래 한․미 동맹의 운용은 한미연합 군사력의 유연성 확장을 핵심으로 하며, 여기에 연합사 지휘구조를 발전시키고 유엔사의 임무 및 역할변경도 검토해야 한다는 인식으로 발전되기에 이른다. 연합사 관계자의 증언에 의하면 이러한 기조는 이미 1990년대부터 준비된 것이고 럼스펠드 장관시절 구체화된 것에 불과하다. 미국은 주한미군의 숫자에 아무런 미련도 갖지 않았다. 동북아 붙박이 군으로서 주한미군은 냉전형 군사구조의 전형으로서 혁신의 대상이었지 결코 한․미 동맹을 유지하는 기제로 작동하지 않았다.

이러한 인식은 당면한 북한 핵 위기의 고조보다 2010년경에 성장하게 될 중국의 군사력의 위상에서 근거하고 있다. 중국은 2010년경에 고체 유도방식의 MIRV를 실전배치하여 원거리 투사능력을 갖출 것으로 예상된다. 더불어 한반도의 위기가 아태지역의 위기로 전이될 가능성이 높으며, 이 지역에서의 테러와의 전쟁도 핵심적인 사안이 된다. 이러한 변화된 전략환경에 대응하기 위해서는 주한미군의 규모와 질을 조정하고 동맹구조 역시 신속대응군 중심의 유연성을 확보해야 한다는 절박한 인식이 럼스펠드 개혁안의 핵심이 된 것이다.

물론 이러한 동맹의 변환이 전통적 안보에 익숙해 있는 우리에게는 무척 당혹스러울 수 있다. 그 일례로 2003년에 미 국방부의 롤리스 차관보가 1만2천명의 주한미군을 감축하겠다고 한국에 통보한 것도 아직까지 변환을 준비하지 못한 한국에 있어서는 재앙이었다. 문제는 그러한 변환에 대한 ‘속도 차이’가 현 참여정부가 사태를 제 때 예견하지 못하고 커다란 혼란과 불신과 갈등으로 이를 처리하게 된 원인이 된다. 외부로부터의 도전에 대한 한국 정부의 응전태세가 준비되지 않았으며 변화된 환경에 슬기롭게 적응하지 못한 채, 미국의 요구를 수용하느냐 아니면 거부하느냐 하는 논법으로 이 문제를 처리했다.

2) 동맹의 내구성과 발전성 - 공동 이익과 공동의 비전

동맹의 기초는 한․미 양국의 공동 이익이 무엇인가. 또한 그러한 공동 이익을 구현하는데 군사력의 역할이 무엇인가에 대한 평가에 있다. 물론 한국정부도 국방부로 하여금 한․미 미래동맹구상(SPI)을 통해 이 문제를 미국과 꾸준히 협의하고 공감대를 찾아온 것은 사실이다. 그러나 전시작전통제권 전환을 미국과 합의하고 난 지금까지도 그 논의 결과가 모호하다. 오히려 양국간의 차이만을 부각시켜 온 것은 아닌지, 의문이 든다.

우선 노무현 대통령은 수시로 “주한미군의 전략적 유연성을 견제 하겠다”는 발언을 여러 번 공언해 왔다. 그 주된 논거는 동북아 지역분쟁이 한반도로 전이되는 것을 막겠다는 것으로, 우리의 의지와 관계없이 미국 때문에 전쟁에 개입하는 것도 차단하겠다는 뜻이다. 얼핏 보면 대단히 합리적인 주장인 것처럼 보인다. 그러나 이는 잘못된 전제에 기초한 자기중심적 주장이다.

미군이 한국에 주둔함으로 우리가 얻는 이익은 당면한 전쟁을 억제하고 한국의 평화와 번영을 지원하는 세력을 확보하는 것이다. 미국에게는 미국의 세계전략을 응원하는 동맹을 확보한다는 이익이 있다. 이러한 상호이익이야말로 지역분쟁으로부터 한국의 안정을 보호하는 기축이 된다. 당연히 한․미간에는 이러한 상호이익을 체계적으로 정의하고 중․장기적으로 이를 구현하려는 공동성명이 나왔어야 한다. 지역분쟁에 휘말려들 것이 걱정이 된다면 한․미 동맹에서의 공감대 확보라는 전략적 목표를 더 빨리 달성했어야 한다.

게다가 진보적인 진영에서 주장하듯이 주한미군의 전략적 유연성이 한반도에서의 분쟁 위협을 고조시킨다는 것도 다분히 과장된 것이다. 당연히 모든 변화에는 위험이 따르게 마련이다. 완전무결하게 우리의 안전을 보장하는 환경은 있을 수 없다. 그러나 마냥 위험을 회피하고자 한다면 자동차를 타는 것이 위험하니까 먼 길이라도 걸어서가겠다는 것과 마찬가지다. 어느 정도의 위험을 감수하더라도 미국과 공동의 가치라 할 수 있는 시장경제와 민주주의를 확산시킨다는 국가적 대의가 정립되어 있다면 충분히 극복할 수 있는 위험이며, 그것이 생존과 평화를 더 확실하게 보장하는 길이다.

또한 한․미 동맹이 공동의 이익과 공동의 비전을 절실히 필요로 하는 이유는 현재의 한․미 동맹이 법․제도적으로 충분히 정착되지 못한 채 동맹의 피로현상을 드러내고 있기 때문이다. 우선「한․미 상호방위조약」이 유사시 미국의 자동개입과 미 증원군을 보장하는 ‘조약’으로서의 요건이 미흡하다. “양국의 국내법 절차”에 따라 상호 전쟁에 개입하게 되어 있어 미국은 그 해석 여하에 따라 얼마든지 자동개입의 입장을 철회할 수 있다. 게다가 미 증원군의 규모와 도착 시기 역시 한국이 통제할 수 없는 사안이다. 미 국방부 고위 관리들은 “미군이 환영받지 못하는 나라에 주둔할 이유가 없다”며, 한국이 원하지 않는다면 언제든 미군을 빼겠다는 입장이다. 2003년에 월포위츠 미 국방부 부장관은 한국에 주한미군 후방배치와 감축을 거론하며, 이에 대한 보완책으로 한국의 국방비 증액을 주장했다. 이에 한국의 여론이 반발하자 주한미군도 110억 달러를 투자하여 현대화하겠다는 ‘성의’를 보여주기도 했다. 그런데 지금은 어떠한가. 그 110억 달러는 이미 다른 용도로 집행되었고, 최초 우리가 예상한 주한미군 현대화는 이루어지지 않았다. 한국이 주한미군의 현대화를 원하지 않는다고 생각한 것이다.

이렇듯 최근 4~5년 전부터 급격히 고조되는 동맹의 피로현상은 새로운 비전과 개념으로 재충전되지 않는 한 그 내구성이 급격히 줄어들고 마모될 것이다. 그러나 지금 동맹의 좌표는 당면한 전쟁억제 외에도 두 가지 차원에서 그 내구성과 발전성이 절실하게 요구되고 있다.

첫째는 한․미동맹이 지역의 안정을 유지하는 기제로 성장할 수 있느냐는 것이다. 이것은 한국에 있어 사활적 이익이며, 북핵 문제를 평화적으로 해결하는데도 대단히 중요하다. 참여정부가 그토록 갈망하는 ‘주도권’의 동력도 여기에서 나온다.

둘째, 한․미 동맹이 북한의 급변사태를 관리하는 기제가 될 수 있느냐는 것이다. 유감스럽게도 2005년에 이 문제에 대한 한․미간의 전략은 극단적으로 분열되었다. 바로 ‘작계 5029 논란’이다. 북한 급변사태에 있어 미국의 개입은 북한의 대량살상무기 처리를 위해 100% 확실시 된다. 그러나 주권을 고양시킨다는 명분으로 미국의 개입을 차단하겠다면, 만일 급변 사태 시 한국정부가 단독으로 북한에 개입할 수 있어야 한다. 그것이 가능할까?

3) 동맹의 리더십 - 암묵적 지식과 형식적 지식

동맹을 효과적으로 관리하고 국가이익을 증진하기 위해서는 지도자에게 외교적 수완과 전략적 감각, 국제적 신뢰 및 명성 등 제반 요건이 갖추어져야 한다. 왜 이렇게 여러 덕목이 요구되는 것인가. 우선 외교․안보 분야는 여타 사회․경제분야와 달리 모든 것을 국민에게 투명하게 공개하고 충분히 의견을 수렴하여 정책을 집행하기 어렵기 때문이다. 특히 안보분야는 법과 제도라는 틀로 모든 것을 추스르기에는 곤란한 ‘암묵적’인 형태를 띠고 있다. 예컨대 국제법적으로는 한국이 북한을 통일할 수 있는 권한이 없다. 그것은 유엔의 결의에 의해 이루어지는 것이다. 우리는 북한을 ‘수복’한다고 하지만 그것은 우리의 생각일 뿐이다. 이 때문에 1950년 10월에 이승만 대통령이 평양을 간 것도 대통령 자격이 아니라 개인 자격이었다. 그러나 우리는 미국이 한국에 통일을 지원한다는 사실을 알고 있다. 그것은 ‘형식적’으로 아는 것이 아니라 ‘암묵적’으로 아는 것이다.

한미가 공동으로 작전계획을 수립하면서 연합사령관이 북한의 통치주체가 되는 것으로 모든 계획이 수립되어 있다(유엔사령관의 자격을 위임받은 연합사령관). 그것은 ‘형식적’이다. 그러나 우리는 연합사령관이 북한에 대한 민사작전과 민군작전을 제대로 수행할 수 없으며, 결국 한국 정부 주도로 이를 수행하도록 함으로써 종국에는 통일이 가능하다는 사실을 ‘암묵적’으로 알고 있는 것이다. 이러한 ‘암묵적 진실’이 있기에 국제법적으로는 아무런 근거도 없이 우리의「충무계획」이라든지 「응전자유화계획」과 같은 북한 급변사태 관리계획이 가능해진 것이다. 이러한 ‘암묵적 동의’가 바로 동맹의 저변에 흐르고 있다는 점을 이해한다면 법과 제도의 성숙이 뒤쳐진 안보분야에서 마냥 분개만 할 것이 아니다. 예컨대 우리가 어떤 중국집의 자장면이 맛있다는 점을 알고 있는 것은 그 자장면의 성분이나 요리법을 알고 있는 것이 아니다. 그것을 몰라도 우리의 체험과 감각으로서 맛있다고 안다. 우리가 한국이 장차 한반도의 평화와 통일을 주도하고 미군은 이를 지원한다는 것이 어떤 법령이나 조약에 설명이 나와 있는 것은 아니다. 오히려 거짓말같이 아무런 근거가 없다. 그럼에도 불구하고 우리는 현 한․미 동맹의 가치가 법조문에 없는 엄청난 가치가 있다는 것을 안다. 문제는 그러한 것을 아는데 필요한 혜안과 지혜가 있느냐는 것이다.

그럼에도 불구하고 한국의 지도자가 미국에 분개하고 있는 몇 가지 이유에 대해 생각해 볼 수 있다. 우선 미국은 일본과 주일미군 규모를 변경시킬 때 반드시 사전협의를 하지만 이제껏 한국에서 주한미군을 철수할 때 미국은 ‘통보’만 했다는 것이다. 이런 점에서 한국은 차별받는다는 피해의식이 있을 수 있다. 참여정부 초기에 노무현 대통령이 미2사단 후방배치를 빗대며 자주국방을 강조한 것도 미국이 이를 일방적으로 추진한다는 생각에서 비롯된 것일 것이다. 또한 연합사령부가 한․미 양국이 동등한 지분으로 참여하는 조직이라면 왜 연합사령관은 미군이 독식하는지, 또 연합사령부가 미국 합참-태평양 사령부의 지휘를 받는데 반해 한국 합참의 지휘를 받는 것은 아니라는 등, 여러 가지 측면에서 ‘불평등’을 의식했을 수 있다. 이러한 현상에 대한 불만이 “미국의 바짓가랑이 잡는 짓은 안 하겠다”는 대단히 즉자적이고 직접적인 반응으로 나온 것이다.

물론 이러한 현상이 유독 참여정부에서만 발견된 것은 아니었다. 한․미 동맹이 태동한 이래 줄곧 있어온 문제들이다. 한국전쟁 중에도 이승만 대통령이, 대통령 자격으로 평양을 방문할 수 없었던 일에 대해 유엔사령관에게 항의서한을 발송한 적이 있다. 박정희 대통령도 1979년 카터 행정부가 주한 미 7사단 철수를 추진하자 청와대 집무실에서 재떨이를 집어던지며 화를 낸 일이 라든지, 주한 미 대사에게 “미군이 다 철수하더라도 깃발만 꽂아놓고 나가라”고 호통 친 사례는 유명하다. 그러한 격분과 충동적 대응은 핵 무기개발로 이어지기도 하였다.

강한 상대방에게 자발적으로 예속되는 것을 ‘복종’이라고 하지 않고 ‘응종’이라고 한다. 스탠리 밀그램이라는 학자가 유명한 응종실험을 통해 밝혀낸 것은, 사회적으로 책임을 지지 않는 상황에서 권위자에게 자신의 도덕적 판단을 의탁하는 것, 이로 인한 자주성의 상실을 실험적으로 증명한 바 있다. 우리 사회에서 미국에 대한 끊임없는 숭배와 도덕적인 판단마저도 위탁하는 심리구조를 ‘숭미주의’라고 부른다. 응종의 대표적인 현상이다. 이러한 현상은 과거 안보가 어려웠던 시기에는 일부 있었을 런지도 모른다. 그러나 우리가 세계 11위의 경제국으로 성장하고 월드컵을 개최한 나라로서 자신감을 회복하는 순간 우리 사회에서 이러한 응종 현상은 사라졌다. 이것으로서 한국 사회에서 친미와 반미의 논란의 효력은 그 이념적, 도덕적 가치를 상실했다고 할 것이다. 그것은 이제 전략적인 선택의 문제일 뿐이다.

그런데 여기에서 더 나아가 이제는 과거의 역사를 부정하고 지나친 자만과 독선으로 자신의 능력을 과시하고자 하는 주체할 수 없는 충동에 사로잡히는 현상이 문제다. 마치 과거의 모든 상실을 한꺼번에 보상받겠다는 태도다. 이러한 현상이 안보분야에서 표출된 것이 바로 ‘동북아 균형자론’이다. 애초부터 균형자론은 수사에 불과했으며, 채 석 달을 채 버티지도 못하고 정부 내에서는 사라져버렸다. 그러나 이것이 남긴 여파는 너무도 컸다. 자신의 능력을 과시하고자하는 의도는 그렇다 치더라도 그것을 뒷받침하는 전략도 과제도 없이 말장난으로 끝나 버렸다. 자기과시의 강렬한 충동이 세심한 전략적 고려가 요구되는 사안에 여과 없이 반영되는 경우, 뼈아픈 대가를 치른다는 것은 오늘의 한국 현대사가 보여주는 교훈이다.

2. 한․미 동맹에서 전작권 전환 논의 과정

1) 동맹에서의 안보와 자율 문제

안보와 자율을 교환한다는 모로우의 “교환이론”은 한․미 동맹에서 자율성의 문제를 접근하는데 유용하다. 이론의 핵심은, 국력이 비대칭적인 조건 하에서 약소국은 강대국이 보장하는 안보와 그들이 보유한 자율성을 교환한다고 설명한다(한용섭, 2004). 앞에서 말한 한․미 동맹의 피로현상은 바로 이러한 교환모델에서 발생하는 문제이다. 동맹관계에 있는 강대국과 약소국 간에 위계문제가 발생하는 것이다. 강대국의 핵 독점과 전략과 작전에 있어 의존문제, 군사주권의 제한, 무기 의존, 기지 환경문제 등의 발생으로 동맹 내에 ‘불평등성’이 문제가 된다. 이러한 문제들은 그간 심심치 않게 우리 사회 내부에서 거론되어 온 것들이다.

그러나 최근 한․미 동맹의 피로현상은 이에 더 나아가 있는 소위 ‘방기(abandonment)와 연루(entrapment)의 딜레마’로 설명되고 있다. 이는 동맹관계에 있는 강대국과 약소국의 위협관이 같다 할지라도 각기 다른 대응방식을 추구할 때 생기는 문제이다(이상철, 2004). 미국이 북한에 대한 강경 압박정책을 펴고, 한국은 햇볕정책을 펴는 것이 바로 그런 경우다. 여기에서 말하는 ‘방기’란 강대국이 약소국을 용도 폐기할 때, 또는 국력이 커진 약소국이 강대국을 방기할 때 생기는 것이다. 최근 한․미 동맹에 갈등요인이 커지면서 우리 사회 내부에는 이러한 현상이 미국이 한국을 방기하게 될지 모른다는 우려로 발전하기도 했다. 또한 ‘연루’란 약소국이 강대국을 너무 추종하여 강대국 정치의 희생물이 될 때, 반대로 강대국이 약소국을 따라가야 하는 경우에 생긴다. 2003년에 이라크 파병을 둘러싸고 한국이 미국의 전쟁에 연루된다는 우려가 제기된 바 있으며, 최근 ‘전략적 유연성’에 대한 논란도 다름 아닌 미국에 연루될지 모른다는 의식에서 비롯된 것이다.

이러한 이론들은 최근의 동맹 피로현상을 설명하는데 유용한 도구들이다. 또한 동맹을 유지하는데 상당 정도의 비용이 지불되어야 함을 의미한다. 일단 동맹에서 얻는 이익이 비용을 초과한다면 동맹 자체를 존속시키기 위해 비용을 지불할 수도 있는 것이다. 문제는 이러한 비용 지불이 부도덕하고, 자존심 상하고, 비겁한 것이라는 고정관념을 과감하게 혁파해야만 전략적 판단이 가능하다는 점이다. 지금은 우리가 구식민지 시대의 민족해방운동을 하자는 것이 아니다. 그런데도 불행하게도 우리는, 현재 동맹에서 지불하는 비용을 ‘식민지적 발상’, ‘미국 추종주의’로 매도하는 현상을 버젓이 자행하고 있다. 2004년에 용산기지 이전 협상에서 청와대 민정수석실이 개입하는가 하면, 민정수석실의 비밀문건이 유출되기도 하였다. 그 문건에서는 기지 이전협상을 하는 실무자를 지칭하여 “미국 추종적”이라고 색깔을 칠하고 있다. 물론 외교부 실무자가 청와대를 향해 ‘반미주의’라고 욕한 것도 외교관답지 못한 언행이지만, 협상의 실무 계선 상에 없는 민정수석실도 똑같은 오류를 저지른 것이다. 게다가 대통령이 나서고, 외교부 장관이 경질되는 사태까지 나아가버린 이 문제의 실체는 총 기지 이전비용의 10%도 안 되는 범위 내에서의 문제때문이었다. 결국 10억 달러 내외의 추가 비용문제를 두고 2년여 가까운 시일을 낭비하였다. 그러나 그렇게 외교부가 친미주의로 일관하였다고 비판해놓고 결국 외교부 실무자들이 현상한 그 내용대로 기지이전이 되고 있는 것이 작금의 현실이다. 그렇게 문제가 많다면 협상 내용이 바뀌었어야 하는데 왜 안 바뀌었는가. 대안이 없기 때문이다. 당연히 지불할 수 있는 비용이기 때문이다.

또한 전임 국방장관은 전시작전권 문제로 예비역 장성들이 반대성명을 발표하자 한 월간지 인터뷰를 통해 “예비역들은 일본군, 만주군 시대의 발상으로 현역을 선동하지 말라”고 응수하였다. 전직 장관은 현재 한․미 동맹을 유지하자는 논리를 “식민지적 발상”이라고 한다. 예비역 장성들의 주장은 전작권 협상을 다음 정부로 미루자는 것이다. 이 주장이 그처럼 식민지적이라면 왜 그 장관은 미국이 2009년까지 가져가라는 전작권을 2012년까지 안 받겠다고 버텼는가? 2009년이건, 2012년이건 어쨌든 다음정부의 일이다. 그런데 굳이 현 정부에서 협상을 완결 짓겠다는 고집은 다음 정부가 정책을 바꾸는 길을 아예 차단하겠다는 의도 아닌가? 우리는 지금 식민지 시대의 지배-피지배 관계를 논하자는 것이 아니다. 동맹논리를 말하자는 것이고, 여기에 따르는 비용과 이익을 계산하자는 것이다. 그러나 정부가 선도하고 있는 이념논리는 앞의 동맹이론도 무색케 한다.

2) 연합 작전과 작전 통제권의 의미

연합작전이란 2개 이상의 연합국의 부대가 공통 목적을 달성하기 위하여 실시하는 작전을 말한다. 그런데 이 경우 통합 지휘 관계가 있는 경우와 없는 경우가 있다. 2차 대전 당시 유럽의 연합국과 미국은 애초 통합된 지휘관계가 없었다. 그러나 이러한 상태에서는 전쟁 승리의 결정적 요인이라고 할 수 있는 ‘지휘통일의 원칙’을 준수하기 어려울 뿐만 아니라 미국의 적극적인 참전을 이끌어내기 어려웠다. 이에 따라 영국을 비롯한 유럽국은, 연합군 사령부를 구성하고 지휘통일을 이루었다. 결국 아이젠하워 장군의 지휘 아래 통합된 연합군 지휘부는 2차 대전을 승리로 완결 지었다.

한국이 이제껏 유엔군사령부 또는 한미연합사령부를 통해 단일한 전쟁지휘를 인정해 온 이유는 한국 단독의 대북 억제와 방위 전력이 부족하기 때문이었다. 국방백서에 의하더라도 2000년 대북 전력지수는 80% 수준이다. 이 때문에 미국의 전시증원을 보장하고 유사시 한반도 전구에서의 지휘통일을 위해 전시 작전통제권을 연합사령관에게 위임하게 된 것이다.

그러나 무엇을 정확히 연합사령관에게 위임했는가를 살펴보기 위해서는 지휘, 작전지휘, 작전통제의 개념을 분명히 정의하고 넘어갈 필요가 있다. 지휘란 군대 조직상의 계급과 직책에 따라 위임받는 권한을 가지고 합법적으로 부대를 이끌어가는 일체의 행위를 말한다. 여기에는 군정과 군령에 관련된 모든 사항이 포괄된다. 작전 지휘란 작전 임무 수행을 위해 지휘관이 예하 부대에 행사하는 권한으로 전투 편성, 임무 할당, 목표 설정, 임무 수행 지침 등을 하달하는 행위를 의미한다. 지휘와 작전지휘의 관점에서 볼 때 전․평시를 막론하고 연합사나 미군은 한국군에 대한 아무런 권한도 없다. 이 때문에 앞에서 말한 동맹의 ‘자율’이란 문제는 생각처럼 크지 않다. 다만 한국이 안보를 위해 자율성을 희생시킨 영역은 바로 ‘작전통제’이다.

작전통제란 기능, 시간, 장소가 제한된 특정임무나 과업을 위해 지휘관에게 위임된 권한을 말한다. 작전 통제권은 가장 제한된 범위의 통제 유형이다. 그러나 전투력 발휘의 근간이 되는 통제 권한이며 이 권한을 현재 한미연합사령관이 갖고 있다. 그나마도 연합사령관의 작전통제권은 한국과 미국 양국의 군사통수기구에 의해 그 운용의 지침이 부여되며, 이마저도 한미군사위원회(MCM)의 통제를 받게 되어 있다. 이러한 연합지휘체제는 전 세계에서 미국은 유일하게 한국과 형성하고 있는 매우 독보적인 형태가 아닐 수 없다.

가. NATO형

NATO의 경우, 모든 가맹국이 상호 평등한 입장에서 군대를 파견하여 연합 군사체제를 편성하고 있다. 평시에는 각국이 자국군에 대한 지휘권을 행사하다가 전시에는 NATO군 총사령관(미군)이 파견된 각국 군에 대해 통제권을 행사한다. 이 경우에 회원국의 각료로 구성되는 이사회와 합참의장으로 구성되는 군사위원회에서 NATO군에 대한 전략적 통제를 행사한다. NATO 연합군 총사령관이 각 회원국에서 파견한 예하 구성 부대를 작전지휘함으로써 전시에 통일된 작전 지휘 계통 확립하게 된 것이다. 더 나아가 연합 작전의 용이성을 위하여 훈련 및 교리의 표준화, 협동 계획, 장비 및 물자의 표준화 추진함으로써 원활한 협조를 도모하고 있다.

냉전 이후 NATO는 1991년 11월 NATO 정상회담에서 로마 선언으로 불리어지는 「신전략개념(New Strategic Concept)」을 채택하였다. 여기에서는 NATO의 목표와 임무를 동유럽의 위협에 대한 대처에서 지역분쟁 ‘위기관리’ 및 ‘평화유지활동’으로 전환하는 것을 주 내용으로 하고 있다. 한편 9․11테러 이후 테러와의 전쟁이 주요한 임무로 부각되고 있다. 이렇듯 안보환경 변화에 따라 그 운용방향이 수시로 변하고 있는 가운데 가맹국들의 ‘수평적 협력’이 이루어진다는 점에서 자율성이 희생되는 영역은 그리 크지 않다고 본다.

나. 일본형

전, 평시 일본 자위대와 미국군은 각기 분리 독립적으로 자국군대에 대해서만 지휘권을 행사한다. 전시 작전은 미․일 협조기구를 설치하여 상호 독립적으로 시행된다. 양국은 군사협력의 범위와 내용을 미․일 신 안보 선언에 의해 명문화하는데 이제껏 선언은 상호 협력 범위 증가시켜 왔다.

일본형은 헌법상 평화국가인 일본과 미국이 집단적 자위권을 행사한다는 개념으로 병렬형 지휘체계를 형성하였다. 그러나 그 관장범위는 매우 넓다. 미․일 동맹은 일본에 대한 방위동맹인 동시에, 동북아 지역의 위기관리역할까지 포함하는 것으로 최근의 「신 미․일 방위협력지침」은 명기하고 있다. 즉 “일본의 영역에 대하여는 일본 스스로 책임을 지고 방어작전을 수행하되 필요시 미군이 이를 지원하며, 영역 밖에서는 일본의 위협에 대하여는 미국이 담당함으로써 일본의 안보를 지원하는 체제”이다.

공동작전체제는 전․평시 각 국 군대에 대한 지휘권을 각국이 독자적으로 보유하고, 위기시 및 전시에 원할한 작전협력을 위해 평시부터 조정 및 협력기구를 편성하여 운영하는 병렬형 지휘체제이다. 미․일 간에는 단일한 지휘체제가 없으며, 각 국의 최고사령관 예하에 육군․해군․공군 사령관을 두고 각 국별로 지휘하며, 「미․일 공동계획검토위원회」라는 기구를 구성하여 공동작전계획을 수립하고 상호협력에 의한 공통기준과 실시요령 등에 대한 검토를 실시하는 체제이다.

다. 한․미 연합지휘체제

한국은 NATO 형과 같은 체제를 유지한다고 볼 수 있으나  NATO는 다자간 집단 안보적 체제로서 수개 국이 평등하게 구성된 연합군의 지휘 체제이다. 반면 한국과 미국은 쌍무적으로 존재하면서 전시에 지원국이 피지원국의 군을 통제하는 특징을 보유하고 있다. 이런 점에서 NATO와 같은 수평적 협력의 요소보다 ‘수직적’협력의 요인이 돋보이는 자율성이 희생된 구조라고 볼 수도 있다.

이를 자세히 살펴보면, 먼저 평시에는 한․미 양국이 독자적으로 자국의 군을 통제한다. 한국군은 국가 통수 기구로부터 합참 → 육, 해, 공군의 각급 사령부로 이어지는 지휘 체제를 갖고 있다. 이에 비해 주한 미군은 미 태평양 사령부에서 통제하여 양국군의 지휘계통이 다르다. 그러나 평시라 하더라도「연합 권한 위임 사항(CODA)」에 의한 권한은 연합 사령관이 한정된 목적을 위해 한국군 부대에 대하여 통제가 가능토록 하였다. 이것은 애초 평시작전통제권을 한국군이 단독으로 행사한 1994년경부터 매우 논란이 많았던 부분이다. 여기에서 말하는 CODA란 위기 관리, 작전 계획 수립, 연합 합동 교리 발전, 연합 합동 훈련 및 연습의 계획과 실시, 연합 정보 관리, CI 상호운용성을 말한다.

전시에는 한, 미 국가 통수 기구 및 SCM의 전략 지침과 군사 위원회의 전략 지시를 받아 연합 사령관이 연합사 예하 부대에 대한 작전 통제권을 행사한다. 군사 위원회는 한, 미 양국의 국가 통수 및 군사 지휘 기구로부터 부여받은 전략 지시 및 작전 지침을 연합 사령관에게 부여한다. 본회의와 상설 회의로 구성된다. 연합 사령관은 미군 대장이 맡으며 부사령관은 한국군 대장으로 임명된다. 연합 사령부 예하에는 지상 구성군 사령부, 공군 구성군 사령부, 해군 구성군 사령부, 연합 해병 사령부, 연합 특전 사령부(전시)를 두고 이를 통해 작전 가용요소를 통제하도록 한다. 연합 사령부의 참모부는 한, 미군 동률로 편성하며 부서장과 차장을 서로 상대국의 장교로 임명하여 평등의 원칙을 구현하도록 하였다.

그러나 바로 이점에서 자율성 희생의 문제가 발생했다. 주한 미군은 주한 미군 사령관이 미군 대장이 맡고 있으므로 그 직속상관인 미 태평양 사령관의 통제를 받는데 반해, 연합사령관은 한국 합참을 상급부대로 인식하지 않는다. 이 때문에 연합사 자체는 비교적 양국이 호혜평등하게 구성되었다 할지라도 연합사를 작전지휘하는 양국의 상급기관이 균형적으로 개입하고 있다고 보기는 어렵다.

또한 평시 작전 통제권이 1994년에 한국군에 이양되었으나 CODA에 의해 주체적인 작전통제권의 행사는 여전히 곤란하다. 연합사 통제하의 한국군과 미군의 작전 통제 부대의 규모면에서도 불균형으로 인해 진정한 연합 체제로서의 기능 발휘 미흡하다는 지적도 있다. 대규모 병력을 보유한 부대는 주로 한국군이고 연합작전에서도 한국군의 기여도가 월등히 높다는 의미에서 한국군에 더 많은 자율성이 보장되어야 한다는 주장이다. 또한 전․평시 이원적 지휘 체제와 연합사로 작전통제권이 이양되는 시기판단의 불명확성으로 작전의 효율성 제한되고 긴급 사태 시 한․미간의 의견 불일치 가능성이 있다는 지적도 있다.

라. 평가

현재 한․미 연합지휘체제가 미국의 세계전략 변화, 한국군의 성장과 발전, 동북아 안보환경의 변화로 인해 시대에 맞는 옷으로 갈아입어야 한다는 여론은 분명 타당성이 있다. 특히 한․미간의 수직적 협력 요소와 연합사령부의 비효율적인 요소들은 개선이 필요하며, 이는 미국도 오래 전부터 공감하여 온 사안이다.

이러한 변화의 요구를 담은 발전방향을 모색해보면, 우선 첫 번째로 한국군이 작전통제권을 완전히 단독으로 행사하는 구조, 즉 미․일형을 생각해 볼 수 있다. 이 체제는 ▶ 한국의 주권 회복을 통한 국민 의식 고양 ▶ 대북 발언권 강화 ▶ 국방력에 대한 관심 증가 ▶ 무기 체계 획득의 융통성 증가 등의 장점이 있는데 반해 ▶ 주한 미군 철수 가능성 증가로 전쟁 억제력, 방위력 감소 ▶ 좁은 전장 환경 고려 시 한, 미군간의 통합적 전투력 발휘가 중요하나 이의 실현 곤란 등으로 그동안 배제되어 온 것이다.

NATO나 일본과 우리가 다른 점은 첫째, 아직까지 한국에서 군사력의 목표와 임무는 변하지 않았다는 것이다. 유사시 북한 등으로부터의 전쟁을 억제하고 억제 실패 시 이를 격퇴하는 것은 변함없는 전략적 과제이다. 이러한 전략과제의 중심적 사안이 불변인 점을 고려하지 않고 유럽이나 일본과 같은 수준에서 변화의 기준점을 도출한다는 것은 군사력을 유지하는 가장 기본적인 원칙을 등한시하는 것이다.

둘째, 연합지휘체제의 변화는 한국방위를 한국 주도로 한다는 방향임에는 틀림없지만 이것은 어디까지나 한․미 동맹을 굳건히 발전시킨다는 대전제 위에서 가능한 것이다. 한국과 미국이 국력과 군사력 면에서 상호 평등한 수준이라면 더할 나위 없이 좋겠으나 그것은 현실을 도외시한 것이고, 양국의 군사적 잠재력을 최대한 끌어내는 구조와 메커니즘이 동맹관리의 가장 적합한 틀이라고 판단된다.

1990년대 초부터 한․미 양국은 장차 동맹의 미래 방향에 대한 끊임없는 고민과 갈등을 공유해왔다. 연합지휘체제 속에서 한국안보의 자율성을 과연 어느 정도까지 증진시킬 것인가, 라는 문제를 두고 그 좌표를 설정해왔다고 할 수 있다. 즉 안보와 자율성의 딜레마를 해결하는 것이다.

그 결과 양국군의 군사적 비교우위란 과연 무엇인지, 그리고 이를 담아내는 적합한 틀로서의 연합지휘체제를 모색해 온 것도 사실이다. 이러한 노력의 결론은 ‘통일 이후까지’ 현 동맹은 유지되어야 한다는 것이다. 주한미군을 한반도 통일의 지원 세력화함으로써 한국의 주도성을 높인다는 국가 대전략 차원의 구상 속에서 동맹관리의 기본방향이 정해져 왔다고 보아야 한다.

3) 전시작전권 전환의 논리의 배경

1950년 북한의 불법 기습공격으로 시작된 한국전쟁 당시 7월 15일 이승만 대통령은 맥아더 유엔군 사령관에게 한국군에 대한 작전지휘권을 이양(assign)하였다. 그 후로부터 28년이 지난 1978년 11월 7일 한미연합사령부가 창설된 이후에는 한미 양국의 국가통수 및 군사지휘기구로부터 ‘전략지침과 지시’를 받은 한미 군사위원회가 ‘전략지시와 작전지침’을 하달하면서 한미연합군 사령관이 작전통제를 행사하는 체제를 유지해오고 있다. 그로부터 16년이 지난 1994년 12월 1일에는, 비록「연합권한위임사항(CODA : Combined Delegated Authority)」은 한미연합군사령관이 보유하는 조건이었지만, 그간 한미연합사령관이 행사해오던 작전통제권(OPCON : Operational Control) 가운데 평시(정전시) 작전통제권을 한국 합동참모본부가 환수하였다(안광찬, 2002).

본 고에서는 이러한 전 과정을 고찰하기보다는 최근 전시작전통제권 전환을 둘러싼 자주 노선의 주장과 그 배경을 살펴보고자 한다.

가. 주권 확보론

- 전쟁이 나도 한국 대통령은 군사주권이 없다는 주장 -

이러한 주장은 노무현 대통령이, 대통령에 당선된 직후인 2003년 벽두부터 직접 언급한 내용이다. 이 주장의 요체는 현재 연합사령관을 미 측에서 맡고 있는 한 한미연합군은 미국 사령관의 지휘를 받을 수밖에 없기 때문에 사실상 한국은 군사주권을 행사할 수 없다는 것이다. 여기에서 말하는 주권이란 우리의 비전과 전략대로 한반도 전구작전을 지휘할 수 없다는 뜻으로 짐작된다. 예컨대 유사시 한반도 전쟁을 통일전쟁으로 할 것인가, 아니면 격퇴 후 안정을 취할 것인가를 누가 어떤 절차로 결정하는가하는 문제가 남는다. 또한 중국 등 주변국이 개입할 때 전쟁을 어디까지 확대시킬 것인가, 라는 문제도 대두된다. 이러한 문제는 실제로 한국전쟁 때 발생했던 문제이다.

연합사령부가 모든 작전계획을 수립하고 한반도 전구 작전의 주도권을 갖고 있는 한 우리의 의지는 밀리고 말 것이라는 우려는 일견 의미가 있을 수 있다. 실제로 연합사령부는 미 측이 사령관을 맡고 있는 것 말고도 작전과 기획참모와 같이 가장 중요한 직위도 미군의 몫이다. 또한 연합사령부는 태평양사령부의 예하부대로서 기능한다. 태평양 사령부는 다시 미 합참의 작전통제를 받는다. 그러나 우리 합참이 연합사령부를 작전통제하지는 못한다. 연합사가 한국 합참을 상급 기관으로 인정하지 않기 때문이다. 이 점에서 작전의 주도권은 분명히 미국이 갖고 있다는 점을 부인하기 어렵다(안광찬, 2003).

이에 대해 많은 학자들이나 군사전문가들은 양국의 통수기구, 즉 대통령을 정점으로 하는 전쟁지도계층이 상호 ‘합의’하여 연합사령관에게 전략지침을 합의하기 때문에 군사주권은 여전히 유지된다고 주장한다. 게다가 한미연합사가 양국이 동등하게 50 : 50으로 참여한 동등 지분의 컨소시엄과 같은 것이라고 말한다. 미 측이 사령관을 역임하는 것은 미국이 군사능력이 우수하기 때문에 우리가 양보한 것이고, 그것은 자율적인 의지를 바탕으로 한 것이므로 주권의 문제로 볼 수 없다는 입장이다. 간단히 말하자면 연합사령관은 한국 대통령의 부하이지 점령군 사령관이 아니다.

또한 연합사령관이 한국군에 행사하는 것은 작전통제권(OPCON : Operational Control)이지 작전지휘권(Command Authority)이 아니다. 이 양자의 차이는 매우 중요한데, 작전통제권이라고 한다면 작전 임무를 수행하기 위해 배속되는 개념이지 행정, 군수, 군기, 내부편성 및 부대훈련 등에 대한 책임이나 권한은 작전통제권에 포함되지 않는다. 이를 근거로 작전통제권은 연합사령관에게 전시에 일시적으로 주어지는 권한이며, 그 범위도 작전에 관한 부대 운용에만 제한되어 있다. 전시에는 ‘지휘통일의 원칙’이 중요하기 때문에 이러한 제한된 권한을 연합사령관에게 위임한 것인데, 이를 두고 주권의 상실로 보는 것은 과장되었다는 주장이다. 1950년에 이승만 대통령이 맥아더 유엔군 사령관에게 ‘작전지휘권’을 이양한다는 것을 서신으로 보내자 맥아더 사령관은 ‘작전통제권’을 인수받는데 사의를 표명한다는 답신을 보내왔다. 즉 한국전쟁 이래 미군은 한번도 작전지휘권을 행사한 적이 없으며, 더군다나 연합사가 창설된 이후에는 한국군의 자주성은 크게 고양되어 이미 동등한 지분을 행사하고 있는데 무엇을 미국으로부터 돌려받느냐는 반문이다.

이러한 상반된 주장의 대립에서 어느 한쪽이 완전히 옳다고 보기는 어렵다. 그러나 우리가 원하는 ‘주권’의 실체가 무엇인지를 냉정하게 평가해 볼 필요가 있다. 우선 ‘주권’이 북한은 물론 주변국으로부터 한반도 평화의 당사자로 한국이 인정받고 존중받는 그 무엇이라고 한다면 한․미 동맹이 주권을 제한하는 요소는 거의 없다. 북한이나 중국이 한국을 존중할 수밖에 없는 이유는 한국이 미국의 강력한 동맹이기 때문이다(김희상, 2003). 만일 한․미 동맹이 이완된다면 당장 북한은 미국과 상대하려 할 것이고 한국은 더욱더 고립될 것이다. 참여정부가 2004년부터 ‘동북아 균형자론’을 천명하였음에도 불구하고 오히려 다자외교에서 아무런 이니셔티브를 얻지 못하고 거꾸로 고립된 사례가 이를 입증한다. ‘균형자론’에 대해 러시아나 중국은 별다른 반응이 없었는데 반해 미국이나 일본은 이를 백안시했다(후나바시 요이치, 2007). 그 뒤로 북한과 미국, 북한과 일본의 직접 접촉은 더 강화되었으며 한국외교의 설자리는 없었다.

나. 미국 위협론

- 한반도 안정과 평화에 미국은 위협이 된다는 주장 -

또한 급진적 진보세력 일각에서는 미국이 북한을 위협하는 호전세력이기 때문에 강력한 한․미 동맹이 오히려 한반도 안정과 평화에 불안요인이 된다는 주장도 있다. 부시 행정부 출범 이후 미국의 일방주의, 패권주의가 고조되고 아프가니스탄과 이라크를 침공하는 등 미국의 군사주의가 평화와 안정에 위협이 된다는 논리다. 한반도와 관련해서도 이와 관련하여 의미 있는 증언이 있다. 부시 정부가 출범한 직후부터 부시 대통령과 럼스펠드 국방장관은 이라크 침공을 계획하였는데, 그 이전에 북한에 대한 공격계획을 먼저 검토했다는 증언이다(밥 우드워드, 2003). 물론 이러한 내용은 2001년 당시에는 우리가 전혀 몰랐던 것이다. 그러나 미 정부 내에서도 이러한 북한 공격계획은 아무런 매력이 없어 2달 이상 관심을 끈 적이 없다. 부시는 즉시 이라크로 관심을 돌렸다.

라이스 미 국무장관도 2002년 12월 북한에 대한 세 가지 시나리오를 마련했다. 첫 번째는 미 NSC 마이클 그린이 작성한 ‘국제적 어프로치’로서 외교에 의한 북한 핵 포기다. 1994년 제네바 북한 핵 합의를 폐기하지 말고 수정하자는 것이다. 두 번째는 비확산부서의 로버트 조셉이 작성한 ‘특별주문형 봉쇄 어프로치’로서 북한을 전방위적으로 고립시켜 위협과 압박을 가하자는 것이다. 세 번째는 미 국방부 조디 그린이 작성하고 체니 부통령과 럼스펠드 국방장관이 지지한 ‘체제전환 어프로치’이다. 북한의 정권과 체제를 전환시킴으로서 항구적인 평화를 달성하자는 것이다. 이 세 선택지를 놓고 고민하던 미국의 전략두뇌들은 서로 자중지란을 겪었다. 그러나 “부시 임기 내 반드시 북한 핵 문제를 해결한다”는 공감대는 있었던 것으로 평가된다.

미국과 동맹국인 한국과 긴밀한 협의 없이 북한에 대한 대책을 수립했다면 그것은 유감스러운 일이다. 미 국방부가 북한에 대한 정밀타격이나 체제전복 등 다양한 방책을 구사하는 동안 한국정부와 어떤 협의를 했는지는 지금까지 밝혀진 바 없다. 이 때문에 미 당국자들의 연이은 강경발언에 대해 우리 국민들이 불안하게 생각했던 것도 사실이다. 이삼성 교수는 아예 “평화협정 체제는 한미동맹과 양립이 불가능하다. 동맹체제의 일방성은 미국의 대북 군사행동의 위험을 초래한다”고 단언하기도 했다.

그러나 문제의 논점을 명확히 할 필요가 있다. 미국의 강경주의가 과연 동맹을 약화시킬 이유가 되느냐는 것이다. 미국도 한국과 마찬가지로 자국의 국내정치가 있다. 이 때문에 북한에 대한 여론의 동향은 매우 중요한 것이다. 그러나 동맹관계는 매우 충동적이고 우발적이며 일시적인 여론의 향방에 좌우되지 않고 국가의 대전략을 일관되게 유지하는 기제가 된다. 특히 한국의 경우 그러했다. 이승만이 북진 통일을 할 수 없었던 것은 작전통제권이 유엔군 사령관에게 있었기 때문이다. 박정희 대통령이 1.21사태 이후 북한을 응징하기로 결심했으나 전쟁으로 비화되지 않은 것은 작전통제권이 없었기 때문이다. 1994년에 클린턴 행정부가 북한을 타격할 수 없었던 것도 동맹인 한국이 반대했기 때문이다. 한․미 동맹이 한국전쟁 이후 전쟁을 억제한 일은 있어도 전쟁을 촉진시킨 사례는 거의 없다. 부시 정부의 네오콘들이 북한을 공격하지 못한 것은 여러 원인이 있겠으나 중국의 비협조가 가장 큰 원인이었고, 그 다음으로 동맹국인 한국이 반대했기 때문이다.

물론 현재의 한․미 동맹은 정전체제를 기반으로 한 것이지 평화체제를 기반으로 한 것이 아니다. 그러나 평화체제는 먼 미래의 일이고 정전체제는 현실이다. 정전체제 하에서 평화를 유지하는데 한․미 동맹과 연합방위체제는 전쟁을 억제하고자하는 기제로 작동해 온 엄연한 역사적 사실이 앞의 경우다. 비록 연합사가 북한에 대한 정교한 군사계획을 수립하고 여러 시나리오를 검토한다고 해도 북한에 대한 군사행동 여부는 군사적 차원이 아니라 정치적 차원, 즉 한․미 정상 간에 외교적으로 다룰 문제이다. 양국의 국방 통수기구가 연합사의 상위기구로 있는 한 완전히 우리의 의지에 반하게 한반도에서 위기가 초래될 가능성은 거의 없다. 반면에 한․미 동맹의 틀이 이완된다면 미국은 북한에 대한 단독행동을 할 가능성이 높다. 이를 간과하는 것이 ‘자주독립’을 외치는 평화주의자들이 가장 빠지기 쉬운 함정이다.

다. 동맹대체론

- 전작권을 전환해도 미국과 동맹은 변함없다는 주장 -

정부는 전시 작전권을 전환하게 된다고 해도 미국과의 동맹관계는 여전히 강력하다고 강변한다. 그러나 그것은 사실이 아니다.

한․미 동맹의 요체는 유사시 미 증원군이나 핵우산과 같은 전략적 차원의 동맹에서 비롯된다. 우선 미 증원군 지원 문제부터 살펴보자. 유사시 미 증원군이 한국으로 증파된다는 것은 기존의 한․미 상호방위조약에서는 그 근거를 찾을 수 없다. 유일하게 미 증원군 지원의 근거가 되는 것은 1978년 한․미간 상호 약정(TOR)에 의한 연합사에 대한 전략지시 1호이다. 이 전략 지시에는 연합사령관의 임무가 명기되어 있는데, 북한이 남침을 하면 이를 격퇴하는 것이다. 연합사령관은 이 전략지시를 근거로 본국에 증원지원을 요청하게 되며, 이에 따라 미국 대통령이 미군을 증파하게 된다.

한․미 연합사가 해체된다면 기존의 약정서와 전략지시의 실효가 소멸됨을 의미한다. 그러면 어떤 근거로 우리가 미군의 증원군을 기대할 수 있는 것인가. 지난 7월 한․미 양국이 체결한 전작권 이행합의서는 이에 대해 어떤 해답도 주지 않고 있다. 단지 미국과 협상과정에서 나온 실무진 차원의 구두 약속이 전부일 것이다. 최근 이 문제와 관련하여 언론 보도를 자세히 보면, 미국이 무엇을 한국에 보장해주었다는 것이 아니라 한국이 미국에 무엇을 강력히 요구했다는 내용들이 거의 대부분이다. 요구는 했는데 약속은 어떤 방법으로 받아냈다는 것인지, 그것이 조약인지, 합의서인지 도무지 알 길이 없다.

미국이 한국에 제공하는 핵우산의 경우도 그러하다. 신동아(2007. 8월호)에 의하면 롤리스 전 미 국방부 차관보는 2005년에 한국이 미국에게 핵우산을 철회해 달라고 요구한 것으로 보도되었다. 인터뷰에는 나와 있지 않지만 정부가 그런 요구를 미국에 한 이유는 2005년 제4차 6자회담에서 9․19 공동성명이 나왔기 때문이다. 핵에 대한 한․미의 전향적 태도를 표명하면 북한과 대화의 모멘텀을 유지하는데 도움이 되지 않겠느냐는 아이디어가 있었기 때문이다. 그런데 돌연 2006년도에는 반대로 한국이 미국에 기존의 핵 우산을 한 층 더 강화한 “확장된 억지”라는 표현을 SCM공동선언에 명기하자고 제안하였다. 바로 직전에 북한이 핵 실험을 했기 때문이다.

1년을 두고 상반된 요구를 미국에 한 것에서, 이 정부가 미국의 핵을 비롯한 각종 지원에 대해 큰 착각을 하고 있다는 사실이 발견된다. 우리 정부는 핵을 미국과 ‘협상 대상’인 것처럼 착각하고 있는 것이다. 그것도 양국 국방부 실무 차원에서 그러한 협상이 가능한 것으로 착각하고 있다. 국제정치에 대한 무지의 극치다. 당연히 미국은 이러한 협상을 거부하였다. 거부하고 싶어서 거부한 것이 아니다. 이 점은 럼스펠드가 한국 국방장관에게 직접 설명했다. “핵 태세에 대해서는 내 권한도 없고 부통령 권한도 없다. 그것은 오직 부시 대통령만이 결정할 수 있는 사안이다.” 핵 뿐 아니라 대부분의 한국에 대한 지원은 동맹의 신뢰성과 미 군사력의 임무에 기초해서 미국 대통령이 그 수준을 최종적으로 승인하게 되어 있다. 그러나 한국정부의 접근법은 마치 이런 모든 지원이 우리의 통제와 결정권의 범위 내에 있는 것으로 착각한다.

전략적 차원의 동맹을 뒷받침해 온 것은 한․미간 안보정책 공조, 정보 공조, 작전의 상호 운용성 세 가지다. 한․미 동맹은 이 세 가지 면에서 세계에서 가장 강력한 동맹을 미국과 맺고 있다. 미국이 한국에 구축해 놓은 지휘통제실은 전 세계에서 가장 우수하고 첨단화된 지휘통제 시설이다. 이 때문에 매년 을지 포커스 렌즈 군사연습 때는 한국의 지휘통제시설은 재래식 지휘통제를 하는데 반해, 연합사 지휘통제실은 최첨단의 정보전을 수행한다. 이 모든 과정에 한국군의 전면적인 참여와 연합자산에 대한 공동사용이 가능하다. 오산의 미7공군사령부의 최첨단 C4I체계 역시 미국 소유의 자산이지만 연중 한국군이 활용하고 있다. 그 뿐인가. 미국의 첨단 정보자산, 즉 고가의 정찰위성과 정찰기 등이 수집한 영상정보는 1장당 경제적 가치가 1만 불 이상이다. 이것을 한․미간 정보교류각서에 의해 한국은 연간 3만장 정도 미국으로부터 무상으로 받는다. 이를 가격으로 환산해도 3억불이다. 이러한 막대한 군사정보 외에도 돈으로 환산할 수 없는 상당한 정보가 제공되고 있다. 이러한 정보는 한국이 아무리 국방비를 증액한다 하더라도 결코 얻을 수 없는 것들이다.

이행합의서에 명기된 대로 정보작전에 대한 협조기구가 창설된다 해도 미국이 이와 같은 정보우산, 핵우산에 대한 모든 지원을 명시적으로 보장하지는 않는다. 지금까지 이러한 모든 지원의 근거는 연합사령관에 대한 전략지시에 근거해왔다. 그런데 이 근거가 없어졌을 때 이제껏 한․미간에 유지해왔던 각종 약정, 양해각서, 합의각서 등이 전부 법적 근거를 상실하게 되는데 과연 미국이 호락호락 한국에 전폭적 지원을 할 수 있다고 보는 것은 환상이다.

정부가 이러한 사실을 전혀 모르고 있지는 않을 터인데, 굳이 이 문제를 무시하는 이유는 무엇일까. 다음과 같은 추론이 가능하다. 동맹 없이 우리 단독으로 위기관리가 가능하거나 동맹을 다른 무엇으로 대체할 수 있다고 보는 것이다. 이와 같은 인식은 대표적인 자주론자인 이삼성 교수의 주장에서 나타난다. “평화협정 체제는 한미동맹과 양립 불가능하다”며 동맹의 대체재로서 중국 가능성 또는 다자안보체제를 거론한다. 한미동맹이 다른 무엇으로 대체될 수 있다는 생각은 미국의 국력이 지속적으로 약화될 것이고, 미국의 대한반도 정책도 평화 지향적으로 변화할 가능성이 있으며, 미국의 제국주의적 성격과 한미동맹의 종속성을 고려할 때 현상은 변화하지 않을 수 없다는 것이다. 여기서 한 걸음 더 나아가서 중국이 미국보다 한국의 경제적 이익에 중요하다고 함으로써 동맹은 얼마든지 대체될 수 있다고 보는 것이다.

라. 일체 유심론

- ‘안보 공백’에 대한 두려움보다 ‘민족적 자긍심’ -

황우석 사태로 온 나라가 소란스럽던 시기. 황우석 교수는 국․내외 기자회견을 자청하여 부적절하게 난자를 수집한 경위를 해명했다. 이 때 의아스러운 것은 황 교수가 유난히 ‘민족적 자긍심’이라는 용어를 남발하고 있다는 점이었다. 그 당시만 해도 한국 국민이라면 누구라도 황 교수의 편을 들어주고자 했다. 그런데 과학자의 입에서 ‘민족’이라는 용어가 자주 튀어나오자 무언가 자연스럽지 못하다는 느낌이 왔다. 그런데 얼마 후 그 이유를 알게 되었다. 황 교수는 자신에 대한 공격을 회피하기 위해 ‘민족’과 ‘국가’를 이용했던 것이다. 비록 본인이 그렇게 하려는 의도가 있던, 없던 국민들은 바로 그 ‘자긍심’의 환상에 빠져 사실을 있는 그대로 볼 수 없었고 보려고도 하지 않았다.

한․미 동맹에 대해서도 이와 비슷한 인식론적 혼란이 나타났다. 우리가 세계 11위의 경제대국이며 월드컵 4강을 성취한 나라로서 더 이상 변방이 아니라고 선언한다. 그런데 이러한 자긍심이 지나쳐 안보 현실을 있는 그대로 보기를 거부하는 의지여서는 곤란하다. 이삼성 교수는 다음과 같이 말하고 있다. “(문제의 본질은) 미국과의 동맹을 어떤 가치보다 더 우선시하고 절대시하는 한국의 정부와 언론, 지식인 사회일반의 사유방식에 근거 한다”, “독립성 상실의 결과는 한반도에서 전쟁과 평화를 결정하는 과정에 우리 자신의 소외와 배제를 자초하며, 그것이 초래할 수 있는 의식이 아예 결여되어 있다”는 것이다. 이 교수는 동맹론자들을 정신적 불구자들로 묘사하고 있다. 이와 유사한 주장을 이수훈 교수도 펴고 있는데 그에 의하면, “한미동맹은 한국외교의 독자성과 상상력을 제한한다”는 것이다. 홍현익 세종연구소 연구위원 역시 “자주외교가 국토에 대한 주권 행사라면 한미동맹은 자주와 위배 된다”고 단언하고 있다.

주권, 독자성, 상상력 등 자주노선을 치장하는 용어들은 대단히 역동적이고 낭만적이다. 이것은 불경의 화엄경에 나오는 “일체는 마음먹기에 달렸다”는 유심론에서 그 논리와 문법체계를 차용하고 있다. 실제로 노무현 대통령은 자주노선을 설명하면서 “자주외교를 하기 위해서는 자주의식이 문제다, 마음을 모으면, 마음을 먹으면 못해낼 것이 없다”고 말했는데, 이는 자주노선을 구현하는 핵심 동력을 의식과 사유방식에서 찾는 것이다.

참여정부의 유심론은 과시적인 각종 담론, 자주국방론, 동북아 균형자론과 같은 담론을 형성하는데 일정 정도 성공하였다. 이러한 사유가 일견 힘차게 현실극복을 천명하고 있기에 그 순수한 뜻을 폄하할 생각은 없다. 그러나 이 논의에는 지정학도 없고 경제학도 없으며 국제정치학도 없다는 것이 문제다. 월드컵 4강이나 세계 12위의 경제력에 부합되는 민족적 자긍심도 좋으나 보다 현실적이고 과학적인 인식을 바탕으로 시대의 좌표를 정확히 읽어내려는 노력이 중요하다. 한국은 주변 4대 강국에 비해 영토, 군사비, 영향력 등 모든 지표에 있어 최하위다. 국방백서의 의하면 2000년 기준으로 우리의 대북 재래식 전력은 80% 수준이며, 북한은 핵․화학 무기 등 비대칭전력을 증강하고 있는 중이다. 이러한 안보현실에 기초하여 동맹의 의미가 무엇인지를 살펴보면, 김우상 교수는 미국과 동맹 유지의 이유를 세 가지로 제시하고 있다. 첫째는 미국이 한국과 인접하지 않아 한국과 영토분쟁 소지가 없다. 둘째, 미국은 동맹공약을 성실히 이행할만한 충분한 국가이익이 한반도에 있다, 셋째, 빠른 시간 내에 군사력을 동원할 수 있는 강력함이 있다. 이것이 지정학, 정치학, 군사학이다.

흔히 과학적 세계관이 결여되어 있고 현실감이 떨어질 때 매달리게 되는 것이 애국심, 민족적 자긍심과 같은 열정 고취적인 언어들이다. 노 정부가 자꾸 이런 용어에 매달리는 것을 볼 때 안보 분야에서 제2의 황우석 사태가 올 것 같은 예감이 든다.

3. 최근 전작권 전환 과정의 문제점

지난 6월 28일 김관진 합참의장과 비. 비. 벨 연합사령관은 「한․미 연합군 사령부로부터 대한민국 합동참모본부(합동사령부)로 전시 작전통제권 전환 이행을 위한 전략적 전환계획」에 합의하고 서명하였다. 겉으로는 순풍에 돛단배처럼 한․미간의 전작권 전환이 순조롭게 이루어지고 있는 것처럼 보인다. 이런 추세라면 ‘전환의 프로세스’가 성공적으로 진행되어, 2012년 4월에는 대한민국 건국 이래 처음으로 한국군이 ‘자주군대’로서의 위용을 드러낼 것처럼 보인다.

그러나 전작권 전환까지 우리 국방부는 4년 9개월을 항해하면서 별다른 풍파나 암초를 겪지 않고 차질 없이 목적지에 도착할 것인가. 한․미 지휘체계와 작전에 정통한 상당수의 국방 관계자들은 그러한 기대는 순진하다고 일축한다. 정작 문제는 이제부터 시작이라는 것이다. 더 나아가 이들은 전작권 전환 과정을 제대로 관리하지 못하면 대혼란이 초래될 수도 있다며, 이러한 혼란이 한국안보의 기축을 뒤흔드는 재앙이 되지 않기를 학수고대한다.

1) 동맹의 미래 비전이 불확실하다

전시작전통제권을 한국으로 전환한다는 것은 “자주국방” 비전 달성을 위한 전략과제로서 설정되어 추진되는 것이다. 이제껏 이 문제를 미국과 협상하여 온 협의 채널은 한․미 미래동맹 정책구상(SPI)회의이다. 2005년 10월에 미국에 전시작전권 전환을 위한 협상을 제안할 당시 한․미 연합지휘체계의 미래상을 논의하던 중이었다.

가. 동맹 비전의 중요성

애초 이 회의의 의제였던 ‘연합지휘체계의 발전방향 모색’은 대체로 세 단계에 의해 추진되어야 했다. 첫째 한국과 미국의 공동이익에 대한 정의다. 동북아에서 평화와 안정, 장차 북한의 급변사태나 중국의 성장을 고려할 때, 한국과 미국이 과연 전략적 이익을 공유하고 있느냐에 대한 평가가 최우선적으로 이루어져야 한다. 이러한 평가는 국가 대전략의 관점에서 이루어지는데 참여정부가 과연 어떠한 국가대전략 차원에서 이를 고민한 것인지 매우 불명확하다.

둘째, 한․미 양국의 공동이익을 구현하는데 군사력의 역할이 무엇인지를 평가해야 한다. 한․미 동맹이 단순히 군사동맹으로 평가되는 구조가 아니라 정치, 경제, 통상 및 외교 등 여러 영역과 중첩되어 있고 매우 포괄적인 관계이다. 이 점은 올해 한․미 FTA 체결로 더욱 명확해졌다. 이러한 동맹의 포괄성과 긴밀성 속에서 군사동맹이 차지하는 지위와 역할에 대한 평가가 이루어져야 미래 동맹의 발전상이 나온다. 이점에 대해서도 그간 한․미간의 SPI 회의는 아무런 답을 내놓지 못하고 있다.

셋째, 연합지휘체제 발전에 대한 구체적인 로드맵이다. 당면한 위협에 대한 인식과 평가, 그리고 이를 대비하기 위한 군사전략, 양국 군사력의 비교우위 평가를 통해 현재 연합지휘체제를 어떻게 발전시킬 것인지 구체적인 청사진이 나와야 한다. 그러나 최근 한․미간 전작권 전환 협의는 이러한 로드맵을 기초로 한 것이 아니라 전작권 전환시기를 먼저 결정하고 그 다음에 그 시기에 맞춰 로드맵을 짜는 형태가 되어 있다. 결국 동맹의 미래 비전과 청사진이 없는 것과 마찬가지다.

결국 동맹의 청사진은 국가 대전략 → 군사력의 역할 평가 → 한․미 공동의 로드맵을 통해 구현되어야 하며, 이것은 동맹을 떠받치는 세 갈래의 뿌리라고 할 수 있다. 이 뿌리가 튼튼하지 않으면 동맹의 줄기와 열매는 매우 빈약해진다.

나. 동맹의 성격과 역할

앞에서 말한 동맹관리의 기본 절차가 지켜지지 않은 상황에서 2006년 10월, 우리 정부 고위관계자가 일방적으로 “2009년 이전‘을 전시 작전 전환 시점으로 제시했었다. 그 결과 미래 한․미 동맹의 성격 자체가 매우 모호해졌는데, 이는 앞으로 한반도 위기관리에 있어 매우 핵심적인 요소다.

먼저 한․미 동맹의 유형이 과연 ‘한반도 방위를 위한 동맹’인지, 아니면 ‘지역안정을 위한 동맹’인지, 그것도 아니라면 제3의 무엇인지를 짐작하기 매우 어렵다는 것이다. 따라서 주한미군의 역할도 불확실하고 방위의 기본원칙과 방향도 모호하다. 애초 미국은 주한미군의 전략적 유연성을 도모함으로써 한․미 동맹의 성격을 한반도 차원을 넘어서는 지역적인 동맹으로 확장시키려 했다. 그러나 이것은 참여정부가 줄곧 반대하여 온 사안이다. 앞에서 말한 ‘연루’의 우려 때문이다.

그러면 한․미 동맹의 성격을 단지 한반도 방위만을 위한 동맹으로 고착시키려는 것이 참여정부의 의도라고 밖에 볼 수 없는데, 이는 미국으로서 받아들이기 어려운 사안이다. 주한미군이 한반도에 냉전형으로 편제되어 많은 병력을 소모하는 것을 원치 않기 때문이다. 주한미군이 한반도 방위를 넘어선 지역의 안정자 역할을 희구하는 것이 미국의 의도라고 보아야 한다.

이와 같이 한․미간의 전략적 이해관계가 배치될 때 우리가 미국과 절충하고 조정하면서 공동비전을 만들어가는 일은 매우 중요하다. 우선 한․미는 한반도 안정과 평화, 그리고 지역 안정에 대한 이해를 공유한다. 그렇다면 미국과 일본이 지역적 역할을 다짐하는 「신공동선언」을 통해 양국의 국가이익을 동시에 증진하고 있는 사례를 타산지석으로 삼아 얼마든지 한․미 동맹의 미래상을 구현할 수 있다고 본다. 그런데 참여정부는 이러한 작업을 회피하고 한․미 동맹에서의 ‘전략적 모호성’을 갖는 방향으로 나아갔다.

2) 한국군의 미래 청사진이 모호하다

동맹관리의 방향이 모호해짐에 따라 한국군의 역할과 목표도 불확실한 영역으로 들어가게 된다. 향후 전시작전권을 단독 행사한다고 하는 한국군이 과연 장기 국방태세의 발전방향을 어떻게 설정하고 있는지가 모호해진 것이다.

가. 작전계획의 전제와 가정

전시작전통제권을 단독행사하려면 우리가 단독으로 수립하게 될 한반도 전쟁계획과 작전의 세부계획에 대한 대전제를 다시 만들어야 한다. 참여정부는 이제껏 연합방위체제 하에서 고수해 온 작전계획의 가정과 전제조건들은 대부분 ‘작전계획 5029 논란’을 통해 부적절한 것으로 평가해왔다. 그러면 우리가 기존의 작전계획과 다른 전제와 가정을 만들어야 할 것이다.

그런데 여기에서 한 가지 분명히 할 것은 한반도 유사시 한국이 북한을 통일할 수 있다는 국제법적 근거는 없다는 점이다. 이제껏 연합방위체제 하에서는 유엔결의를 근거로 하여 연합사령관이 북한에 대한 통치주체로 인식되어 왔고, 그 속에서 한국은 통일의 경로를 발견했다. 그러나 이마저도 연합사와 법적으로 문제가 해결된 것은 아니다.

아래 <표>에서 보듯이 한국은 연합사령관이 ‘수복’이 아닌 ‘점령’지역인 북한에 대한 통치주체임을 인정해왔고 다만 한국군의 작전범위와 권한이양, 진행과정에 대해 한국의 입장을 주장해왔다. 그나마도 유엔의 위임을 받은 연합사령관이 있기 때문에 이러한 논의가 가능했다.

그런데 연합사가 해체될 경우 한국은 국제법적으로 북한을 통치하거나 통일할 권한이 없다. 따라서 한국군이 수립하게 될 작전계획은 전적으로 ‘대북 방어계획’ 외에는 없는 것이다.

<표> 유사시 한반도 통일과 관련된 한․미간 견해차

우리가 영원히 북한과 통일할 능력도, 의지도 없다면 이 문제를 고민할 필요는 없다. 그러나 우리의 의지와 무관하게 북한에 개입하지 않으면 안 되는 상황에 대한 가정을 완전히 무시할 것인가는 여전히 문제로 남아 있는 것이다.

한국은 정전협정의 당사자도 아니고 유엔 결의를 위임받은 주체도 아니다. 게다가 유엔결의에 연결될 수 있는 유일한 통로인 연합사마저 해체되고 유엔사령부까지 그 권한이 의문시될 경우 전통적 안보와 통일의 담론은 완전히 한국의 손에서 떠나게 된다. 이것이 국가 백년대계를 고민함에 가장 걱정스러운 대목이다.

나. 작전지휘의 주체

한국군이 단독으로 작전을 통제한다고 할 때, 통제와 지휘는 과연 어떤 주체가 하는 것인가. 지금껏 한반도 작전을 지휘할 수 있는 참모조직을 갖춘 유일한 통합사령부는 연합사령부였다. 그런데 이 연합사령부가 해체될 경우 한국군 지휘주체는 연합사를 대신할 조직이어야 한다. 그러나 한국은 그러한 조직이 없다.

우리의 합동참모본부는 국군조직법상 ‘군령 보좌기구’로 되어 있다. 이 때문에 합참의장은 말 그대로 ‘의장(Chief)'이지 ’지휘자(Commander)'가 아니다. 합참의장이 모든 작전지휘를 직접 하는 군령권자로 위상이 정립되지 못한 이유는 1987년 9차 개정헌법 이후 문민통제를 보장하기 위해 통합사령부를 갖지 않기로 한 정치권의 합의 때문이었다. 1990년 국군조직법은 애초 ‘8․18 위원회’가 구상한대로 통합군의 총 지휘자로서 국방참모총장을 설치하지 못하고 육․해․공 각군이 병립형으로 유지되는 합동군제를 채택했다.

그 이후로 합참은 작전만 하는 기구가 아니라 인사, 군수, 전력증강과 같은 업무까지 병행하는 행정기구로 운영되어 왔다. 그러나 현대 전쟁은 육․해․공군의 구분이 무의미해지는 새로운 네트워크 전쟁의 시대에 진입했다. 이제는 전장의 모든 종심을 동시에 관찰하면서 체계적으로 전력을 할당하고 통합적으로 지휘되는 구조가 없으면 전쟁수행이 불가능하다. 이제껏 한국에서 그러한 임무를 수행할 수 있는 유일한 조직은 연합사령부였다.

전시작전통제권을 한국이 단독행사 한다고 할 때 그러한 연합사령부 기능을 현재 합참이 수행할 수 있다는 것은 현행 법적으로도 곤란하며 가능하지도 않다. 그러면 당연히 전군의 작전부대를 일원적으로 지휘하는 통합사령부가 반드시 필요할 것인데, 놀랍게도 지금 국방부는 전혀 그러한 계획을 갖고 있지 않다. 현재 합참의 조직을 보완하여 그러한 기능을 수행하겠다는 것이다.

이렇게 되면 기존의 행정기구인 합참에다가 미국의 지역 통합사령부와 같은 기능을 섞어버리겠다는 것인데 이로 인해 초래될 혼란은 심각한 것이 아닐 수 없다.

3) 북한에 대한 잘못된 전제에 기초하고 있다

지금의 전시작전통제권 전환은 우리가 국제정세에 눈과 귀를 닫고 한국군은 오로지 대북 재래식 방어 작전만 한다는 전제에서나 타당한 것이다. 그러나 우리가 그러한 국방태세를 유지할 수 없는 가장 중요한 이유는 북한의 위협 때문이다.

특히 전시작전통제권 전환을 추진하는 과정에서도 북한의 핵 위협이 가중되고 재래식 위협이 가중되는 것은 전작권 전환이 시급한 것이 아니라 오히려 연합 군사력에 의한 억제의 강화를 요구한다. 우리의 국방태세는 위협에 대한 평가를 기초로 하는 것임에도 불구하고 이에 대한 고려 없이 시기를 못 밖은 것은 북한 위협에 대한 억지의 필요성을 느끼지 못한 소치라 할 수 있다.

가. 북한 핵에 대한 대응 문제

우리가 아무리 독자적인 국방을 한다 할지라도 북한 핵에 대한 처리는 그 성격상 국제적인 것이다. 애초 ‘작전계획 5029’를 수립하게 된 이유도 북한 급변 사태시 북한 핵에 대한 미국의 단독처리를 명문화하고 있었다. 지금은 북한이 스스로 핵을 보유하고 있다고 하고 핵실험을 진행한 사실상의 핵 보유국이라고 할 수 있다. 따라서 북한의 급변사태나 한반도 유사시 미국의 개입은 필연적으로 북한 핵의 처리 문제와 관련하여 매우 중요해 진다.

한국이 단독으로 북한의 핵에 대한 대응을 구상할 수 없다는 사정은 한․미 공조의 실질적 근거가 된다. 그런데 하필이면 북한의 핵 위협이 고조된 현재 전시작전통제권을 전환하는 일이 이루어지고 있다. 물론 이러한 전환과정은 그 이전의 ‘작전계획 5029의 학습효과’가 매우 큰 지렛대 역할을 했다. 북한에 대한 미국의 단독 핵 대응전략이 한국에 대한 주권 침해로 보고 이를 개선하겠다는 의지다.

작전계획 작성에 있어 미국의 일방주의를 견제하겠다는 의도는 한․미 동맹을 북한 급변사태 관리기제로 활용하는 것을 포기한다는 뜻이다. 이는 참여정부가 미국 단독으로 북한을 압박하면서 북한 핵에 대한 대응을 하는데 한국정부는 동의하지도 않고 공조하지도 않겠다는 명확한 의사표시였다. 그러면서 한편으로는 미국에 의한 한국 핵우산도 달갑지 않다는 의사를 미국에 전달했다. 2005년 9월 19일 6자회담에서 공동성명이 나온 직후다. 대화와 협력에 의한 북한 핵문제 해결의 모멘텀이 분명해진 이상 미국이 한국에 제공하는 핵우산도 대한 방위공약에서 삭제하자는 아이디어를 미국에 전달한 것이다.

핵과 주권이 얽힌 이 첨예한 문제에서 결국 한국은 유사 시 미국이 한국과 협의하여 북한의 핵을 처리할 수 있는 기반을 빼앗아버렸다. 그러면 북한 핵 처리를 좌시할 수 없는 미국은 한국과 상의 없이 단독으로 북한에 개입하려 할 것이다. 이것은 만의 하나 지금의 미국과 북한의 대화와 협상이 좌절될 경우 대두될 수 있는 아주 위험한 시나리오다.

이러한 일련의 사안들에서 확인되는 것은 미국의 힘이 아닌 대화와 협력만으로도 북한의 핵 문제를 해결할 수 있다는 확신이다. 과연 그러한가. 우리는 참여정부 4년 반 동안 핵 문제가 계속 악화되어 온 과정을 상기하지 않더라도 북한의 김정일 체제가 핵을 절대 포기할 수 없다는 것을 논리적으로 추론할 수 있다. 지금 북한이 미국과 대화하는 것은 과거 핵을 포기하겠다는 것이 아니라 더 이상 핵을 만들지 않는다는 ‘핵 동결 수준’에서만 이루어지는 것이다.

핵무기는 그 어떤 재래식 무기와도 비견될 수 없는 전략무기다. 고스톱 판의 싹쓸이 패와 같은 것이고 전략적 균형을 일거에 파괴한다. 핵을 가진 북한은 김정일이 전 세계를 행해 당당하게 큰 소리를 칠 수 있는 힘을 가진 국가라는 뜻이다. 또한 핵으로 위협함으로써 한국에 대한 간접침략의 효과를 극대화하면서 더 많은 안보상의 보장을 받고 경제적 이득을 취하는 다목적 전략무기이다. 80년대 말부터 북한 주민 몇백만 명이 굶어 죽어가면서 만든 핵이다. 이 핵을 단순히 대화와 얼마간의 경제지원으로 포기할 것이라는 기대를 이 정부는 실제로 갖고 있다.

이러한 전략적 환경변화를 방치하면서 전시작전통제권을 전환한다는 것은 ‘핵을 가진 북한도 두렵지 않다’는 모험주의이거나 ‘핵 문제는 대화로 조만간에 해결 된다’는 순진무구한 망상에서나 가능하다. 현재 정부가 핵에 대한 경보와 방호, 그리고 이를 억제할 수 있는 시스템을 가진 유일한 우방이 미국 밖에 없는 상황에서 우리의 억제력을 오히려 약화시킴으로써 북한의 전략적 우위가 보장된다.

나. 남북관계 발전과 관련된 문제

노무현 대통령은 전시작전권 전환이 “남․북간의 신뢰구축에도 도움이 된다”고 말한 바 있다. 우리가 정전협정의 당사자도 아니고 전시작전권도 갖고 있지 못함으로써 남․북간에 당사자 지위를 보장하기 어렵다는 뜻이다. 남․북간의 신뢰가 구축되려면 한국도 한국 의지로 대북 정책을 구현하는 토대가 마련되어야 하며, 이러한 우리의 자주적 노력을 북한으로서도 존중할 수밖에 없기 때문에 남북관계 발전에 도움이 된다는 논리다. 결국 전시작전통제권은 이러한 당사자 지위 확보에 매우 중요하다는 논리다.

결국 노 대통령의 인식은 전시작전통제권이 대북 방어기제로서의 의미 보다는 남북관계 개선을 위해 조정해야 할 보조적인 무엇으로 인식했다. 지금까지 북한을 관리해 온 기본 틀은 한․미․일 공조였다. 만일 미국을 맹주로 하는 기존 공조체제에서 한국과 일본이 독자노선으로 전환한다고 하면 과연 북한과의 대화가 원만해질까. 이것은 다음과 같은 이유로 충족되기 어려운 기대가 된다.

첫째, 전작권을 한국이 갖고 있느냐와 관련 없이 북한은 한국과 정치․군사적 협상을 회피할 것이다. 북한은 일관되게 정치․군사적 사안은 미국과의 문제라고 주장해왔고 또 그대로 실행해왔다. 한국과 협상에 임하는 이유는 한국으로부터 제공되는 쌀과 비료, 그리고 막대한 현금 때문이다. 이 때문에 남북 장관급 회담은 우리의 대북 지원을 얻어내기 위한 협상 테이블이지 평화협정이나 평화 프로세스를 논의하는 장으로 인식하지 않아왔다. 정부는 2005년부터 남북 장관급 회담에서 평화체제에 대한 논의가 있을 것이라고 말해왔다. 그러나 정부의 공언과 달리 그런 논의는 한 번도 이루어진 바 없다. 그런데도 지금 정부는 다음 회담에는 그러한 논의가 있을 것이라고 하고 있고, 여권 주자들을 통해 정상회담도 연내에 곧 실현될 것처럼 말한다. 남북 장관급 회담이 개최되는 바로 그날도 북한의 함대 사령부가 ‘전쟁 불사’ 발언을 하며 우리의 NLL 무력화를 시도하였는데도 마치 현재 남북회담이 평화체제를 논의하는 장인 것처럼 여론을 호도해 온 것이다.

이제껏 북한의 전략․전술을 살펴볼 때 우리가 전작권을 갖고 있느냐의 여부와 남북 신뢰관계 또는 평화체제 구축은 직접적 관련이 없다. 굳이 관련이 있다면 한․미 동맹이 이완된 참여정부에서 남북관계 개선은 벌써 이루어졌어야 했다.

4) 주권 지상주의, 자주 낭만주의는 현실성이 없다

‘동북아 균형자론’에서 이미 보여 졌듯이 변방의 역사를 청산하고 중심이 되겠다는 강한 수사가 난무하고 있다. 또한 앞에서도 지적하였듯이 이것은 불교에서 말하는 ‘일체유심조’, 즉 우리의 마음먹기에 따라 자주국방이나 자주안보가 가능하다는 관념론으로 경도된다. 특히 전시작전통제권은 세계 12위의 경제대국이며 월드컵 4강에 진출한 한국이 민족적 자긍심을 갖고 전환하는 것이며, 한국군의 성장과 발전의 토대 위에서 이루어지는 국가적 대업이라는 설명이다.

가. 균형자에 대한 잘못된 이해

국제정치에서 세력균형을 떠받치는 중요한 힘은 강대국의 국력이었다. 만일 동북아시아에서 균형자 역할을 도모하는 국가가 있다면 오직 미국 밖에 없다. 왜냐하면 동맹국을 정치적으로 포섭하면서 동맹국의 군사력을 지원하고 유사시 대규모 증원군으로 신속하게 전력을 투사할 수 있는 능력이 전제되어야 균형자 역할이 가능하기 때문이다.

그런데 한국이 바로 이러한 중심자, 균형자를 표방하였을 때 이를 뒷받침하는 실질적 수단이 무엇인지 전혀 알 길이 없다. 예컨대 여야가 있는 정치권에서 겨우 교섭단체 의석 밖에 안 되는 소수 정당이 정국을 움직이는 균형자 역할을 하겠다고 한다고 해서 실제로 그렇게 사람들이 인식하느냐는 것이다.

이제껏 한국이 동북아라는 지역에 대해 가장 적극적인 안보정책을 구사한 한계점은 바로 ‘고슴도치론’이다. 주변국이 한국을 공격했을 때 이를 응징․보복할 수 있는 방어충분성을 갖는다는 전략이다. 이것이 한국이 보유할 수 있는 가장 적극적인 군사전략이라고 할 때, 그 수준은 핵심전력에 있어 주변국의 3분의 2수준을 보유해야 한다. 물론 단기간 내 이루기에는 매우 벅찬 수준이다. 이 고슴도치론을 구현하는 제4세대 군사무기로 한국군이 군사력 건설에 착수한 시기가 2000년부터이다. 이 때부터 F-15K, KDX-Ⅲ, 조기경보기 등의 핵심 무기체계를 획득하기 시작하였으나, 방어충분성이 달성된 수준은 아니다.

이러한 무기가 획득된다 하더라도 그것은 방어전략의 최소한의 충분성을 의미하는 것이지 주변국에 대한 전략적 투사능력을 갖는 것은 전혀 아니다. 「국방기본정책서」에 의하면 한반도 주변 5백km를 ‘절대방위권’으로 설정하고 이 범위 내에서 어떤 적에 대해서도 응징과 보복을 시행한다는 것인데, 우리의 국력으로 볼 때 이 수준도 달성하기가 매우 벅찬 것이다. 더 요원한 것은 이 같은 국방의 기본정책이 시행되면서 우리 국방력과 주변국의 격차는 오히려 더 벌어지고 있다는 것이다.

국력의 열세와 전략무기 획득의 현실적인 어려움 때문에 우리는 방어 충분성마저도 동맹과의 연합군사력에 의지할 수밖에 없는 것이  현실이다. 군사력의 토대가 이렇듯 취약함을 면치 못하는 상황에서 우리가 전략과 세력의 균형자를 자처하는 것이 과연 현명한 것인지를 깊이 따져보았어야 한다. 국가란 소수정당이 남발하는 성명서와 같이 마구잡이로 선언을 하는 것이 아니기 때문이다.

나. 주권과 국제정치에 대한 왜곡

17세기 베스트팔렌 조약 이후 3백여 년 간, 국제정치는 국가주권을 절대시하면서 국가가 국제정치의 기본단위를 형성해왔다. 근대사회에서 주권은 모든 국가가치를 함축하는 것으로서 그 중에서도 군 통수권은, 막스 베버에 의하면, 관료정치와 함께 국가 주권의 양대 축으로 묘사되어 있다. 이러한 주권의 고전적 담론에 기초하여 한국의 대통령이 완전무결하게 군을 통수하는 것이 정상적인 국가를 확립하는 기본 틀이며, 자주독립 국가의 당연한 책무라고 보는 것이다.

그러나 현대 사회는 세계화, 정보화에 따라 이제 국가가 국경을 기준으로 모든 물류와 지적 교류를 통제할 수도 없으며, 국가안보가 국경을 기준으로 이루어지는 시대도 벗어나고 있다. 전시작전권과 국군통수권을 확립함으로써 국경을 최고 통수권자의 명령을 받는 군인이 지키는 것이 마치 자주독립 국가의 표상인 것처럼 인식되던 시대도 지나가고 있다. 우리의 경우 그러한 의미의 국경선은 오직 휴전선 밖에 없다.

근대적인 주권의 가치가 희석되면서 이를 대체하는 담론은 인류 보편의 가치로서 인권과 민주주의, 시장경제와 같은 보편적 가치이다. 이를 위협하는 것도 특정 국가로부터의 위협만이 아니라 단체, 개인 등 다양한 단위에서 오는 초국가적 위협이다. 이 때문에 국가안보도 새로운 패러다임으로서 포괄안보를 지향하는 추세다.

이 때문에 세계 각국은 초국가적 위협에 대처하기 위한 협력과 국제공조를 중시하면서, 테러와의 전쟁에서 고립되지 않기 위해 안간힘을 쓴다. 전시작전권을 통해 자주독립국가의 면모를 세운다고 하지만 세계에서 가장 주권을 앞서서 확립해 온 서구 각국이 협력안보, 특히 미국과의 동맹을 지향하는 까닭은 무엇일까. 바로 공동의 가치를 지향하기 때문이다.

우리가 지향해야 할 것은 국제 공동규범과 보편적 가치 속에서 조화롭게 공존하는 질서이다. 특히 미국과 동맹이 나름대로 견고성과 내구성을 갖고 있는 것은 한국과 미국이 공히 민주주의와 시장경제를 지향하기 때문이다. 이러한 공동의 가치가 국가의 주권보다 앞서는 시대로 전환되고 있다는 많은 정치학자들의 의견을 고려할 때 이제는 국가와 주권 지상주의는 시대착오적이라 할 수 있다. 기업도 국적이 어디냐는 것보다 글로벌 규범에 부합된 기업이 생존경쟁에서 살아남듯이 국제화되고 역동적인 개방사회, 가치가 우선시 되는 사회로의 전환이 필연적이다. 경우에 따라서는 보편적 가치가 국가주권을 제한할 수도 있다는 것이 새로운 논의의 특징이다.

그럼에도 불구하고 근대적 주권에 집착하는 것은 국제정치를 ‘만인 대 만인의 투쟁’과 같은 무질서의 상태로 규정하고, 우리 것은 우리가 지키지 않으면 안 된다는 근대 초기의 세계관을 반영하고 있다. 이 세계관은 국왕에 의한 국가주권의 질서, 즉 리바이어던과 같은 독재국가를 주권국가의 표상으로 보았다. 이러한 세계관은 폭정 국가, 즉 독재도 주권을 위해서라면 합리화될 수 있다는 근대 부르조아의 초기 사상의 핵심이다.

우리가 전시작전통제권을 논의함에 있어 참여정부가 주권을 신성시하고 자주독립을 주장하는데 반해 북한에 대해서는 시장경제와 인권, 민주주의의 확산에 매우 소극적이라는 점을 발견한다. 결국 이러한 인식은 북한은 북한 나름대로 주권이 있다는 인식으로 이어져 북한이 미사일을 발사해도 그것은 북한의 주권이고, 폭정과 압제 속에서 수백만이 굶어 죽어도 우리가 북한의 주권을 침해하기 어렵다는 생각으로 연결된다. 결국 북한이 주권국가인 이상 북한 내부 문제는 북한 주민의 힘으로 해결하는 것을 기정사실화하고, 단지 우리의 대북지원이 북한의 김정일 정권을 강화하는 것인지 여부는 별로 중요치 않은 문제가 된다.

이러한 주권사상 위에서 전시작전통제권 확립, 북한에 대한 불개입의 입장 정리는 가치보다는 국가를 우선시하는 전통적인 입장으로의 회귀가 필연적이다.

5) 독자적 전쟁억제력 확보가 요원하다

앞서 한국군의 미래상이 모호한 가운데 전시작전권이 전환되다는 내용은 이미 설명하였다. 621조원 투자하여 2020년까지 선진군을 건설한다는「국방개혁 2020」은 한국군의 질적 개선의 내용을 담고 있다.

「중기국방계획」의 목표는 “10년 내 독자적인 대북 억제력을 확보”하는데 그 초점이 맞추어져 있다. 현재의 국방예산 추세를 고려할 때 우리의 능력으로 충분하다는 판단이 전제되어 있는 듯하다. 억제력이란 무엇인가? “상대방이 인정할 수밖에 없는 특별한 힘”을 의미한다. 돈을 많이 쓴다고 해서 억제력을 확보한다고 말할 수 있을까? 아무리 좋은 무기를 가졌더라도 상대방이 이를 극복할 수 있다고 믿는다면 억제력이 될 수 없다. 상대방은 이들 무기를 무용지물로 만들 수 있는 새로운 ‘틈새 전략’을 선택하는 소위 ‘비대칭의 전략’을 구사하게 마련이다.

가. 자주적 정보능력의 부재

상대방이 우리의 군사력을 무력화하면서 유연하게 전략을 변화시킬 때, 우리가 이를 통제할 수 있는 가장 기본적인 능력은 정보력이다. 보고, 듣고, 분석하여 최단 시간 내에 최적의 의사결정을 할 수 있는 능력이 매우 중요하다.

한국의 자주정보능력은 1996년「군 정보 현대화계획」을 최초로 수립하여 본격적인 투자를 시작하였다. 이 계획 추진 이전까지는 총 군사력건설비의 0.6%만을 정보전력에 투자함으로써 사실상 99%이상의 신호정보, 영상정보를 미국에 의존하였다. 이후 약 2천7백억원을 투입한 백두사업과 비슷한 규모의 금강사업을 통해 신호, 영상정보 수집 정찰기를 확보하였으나, 보도에 의하면 이 정찰기 4대는 최초 요구 성능을 충족시키지 못하고 있다. 또한 국정원은 무궁화 위성에 대한 활용체계를 구축하였으나 위성사진의 해상도가 낮아 군사정보로서의 가치가 의문시된다.

이제 한국도 공중조기경보통제기 등 미래 정보전력을 도입하고 있으나, 이것은 돈만 투자한다고 이루어지는 것이 아니다. 91년부터 착수된 백두․금강사업이 16년이 지난 오늘까지도 파행과 시행착오로 점철되었듯이, 정보전력은 운영 노하우의 습득에 장기간이 소요되고 매우 실패 확률이 높은 사업이다. 가장 결정적인 노하우는 각 출처별 정보들을 하나로 ‘융합’할 수 있는 역량이다. 정보융합이야말로 국가 전략단위의 결심과 판단과 뒷받침하는 핵심이다.

정보전력을 건설해 본 경험이 없이 10년이라는 짧은 기간 밖에 안 되는 정보전력 건설의 역사는 아직 자주정보와 거리가 멀다. 한국의 정보능력은 1994년 김일성 사망, 1996년 동해 잠수함 침투 및 판문점 북한군 난입 사건, 1998년 북한의 대포동 미사일 발사, 그리고 수시로 이어져 온 북한의 미사일 발사시험 및 2006년 북한의 핵 실험 등 주요 안보 사태 시 별다른 효과를 발휘한 적 없다. 오직 1999년 연평해전 당시 우리의 정보능력이 사태 해결에 결정적 공헌을 한 바 있으나, 이것은 우리가 접근 가능한 영역에서 이미 위기가 발생하고 난 이후 현장에 정보력이 집중된 결과다. 적어도 우리가 접근 불가능한 북한 지역에서 불시에 발생한 위기에 대해서는 한국의 정보능력이 별다른 역할을 하지 못한 것이다.

따라서 한․미 공조에 있어 정보공조는 우리의 생존을 좌우할 중차대한 문제임이 틀림없다. 기존 연합방위체제 하에서 한․미 정보공조는 세계에서 가장 강력한 정보 동맹이었다. 미국의 군사위성과 각종 정찰기 등 정보자산을 통해 수집된 고품질의 군사정보에 의존하여 비로소 한국의 위기관리가 가능했다. 그러나 전시작전통제권을 한국으로 전환할 경우 이와 같은 정보공조가 예전과 같이 원활 할 수 있을 것인가?

한․미 연합사 차원에서는 미국의 군사정보를 양국이 공유할 수밖에 없는 지휘구조가 존재하였으나 이것이 해체된 후 군사정보를 아무런 대가 없이 완전히 한국 측에 이전한다는 것은 생각하기 어렵다. 미국이 전 세계 어느 나라에 그렇게 헌신적인 정보제공을 하고 있는지 묻고 싶다. 한․미간 완전히 별개로 정보를 운용하게 되면서 한국이 제 때 필요한 정보를 미국에 요구할 수 있는 근거도 무엇인지, 이번 전작권 이행합의서는 이에 대한 보장이 될 수 없다.

나. 단독 억제전력의 부재

현실적인 여건이 따라주지 못함에도 불구하고 ‘10년 내 독자적 대북 방위능력을 확보 한다’는 공언은 한반도 전장의 현실을 제대로 이해하지 못한 발상이다. 한국군에는 현재 680여종의 무기체계를 보유하고 있지만 이 무기체계들은 북한의 핵심부에 결정적 타격을 가할 수 있는 억제무기라고 할 수 없다. 상대방의 전쟁의지를 완전히 포기시킬 수 있는 강력한 펀치력이 부재한 채 빈공간의 방어능력을 메우기 위한 각종 전력을 구비한 결과 종류도 많고 투자자금도 급격히 늘어났다.

결국 한국군의 방위능력이라는 것은 억제력이 보유되지 않는 한 그 한계점이 명확한 것이고, 현재 한국의 국가위상으로는 이 한계점을 돌파할 수 없다. 이는 마치 온갖 경비시스템으로 시설을 방호한다고 해서 방호가 되는 것이 아니라, 침입자를 응징할 수 있는 시스템만이 확실한 방호책이 될 수 있다는 원리와 같다. 침입자는 경비 시스템이 두려워 침입을 꺼려하는 것이 아니라 그로인해 자기가 입게 될 손해가 두려워 침입을 포기하는 것이다. 한국군의 무기체계는 경비시스템과 같은 것이다. 결국 억제력은 장거리 미사일과 전략 핵무기, 최첨단 타격체계 등 결정적 타격력이 되어야 하는데, 이는 돈이 있다고 해서 구입할 수 있는 품목이 아니다. 한국의 국제위상으로는 이러한 무기를 가질 수 없다.

이 역시 한․미 동맹을 통한 전쟁억제력만이 현실적으로 유일한 대안이 된다. 이러한 전쟁억제력을 보장하는 수단이 바로 현 연합방위체제라 할 것인데, 만일 연합사가 해체될 시 전쟁억제력의 본질이란 과연 무엇인가를 점검해보아야 한다. 이 경우 이제껏 한국이 기득권으로 확보한 미국의 전쟁억제력이 매년 협상과 협의의 대상으로 변질된다. 결국 북한으로서는 한․미 간에 동맹이 이완되고 상시협력 체제가 해체된다면 남한에 대한 전략적 우위가 확고해진다.

이 경우 억제력을 보유하지 않은 남한에 대해 북한은 핵과 미사일을 통한 위협의 유혹이 고조되어 김정일은 한국에 대한 간접침략의 효과를 이미 누리게 된다. 이는 한국 안보에 있어 너무나도 뼈아픈 손실이 될 것이다.

이렇듯 국방개혁 기간 중에 621조원을 투자하여도 해결될 수 없는 이 문제를 정부는 과연 어떻게 감당하려는 것일까. 요행히도 북한이 전쟁을 도발하지 않고 평화체제가 이루어진다는 낙관적인 기대만이 그 해답이다.

6) 통일에 대한 대비책이 될 수 없다

전시작전통제권을 한국으로 전환하는데 근거 논리로서 북한이 붕괴하거나 도발할 시 한국이 단독으로 개입할 수 있는 여지를 창출하기 위함이라는 주장이 있다. 한반도 유사시 미국이 개입하면 중국도 이에 대응하여 개입할 것이고 그렇게 되면 통일은 요원해진다는 논리다. 이러한 논리는 전직 국방장관, 청와대, 여권의 인사가 수시로 거론함으로써 표면 위로 떠올랐다.

이제껏 한 번도 들어본 적 없었던 이 신종 통일론은 언론에 “전시작전통제권 전환은 북한 붕괴 대비용”이라는 제목으로 보도되었으며, 전직 국방장관들에게 전작권 전환의 정당성을 홍보하기 위해 동원된 논리다. 이 주장에 의하면 한반도 유사시에 한국이 단독으로 북한에 개입하면 주변 강대국들은 한반도 민족 내부 문제에 개입하는 것을 차단할 수 있으나 미국이 개입하게 되면 국제전의 성격을 띠게 되어 중국의 개입을 촉진하게 된다는 것이다. 이 경우 통일의 기회는 영영 멀어지며 또 하나의 분단 상황으로 이어지게 된다는 주장이다.

가. 중국 개입론의 실체

이들의 주장에 의하면 중국이 한반도에 개입하는 기준과 지표는 미국의 개입 여부다. 그러나 이것은 잘못된 가정이다. 중국이 한국전쟁에 개입한 것은 미군이 개입한 이후가 아니라 그 이전인 한국전쟁 준비기부터였다. 이미 북한 인민군의 고위 장교의 80% 이상이 중국군 출신이었으며, 불과 1~2년 만에 정예 인민군이 건설된 것도 중국의 전폭적인 지원 덕분이었다. 이 자체가 이미 개입인 것이지 미군이 북진하고 난 다음 항미원조군을 파견한 것만을 가지고 개입이라고 할 수는 없는 것이다.

실제로 일어날 가능성은 별로 없지만 만일 미군이 개입하지 않고 한국이 개입할 경우 중국은 과연 개입을 포기할 것인가. 그럴 가능성이 거의 없다고 본다. 우선 북한 정권이 한국보다는 중국에 개입을 요청할 가능성이 매우 높기 때문이다. 과거 동독은 소련의 개입이 약화된 틈을 타서 서독 정부의 개입을 사실상 허용했다. 그것이 독일 통일의 기폭제가 되었다. 그러나 지금은 과거 동독의 사례와 달리 중국의 북한에 대한 개입의지가 약화되는 것이 아니라 오히려 강화되고 있다. 중국이 국경에 최근 5년 새 1개 군단을 새로 배치한 사실이나 동북공정을 통해 과거 역사를 왜곡하는 사례는 중국의 공격적 외교의 강화 징후다. 게다가 2003년 이후 6차에 걸쳐 진행된 6자회담을 통해 러시아도 북한 문제에 대한 개입의 외교로 방향을 선회했다. 김정일도 중국과 러시아의 고위층을 평양으로 불러들여 안방외교를 진행하고, 그 자신이 수시로 중국과 러시아의 협력 수준을 높여가고 있다.

이렇듯 중국과 러시아가 약진하고 있는 상황에서 한․미동맹은 북한 급변사태에 대한 관리기제로서 역할을 강화시켜야 할 것이다. 한국 단독으로 북한의 급변사태를 관리하거나 통제할 수 없기 때문이다. 연합사「작전계획 5027」은 이미 중국 개입에 대비한 한․미간의 조화로운 역할분담에 대해 심층적인 방안을 제시하고 있다. 그러나 전작권이 전환되어 한국이 단독으로 북한에 대한 개입의 시나리오를 구상하게 된다면 주변국은 한국을 경유하지 않고 직접 북한에 개입하려는 의지가 고조된다. 그 경우 한국 주도의 통일은 더 어려워질 것이다.

나. 통일 주도성과 유엔 결의에 대한 왜곡

북한이 평화적으로 붕괴하더라도 북한 지역이 한국의 관할권으로 넘어오지 않는다면, 붕괴과정에서 주변국의 개입에 대비하기 위해서라도 한․미 동맹은 필요하다(백승주, 김일영 2003).

즉 북한이 붕괴되고 국제적인 차원에서 개입이 이루어질 경우, 북한 체제에 관해서 미․중 간의 견해차가 발생할 가능성이 높으며, 미국 대외정책의 기본은 민주주의와 시장경제의 확산이며, 미국은 복구 이후의 북한에 대해서 미국식 민주주의와 시장경제의 모델을 선호할 것이기 때문에 기본적으로 한국 국익과 다르지 않은 반면에, 중국은 북한의 존재를 완충지역으로 생각하며, 북한이 붕괴되어 한반도가 통일되기 보다는 정권교체를 통해 북한이 독자적 국가로 남아있기를 선호할 것이기 때문에, 통일과정에 있어서 한국을 지원할 가능성이 가장 높은 국가는 미국이 될 것임은 자명하다. 한․미동맹의 중요성은 바로 여기에 있다(김호섭 2004).

그런데 이러한 점을 굳이 외면하고 전작권 전환의 명분으로 ‘돌연변이 통일론’을 등장시킨 집권세력의 행태를 어떻게 설명해야 할까? 이들의 판단 착오는 한국의 통일주도와 유엔결의가 충돌한다는 점을 인식하지 못한데서 비롯되었다. 이 점을 보다 자세하게 살펴보면 1947년 11월 14일에 실시된 유엔결의 112호(Ⅱ)는 “유엔 한국 임시위원단의 감시 하에 남북한 총선거”를 결정한 바 있다. 그러나 1948년 12월 12일 유엔결의 195호(Ⅲ)는 유엔결의 112호(Ⅱ)가 달성되지 않았음을 확인하면서 “남한을 유엔 한국 임시위원회의 감시가 가능한 지역에서 수립된 유일한 합법정부로 인정”하는 것으로 되어 있다. 즉 남한 정부가 한반도를 관할하는 합법정부가 아니라 ‘감시가 가능한 지역’에서의 합법정부라는 것이다.

이 때문에 한국전쟁이 발발하고 1950년 10월 30일 이승만의 평양방문은 대통령 자격이 아닌 개인자격으로 이루어졌다. 당시 유엔 및 맥아더 유엔군 사령관은 한국 대통령의 북한 통치를 인정한 적이 없으며, 한국이 38도선 이북을 ‘수복’했다는 것도 인정하지 않았다. 오직 ‘점령’한 것에 불과하고 한국이 38도선 이북을 통치하려면 별도의 유엔 결의가 필요했으나 오늘날까지 그런 적이 없다.

우리 헌법 3조는 “대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다”고 되어 있다. 따라서 북한에 진출하면 이는 ‘점령’이 아니라 ‘수복’이다. 그런데 우리 헌법 말고 국제법 어디에서도 이와 같은 한국의 통일 주도성은 인정되지 않는다. 1953년 정전협정 이후 다수 국가가 북한을 승인하여 주권국가가 되었으며, 1991년 남북한이 유엔에 동시 가입하여 북한의 주권이 명확하게 되었다. 또한 2000년 남북정상회담에서 남북이 상호간에 실체를 인정함으로써 헌법 3조는 사실상 그 기반이 와해되었다고 보아야 한다.

이렇듯 한국이 북한을 통치할 아무런 국제법적 근거를 갖지 못한 상황에서 유엔군 사령관을 맡고 있는 미국의 권위를 활용하지 않으면 한국은 북한지역으로 진출할 수 있는 어떤 정당성도, 법적 근거도 없다. 게다가 향후 북미관계가 개선되어 미국과 북한의 수교가 이루어진다면 한국의 논리적 곤궁은 더욱 가중될 것이다. 그런데 이를 거꾸로 해석하고 있는 것이 현 집권세력의 행태라고 할 것이다.

7) 군 내부의 의견수렴이 미흡하다

전작권 전환 합의라는 결론이 나오기 까지 청와대는 국방부로부터 「자주국방 비전」,「자주국방 추진계획」,「국방개혁 2020」과 같은 주요 정책보고를 통해 전작권 전환 논리를 가다듬어 왔다. 그런데 이러한 보고회의는 기존의 정책기획 체계에 의해 이루어지지 않고 그때그때 대통령 지시에 의한 이벤트성 행사로 개최되어 여타 정책과 상호 연동된 체계적 접근이 이루어지지 않았다. 이러한 이벤트 국방은 장교들로 하여금 군의 장기적인 미래와 청사진에 대한 고민을 사라지게 하였으며, 군 내부의 체계적인 의견수렴의 절차를 생략했다는 중요한 결함을 안게 된다. 군의 전략 두뇌들이 모여 ‘대군 친화적’인 실행력이 높은 계획을 작성하지 않았으며, 국방정책의 수립 절차인「국방기본정책서」를 경유하지도 않았다. 국방 기획관리의 핵심 운영체제를 거치지 않은 정치적 이벤트로서 국방정책은 필연적으로 군 작전 전문가들의 의견이 배제된 결과를 초래했다.

가. 전작권 전환과 국방개혁의 괴리

「국방개혁 2020」의 요체는 군 구조조정이다. 향후 20년간 국방운영의 큰 틀을 형성하는 개혁방향을 정립하는 일과 전작권 전환은 긴밀하게 통합되어 추진되어야 했다. 어찌 보면 전작권 전환은 국방개혁의 일환이다. 그러나「국방개혁 2020」에는 전작권 전환을 고려한 흔적을 찾기가 어렵다.

국방개혁은 미래 한․미 동맹에 대한 정의와 비전, 그리고 전작권을 단독으로 행사하는 한국군의 미래상에 대한 부분을 누락시킴으로서 ‘소프트웨어’가 아닌 ‘하드웨어’에 대한 개혁안이 되었다. 연합사 해체 이후 한국군은 과연 어떻게 싸울 것인지, 통합전력 발휘의 기초가 되는 합동성은 어떻게 구현할 것인지, 이를 뒷받침하는 전력구조의 개편안은 무엇인지, 부대구조 개편 이후 작전의 기민성과 유연성, 지휘통일의 원칙은 어떻게 구현할 것인지, 가장 중요하고도 근본적인 문제에 대한 준비가 부족한 것이다. 결국 전작권 전환 과정에서 대두될 우리 군의 핵심적인 문제에 대한 답변을 준비한 것도 아니다. 결국 국방개혁안이 마련되었음에도 불구하고 정작 문제는 이제부터 시작이다.

전력구조 문제부터 살펴보자. 현 합동군제 하에서 전장의 종심을 동시에 보면서 체계적으로 전력을 할당하는 단독 지휘체계를 갖추기 위해서는 우리 군 전력이 합동성을 보장받아야 한다. 그런데「국방개혁 2020」을 발표하고 나서도 군의 C4I나 ISR과 같은 단독작전의 핵심 분야에 대한 전력개선의 내용이 무엇인지, 기존안과 무엇이 다른지 도무지 차이를 발견할 수 없다. 그렇다면 무엇으로 지휘를 하고 핵심목표를 타격한다는 것인지 더더욱 의문스럽다.

예컨대 공군의 경우 조기경보통제기가 도입되어도 합동작전이 가능한 전투기는 F-15K가 유일하다. 그렇다면 당연히 기존 전투기들과 합동작전이 어렵다는 말인데, 개혁안 발표 이후 이러한 문제점을 개선한 흔적이 없다. 애초 국방개혁을 추진하는 목적이 미래 전장에 부합되는 작전체계와 수단을 갖추기 위한 것인데 이 목적이 구현되는 실내용이 없이 구호만 요란한 것이다. 단지 “예산이 부족하다”는 답변이 전부다. 그뿐인가. 공군의 고고도 방공무기는 계속 지체되고 있는데 반해 육군의 중, 저고도 방어무기인 천마, 비호 등의 무기는 막대한 예산을 쏟아 부어 중복투자를 해왔다. 군 전체의 방공체계에는 합리성이 결여된 것이다. 그러나 국방개혁안은 여전히 각 군의 전력증강 논리를 헤어나지 못해 이에 대한 합리적 개선대안을 제시하지 못하고 있다.

무엇보다 각 군이 자군 위주로 군사력 건설을 하는 기존 체제를 혁신하지 못하고 이를 개혁해야할 합참이 여전히 현실안주적 업무행태를 되풀이하고 있는데 과연 누가 개혁을 하는 것인지 알 길이 없다. 합참은 미래 전작권 전환의 주체로서 각 군의 전력구조를 조정․통제해야 할 중차대한 임무를 부여받았다. 그러나 합참이 현재와 같이 전작권 이양 및 국방개혁 추진 이후에도 여전히 제기능을 발휘하지 못한다면 전작권 전환의 의미는 과연 어디에서 찾아야 할 것인가.

부대 구조 개편안 역시 마찬가지다. 국방개혁의 실적을 조기에 가시화하기 위한 목적에서, 병력감축안을 만들고, 해체 내지 통폐합 부대를 선정해 온 것이라는 의혹을 지울 수가 없다. 각 군의 각종 행정부대, 지원부대, 학교기관 등 비효율의 온상이라고 할 수 있는 부대는 거의 무방비로 방치한 채 전방의 전투부대에 칼질을 하는 것이 현 부대구조 개편안의 요체라고 보여 진다. 이렇게 개혁이 추진된다면 멀지 않은 시기에 한국군은 싸우는 군이 아니라 행정군, 관리군, 지원군으로 전락되고 만다. 이런 군을 통해 한반도 전쟁을 단독으로 수행한다는 무모한 발상이 어떻게 나왔는지 궁금증이 더해진다.

이렇듯 국방 기본정책, 국방개혁, 전작권 전환 등이 별도의 보고서로 분리됨으로써 따로 움직이는 구조 하에서 너무나 많은 비전이 범람하고 통합적인 목표기획의 기반이 부실해졌다. 체계적 국방정책을 관리하는 틀인 국방 기획관리체계는 각종 국방 이벤트에 밀려 그 고유의 기능을 발휘하지 못하고 있다. 국방 정책수립의 골간이 흔들리는 순간, 목적과 수단이 도치되고 원인과 결과가 모순되는 한심한 모양을 만들고 만 것이다.

나. 군의 의견수렴 체계의 부실

부시 대통령이나 럼스펠드 국방장관이 중요한 국방정책에 대해 언급할 때 반드시 서두에 내놓는 표현이 있다. “우리는 군 지휘관들의 의견을 충분히 고려했다.”

애초 전시작전권을 전환함에 있어 청와대는 미래 작전의 양상을 고려하여 군 최고 지휘관들이 그 전환 시기를 판단하도록 배려했어야 했다. 왜냐하면 전작권 전환 시기는 부시 대통령이 표현하기를 “정치적인 문제가 아니라 군사적인 문제”라고 했고, 이에 대해 노 대통령도 공감을 표시했기 때문이다. 전작권 전환이 군사적인 문제라면 그 시기를 판단하는 주체는 누구인가? 작전의 최고 전문가라고 할 수 있는 군의 고위 장교단이어야 했다.

그러나 모든 사안이 청와대․NSC가 독점하는 가운데 군을 들러리 세운 결과 전시작전권 문제는 군사적인 문제가 아닌 정치적인 문제가 되고 말았다. 우선 현 정부는 군의 핵심 역량들에게 전작권 전환의 당위성을 설득하는데 실패했다. 만일 군이 전작권 전환에 대해 부정적이었다면 이를 합리적으로 의견 조정하면서 보다 실행 가능성이 높은 최적의 연합지휘체계 조정안을 만들어야 했다. 그러나 밀어붙이기로 일관하면서 ‘대군 친화성’을 상실한 국방개혁과 전작권 전환이 되고 말았다. 또한 여기에 반론을 제기하는 예비역들을 향해 “평화의 걸림돌”이라는 표현까지 언론에 보도되고 있다.

4. 어떻게 극복할 것인가

- 국민혈세 621,000,000,000,000원으로 해결 못하는 문제들 -

이상에서 살펴보았듯이 전시작전통제권 전환은 그 시기와 방법, 우리의 준비정도 등 모든 면에서 부적절한 요소들이 관찰되고 있다.

그러나 국민에 의해 선출된 정부가 공식적인 채널을 통해 미국과 이미 합의한 전작권 전환을 우리는 어떻게 수정하고 보완할 수 있을 것인가. 참으로 난감한 문제가 아닐 수 없다.

그 극복방향으로는 첫째, 현존하는 안보위협과 한․미 양국의 공동이익에 기초하여 동맹의 미래 비전을 미국과 재협상해야 한다. 어떻든 간에 한반도 정세가 평화와 안보라는 양면에서 서로 갈등하고 요동을 치는 작금의 상황에서 한․미 동맹의 좌표를 적절하게 그려내지 못한다면 그 어떤 대안도 기대하기 어렵다.

둘째, 양국간에 동맹에 대한 깊은 공감대를 바탕으로 참여정부에서 합의한 사안이라 할지라도 융통성 있게 재협상함으로써 기민하게 변화를 관리할 수 있어야 한다. 전시작전통제권은 한국의 준비정도로 볼 때 돈이 모자라서 문제가 생긴 것이 아니라 그 의지의 박약함과 철학의 빈곤, 관리능력의 부실로부터 비롯된 바가 크다. 또한 양국의 군사전략의 차이를 지혜롭게 종합하지 못한 결과 ‘합의 이혼’이라는 절차로 가버리고 말았다.

우선 이러한 동맹의 파경을 초래하는 상황부터 통제하면서 차이를 좁힘으로서 적절한 동거형태를 창출하고 새로운 가치에 집중하는 공존의 기술이 요구된다. 물론 이는 다음 정부 몫이다.

셋째, 우리 군의 전력과 지휘구조, 부대개편 등 국방개혁의 모든 영역을 재검토하고 적절한 대안을 찾아 국방기본정책서와 국방개혁기본법에 반영해야 한다. 지금의 개혁은 개혁이 아니라 개악에 가까운 것이며, 그 수립 절차 역시 군심을 결집하지 못하고 기존 개혁안을 한데 모아 뒤섞은 짜깁기에 불과하다. 시급히 그 추진과정을 통제하지 않으면 안 된다.

넷째, 국민적 합의와 공감대 위에 동맹관리 및 국방개혁을 추진하기 위해 범국가적인 기구로 국방개혁위원회를 만들어야 한다. 프랑스나 독일의 군 개혁은 최소한 전직 총리급 이상의 명망 있는 인사가 위원장을 맡는 초당적 국가기구로 구성되었다. 그러나 우리는 정권이 주도하고 극소수의 엘리트 장교만을 참여시키는 밀실 개혁의 온상으로서 정치적 불신을 자초하고 있다. 참여가 아닌 배제를 통해 급조된 개혁안은 정권이 끝남과 동시에 소멸되게 마련이다.

이러한 방향성을 정립한 가운데 국방정책이 ‘제자리를 찾아가는 과정’이 바로 난맥과 오류로 얼룩진 참여정부의 안보를 바로잡는 길이다.