제269회 정기국회 국정감사 - 법제처           2007.10.17(수)

[ 주 요 내 용 ]

■ 의원입법 관련

1. 참여정부 공약사업의 법률적 뒷받침이 국가재정에 과도한 부담을 주는 무리한 입법인가? ·········· (1)

- 아시아문화중심도시 조성사업은 참여정부의 핵심사업

- 법제처, 의원입법의 내용과 절차까지 문제삼나

2. 의원입법의 증가는 시대변화의 징표

3. 의원입법은 필요할 때만 꺼내먹는 곶감항아리인가

■ 남북경제협력 활성화를 위한 법령정비,

한반도 경제공동체의 서막을 여는 바탕이다 ··· (10)

- 남북 경제공동체 구축의 토대는 법령정비사업

- 소극적 입장 버리고 적극 나서라

제269회 정기국회 국정감사 - 법제처           2007.10.17(수)

1. 참여정부 공약사업의 법률적 뒷받침이

국가재정에 과도한 부담을 주는 무리한 입법인가?

o 법제처는 지난 7월24일, 「의원입법의 현황 및 정부의 대응방안」이라는 국무회의 보고자료를 통해,

① 의원입법의 급증으로 인해 국가재정에 과도한 부담을 주어 집행 곤란한 법률안이 증가하고 있고, (아시아문화중심도시특별법)

② 입법예고·공청회 등 국민의 의견수렴 절차없이 입법이 추진됨으로써 반발을 초래하고 있다 (병역법 일부개정법률안)고 지적.

o 아시아문화중심도시 조성사업은, 지난 2002년12월14일 노무현  대통령 후보가 ‘광주를 문화수도로 육성하겠다’는 공약으로 처음 제시되어, 이후 대통령직 인수위원회 검토와 국가균형발전계획, 국토종합계획을 거쳐 지난 8일 대국민보고회를 마친, 참여정부의 주요 국책사업 중의 하나임.

※ 아시아문화중심도시 조성 추진경과

- 노무현 대통령 후보 ‘문화수도’ 선거공약 (2002.12.)

- 「동북아문화중심도시 광주」조성 계획 대통령 보고(2003.7.)

- 문화중심도시조성위원회 및 추진단 발족(2004.3.)

- 국가균형발전 계획 및 도시기본계획에 ‘문화수도’ 명시(2004.8)

- 제4차 국토종합계획에 ‘문화수도’ 보완명시(2005.12.)

- 「아시아문화중심도시조성에관한특별법」제정·공포(2006.9.)

- 「아시아문화중심도시조성 종합계획」시안마련(2006.12.)

- 「아시아문화중심도시조성 종합계획」심의·의결(2007.9.)

- 대국민보고회 개최(2007.10.)

※ 아시아문화중심도시조성 종합계획(안) : 문화관광부 2006.12

o 「아시아문화중심도시 특별법」은 광주를 아시아문화 허브와 미래형 문화·경제도시로 육성하고, 국가균형발전과 국민의 삶의 질 향상에 이바지할 목적으로 제정됨.

※ 아시아문화중심도시 특별법 제정 경과

- 우상호 의원 등 여야의원 157인 공동 발의(2005.10.28)

- 국회 문화관광위원회 의결(2006.4.25)

- 국회 법제사법위원회 의결(2006.8.23)

- 국회 본회의 수정가결(2006.8.29) : 재석216명/찬성202명/반대4/기권10

-「아시아문화중심도시 특별법」법률안 정식 공포(2006.9.27)

※ 아시아문화중심도시 특별법 의안심의 경과 : 국회 의안정보시스템

o 본 의원은 법제처의 국무회의 업무보고 이후 보도자료를 통해, 대통령이 의지를 갖고 의욕적으로 추진해 온 참여정부의 핵심공약사업을 국회가 특별법까지 제정하여 뒷받침한 모범적인 입법활동 사례임에도 불구하고,

o 법제처가 국가재정에 과도한 부담을 주어 집행이 곤란한 대표적인 법률안으로 선정하여 폄하하는 것은 납득하기 어렵다는 의견을 피력한 바 있음.

o 이에 대해 법제처는 이튿날 보도자료를 내고,

- ‘법안의 취지나 내용 자체에 대해 문제 삼은 적은 없다’면서,

- ‘예산부처의 반대가 있었으나 반영되지 않았다는 사실만을 적시한 것’이라고 해명함.

※ 법제처 해명 보도자료 中

다른 법률안과 함께 예로 들었던 ‘아시아문화중심도시특별법’에 대해서 법제처는 법안의 취지나 내용 자체에 대하여 문제를 삼은 적은 없습니다. 다만 동법안이 설치하려고 한 특별회계에 대하여 예산부처에서 특별회계의 설치목적에 위배된다는 등의 이유로 반대하였으나 의견이 반영되지 않아 결과적으로 국가재정에 큰 부담을 초래하게 되었다는 사실만을 적시한 것입니다.

o 그러나 동 보고서에 예시한 병역법 등 다른 의원입법례에는, 법안의 내용과 절차까지도 문제시함으로써, 법제처 고유의 업무 영역을 넘어서는 모습을 보이고 있음.

※ 의원입법 급증에 따른 문제점「병역법 일부개정법률안」

병역의무를 마친 사람에 대하여 국가기관 등의 채용시험 시 필기시험 득점의 2퍼센트의 범위에서 가산점을 주도록 하여 위헌 소지 및 여성단체 등의 반발 초래 등의 문제점이 있으나 공청회 등의 절차를 거치지 않고 상임위원회 소위에서 의결

o 법제처는 정부의 입법계획을 총괄·조정하고 신속·명확한 법령해석 서비스를 제공하는 것을 주된 담당업무로 하고 있으며, 지난 2000년도부터는 알기쉬운 법령 만들기 사업을 지속적으로 추진하는 등 수요자 중심의 서비스 제공을 확대·강화하려는 노력을 기울이고 있어, 매우 긍정적으로 그 역할을 평가하고 있음.

☞ 그러나 법제처가 국민의 대표기관인 국회의 입법활동에 대해 부적절하게 관여하고, 법안의 내용과 절차까지 함부로 평가하는 것은 정부부처로서 권한 밖의 일이라 할 것임. 그러한 권한을 어느 누구도 법제처에 부여하지 않았음을 분명히 인식해야 할 것으로 여겨지는데 처장의 견해는?

2. 의원입법의 증가는 시대변화의 징표

o 법제처는 의원입법 증가 원인도 매우 부정적으로 평가·기술함.

① 특정 지역과 집단을 지원하기 위한 선심성 법률안이 발의되고 있고, (남해안발전특별법안, 경찰공무원법 일부개정법률안 등)

②	특정 정부조직의 신설이나 특정분야 예산의 확보를 위한 법률안이 발의되고 있음 (교정청법안, 세계역사도시 특별법 등)

☞ 처장께 묻겠음.

- 남해안발전특별법안을 선거를 의식한 특정 지역과 집단을 지원하기 위한 선심성 법률안의 대표격으로 기술하셨는데 과연 그 근거는 무엇인지?

※ 남해안발전특별법안(김재경의원), 남해안균형발전법안(신중식의원), 남해안발전지원법안(주승용의원), 동해안광역권개발특별법안(윤두환의원) 등 4개법안이 연안권발전특별법안(건교위대안)으로 통합됨(2007.4.19).

- 4개의 유사법안이 통합되어 제출된 연안권발전특별법안의 경우 법제처가 주관하고 관계부처가 참여한 정부입법정책협의회의 조율까지 거친 법안이 아닌지?

※ 법제처 정부입법정책협의회 개최

o 일시 : 2007.5.10

o 환경부·농림부·해수부·건교부·행자부·문광부 참석 및 논의

- 본 법안은 현재 국회뿐만 아니라 지자체와 정부부처, 시민단체별로도 여러 이해관계가 상충되고 있음. 그런데도 단순히 의원발의 되었다 하여 선거를 의식한 선심성 법률안으로 매도하는 것은 올바르다 할 수 없을 것임. 동의하는가?

o 지난 2002년 대선 당시 노무현 후보는 지방분권과 국토의 균형발전을 도모하기 위해 행정수도를 충청권으로 이전하겠다는 공약을 발표함.

- 참여정부는 보수언론을 비롯한 여러 정치세력의 공세와 헌법재판소의 관습헌법 위배라는 위헌결정 속에서도 지속적으로 본 사업을 추진해 나가고 있으며,

- 국회에서는 특별법을 제정하여 이를 뒷받침하고 있음.

☞ 처장께 묻겠음.

참여정부와 국회가 심혈을 기울여 추진하고 있는 신행정수도 충청권 이전 문제도, 특정 지역을 지원하기 위한 선심성 공약이었으며, 공약 이행을 위해 마련된 법률과 법률에 따른 조직의 신설이, 특정분야를 위한 것이라고 보시는지?

o 한편 정부의 입법활동에 대해서는 온통 자화자찬으로 일관하고 있음.

o 중·장기적 관점에서 로드맵을 작성하여 추진하는 등 계획적이고 체계적으로 입법을 추진하였고,

o 입법환경 변화에 대응하기 위한 시스템의 구축과 재량행위 투명화, 알기 쉬운 법령만들기 등 법령의 품질을 높이기 위한 새로운 노력이 병행되고 있으며,

o 국민 참여를 통해 의견수렴을 충실히 거친 입법, 다양한 협의를 통해 이해대립과 갈등을 해소한 입법, 적극적인 홍보를 통해 사회적 공감대를 확보한 입법이 증가하고 있다는 것이 주요 특징으로 분석되었다.

※ 참여정부 입법추진의 특징과 성과 (보도자료) : 법제처 2007.3

o 반면 의원입법의 긍정적 측면으로서 ‘정부정책을 신속히 지원하기 위한 법률안 발의’를 적시하고 있는데, 이는 국회를 정부의 입법활동을 위한 들러리나 보조기구로 여기는 시대에 뒤떨어진 인식을 보여주고 있음.

※ 의원입법 급증의 원인 및 평가

□ 긍정적 측면

o 입법부 본래의 기능 수행 활성화

o 정부정책을 신속히 지원하기 위한 법률안 발의 등

※ 8.31 부동산대책에 따른 후속입법 등

※ 의원입법의 현황 및 정부의 대응방안 (국무회의 보고): 법제처 2007.7

☞ 지금은 과거 군부독재 정권처럼 대통령이 국회의원을 임명하는 시대도 아니고, 권위주의 정권처럼 제왕적 대통령이 국회를 좌지우지하는 시대도 지나가고 있음. 동의하는가?

o 의원입법의 증가는 시대 변화를 충실히 반영하는 징표라 할 수 있으며, 국회가 국민의 대표라는 본연의 모습을 찾아가려고 부단히 노력하고 있음을 상징적으로 나타내주고 있는 모습임.

o 이와 같이 우리 사회가 한걸음 한걸음 새로운 지평을 열어나가고자 하는 상황에서,

- 정치발전과 사회발전을 위해 정부가 응원과 지원을 하지는 못할망정, 국회의 의지에 대한 정당한 평가는 고사하고, 노력을 평가절하한 채,

- 자신들의 행위에만 정당성을 부여하는 모습이 과연 올바른 모습인지 의문스러움.

□ 법안제출 건수 및 국회통과 건수

※ 의원입법의 현황 및 정부의 대응방안 : 법제처 2007.7

☞ 처장께 묻겠음.

- 위에서 언급한 것처럼, 법제처는 의원입법과 정부입법을 극단적으로 비교·평가하고 있고, 국회를 정부입법의 보조기구로 여기는 등 균형감을 상실한 모습을 보여주고 있음.

- 이렇듯 균형잡히지 못한 시각과 구시대적 관점으로 과연 변화하는 시대에 맞게 능동적으로 법령을 해석하고, 정부입법을 총괄·조정하는 본연의 임무를 제대로 수행할 수 있다고 보시는지?

3. 의원입법은 필요할 때만 꺼내먹는 곶감항아리인가

o 「참여정부의 입법추진과 성과 2007.3.」에 따르면,

- 참여정부 들어 국회를 통과한 793건의 의원입법 중 72건(9.1%)은 사실상 정부가 입안 지원한 법률로 파악되며,

- 이 중 26건을 주요사례로 적시하고 있음.

- 일부법안의 경우, ‘정부입법의 주요성과’로 적시

□ 정부입법의 주요성과로 적시된 소위 ‘정부지원 의원입법’ 사례

※ 장기적 관점의 선도적 입법 증가

* ｢집회 및 시위에 관한 법률」 (개정, 2004.1.29.): 폭력적 집회ㆍ시위 문화를 선진국형으로 바꿔 집회의 자유와 공공의 안녕질서가 조화될 수 있도록 하면서도, 교통과 소음 등으로 인한 시민 불편 방지 대책도 마련 (사실상 정부 입안 지원 의원입법: 국무회의에서의 대통령 지시에 따라 법제처 등에서 입안)

※ 경제 활성화와 시장경제질서 확립을 위한 입법노력

* ｢기업도시개발특별법｣ (제정, 2004.12.31): 국토의 계획적인 개발을 위해 지방에 대한 민간기업의 투자를 유도하고, 이를 통해 지역개발과 지방경제의 발전을 도모함으로써 국가균형발전에 기여(사실상 정부 입안 지원 의원입법)

※ 취약계층 등 수요자 중심의 민생입법 증가

* ｢외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률｣ (제정, 2003.8.16.): 외국인 근로자의 효율적인 고용관리와 권익보호 장치 마련(사실상 정부 입안 지원 의원입법)

※ 참여정부 입법추진의 특징과 성과 : 법제처 2007.3

☞ 처장께 묻겠음.

지난해 한명숙 前총리는 긴급사유가 아닌 한 의원입법 형식을 빌린 법안 추진을 자제해 달라는 지시를 내린 바 있음. 이같은  지시에도 불구하고 「정부지원 의원입법」형태의 법률안 발의의 관행이 사라지지 않는 이유는 무엇인지?

※ 한명숙 前총리 국무회의 지시 ‘07.6.27

o 시급 현안의 경우, 정부의 의견을 의원입법 형태로 발의하여 정책집행의 신속성을 도모하는 것을 옳지 않다고 할 수는 없으나, 의원입법의 문제점과 부정적 측면만을 크게 부각시키면서 필요할 때만 의원입법의 편리함을 이용하는 정부의 모순적인 행태는 지적받아야 함.

☞ 동의하는가? 대책은?

☞ 처장께 묻겠음.

법제처는 ‘07.6.30 현재 총21회 개최된 정부입법정책협의회를 통해 부처간 의견조율과 의견 통일로, 정부내 이견이 있는 법안이 「정부지원 의원입법」 형태로 우회하는 병폐를 방지하고자 하고 있으나,

- 통제수단이 없어 의견조정에 한계가 있고, 관련 부처의 비협조로 인해 유명무실하게 운영되고 있다고 법제처 스스로 밝히고 있음. 이같은 갈등과 비협조에 대한 대책은 무엇인지?

o 법제처의 자의적인 평가와 해석, 독단적인 업무행태가 타부처의 비협조를 유발하고 있는 것은 아닌지 염려스러우며, 타부처에 대한 통제수단을 거론하기에 앞서 법제처 스스로가 변화하려는 노력이 선행돼야 할 것으로 판단됨.

■ 남북경제협력 활성화를 위한 법령정비,

한반도 경제공동체의 서막을 여는 바탕이다

o 노무현 대통령과 김정일 국방위원장이 지난 4일 ‘2007 남북정상선언’을 통해 경제협력의 보다 구체적인 내용이 담긴 합의를 도출함으로써, 남북경협도 이전보다 더욱 활성화될 것으로 전망.

o 지난 2000년 김대중 前대통령의 방북 이후, 철도연결, 개성공단개발, 금강산관광 등 남북경제협력의 토대는 군사협력을 촉진하여, 지뢰제거, 철조망 철거, 남북 공동관리구역 설정, 통행절차 간소화를 위한 군사회담 등 진일보된 조치들로 연결됨.

※ 2000년 이후 남북 주요 군사회담 일지 : 국방백서

o 참여정부는 정상회담 이전부터 남북간 경제교류 활성화를 강조해 왔으며, 이번에 양 정상이 구체적이고 세밀한 내용의 선언문을 채택함에 따라, 향후 경제공동체 구축을 위한 구체적이고 본격적인 조치가 있을 것으로 예상되고 있음.

o 이러한 경제공동체의 굳건한 토대를 구축하기 위해서는 관련법령 및 제도의 정비가 선행돼야 할 것으로 보임.

- 2000년 정상회담 이후로 남북 양측에서는 경제협력의 법적 합의점을 도출해 냄.

南 : 남북관계발전법(2005.12), 개성공단지원법(2007.4) 등

北 : 금강산·개성특구법(2002.11), 북남경제협력법(2000.7) 등

☞ 처장께 묻겠음.

본 의원은 이번 2007 남북정상회담에서는 2000년 정상회담보다 구체적인 경제협력의 기반이 마련됨으로써, 포괄적인 법령 정비가 이뤄져야 할 것으로 판단됨.

- 법령 정비는 어느 한쪽의 일방적인 정비로는 충분한 효과를 볼 수 없는 만큼 남북간 동시 입법의 필요성에 주안점을 두어야 할 것으로 보임. 동의하는가?

- 더구나 오는 11월 총리회담이 개최되는 등 활발한 후속조치가 예정되어 있는 만큼 교류·협력 관련 법령 정비도 이에 상응해야 할 것으로 생각됨. 동의하는가?

<표> 향후 남북회담 추진 계획

o 본 의원은 범정부적인 차원의 법령정비로 남북경제공동체 시대에 보다 능동적으로 대처해야 한다고 생각함. 따라서 이에 대한 연구와 검토 작업이 시급히 진행돼야 한다고 생각함.

o 법무부는 ‘정상회담 태스크포스(TF)팀’을 구성하여 경협 활성화와 제도 개선을 위한 포괄적 법률정비를 추진하고 있음.

- 하지만 정부입법을 총괄한다는 법제처는 특별한 계획조차 없으며, 법제선정에도 소극적인 태도를 보이고 있음.

2007년10월 남북정상회담과 관련하여 정비한 법령은 없으며, 정비대상 법제선정은 향후 남북 간의 구체적인 합의 결과에 따라 검토할 계획임.

※ 법제처 답변자료 ‘07.10

- 언론조차 향후 남북관계에 따른 법률개정이 필요하다고 주장.

선언문 내용	개정필요 법률
․2항 통일지향적 관계를 위한 법률적·제도적 장치 정비	․국가보안법 ․노동당규약
․3항·5항 북방한계선(NLL)에 공동어로수역 지정	․영토조항
․5항 남북 균형발전을 위한 경제협력	․남북교류협력법 ․남북협력기금법

※ 2007 남북정상선언 관련 개정필요 법률 (서울신문 10.6)

o 2007 남북정상회담이, 한반도가 이념의 시대에서 본격적인 실리의 시대로 접어들고 있는 있음을 보여주는 역사적 사건이라는 데에 이견이 없을 것임.

☞ 처장께 당부드림.

남북경협에 있어서만큼은 기존의 소극적인 태도에서 벗어나 연구·검토 작업을 포함하여 향후 법령정비 사업에 있어 각별한 노력을 기울여 주실 것을 당부드리며, 질의를 마치고자 함.