2007

정책자료집-23

안정적 식량확보를 위한 해외농업개발 활성화 방안

국회바다포럼 대표의원 이 영 호

차      례

1. 머리말	1

2. 국내외 식량수급 현황

가. 국내 식량수급 현황	3

나. 국외 식량수급 현황	11

3. 향후 국내 식량수급 전망

가. 쌀	24

나. 밀	24

다. 콩	24

라. 옥수수	25

마. 사료곡물	25

4. 식량수급 안정을 위한 방안

가. 국내 식량 생산기반 확립을 통한 식량자급률 증가 방안	26

나. 수입 식량의 안정적 확보 방안	34

다. 해외농업개발을 통한 국내 식량의 안정적 공급 방안	35

5. 해외농업개발에 대한 이해

가. 해외농업개발의 의미와 필요성	37

나. 우리나라의 남미 해외농업개발 사례	41

다. 남미 해외농업개발 실패 원인	48

6. 해외농업개발 활성화 방안

가. 추진 방향	53

나. 정부의 역할	55

다. 민간기업(인)의 역할	61

라. 지역별 진출대책	61

7. 맺음말	66

□ 붙임

1. 제258회 임시국회 경제분야 대정부질문

2. 식량부족난을 겪고 있는 국가 및 인구

3. 2007년도 해외농업환경조사 사업 추진현황

4. 안정적인 식량확보를 위한 각국의 노력

5. 국내 민간기업의 해외농업 진출 현황

6. 2007 국정감사 서면질의

1. 머리말

2003년 중반이후 세계 곡물가격이 급상승하고 있으며, 그 원인은 국제 곡물시장 수급구조의 변화 때문이다. 공급은 소수의 국가로 집중되는 가운데, 수요는 중국과 미국 등을 중심으로 확대되어 세계 전체의 수급 불균형이 나타나고 있다. 세계 곡물무역은 생산량에 비해 무역량이 12% 정도에 불과한 ‘소규모 시장’이므로 국제가격은 약간의 수급변동에 의해서도 크게 변화한다.

국제식량농업기구(FAO)는 수자원 부족과 세계 곡물재고의 부족, 이상기후와 재해 등으로 인해 가까운 장래에 전 세계적 차원의 식량수급불안과 가격폭등을 경고한 바 있다.

이처럼 식량수급 불안정은 전 세계적 현상이며, 앞으로 더욱 심화될 것이라는 의견이 중론이다. 우리나라도 예외일 수는 없으며, 이미 식량자급률은 30%이하로 떨어져 안정적인 식량 확보 대책이 시급하다.

21세기를 맞이하여 WTO/DDA 및 FTA협상 등 세계 자유무역 체제 도입과 함께 대륙별 무역보호를 위한 블록 체제가 형성되면서 우리나라도 조만간 시장개방과 동남아 또는 환태평양 국가들과 블록화를 수용해야 하는 입장이다. 국내 농업 보호 방안으로는 시장개방을 최소화하며 높은 관세화를 부과하는 소극적 방법과 전자, 자동차 산업 분야처럼 외국에 농장을 건설ㆍ운영하는 적극적ㆍ공격적 방법이 있다. 지금까지 한국 정부는 농업분야에서 소극적 방안위주로 대처해 왔으나 이제는 농업분야에서도 환경변화에 부응하는 새로운 정책이 필요하다.

우리나라에서는 1960년대 외화수입, 영토확장, 식량확보의 목적으로 농업이민사업을 추진하였으나 미흡한 현지조사와 일관성 없는 정부정책으로 인해 실패한 경험이 있다. 그 이후 현재까지 정부의 직접적인 해외농업개발에 대한 투자는 시행하지 않고 있으며, 민간기업(인)의 해외진출을 돕기 위한 해외농업환경조사만 실시하고 있다.

우리나라의 협소한 국토면적과 매년 감소하고 있는 농경지 규모를 고려할 때 국내 농업생산의 효율성과 생산성을 높이는데 구조적 한계가 있다. 또 천년을 넘는 경작으로 인해 지력이 노후화되어 비료에 의한 생산성에 크게 의존하고 있어 넓고 비옥한 토지에서 대규모로 경작하는 선진농업국들과 시장개방 체제에서의 경쟁은 힘겨운 대안일 수 밖에 없다. 국내 농업이 대규모 생산체제를 갖추는데 한계가 있다면, 이제 우리의 기술과 자본력으로 해외농업개발 시대를 열어야 할 시대가 도래했다고 생각한다.

과거 농업이민사업 실패의 결과로 칠레, 파라과이, 아르헨티나에는 22,000ha가 넘는 한국정부 소유의 농장이 존재하며, 이들 국가들은 대부분 개발도상국들이다. 이들은 농업인구의 비중은 크지만 낮은 교육수준과 빈약한 국가재정으로 인해 농업개발에 어려움을 겪고 있다. 따라서 투자자본의 회임기간이 길어 국내에 미치는 단기적인 경제적 영향이 적고 대규모 투자가 필요한 농업개발사업에 외국이 참여한다는 것은 개발도상국 정부로서도 환영할 만한 일이 될 것이다.

본 정책자료집에서는 국내외 식량수급 현황을 살펴보고 안정적 식량확보를 위해 우리의 농업환경을 고려하여 해외농업개발을 활성화 할 수 있는 방안을 모색해보고자 한다.

2. 국내외 식량수급 현황

가. 국내 식량수급 현황

1) 국내 농업환경

WTO 출범 이후 쌀시장 개방문제를 둘러싸고 국내외 압력에 봉착하고 있는 우리로서는 농산물시장 개방문제 뿐만 아니라 기본적인 식량확보를 위해 농업을 보호해야 하는 정책추진상의 구조적인 모순점으로 인해 그 어려움이 가중되고 있는 상황이다. 현재 국내 농업이 당면하고 있는 현안문제로는 주요 곡물수출국들의 쌀시장 개방 압력 외에도 크게 경지면적 부족, 농촌인구 감소, 낮은 식량자급률 등을 거론할 수 있다.

(1) 경지면적 부족

우리나라의 전체 국토면적은 약 980만ha이며 이 중 산지가 전체의 64%인 640만ha를 차지하고 있고 농지는 20%내외인 200만ha정도이다. 이 농지 중 92만ha는 쌀의 자급유지를 위해 논으로 보전하고 나머지를 채소, 과일, 축산을 위한 사료재배 등의 용도로 사용하고 있다.

국내에서 소요되는 식량을 국내에서 모두 생산하는데 필요한 농지는 560만ha로 식량을 자급하기 위해서는 현재 농지의 약 3배가량의 농토 확대가 필요한 형편이다. 그러나 이는 우리의 국토상황 및 토지이용 실태를 감안할 때 사실상 불가능하며 이 때문에 불가피하게 쌀 이외 곡물 소요량의 대부분을 수입에 의존할 수 밖에 없는 상황이다.

*p3~p10의 국내식량수급 현황에 대한 내용은 국가안전기획부 「우리의 해외농장 개발실태와 지원방안」의 원문을 참조함.

이러한 실정에도 불구하고 현재 우리 농촌의 휴경농지는 매년 전체 농지의 약 3%에 해당하는 6만 6,000ha 가까이 늘어나고 있으며 비농업용으로 전용되는 면적도 매년 6,600ha에 이르고 있다. 지역에 따라서는 전체 농지의 8~9%씩이 매년 휴경되거나 전용되고 있어 농경지 사용이 매우 비효율적이다.

<표 1>에서 보듯이 한국농촌경제연구원이 분석한 경지면적 전망에 의하면 농경지 면적은 1996년 1,946천ha에서 2010년에는 6~15%가 줄어든, 1,651~1,833천ha가 될 것으로 예상된다. 더구나 앞으로는 간척을 통한 농경지 확보가 매우 어렵기 때문에 식량생산 기반이 더욱 취약해질 수 밖에 없다고 판단된다.

<표 1> 경지면적 전망

(단위 : 천ha)

구분	1996	2000	2005	2010
논	1,176	1,123~1,155	1,057~1,128	991~1,102
밭	769	738~758	699~745	660~731
합계	1,946	1,861~1,913	1,756~1,873	1,651~1,833

※ 한국농촌경제연구원, 1997.

(2) 농촌인구 감소

농촌의 취업기회 확대와 주거환경 개선으로 탈농인구는 감소 추세이지만 농업을 포기하는 사람은 증가하는 현상을 보이고 있다. 지난 1985년~1990년간 연평균 58만 1,000명씩 대규모 감소추세를 보이던 농업인구(읍․면지역 거주자)는 1990년 1,100만명에서 1995년 957만명으로 감소, 연평균 감소폭이 28만 6,000명으로 줄었다. 이 결과 총 인구대비 농촌인구는 1985년 34.6%, 1990년 25.6%, 1995년에는 21.5%에 불과하며 지속적으로 비율이 낮아지고 있다.

그러나 농촌인구 중 실제로 농업을 주업으로 하는 농업인구는 1990년 666만명, 1992년 570만명에 이어 1995년에는 약 484만명, 2004년 341만 5,000명으로 감소하였으며 전체 인구에 대비할 경우 10%수준에 불과하다. 농업인구의 감소를 우려하는 일부 전문가들은 앞으로 농촌에 취업기회가 증가하고 주거환경이 개선되면서 도시로 떠나기 보다는 농촌에 살면서 농사를 짓지 않는 기현상이 가속화될 것이라 예측하고 있다. 게다가 농업인구의 노령화 현상도 계속되어 65세 이상의 노령인구 비중이 1990년 11.5%, 1995년 16.2%, 2000년 21.7%에 이어 2004년에는 29.3%로 증가하였다.

또 문제가 되는 것은 <표 2>에서 보듯이 농업인구의 축소추세에도 불구하고 농가 호당 경지면적에는 거의 변동이 없고, 아직 절반이상의 농가(61%)가 1ha미만의 농토를 소유한 영세농인데다가, 농업인구의 30% 이상이 소작농이라는 점이다. 이러한 현상은 이농현상과는 무관하게 부재지주가 증가하는데 기인한 것으로 분석된다.

<표 2> 1.0ha미만 경작 영세농

연도	전체 농가 호수	1.0ha미만	1.0ha비중
1970년	2,483	1,611	64.8%
1980년	2,156	1,360	63.0%
1990년	1,767	1,027	58.1%
2000년	1,383	819	59.2%
2004년	1,240	767	61.8%

(단위 : 천호)

※자료 : 농림부 농림업 주요통계

(3) 낮은 식량자급률

현재 우리나라의 식량생산량은 지속적으로 감소하고 있는 반면 소비는 계속적으로 증가하여 식량자급률이 30%이하를 기록하고 있으며, 쌀을 제외한 전 분야의 곡물을 수입에 의존하고 있는 상황이다.

식량생산량은 농지의 공장부지화, 이농 등에 따른 경지면적의 축소, 소비자들의 기호 고급화에 따른 시장성이 낮은 다수확 품종 생산기피 등으로 1990년 이후 연평균 3.2% 감소하여 1994년에는 574만 4,000톤에 그침으로써 식량자급률이 처음으로 30%이하로 급락하였다. 이후 1995년에는 자급률이 다소 향상되었으나 2005까지 여전히 30%이하를 기록하고 있다.

<표 3> 식량자급률 (사료포함)

(단위 : %)

연도	계	쌀	보리쌀	밀	옥수수	두 류	서 류	기 타
1980	56.0	95.1	57.6	4.8	5.9	35.1	100.0	89.8
1985	48.4	103.3	63.7	0.4	4.1	22.5	100.0	11.6
1990	43.1	108.3	97.4	0.05	1.9	20.1	95.6	13.9
1995	29.1	91.4	67.0	0.3	1.1	9.9	98.4	3.8
1996	26.4	89.9	73.5	0.4	0.8	9.9	99.6	3.4
1997	30.4	105.0	49.3	0.2	0.9	8.6	99.2	6.5
1998	31.4	104.5	56.8	0.1	1.1	9.4	99.5	17.6
1999	29.4	96.6	67.1	0.1	1.0	9.1	98.8	11.0
2000	29.7	102.9	46.9	0.1	0.9	6.4	99.3	5.2
2001	31.1	102.7	77.2	0.1	0.8	7.7	99.1	11.1
2002	30.4	107.0	60.4	0.2	0.7	7.3	99.1	10.2
2003	27.8	97.4	49.8	0.3	0.8	7.3	98.1	12.8
2004	26.8	96.5	54.1	0.4	0.8	7.1	97.1	7.2
2005	29.3	101.7	60.8	0.2	0.9	8.5	98.5	7.7

※자료 : 농림부 식량정책과, 양곡년도(전년 11월~ 당년 10월) 기준

<표 3>의 식량자급률에서 보듯이 우리나라는 쌀을 제외한 대부분의 곡물이 10%이하의 자급률을 기록하여 수요 곡물의 70%이상을 수입에 의존하고 있으며 이 같은 현상은 점차 악화될 것이라는 의견이 중론이다. 이 가운데 밀의 경우는 거의 100%를 수입에 의존한다고 해도 과언이 아니며 육류 소비 증가로 수요가 급증하고 있는 사료용 옥수수도 99%를 외국에 의존하고 있어 세계 곡물시장의 가격 변동에 크게 영향을 받을 수 밖에 없다. 더구나 이와 같은 곡물의 수입선이 미국, 중국, 캐나다 등 몇몇 국가에 편중되어 있어 앞으로 도래할지 모르는 전세계적인 식량위기 상황을 고려할 때 우리의 식량확보 문제는 매우 시급한 사안이다.

2) 국내 곡물수급 현황

우리나라는 경지면적 부족, 농촌인구 감소, 낮은 식량자급률 등의 열악한 농업환경으로 인해 곡물공급량은 부족한 반면, 소비는 계속적으로 증가하여 곡물수급 불안정이 심각한 상황이다.

(1) 공급부족

국내 곡물 생산량은 농지의 공장부지화, 이농 등에 따른 경지면적의 축소, 소비자들의 기호 고급화에 따라 시장성이 낮은 다수확 품종 생산기피 등으로 인해 지속적으로 감소하고 있다. <표 4> 국립농산물품질관리원의 곡물 생산량 집계에 따르면 1970년, 1975년 생산량은 각각 693만 7,000톤, 765만 4,000톤에 달했으나 1990년 이후 연평균 3.2%감소하여 2004년에는 566만 9,000톤 생산에 그친 것으로 파악된다.

<표 4> 곡물 생산량 집계

연도	1970	1980	1990	2000	2003	2004
생산량(천톤)	6,937	5,324	6,635	5,911	5,004	5,669

※자료 : 국립농산물품질관리원 농업정보통계과

① 쌀 생산 현황

쌀은 유일하게 자급률이 100%을 상회하는 곡물이다. 그러나 <표 5>에서 보듯이 생산량은 1990년 560만톤, 1994년 506만톤, 1997년 545만톤, 2004년 4731만톤, 2005년 331만톤, 2006년 325만톤으로 지속적인 감소세를 보이고 있으며 앞으로도 감소는 계속될 전망이다.

<표 5> 쌀 생산 현황

	단위	1990년	1994년	1997년	2004년	2005년	2006년
재배 면적	천ha	1,244	1,103	1,052	952	980	955
단수	kg/10a	451	459	518	497	490	493
생산량	천톤	5,606	5,060	5,450	4,731	3,311	3,250

※자료 : 농림부 농림업 주요통계

② 옥수수

가축의 사료로 많이 사용되는 옥수수는 1990년대 이후 지속적으로 1%미만의 자급률을 보이고 있다. 옥수수는 전체 수입량 890만 톤의 99% 이상을 미국 시장에서 수입하고 있고, 이는 세계 전체 수출 물량의 6.3%, 미국 수출량의 7.2%를 차지하고 있어 세계 곡물시장의 변동 및 수입선의 상황 변화에 의해 타격을 받을 가능성이 매우 크다.

③ 보리

보리 생산량은 1970년 182만톤으로 최대치를 기록한 이후 경작면적이 매년 대폭 축소되면서 1995년도 생산량은 1970년 대비 16%까지 감소했다. 이는 소비감소에 따라 경작면적이 축소되면서 발생한 것으로 보리 경작면적은 1970년 83만 3,000ha에서 1995년 9만ha로 감소하였으며 영농법 개선으로 과거 보리를 생산하던 농토에는 비닐하우스를 설치, 고수확 작물로 대체 경작되고 있다.

④ 콩 및 기타 사료작물

지속적인 경작면적 축소로 인해 콩 생산 또한 1975년 34만 9,000톤을 생산한 이후 계속 감소되어 1995년에는 13만 3,000톤 생산에 그쳤으며, 기타 잡곡은 1980년 17만톤 생산을 정점으로 1995년에는 8만 6,000톤으로까지 감소하였다. 이는 콩과 기타 사료작물이 외국에서 저가로 수입되면서 국내생산 곡물이 가격 경쟁력을 잃은 결과라 할 수 있다.

(2) 소비증가

곡물 소비는 1970년 883만톤에 불과했으나 경제발전에 따른 소득증가로 식생활 문화에 변화가 발생, 육류소비가 증가하면서 사료용 곡물의 수요가 급증하였다. 사료용 곡물의 소비증가로 인해 전체곡물 소비는 1970년 882만톤, 1980년 1,259만톤, 1990년 1,628만톤, 2000년 1,996만톤에 이어 2003년에는 2,027만톤으로 급증하였다.

① 용도별 곡물소비 현황

식량용 곡물 소비량은 1980년 686만톤, 1990년 630만톤, 2000년 616만톤에 이어 2003년 549만톤으로 점차 감소하고 있으며 전체 곡물소비에서 차지하는 비중도 1990년 54.4%, 2000년 30.8%, 2003년 27.1%로 대폭 감소하였다.

한편 식량용 곡물소비가 감소하고 있는 것과는 달리 가공용과 사료용 곡물소비는 급격히 증가하고 있다. 가공용 곡물소비는 1980년 207만톤에 불과, 전체 곡물 소비의 16.4% 점유에 그쳤으나 2003년에는 396만톤을 소비, 전체의 19.5%를 차지했다. 또 사료용 곡물 소비는 증가폭이 더욱 두드러져 1980년 247만톤에서 2003년 951만 톤으로 급증하여 전체 소비의 46.9%에 이른다.

식량용 곡물 소비가 감소하는데 비해 가공용, 사료용 곡물 소비가 급증하는 것은 주 영양공급원이 탄수화물에서 단백질로 바뀌면서 가축 사료 및 가공식품 소비가 증가했기 때문이다. 이러한 소비증가는 앞으로도 지속될 것으로 예상된다.

3) 곡물별 식량 수입국 및 수입량 추이

이미 언급한 바와 같이 현재 우리는 쌀을 제외한 대부분의 곡물이 10% 이하의 자급률을 기록, 수요 곡물의 70%이상을 수입에 의존하고 있다. 특히 밀의 경우는 거의 100%를 수입에 의존한다고 해도 틀린 말이 아니며 육류소비 증가로 수요가 급증하고 있는 사료용 옥수수도 99%를 외국에 의존, 세계 곡물시장의 가격변동에 크게 영향을 받을 수 밖에 없다. 게다가 이와 같은 곡물의 수입선이 미국, 중국, 캐나다 등 몇몇 국가에 편중되어 있어, 세계적인 식량위기 상황을 고려할 때 우리의 식량확보 문제는 매우 심각하다.

쌀의 경우 1995년중에는 태국에서만 663만톤을 수입하였으나 1996년에는 수입선을 인도, 중국으로도 확대하고 있다. 밀의 경우 미국, 호주, 캐나다, EU, 중국 등에서 1995년중 총 234만톤을 수입했는데 이중 미국이 151만톤으로 전체의 64.5%를 점유하는 등 지역편중이 심각한 상황이다.

반면 사료곡물의 대다수(전체의 약 60% 점유)를 차지하고 있는 옥수수의 경우는 우리의 수입량이 세계 전체 수출물량의 6.3%, 미국 수출량의 7.2%를 차지하는 등 세계 사료곡물시장에서 차지하는 비중이 상당한 수준이다. 옥수수의 수입선도 미국이 절대 다수를 차지하여 전체 890만톤의 99%이상을 점하고 있다.

나. 국외 식량수급 현황

1) 세계 곡물수급 현황

(1) 공급부족

세계 곡물수급 현황을 살펴보면 소비는 꾸준히 늘어나는 반면에 생산은 기상재해와 경지감소 등으로 정체되는 추세이다. 생산은 1996년 이후 정체 또는 감소하고 있으나 소비는 지속적으로 증가하여 1999년부터는 소비가 생산을 상회하기 시작했고, 5년 연속 공급부족 현상이 계속되고 있다.

<그림 1>에서 보듯이 2003~2004년도 세계 곡물생산은 18억 3,770만 톤, 소비는 19억 3,700만 톤으로 생산이 약 1억톤 정도의 부족이 예상된다. 그리고 2004~2005년 전망을 보면, 생산은 전년에 비해 1억 430만 톤이 증가한 19억 4,200만 톤으로 대폭 늘어나고 있으나 역시 2,200만 톤의 공급부족은 계속될 것으로 보인다. <그림 2>에서 보듯이 지난 1999년부터 2003년까지 공급부족량은 2억 5,300만 톤에 달한다. 지금까지 곡물부족분은 재고로서 충당하였고, 곡물재고율은 1999년 28.4%에서 2004년 16.2%로 12.2% 떨어진 바 있다.

생산 감소는 중구, 인도, 러시아, 우크라이나, EU 등에서 나타나고 있다. 브라질과 아르헨티나에서 생산이 증가하고 있으나 세계 전체적으로는 감소하여 곡물가격이 상승하는 경향을 보이고 있다.

농산물 무역을 보면 수출은 미국, 캐나다, 호주 등 선진국을 비롯하여

*p11~p23의 해외식량수급 현황에 대한 내용은 한국농촌경제연구원 김혜영 연구원의 「세계 곡물수급 동향」, 김태곤 연구원의 「세계곡물수급동향과 식량위기」의 원문을 참조함.

농업대국인 브라질, 아르헨티나 등 소수의 국가에 집중하고 있고, 또 수입은 일본, 한국, 중국, 대만 등 동아시아 국가를 비롯하여 아프리카, 태평양 연안 개도국 등 다수의 국가로 확대되고 있다. 생산 증가에 제약요인이 있는 가운데, 이와 같이 소수의 몇몇 나라가 세계 전체의 곡물공급을 좌우하고 있어 곡물 무역구조의 큰 불안 요인으로 작용하고 있다.

<그림 1> 세계 곡물수급량 및 재고율

<그림 2> 연도별 공급부족량 추이

(2) 소비증가

곡물 소비량이 늘어나는 원인은 세계 총인구가 증가함과 동시에 1인당 소비량 또한 증가하기 때문이다. 개발도상국을 중심으로 인구증가와 함께 1인당 곡물 소비량이 늘어나고 있어 곡물 소비량 증가를 더욱 가중시키고 있다. 특히, 아시아 개발도상국의 경우 소득증가에 따른 식생활 문화 변화로육류 소비가 증가하여 곡물의 간접소비가 급증하고 있다. 닭고기 1kg을 생산하는데 가축이 소비하는 곡물량은 총 4kg이며 돼지고기는 7kg, 쇠고기는 11kg의 옥수수가 소요된다. 1350kg의 콩과 옥수수로 22명의 사람을 먹여 살릴 수 있지만, 이것을 소에게 먹이면 한 사람만이 고기와 우유를 먹을 수 있다. 육류 소비가 늘어날수록 가축 사료로 사용되는 곡물의 수요는 급속히 늘어나므로 곡물부족현상이 심화된다.

<그림 1>에서 보듯이 현재의 소비증가와 곡물 재고 수준을 감안할 때 향후 2~3년간 생산부족이 계속된다면 세계 전체에서 곡물수급 문제가 재발할 가능성이 있다. 변수는 중국의 동향이다. 중국은 최근 국제가격이 상승하여 수출을 늘린 대신에 부족분은 국내 재고로서 충당하였다. 그 결과 소맥, 대두, 옥수수 재고가 전년대비 각각 30%에서 50%나 감소하였다. 2004년도 소비량의 10%를 넘어서는 7,000만톤의 곡물이 부족한 실정이며, 이러한 상태가 계속되면 재고가 바닥나 세계시장을 교란할 가능성이 있다.

이상에서 볼 때, 동북아 곡물수급은 매우 불안한 상황이다. 이미 항상적인 수입국으로 전락한 한국과 일본에 이어 중국도 수입국으로 전환된다면 세계 곡물시장에 큰 불안요인으로 작용할 것이다. 소비가 지속적으로 증가하고 생산이 격심하게 변동하는 중국의 곡물수급 사정이 향후 미국과 남미의 곡물을 거대 소비시장으로 정착하느냐에 중요한 변수이다.

2) 주요 곡물의 국제 수급 현황

(1) 전체 곡물

<표 6>에서와 같이 미국 농산국이 파악한 전체 곡물의 수급동향을 보면 2005~2006년도 세계 곡물 생산량은 전년 대비 2.6% 감소한 19억 8,375만 톤이 될 것으로 전망되며(2006. 2 기준) 이는 전년도 전망치보다도 5,341만 톤 정도 감소한 수준이다. 주요 곡물인 소맥, 옥수수의 생산량이 감소할 것으로 전망되기 때문이다.

2005~2006년도 총공급량은 전년 기말재고량 4억 20만 톤과 생산량을 합친 23억 8,395만 톤으로 전년보다 약 0.4%정도 감소할 것으로 전망된다.

2005~2006년도 세계곡물 소비량은 전년보다 0.8% 증가한 20억 1,001만 톤이 될 것으로 전망된다. 1999~2000년도에는 생산량과 소비량이 거의 균형을 이루었고 2000~2001년도부터 2001~2002년도까지는 소비량이 생산량을 초과하였다 2005~2006년도에는 생산량이 소비량을 초과하였으나 2006~2007년도는 다시 소비량이 생산량을 초과할 것으로 전망된다.

세계 곡물 교역량(수출량 기준)은 전년보다 1.6% 감소한 2억 3,567만 톤이 될 것으로 전망된다. 교역량이 생산량에서 차지하는 비중은 11.9%가 될 것으로 전망된다.

곡물 소비량이 생산량을 2,626만 톤 정도 초과할 것으로 전망된다. 이에 따라 2005~2006년도 기말재고량은 전년보다 6.6% 감소한 3억 7,394만 톤 정도로 감소할 것으로 전망된다. 이에 따라 기말재고율도 2004~2005년도 20.1%에서 18.6%로 1.5% 감소할 것으로 전망된다.

<표 6> 전체 곡물의 수급동향 및 전망

(단위 : 백만톤)

구분	2003~2004	2004~2005	2005~2006(전망)		변동률(%)
			2006. 1	2006. 2	전년대비	전월대비
생산량	1,858.85	2,037.16	1,981.77	1,983.75	△2.6	0.1
공급량	2,304.03	2,394.71	2,382.10	2,383.95	△0.4	0.1
소비량	1,946.48	1,99.51	2,006.40	2,010.01	0.8	0.2
교역량	240.28	239.51	235.83	235.67	△1.6	△0.1
기말재고량	357.54	400.20	375.70	373.94	△6.6	△0.5
기말재고량	18.4	20.1	18.7	18.6

※ 자료 : USDA, World Agricultural Supply and Demand Estimates, WASDE-431, February 9, 2006.

(2) 쌀

쌀, 소맥, 옥수수, 대두는 동북아에서 식량 소비에 중요한 비중을 차지하는 4대작물이다. 쌀은 중국, 한국, 일본 모두 주식으로 정착하고 있고, 유일하게 자급을 유지하고 있는 작물이다. 세계 주요 생산국은 중국, 인도, 인도네시아, 베트남, 태국 등이며 주요 수출국은 태국, 베트남, 인도, 파키스탄 등이다.

한국과 일본은 우루과이라운드(UR)농업협상에서 쌀에 대해서는 관세화유예를 하는 대신에 의무적으로 수입하기로 약속한 최소시장접근(MMA)만이 현재 수입되고 있다. 중국은 쌀에 대해서는 산업내 무역이 활발하다.

<표 7>에서와 같이 미국 농산국이 파악한 2005~2006년도 쌀 생산량은 전년도 보다 1.7% 증가한 4억 899만 톤 수준인 것으로 전망된다. 주요 쌀 생산국인 태국, 중국, 베트남 등의 생산량이 증가할 전망이기 때문이다. 특히 인도의 생산량이 전월보다 200만 톤 증가할 전망이다.

2005~2006년도 쌀 소비량은 전년대비 0.01% 감소한 4억 1,524만 톤으로 전년보다 약 3만 톤 정도 감소할 것으로 전망된다.

2005~2006년도 세계 전체 쌀 교역량은 전년대비 3.8% 감소한 2,669만 톤 수준이 될 것으로 전망된다. 반면 전월대비 베트남은 수출량이 증가될 전망이고 인도네시아, 나이지리아, 말레이시아 등은 수입량이 증가될 전망이다. 생산량에서 교역량이 차지하는 비중은 6.5%로 전망된다.

세계 쌀 기말재고량은 전년대비 8.6% 감소한 6,664만 톤 정도가 될 것으로 전망된다. 이는 전월전망치 보다 0.8% 높기는 하지만 여전히 1982~1983년 이후 최저치이다. 중국과 미국의 재고량이 감소할 전망이기 때문이다. 2005~2006년도 기말재고율은 16.0%로 2004~2005년도의 17.6%보다 약 1.6% 줄어들 것으로 전망된다.

<표 7> 쌀(정곡기준) 수급 동향 및 전망

(단위 : 백만톤)

구분	2003~2004	2004~2005	2005~2006(전망)		변동률(%)
			2006. 1	2006. 2	전년대비	전월대비
생산량	391.38	402.15	406.88	408.99	1.7	0.5
공급량	501.70	488.16	479.95	481.89	△1.3	△0.4
소비량	415.68	415.27	413.84	415.24	△0.01	0.3
교역량	27.41	27.73	26.19	26.69	△3.8	1.9
기말재고량	86.01	72.90	66.10	66.64	△8.6	0.8
기말재고량	20.7	17.6	16.0	16.0

※ 자료 : USDA, World Agricultural Supply and Demand Estimates, WASDE-431, February 9, 2006.

(3) 소맥

소맥의 주요 생산국은 중국, 미국, 러시아 등이며, 수출국은 아르헨티나, 호주, 캐나다 등이고, 수입국은 브라질, 중국, 일본 등이다.

한국은 자급률 0.3%에 불과하여 거의 전량 수입에 의존하는 실정이다. 일본도 낮은 수준의 자급률이다. 중국은 세계 최대 생산국이면서 최대 수입국이다.

<표 8>에서 보듯이 2005~2006년도 세계 옥수수 생산량은 6억 8,376만 톤으로 전년보다 3.5% 감소할 것으로 전망된다. 특히, 미국, EU25, 아르헨티나, 멕시코 등 주요 옥수수 생산국의 생산량이 감소할 것으로 전망된다.

2005~2006년도 소비량은 전년대비 0.9% 증가한 6억 8,703만 톤이 될 것으로 전망된다. 2000년 이후 소비량이 생산량을 초과하였으나 2004~2005년은 생산량이 소비량을 2,694만 톤 정도 초과하였고 2005~2006년도는

소비량이 생산량을 327만 톤 초과할 것으로 전망된다.

2005~2006년도 세계 옥수수 교역량은 전년보다 5.9% 감소한 7,273만 톤이고 생산량에서 차지하는 비중은 10.6%가 될 것으로 전망된다. 전체 수출량 중 미국과 아르헨티나가 차지하는 비중이 각각 64.6%, 13.7%로 이들 두 국가가 78.4%를 차지할 것으로 전망된다.

2005~2006년도 옥수수 소비량이 생산량을 초과하기 때문에 기말재고량은 전년보다 2.5% 감소한 1억 2,816만 톤이 될 것으로 전망된다. 이는 전년보다 327만 톤 정도 감소한 수준이다. 2005~2006년도 기말재고율도 전년보다 0.5% 감소한 18.7%가 될 전망이다.

<표 8> 소맥 수급 동향 및 전망

(단위 : 백만 톤)

구분	2003~2004	2004~2005	2005~2006(전망)		변동률(%)
			2006. 1	2006. 2	전년대비	전월대비
생산량	554.59	626.74	616.43	616.17	△1.7	0.0
공급량	720.70	758.85	766.55	765.77	0.9	△0.1
소비량	588.59	609.25	621.84	623.81	2.4	0.3
교역량	109.38	110.83	110.29	110.36	△0.4	0.1
기말재고량	132.11	149.60	144.70	141.96	△5.1	△1.9
기말재고량	22.5	24.6	23.3	22.8

※ 자료 : USDA, World Agricultural Supply and Demand Estimates, WASDE-431, February 9, 2006.

(4) 옥수수

옥수수 생산은 3대 생산대국(미국, 중국, 브라질)이 세계 전체 생산량(6억 1,251만톤)의 67.4%를 차지하고 있다.

옥수수는 특히 미국 1개국이 세계 생산의 41.6%, 수출의 68.2%를 차지할 정도로 미국에 집중되어 있다. 이러한 결과로 미국에서 기상이변 등에 의한 생산변동이 세계 가격에 직접적으로 미치는 영향력이 매우 높아지는 특징이 있다.

<표 9>에서 보듯이 2005~2006년도 세계 옥수수 생산량은 6억 8,376만 톤으로 전년보다 3.5% 감소할 것으로 전망된다. 특히 미국, EU25, 아르헨티나, 멕시코 등 주요 옥수수 생산국의 생산량이 감소할 것으로 전망된다.

2005~2006년도 소비량은 전년대비 0.9% 증가한 6억 8,703만 톤이 될 것으로 전망된다. 2000년 이후 소비량이 생산량을 초과하였으나 2004~2005년은 생산량이 소비량을 2,694만 톤 정도 초과하였고 2005~2006년도는 소비량이 생산량을 327만 톤 초과할 것으로 전망된다.

2005~2006년도 세계 옥수수 교역량은 전년보다 5.9% 감소한 7,273만 톤이고 생산량에서 차지하는 비중은 10.6%가 될 것으로 전망된다. 전체 수출량 중 미국과 아르헨티나가 차지하는 비중이 각각 64.6%, 13.7%로 이들 두 국가가 78.4%를 차지할 것으로 전망된다.

2005~2006년도 옥수수 소비량이 생산량을 초과하기 때문에 기말재고량은 전년보다 2.5% 감소한 1억 2,816만 톤이 될 것으로 전망된다. 이는 전년보다 327만 톤 정도 감소한 수준이다. 2005~2006년도 기말재고율도 전년보다 0.5% 감소한 18.7%가 될 전망이다.

<표 9> 옥수수 수급 동향 및 전망

(단위 : 백만 톤)

구분	2003~2004	2004~2005	2005~2006(전망)		변동률(%)
			2006. 1	2006. 2	전년대비	전월대비
생산량	623.04	708.38	683.51	683.76	△3.5	0.0
공급량	748.12	812.07	814.47	815.19	0.4	0.1
소비량	644.43	680.64	686.21	687.03	0.9	0.1
교역량	77.34	77.30	73.54	72.73	△5.9	△1.1
기말재고량	103.69	131.43	128.26	128.16	△2.5	△0.1
기말재고량	16.1	19.3	18.7	18.7

※ 자료 : USDA, World Agricultural Supply and Demand Estimates, WASDE-431, February 9, 2006.

(5) 대두 및 대두박

대두 생산은 3대 생산국(미국, 브라질, 아르헨티나)이 세계 전체 생산량(2억 2,457만 톤)의 82.4%를 차지하고 있을 정도로 소수 국가에 생산이 집중되어 있다.

<표 10>에서 보듯이 2005~2006년도 세계 대두 생산량은 2억 2,276만 톤으로 전년보다 3.4% 증가할 것으로 전망된다. 브라질 생산량은 전년대비 10.4%인 약 550만 톤이 증가될 전망이다. 반면 미국과 중국의 생산량은 전년대비 141만 톤 감소될 전망이어서 브라질의 생산량 증가분이 미국과 중국의 생산량 감소분을 상쇄시켰다.

대두 교역량은 전년보다 1.8% 증가한 6,635만 톤이 될 것으로 전망된다. 생산량에서 차지하는 교역량의 비중은 29.8%에 이를 것으로 전망되며, 세계 수출량에서 미국이 37.3%, 브라질이 39.3%, 아르헨티나가 15.1%의 비중을 차지, 이들 3국의 수출비중이 91.7%에 이를 것으로 전망된다.

대두의 기말 재고량은 5,383만 톤으로 전망되어 전년의 4,487만 톤과 비교하여 20.4% 정도 증가할 것으로 전망된다. 이에 따라 기말재고율은 전년보다 약 3.4% 높은 25.2%가 될 것으로 전망된다.

<표 10> 대두 수급 동향 및 전망

(단위 : 백만 톤)

구분	2003~2004	2004~2005	2005~2006(전망)		변동률(%)
			2006. 1	2006. 2	전년대비	전월대비
생산량	186.75	215.34	223.02	222.76	3.4	△0.1
공급량	227.25	251.02	267.92	267.63	6.6	△0.1
소비량	189.96	205.65	214.75	213.73	3.9	△0.5
교역량	55.86	65.15	66.82	66.35	1.8	△0.7
기말재고량	35.68	44.87	53.15	53.83	20.0	1.3
기말재고량	18.8	21.8	24.7	25.2

※ 자료 : USDA, World Agricultural Supply and Demand Estimates, WASDE-431, February 9, 2006.

3) 주요 곡물의 국제 가격

(1) 주요 곡물의 국제 가격 동향

2003년 중반 이후 국제 곡물가격은 급상승하고 있으며, 그 원인은 세계 곡물시장 수급구조의 변화 때문이다. 공급은 소수의 국가에서 이루어지는 가운데 수요는 중국과 미국 등을 중심으로 확대되고 있어 세계 전체적으로 수급 불균형이 나타나고 있는 것이다.

국제 곡물무역은 생산량에 비해 무역량이 12% 정도에 불과한 ‘소규모 시장’이기 때문에 곡물 국제가격은 약간의 수급변동에 의해서도 크게 변화한다. 이미 국제시장에서 수급구조의 변화는 한층 첨예화되고 있다. 미국 농업부(USDA)가 2006년 2월 발표한 세계 곡물수급전망에 의하면 2005~2006년도 세계 곡물생산량은 전년대비 2.6% 감소한 19억 8,375만톤, 소비량은 0.8% 증가한 20억 1,001만톤, 그리고 기말재고량은 6.6% 감소한 3억 7,394만톤, 기말재고율은 1.5% 감소한 18.6%로 나타났다.

이는 생산과 수출 양면에서 미국을 비롯하여 브라질, 아르헨티나 등 남북미 대륙의 비중이 높아지고 있는 반면에 수입은 일본, 한국, 중국 등 동북아를 중심으로 증가하고 있기 때문이다. 그 중 일본은 세계 최대의 곡물수입국이며, 한국도 많은 물량을 항상 수입하고 있다. 최근 중국도 수출 감소와 수입 증대가 동시에 진행되고 있는 등 곡물 순수입국으로 전환되는 현상이 나타나고 있다. 급속한 경제발전과 더불어 곡물 수입을 늘려가고 있는 중국 13억 인구(2006년 말 추정치)의 곡물소비를 감당하지 못해 앞으로 국제 곡물가격은 더욱 상승할 것으로 예상된다.

2002년 2003년 2년 연속 미국의 곡물 생산이 감소하였으나, 대신에 남미지역 곡물이 증산되어 가격상승이 억제될 것으로 예상하였다. 그러나 남미곡물 역시 기후불량으로 생산이 감소되었고, 중국의 수입증가로 세계 곡물가격은 상승하였다.

<그림 3>에서 보듯이 2004년 3월말 대두 가격은 16년만에 최고를 기록, 1부셀당 10달러대를 상회하였고 그 이후 약간 하락하여 안정적으로 추이하고 있으나 여전히 불안정하다.

<그림 3> 주요 곡물의 국제 가격 동향

옥수수 가격(시카고 가격)은 미국의 수요 증가, 남미지역 기상이변으로 인한 생산 감산, 중국의 수출 감소 등이 복합적으로 작용하여 2003년 10월 중순 이후 가격이 상승하였다. 2004년 4월에는 부셀당 3.31달러를 기록(전년 동기 2.40달러)하여 1996년 7월 22일 5.48달러를 기록한 이후 8년만의 최고치를 기록하였으며 이후 하락하고 있다. 옥수수는 4월부터 미국 중서부 곡창지대에서 생산이 시작된 이후, 전년에 비해 생산면적이 3% 증가한 것으로 전망하고 있다. 현재의 재고를 감안하면 향후 가격은 현행 수준에서 기상조건에 의한 가격 변동이 진행되는 ‘기상 가격기’가 당분간 계속될 것으로 예상된다.

(2) 국제 곡물가격 변화의 특징

이처럼 국제 곡물가격은 일반 상품과는 달리 약간의 생산량 감소에도 커다란 가격 변화를 보인다. 이는 세계 곡물시장이 일반 상품시장과는 다른 몇가지 특징을 갖고 있기 때문이다.

첫째, 곡물은 기본적으로 국내 자급을 원칙으로 한다는 점에서 해외로 유츌되는 양이 적다. 실제로 쌀, 밀, 옥수수 등 세계 곡물 생산량은 약 17억톤에 이르는데 비하여 무역량은 전체 생산량의 12~13%에 불과한 2억톤 정도로 이 때문에 세계 곡물시장의 수급 및 가격은 수출국의 생산동향에 크게 좌우되고 있는 실정이다.

둘째, 곡물 생산, 수출에 있어 세계 최대국인 미국의 시장 점유율이 매우 높고 미국 곡물메이져(카길, 드레퍼스, 컨티넨탈, 앤드류 상사 등)의 움직임과 미국의 식량정책, 생산실적이 국제시장에 크게 영향을 미친다는 점이다. 1995년도 미국의 대두, 옥수수, 밀의 생산량은 가각 세계 생산량의 50%, 26%, 36%를 점하고 있으며 수출량은 옥수수, 대두, 밀이 각각 세계 수출량의 83%, 67%, 36%를 점유하는 등 국제 곡물시장에서 핵심적인 역할을 맡고 있다. 게다가 WTO체제의 출범으로 자유무역이 강화되면서 미국과 함께 주요 곡물 수출지역이었던 EU의 수출 경쟁력이 약화되어 세계 시장에서 차지하는 미국의 상대적 비중이 증가하고 있다.

셋째, 수요의 측면에서 일본, 한국, 중국 등 동아시아 국가의 비중이 점차 확대되고 있다는 것이다. 옥수수의 경우 전세계 수출량의 50% 정도를 일본(25%), 한국(14%), 대만(9%)등 3개국이 수입하고 있다. 특히 주목되는 것은 중국이 급속한 경제발전을 배경으로 국내수요가 증가함에 따라 1995년부터 식량 순수입국으로 전환한 점으로 종래 1,000만톤씩 수출하던 옥수수를 500만톤 정도 수입하고 있으며 밀은 과거부터 연간 1,000만톤 정도를 수입하고 있다.

3. 향후 국내 식량수급 전망

식생활의 지속적인 서구화로 쌀, 보리 등 주곡의 수요는 점진적인 감소가 예상되나 밀은 비교적 큰 폭으로 소비가 늘 것이고, 특히 축산물 생산을 위한 사료곡물의 수요가 크게 증가할 것으로 예상된다. <표 11>과 같이 한국농촌경제연구원의 곡물 소비량 분석에 의하면 쌀, 보리, 밀, 콩, 옥수수 등 주요 식용 곡물은 전체적으로 매년 0.6%의 수요 증가가 예상되어 1996년 8,536천 톤에서 2010년에는 9,339천 톤의 수요가 발생할 것으로 추정했다.

가. 쌀

쌀의 소비는 연0.8%씩 감소하여 1996년 4,816천 톤에서 2010년에는 4,325천 톤으로 약 49만 톤의 소비감소가 예상된다. 이 경우 현재의 쌀 단수를 적용하면 약 90만 ha의 벼 재배면적이 필요한데 논 면적이 최소 99만 1,000ha가 된다고 가정하면 논의 이용전환을 최대한 억제해야 쌀 자급이 가능하다고 예상된다. 그러나 쌀을 자급하는데 있어서는 내적요인 외에 남북통일과 타국과의 각종 협상이라는 변수가 있다.

나. 밀

밀의 소비량은 매년 2.1%씩 증가하여 1996년 1,997천 톤에서 2010년에는 2,677천 톤의 소비가 예상되는데 사실상 전량을 수입에 의존하고 있는 만큼 해외 의존도는 더욱 커질 것으로 예상된다.

다. 콩

콩도 매년 0.9%정도의 소비증가가 예상되어 1996년의 423천 톤에서 2010년에는 482천 톤에 달할 것으로 예상되는데 현재의 자급률 9%수준을 유지하기 위한 지속적인 투자가 요구된다.

라. 옥수수

옥수수(사료용 제외)는 매년 2.7%씩 소비가 증가하여 1996년의 1,227천 톤에서 2010년에는 1,781천 톤에 달할 것으로 보인다.

마. 사료곡물

곡물자급률의 급격한 하락요인이 되고 있는 사료곡물은 매년 2.4%씩 소비가 증가하여 1996년 8,726천 톤에서 2010년에는 12,255천 톤으로 예상된다. 이렇게 될 경우 우리나라의 전체 곡물 수요는 20,291천 톤에서 2010년에는 23,811천 톤에 자급률은 19.6%까지 낮아질 것으로 전망되어 식량의 안정적 확보에 어려움이 예상된다.

<표 11> 주요 곡물의 소비량 전망

(단위 : 천 톤, %)

구분		1996	2004	2010	연평균증감률
식용	쌀	4,816.6	4,627.4	4,325.3	-0.8
	보리	72.3	72.5	71.6	-0.1
	밀	1,997.0	2,436.4	2,676.8	2.1
	콩	423.0	465.0	482.1	0.9
	옥수수	1,226.7	1,547.9	1,783.1	2.7
	기타	3,029.3	2,216.4	2,216.4	-1.9
사료곡물		8,726.1	10,382.7	12,255.3	2.4
합계		20,291.0	21,748.3	23,810.6	1.2

4. 식량수급 안정을 위한 방안

가. 국내 식량 생산기반 확립을 통한 식량자급률 증가 방안

1) 농지이용률 증대를 통한 생산력 증대

농지는 농업생산에 있어 가장 기초적인 자원이다. 현재 무계획적인 농지의 타용도 전용과 경작포기 또는 휴경지를 최대한 억제하는 등 농지이용률을 증대시킨다면 식량자급률 향상은 물론 품목별 생산력 증대를 가져올 것으로 예상된다.

<표 12>에서 보는 바와 같이 우리나라의 농지는 고도경제성장에 다른 도시화와 산업화로 타용도 전환이 크게 증가하여 2004년에는 183만ha로 1970년 229만ha에 비해 46만ha가량 감소한 것으로 나타났다. 특히 1990년대 중반 이후 토지에 대한 각종 규제완화는 농지의 타용도 전환 및 유휴지 면적을 증가시켜 농지 면적은 연평균 1.16%의 감소율을 나타내고 있다.

<표 12> 국토 및 농지 변동 추이

(단위 : 천ha, %)

연도	국토면적	농경지면적	비율
1970년	9,848	2,298	23.3%
1980년	9,899	2,196	22.2%
1990년	9,927	2,109	21.2%
2000년	9,946	1,889	19.0%
2004년	9,960	1,836	18.4%

농지 이용률 증가에 따른 주요 식량의 자급률 증가를 품목별로 검토한 결과는 <표 13>과 같다. 보리의 경우 완전 자급을 위해 필요한 추가재배 면적은 50천ha로 가장 낮은데 비해 밀, 옥수수, 콩은 각각 1,108천ha, 1,906천ha, 1,027천ha가 필요한 것으로 나타났다.

농경지 이용률을 현재의 110.8%에서 150%로 증가시킬 경우 추가로 재배가 가능한 면적은 논 490천ha와 밭 243천ha를 합친 733천ha이다. 이 경우 보리는 자급하고 잉여 면적이 발생하지만 그 외의 품목은 자급이 불가능하게다. 따라서 논의 이용률을 107.2%에서 150%로 증대할 경우 추가 가능 재배면적은 490천ha로 나타나 이 중에서 보리에 필요한 50천ha를 제외하고 남은 440천ha에 밀을 재배할 경우 밀의 자급률은 0.1%에서 39.8%로 크게 증가하는 것으로 나타났으며, 사료용을 제외할 경우 식량용 자급률은 76.7%로 크게 향상되는 것으로 나타났다.

이와 같은 경향은 밭에 있어서도 같은 양상을 보이고 있다. 즉, 밭의 이용률을 116.3%에서 150%로 높일 경우 추가 가능 재배면적은 243천ha로 이것을 밀 재배에 이용할 경우 밀 자급률은 39.8%에서 61.7%로 크게 증가하며, 사료용을 제외한 식용자급률은 76.7%에서 118.7%로 자급하고도 약 19%의 잉여분이 발생하는 것으로 나타났다. 특히 밭의 추가 가능 재배면적 243천ha에 옥수수 또는 콩만을 재배할 경우 자급률은 각각 1.0%에서 13.8%, 9.1%에서 32.8%로 증가하며, 사료용을 제외할 경우 식용자급률은 각각 52%와 106.1%로 크게 증가하는 것으로 나타났다.

밀, 옥수수, 콩 등 단일 품목만의 자급률을 높일 경우 식량수급의 불균형을 초래하게 되므로 밭의 추가 가능한 재배면적을 옥수수와 콩에 균등하게 배분할 경우 자급률은 각각 1.0%와 9.1%에서 7.4%와 20.9%로 증가하며 사료용을 제외한 식용자급률도 각각 28.0%, 67.7%로 증가하는 것으로 나타났다.

한편, 농지 이용률을 170%로 증대할 경우 추가이용이 가능한 면적은 논 724천ha와 밭 401천ha를 합친 1,112천ha로 밀 또는 콩만의 단일품목을 투입할 경우 이들 품목의 자급은 충분한 것으로 나타났다. 그러나 식량공급의 안정을 위해서는 모든 품목의 자급률 증진이 필요하므로, 각 품목별 적정량을 분배하여 고른 자급률을 유지하는 것이 필요하다.

<표 13> 농지 이용률 증대에 따른 주요 품목별 자급률 변화

2) 농업전문가의 육성

농지와 함께 농업생산력의 기준이 되는 또 하나의 요소는 농업을 지속적으로 유지해 나갈 수 있는 농업전문가를 양성ㆍ확보하는 것이다. 고도경제성장에 따른 도ㆍ농간의 소득격차는 농촌노동력의 도시 유출로 농가 인구 및 농업노동력의 감소와 고령화를 촉진시킴으로써 농업의 체질을 약화시키고 있다. 따라서 농업을 생산성 높은 기술 산업으로 발전시키고 국내 식량 생산기반 확립 위해서는 고도의 생산기술과 경영기법을 실천할 수 있는 전업농 등 의욕적이고 유능한 농업전문인력의 확보가 필요하다.

농업인구가 급속히 감소한 것은 대도시는 물론 농촌 지역의 도시화와 산업화에 따른 취업기회의 확대와 대규모 농가의 확대에 따른 영세소농의 상대적 감소에 의한 것이다. 그 결과 농업인구는 1985년~1990년간 연평균 58만 1,000명씩 대규모 감소추세를 보였고 1990년 1,100만명에서 1995년 957만명으로 감소, 연평균 감소폭이 30만 6,000명으로 감소했다. 게다가 55세 이상의 고연령층은 오히려 증가하고 있어 농촌의 고령화 현상이 심화되고 있다.

농업종사자의 감소와 고령화의 진행은 농업생산의 유지ㆍ확대는 물론, 농업이 가지고 있는 다면적 기능 발휘에 중대한 문제로 대두되고 있다. 따라서 정부는 1981년부터 농업인력 확보를 위해 후계자는 물론 전업농 육성사업을 실시해 왔으나 1999년 당시 농업후계자는 농가 13.5호에 1인으로 전업농을 합쳐도 농가 12.1호당 1인에 지나지 않아  대다수 농가가 농업후계자를 확보하지 못하고 있는 것이 현실이다.

특히 <표 14>에서 보는 바와 같이 농업후계자의 연령층 구성비도 1981~

1992년에는 25세에서 35세까지 청장년층의 구성비가 92%를 차지했으나, 1998~2000년에는 31세부터 40세까지의 장년층 구성비가 70%를 차지해 농업후계자 역시 고령화되어 가고 있다. 따라서 농어업 지속성은 물론 생산성 높은 기술산업으로 발전하기 위해서는 우수 영농후계자의 육성이 이루어져야 한다. 아울러 국제화ㆍ개방화 시대의 농업여건 변화에 대응하기 위해서는 의욕과 경영능력이 있는 후계자의 육성이 필요하므로 우수 영농후계자의 육성을 위한 농업계 전문학교의 육성도 병행해서 이루어져야 한다.

<표 14> 영농후계자 연령별 구성비 변화

(단위 : 인, %)

기간	계	25세 미만	26세~30세	31세~36세	36세~40세
1981~1991	58,944 (100)	16,061 (27.2)	23,312 (39.4)	14,817 (25.1)	4,854 (8.2)
1998~2000	17,355 (100)	1,943 (11.2)	3,267 (18.8)	4,798 (27.7)	7,347 (42.3)

※농림부 농업정책국 농촌인력과

3) 농업경영의 효율성 제고

우리나라 농업의 근본적인 문제의 하나인 규모의 영세성을 탈피하고 규모의 경제성으로 경쟁력을 강화시키기 위해 농지매매, 장기임대차 등을 통하여 경영규모 확대를 지원한 바 있다. 그러나 <표 16>의 경지규모별 농가 구성비를 보면 0.5ha에서 2.0ha의 농가 구성비가 감소한데 반해 0.5ha 미만과 2.0ha 이상의 농가 구성비는 증가해 양극화 현상을 보이고 있다. 특히 전체 농가수가 감소하고 있으나 0.5ha 미만과 2.0ha 이상의 농가 절대수가 증가하고 있는 것은 중간계층의 농지가 양극으로 분산되고 있음을 의미하고 있다. 따라서 규모의 경제성을 통한 경쟁력 강화를 위해 0.5ha 미만의 농지가 2.0ha 이상의 대규모 농가로 이전할 수 있도록 농지규모화 사업이 이루어져야 한다.

<표 15> 영농규모화사업 추진 실적

사업별	건수(건)	면적(ha)	금액(백만 원)	지원조건
계	208,003	107,708	3,513,106
농지매매	84,919	44,436	2,322,344	연리 4.5%, 20년상환 1994년 폐지 무이자, 5~7년 상환 연리 4.5%, 10년 상환
구입자금	78,082	31,317	655,415
임대차	34,915	30,723	499,508
교환분합	10,087	1,232	35,839

<표 16> 경지규모별 농가수 및 구성비

특히 농지규모화에 의한 규모의 경제성을 추구하기 위해서는 농업경영의 법인화가 이루어져야 한다. 농업경영의 법인화는 대규모 경영체를 육성해 자본 및 기술의 집약적인 투입을 통한 경쟁력 강화에 그 목적이 있다. 따라서 농업경영의 법인화는 규모의 경제성을 실현하고 자본 및 기술집약형 농업을 통한 생산성 증대가 가능할 뿐만 아니라 정부의 각종 세제상의 지원은 물론 농업정책사업 지원 대상자 선정에도 유리한 조건을 부여하여 국제경쟁력을 갖추도록 해야 할 것이다.

4) 농업기술 개발 및 보급

농업기술은 녹색혁명의 성공으로 육종을 비롯해 번식, 재배, 사양관리, 농업기계, 자재개선, 토지개량 등 다양한 방면에서 생산성 향상은 물론 품질 향상에 기여해 왔다. 그러나 녹색혁명 이후 새로운 기술의 개발은 물론 보급이 이루어지지 않고 있는 것이 현실이다. 그 예로서 식량작물의 보급종 공급량 추이를 보면 1976년 약 1만 톤에서 1999년에는 25천 톤으로 24년 동안 2.5배 증가하는데 그치고 있다.

<표 17>의 주요 작물의 10a당 수확량을 보면 소류의 감자를 제외하면 녹색혁명 이후 단수가 크게 증가하지 않고 있어 다수확 신품종 개발이 전혀 이루어지지 않고 있음을 알 수 있다. 따라서 국내농산물 생산량 증대를 통한 공급량 안정을 기하기 위해서는 다수확 신품종의 개발 및 보급이 이루어져야 한다. 특히 맥류를 비롯해 두류와 서류 등 밭작물의 다수확 신품종 개발 및 보급이 이루어져야 한다.

<표 17> 주요 식량작물의 10a당 수확량

(단위 : kg)

연도	미곡(논벼)	맥류(겉보리)	두류(콩)	서류(감자)	잡곡(옥수수)
1965	280	176	57	964	81
1980	289	241	115	622	436
1990	451	254	153	706	461
2000	497	199	131	662	406
2005	490	288	174	510	484

5) 관련 식품산업의 육성

식품산업은 농업과 같이 식량의 안정적 공급에 중요한 역할을 담당할 뿐만 아니라 원재료 공급과 관련해 상호 밀접한 관계를 가지고 있다.  특히 식품산업의 발전은 양질의 안전한 식량공급을 가능하게 함으로써 국내식량 공급의 안정을 기할 수 있다.

우리나라의 식품가공 산업은 소득수준의 향상을 비롯해 도시화, 핵가족화, 여성취업인구의 증가 등 사회구조의 변화에 따른 식생활 소비 패턴 변화로 가공식품의 수요가 증가하면서 빠르게 발전해 왔다. 특히, 음료품 성장률이 연평균 7.5%인데 비해 식료품의 성장률은 11.4%로 음료품 성장률에 비해서 높고, 업체당 생산액 증가율 역시 음료품의 연평균 9.6%보다 높은 12.4%를 나타내고 있어 식료품의 가공 성장률이 높음을 알 수 있다,

그러나 식품가공산업의 생산액은 1990년에 비해서 2배 이상의 규모로 성장하였으나 실질성장률은 제조업에 비해 낮은 것으로 나타났다. 따라서 앞으로 가공식품의 수요 증대에 따른 공급의 안정을 기하기 위해서는 외형적 성장과 병행하여 기업의 대형화와 규모화가 이루어질 수 있도록 식품가공업체를 육성할 필요가 있다.

<표 18> 식품가공산업의 생산액 추이

나. 수입 식량의 안정적 확보 방안

1) 수입국의 다원화와 적극적 식량외교

국토조건에 제약이 있는 우리나라의 경우 국민의 요구에 따라 식량의 안정 공급을 기하기 위해서는 국내생산 외에 해외로부터 농산물 수입이 불가피하다. <표 19>의 1998년 당시 주요 곡물의 수입국별 수입량 비중을 보면, 수입물량 전체의 경우 미국이 45.6%를 차지해 가장 비중이 높고, 이어서 중국이 24.6%로 이들 양국이 전체 수입량의 70%를 차지하고 있다.

우리나라의 주요 곡물 수입은 미국을 비롯해 중국, EU 등 특정 국가에 한정되어 있어 유사시 식량의 안정적인 수입을 확보하기 위해서는 수입국의 다원화가 필요하다. 또한 식량수입의 안정적인 확보를 위해서는 수출국과의 상호신뢰 구축이 필요하므로 시량외교의 적극적인 추진이 이루어져야 하며 동시에 정보수집체계의 정비를 통한 거래물량 확보와 거래가격의 유리성을 확보해야 한다. 아울러 각종 농산물무역에 관한 국제회의에서 식량 수입국의 입장에서 수출국에 대해 안정 공급의 중요성을 주장함으로써 수입이 원만히 이루어질 수 있도록 할 필요가 있다.

<표 19> 주요 곡물 품목별 지역별 수입량 구성비

2) 주요 식량의 비축제도 도입

국내 식량의 안정적인 공급을 위해서는 국내 생산 및 수입에 추가해서 일정량의 비축이 필요하다. 즉, 세계의 식량수급은 불안정한 요인이 많으므로 국민의 안정적인 식량공급을 위해서는 단기적인 수입변동에 대비한 비축제도의 도입도 고려해 봐야 할 것이다.

식량의 안정적인 공급을 위한 비축제도는 스위스를 비롯해 스웨덴, 노르웨이, 핀란드 등 다양한 국가에서 이루어지고 있으나 비축량의 기준은 국가에 따라서 각각 다른 양상을 보이고 있다. 특히 아시아에서는 일본이 비축제도를 실시하고 있다. 일본은 식량의 수입 의존도가 높기 때문에 식량수출국의 운송수단인 철도와 항만의 근로자쟁의, 해상사고, 자연재해로 인한 운송중단 등 식량수입에 지장을 주는 기간을 감안해서 품목별로 비축량을 설정하고 있다. 이는 ‘수입국의 다원화 및 적극적 식량외교’처럼 외부적 요건에 따라 불안정적 식량수급이 이루어지질 가능성이 높으므로 안정적인 식량 공급을 위한 주요 방안으로는 적합하지 않으며, 보조적 제도로 실시되어야 할 것이다.

다. 해외농업개발을 통한 국내 식량의 안정적 공급 방안

앞에서 국내 식량 공급 문제를 해결하기 위해 취할 수 있는 방안으로 국내 생산기반 확립을 통해 식량자급률을 증가시킬 수 있는 방안과 수입 식량을 안정적으로 확보할 수 있는 방안에 대해 살펴봤다. 앞에서 언급한 방안은 한국의 협소한 국토면적과 매년 감소하고 있는 농경지 규모를 고려할 때 국내 농업생산의 효율성과 생산성을 높이는 데에 구조적 한계를 가지고 있다. 또한 후자의 경우에는 안정적인 해외채널을 확보해야 하는 어려움이 존재하고 다양한 환경변화에 따라 불안정 요소가 많으므로 대책이 될 수 없다.

이러한 우리의 입장에서 고려해 볼 수 있는 대안의 하나가 해외자원을 활용한 농업생산이다. 예컨대 칠레, 브라질, 파라과이 등에 존재하는 한국 정부 소유의 농장을 이용하거나, 해로운 농장을 매입하여 개발하는 방법이다. 해외의 저렴한 투입요소, 즉 광활한 토지와 값싼 노동력, 그리고 우리의 농업기술과 자본을 투입하면 국내 생산체계보다 훨씬 높은 생산성을 기대할 수 있을 것이다.

우리나라는 1960~70년대 외무부, 보건사회부(현 보건복지부)의 주도하에 인구분산, 영토확장의 목적으로 농업이민을 추진하였으나 모두 실패하였고 1980년대에는 민간업체와 대학ㆍ농업진흥공사 등에 무상 대여해 개발하도록 하는 방안이 추진됐으나 과다한 국고지원 요구 및 현실성이 결여된 계획 등으로 무산된 바 있다. 현재는 민간기업(인)들의 해외투자를 돕기 위해 ‘해외농업환경조사’만이 이루어지고 있다. 현재 정부에서 추진하고 있는 해외농업환경조사에서 한걸음 나아가 해외에 있는 정부 소유의 대규모 농장과 국내의 고급 인력을 결합하여 해외농업개발을 추진한다면 안정적인 식량확보의 적합한 방안이 될 수 있을 것이다.

5. 해외농업개발에 대한 이해

가. 해외농업개발의 의미와 필요성

1) 해외농업개발의 의미

농업은 국가의 근간이며 농업을 버리는 국가의 안보는 보장될 수 없다. 앞에서 살펴본 바와 같이 국내 농업환경은 경지면적 부족, 농촌인구의 감소, 낮은 식량자급률 등 어려움에 쳐해 있으므로, 국내 농업은 앞으로도 지속적인 기반시설 투자와 함께 부가가치 높은 친환경 특화 농업으로의 추진이 불가피하다. 따라서 다양한 아이디어와 생산기반 시설에 대한 국가의 지속적 투자는 반듯이 지속되어야 한다.

위와 같은 국내 농업환경을 개선하기 위해 국내 생산능력 증대, 해외수입판로 다각화, 국제곡물선물시장 활용 등 다양한 방안이 고려될 수 있다. 그러나 국내 생산능력증대는 현재 경지면적이 축소되고 있고 농업기술의 획기적인 향상도 어려우며 상당한 자금투여가 불가피하다는 점에서 현실적인 대안으로 고려하기 어렵다. 현실적이고 근본적인 대책을 수립해야 한다.

동남아 중국, 러시아 등의 농산물 생산비는 우리나라와 비교할 때 몇 배 혹은 몇 십 배의 차이가 나고 있다. 비용측면에서 볼 때 해외에서 농산물을 생산하는 것이 더욱 효율적이라는 의미이다. 우리는 이 같은 견지에서 해외농업개발의 타당성과 필요성을 인정해야만 한다. 더구나 해외농업은 기후, 토양, 재배면적 등 환경적 제약요인으로 국내에서 생산할 수 없는 농산물의 생산을 가능하게 해 준다.

한국 정부 소유의 해외 농장이 있는 국가들은 대부분 개발도상국들이다. 이들은 농업인구의 비중은 크지만 낮은 교육수준과 빈약한 국가재정으로 인해 농업개발에 공통적인 어려움을 겪고 있다. 따라서 투자자본의 회수기간이 길고 대규모 투자가 필요한 농업 개발사업에 외국이 참여한다는 것은 개발도상국 정부로서도 환영할 만한 일이다.

국내 농업대학, 농업 후계자를 고도의 기술자로 파견하고 국내의 뛰어난 자본과 기술, 해외의 값싼 노동력과 풍부한 자연자원이 결합되는 해외농업개발을 활성화 한다면 우리는 식량수급의 안정과 함께 다른 산업분야의 현지 진출을 돕는 외교적 교류역할도 기대할 수 있을 것이다.

이렇듯 안정적 식량확보의 근본적 대안이 될 수 있는 해외농업개발 활성화 방안을 도출하기 위해서는 과거의 개발경험을 다각도로 검토하고 그 필요성과 문제점을 파악하는 수순을 거쳐야 할 것이다.

2) 해외농업개발의 필요성

(1) 안정적인 식량자원 확보

국내 식량자급률은 30% 이하에 불과하므로 앞으로 예상되는 식량부족 사태에 대비하여 안정적인 식량자원 확보를 위해 해외농업 개발을 추진할 필요가 있다. 앞서 언급한 바와 같이 세계인구의 증가, 특히 지속적인 중국의 식량수요 증가 등으로 인해 곡물수요는 계속해서 확대되고 있는 반면 경지면적의 감소와 기상이변ㆍ환경오염 등에 따라 곡물생산 능력은 점차 한계에 부딪치고 있다. 이러한 생산과 소비의 불균형으로 인해 국제 곡물가격도 지속적으로 상승하는 등 식량확보에 불안정한 요인이 많으며, 이러한 현상은 앞으로 더욱 심각해 질 것으로 예상된다.

특히 쌀의 경우에는 문제가 보다 심각하다. 국제 곡물시장에서 쌀은 전체 생산량 중 교역량이 4%에 불과하고 수출국이 과점화되어 있는 시장특성으로 인해 범세계적인 수급불균형을 맞추기가 어려우며, 기상조건 및 물의 공급에 의해 생산이 크게 좌우되는 불안정적인 요소가 많다.

공급측면에서는 쌀의 주생산 지역인 동남아시아지역 대부분의 국가들이 저개발국가인 관계로 관개시설이 미비하여 생산량의 변동이 매우 심하다. 이들 국가에서는 산업화의 진전에 따라 재배면적도 감소하고 있으며 이를 단위수확량의 증대로 보전하기에는 한계가 있는 것으로 밝혀졌다.

반면 수요측면에서는 중국을 비롯한 저개발국가의 소득증대와 선진국에 있어서의 건강에 대한 관심 고조로 최근의 쌀 소비가 증가추세에 있다. 이와 같이 쌀의 공급이 불안정적이고 소비가 증가추세이기 때문에 향후 쌀의 세계 수급전망은 밝지 않다고 볼 수 있다.

국내 식량사정도 마찬가지이다. 그간 우리의 주식인 쌀 생산에 있어서는 경영규모의 영세성ㆍ高지가ㆍ高임금으로 쌀 생산비가 국제적으로는 매우 높은 수준이었음에도 불구, 정부의 수입통제와 이중 곡가제 유지 등에 따라 쌀만큼은 100%의 자급률을 기록해 왔다. 그러나 통일벼 재배가 중단된 1992년부터 쌀 재배면적이 수익성이 높은 다른 작목으로 대체되고 식품 소비패턴의 고급화와 다양화도 이루어짐으로써 경지면적이 감소하였다. 반면 단위당 수확량 증가는 미미한 수준에 그쳐 급기야 쌀의 총생산량이 감소되는 결과를 낳았다. 이로 인해 1995년의 쌀 자급률이 91.4%로 감소하면서 국내 쌀의 재고수준도 급격히 하락, 쌀 수입의 증가가 불가피하다는 전망이 대두되었고 2003년, 2004년 쌀 자급률이 97.4%, 96.5%에 불과하여 이러한 예측이 사실로 나타났다.

따라서 국내에 안정적인 식량을 공급하기 위해서는 보다 적극적인 방안을 수립해야 하며, 중장기 식량도입선 다변화 정책으로 해외농업개발을 적극 검토해야 한다.

(2) 국내 농업발전

지금까지 우리나라의 제조업과 서비스 분야는 1980년대 후반부터 개발도상국에 활발히 진출함하여 그 능력을 인정받았다. 반면 농업은 우리가 전통적인 농업국이었음에도 불구하고 발전이 매우 낙후되어 있다. 토지자원이 적고 시장규모가 작은 우리나라의 실정으로 인하여 농업관련 산업이 국제경쟁력을 확보할 수 있기란 여간 어려운 일이 아니었다.

예컨대 최근 우리나라의 농기계는 갈수록 대형화되어 가고 있으나 이러한 농기계의 국산화율은 매우 낮은편 이고 선진국에서 수입된 각종 농자재가 보편적으로 쓰이고 있다. 그러나 해외농업투자에 있어서는 상황이 다르다. 중국의 삼강평원 개발사업의 예만 보더라도, 삼강평원내에는 104개 국영농장이 있어 각종 농자재 및 농기계의 수요가 막대하다. 따라서 진출한 우리기업이 투자농장을 발판으로 중국의 농기계 회사 및 농자재 제조회사들과 협력할 수 있는 가능성이 무한하며, 중국산보다 월등한 우리 농산물과 농자재의 경쟁력으로 인해 시장의 확대가능성도 매우 크다.

또한 더 나아가 중국의 농업기술과 시장, 한국의 자본과 경영이 결합하면 농업의 국제경쟁력을 확보함과 동시에 축적된 기술과 경험은 다시 국내로 환원되어 국내농업 발전에 보탬이 되고, 한ㆍ중간의 농산물 무역불균형 해소에도 도움이 될 것이다.

결과적으로 외국에서 투자ㆍ생산된 곡물반입으로 국내식량의 안정성을 확보한다는 해외농업개발의 단순 목적에서 탈피하여 국내 농업발전과 연계시키는 차원에서 해외농업개발을 시도하는 것이 바람직할 것이다.

(3) 상대국과의 우호관계 형성을 통한 다른 산업 진출의 계기 마련

최근 우리나라의 국력은 지속적으로 신장되고 있다. 그간 우리는 선진국을 대상으로 한 수출이 우리 경제의 근간을 이루어 왔던 관계로 개발도상국과의 협력을 상대적으로 도외시했다. 그러나 앞으로는 OECD에 가입한 우리나라에 대해 개발도상국들로부터의 지원 요구가 더욱 거세질 것이며, 우리의 이해관계에 따라 능동적으로 지원할 필요가 있다.

상대국에서 신뢰감을 주면서 좋은 인상을 줄 수 있는 방법이 농업개발에 대한 투자이다. 1차 산업인 농업이 진출하게 되면 이에 따른 2차, 3차 산업의 지속적인 확대 진출이 가능하기 때문이다. 일반적으로 개발도상국들은 농업인구의 비중은 크지만 낮은 교육수준과 빈약한 국가재정으로 인하여 농업개발에 공통적인 어려움을 겪고 있다. 따라서 개발도상국의 정부에서는 다른 산업에 비해 상대적으로 투자자본의 회수가 긴 농업분야에 외국이 참여한다는 것에 긍정적이다. 이처럼 상대국의 신뢰를 바탕으로 한 해외농업투자는 농업관련 산업은 물론이고 다른 산업의 현지 진출을 돕는 좋은 계기가 될 것이다.

나. 우리나라의 남미 해외농업개발 사례

우리의 해외영농진출은 1960년대 민간주도의 농업이민 형태로 시작되었으나 거의 성공을 거두지 못하고 중단되었다. 그 후 1978년 외무부와 해외개발공사가 아르헨티나에 대한 농업개발 타당성조사를 실시한 이후 다시 추진되었으나 이때도 역시 준비 부족과 확고한 정책의 부재로 기대에 미치지 못하였다. 그러나 해외농업개발에 대한 국민적 관심은 지속되었으며 해외개발공사와 민간부문에 의하여 남미지역, 북미지역, 동남아지역, 오세아 지역 아프리카 지역, 러시아 및 동북아지역 등에서 지속적으로 추진되어 왔다. 그 동안 정부가 주도해 추진해온 해외농장 개발실태는 다음과 같다.

1) 정부 주도 남미 농업 진출

우리나라의 남미 농업 진출은 1961년 군사정부 출범 후 남미에 대한 이민이 적극 추진되면서 보사부(현 보건복지부), 외교통상부 등 정부 주도로 이루어졌다. 1962년 해외 이주법의 공포 이후부터 정부의 해외이주 장려정책에 힘입어 매년 4,000~5,000명의 해외 이주가 실시되었으나 대부분이 초청, 국제결혼, 입양 등의 특수 이민이었고 순수한 계약이민(대부분이 농업이민)의 경우만 본다면 당시의 이주사업은 거의 실패에 가까웠다.

(1) 야따마우까 농장

구분	세부내용
위치	아르헨티나 Santiago del Estero주(수도 서북방 986km 위치)
면적	20,894ha
구입일자	1978년 8월
구입목적	시범 농장 건설(10세대 농업이주 계획)
구입부처	외교통상부
구입가격	US$2,115,067.59(ha당 US$101)
자연환경	ㆍ강우량 : 연평균 500~600mm내외(1월~3월 집중강우) ㆍ기후 : 동계는 12℃내외이며, 하계는 대부분 35℃이상의 고온 유지(45℃~50℃까지 상승) ㆍ수원 : 살라도강 폭 10m, 수심 2~3m, 관정개발은 수원이 적고 염분 함유 가능성 등으로 한계 ㆍ농장내 지역 구분(국립농축산기술연구원(INTA) 기후 및 물 연구소에서 인공위성 사진을 분석, 5단계로 분류 -구릉지역 : 농장전체의 57%, -평지지역 : 농장전체의 28% -건조지역 : 농장전체의 9%, -홍수지역 : 농장전체의 4% -강지역 : 농장전체의 2%
최근 변동사항	ㆍ2000년 전기시설, 도로확장 등으로 농자으이 가치는 다소 상승(농장 북부지역 기존도로 확장(3m→7m) 및 자갈 살포
인근농장	ㆍ알팔파(목초)를 재배하고 있는 일부 농장 외에는 대부분 목재생산에 의존

① 농장 개요

② 농장구입 배경

ｏ 1962년 3월 해외이주법 제정이후 민간주도 집단 농업이주 문제점 발생과 규제 필요성이 대두되어 정부주도로 농업이주를 추진함

ｏ 시범농장 건설로 농업이주 확대하며 자국의 농업이주 신뢰회복과 국제협력 증진하기 위함

ｏ 신임공관장은 현지 부임하여 토지구입 반장이 상부 훈령에 따라 농지구입을 진행한 점과 개인돈 10만불을 공탁, 가계약 체결되었음을 인지하고 정식계약 체결(1978년 8월 15일)

ｏ 외무부는 동 계약체결 승인, 경제수석실은 대통령에게 보고, 사후재가(1978년 8월 16일)

③ 농장 개발

ｏ 구입직후 개발 시도

ㆍ 1978년 농장구입 후 농장 5개년 개발계획 수립(대통령 재가)하여 총 26백만 불을 투자, 300세대 입주 구상

ㆍ 외무부는 농업진흥공사와 용역계약을 체결하고 농장개발을 위한 영농시험 실시

ㆍ 시험결과 : 30ha를 개간하여 강낭콩, 수수, 면화, 옥수수를 재배하였으나 염분, 강우량 부족, 높은 온도 등으로 작물의 생육 및 결실상태 부진

ㆍ 농진공 조치 : 영농시험 결과를 토대로 2,230만 불 규모의 농장개발 사업계획서 제출

ㆍ 부처간 농장개발비 이견 발생(현지 농무관 2,870만 불, 주 아르헨티나 대사관 1,570만 불)

ｏ 1979년 10월, 외무부, 정부합동조사단 파견

ㆍ 파견배경 : 동 사업이 방대한 정부자금 지원이 요청되는 사업임을 감안, 합동조사단 구성 파견

ㆍ 기간 : 1979. 10. 25~11.25

ㆍ 조사결과 : 염분이 다량 함유되어 영농에 부적합하고, 막대한 개발비 소요 및 개발후에도 이주자 입주 및 영농가능성 희박

ㆍ 1979년 11월, 농장건설계획 추진 보류 및 농진공 철수(외교부는 농업진흥공사와 용역계약을 종결하고 해외이주업무가 보사부로 변경됨에 따라 외교부는 동 농장관리업무를 보사부로 이관)

ㆍ 1980년 1월 12일, 보사부 방침에 따라 당시 해외개발공사가 농업진흥공사의 농장업무를 인수

ｏ 1980년대 개발시도

ㆍ 1982년~, 국내업체, 대학에 무상대여 개발 추진

ㆍ 결과 : 해외 자원 개발 참여 계획 없거나 과도한 정부 지원 요구, 혹은 현실성 결여된 계획 등으로 모두 무산

ㆍ 1984년 3월, 해외협력위원회, 남미 농장 대책 수립을 위한 정부 합동조사단 파견

ｏ1990년대 개발시도

ㆍ 1970~1980년대의 수차례에 걸친 농장 개발시도가 무산되자 1987년 이후 농장처분을 위한 검토가 진행되었으며, 1991년 KOICA설립 이후에는 임대개발을 포함한 농장 종합처리의 필요성에 입각하여 개발을 시도.

ㆍ 1992년, 현지업체 용역에 의한 농장개발 타당성 조사-목축지 개발은 가능하나 10~20년의 장기간 개발이 필요하고, 협력단의 직접 개발 불가 및 과대한 개발비 소요 등으로 미실현

ㆍ 1994년, (주)동원 현지법인에 의한 임대개발 추진하였으나 과대한 개발비 소요 등으로 개발 포기

ㆍ 1994년, 현지교포업체에 의한 임대개발을 추진하였으나 임대기간 장기, 현실성 결여로 추진 중단

ㆍ 1996년, 정부합동조사단 농장개발 타당성 조사-초지조성에 상당한 투자와 기간 필요, 생산된 송아지의 판로가 어렵고, 목축규모가 작아 영농희망자 확보 어려움

ㆍ 1998년, 국내농업인 2명이 2주간 시험영농 시도하였으나, 영농장비 구입비를 지원요청 하였으나 지원되지 않아 포기

ｏ 2000년대 개발 시도

ㆍ 2000년, 아르헨티나 대사관에 현지 교포 및 현지인을 대상으로 임대방안 추진 지시하였으나, 현지 시찰 후 임대가 불가능함을 통보하여 옴.

ㆍ 2000년, 농장 임대추진에 따른 세부사항 확인을 위한 현지 출장 실시하였음

ㆍ 2002년, 재경부 주관으로 농장 처리방안 수립을 위한 관계기관 대책회의 개최하였음. KOICA내에 농장대책특별반 설치 및 관계기관 합동조사를 거쳐, 개발 또는 처분 등 정책 건의 및 개발 가능 결론 시 농장개발 대책위를 신설, 개발 전담

ㆍ 2002년, 2차례에 걸쳐 주 아르헨티나 대사관, 농장 활용방안 의견 제시(소규모단위 연차적 개발 등)

ㆍ 2002년, 정부합동조사단 파견 전 관계기관 사전 워크샵 개최

ㆍ 2002년, 주 아르헨티나 대사 현지 농장방문 및 주정부 부지사 면담

ㆍ 2003년, 주 아르헨티나 대사관에 농장개발 가능성 재검토 요청, 농장 실태 및 의견서 접수

ㆍ 2003년, 현지 전문가에 위탁하여 농장 활용방안에 대한 현지조사 실시

ㆍ 2004, 주 아르헨티나 대사관이 현지조사 결과를 토대로 농장 활용방안 의견 제시 : 매각이 바람직하나, 아르헨티나에 대한 지원차원에서 조림사업 추진 및 부분적 개발

ㆍ 2004, 주 아르헨티나 대사관의 조사결과보고서에 대해 국내 유관기관들의 의견 수렴 : 농작물 재배를 위한 농장개발은 경제성이 없으므로, 경제적 측면보다는 장기적인 국익을 종합 고려한 정책적 판단이 필요하다는 의견 제시

ㆍ 2004, 주 알젠틴 대사관 ‘생태환경림 조성 및 동 모델 개발’에 대한 현지 조사 실시 건의 및 조사단 파견

④ 현 농장실태 및 향후 추진계획

ｏ 예산 등을 고려하여 2004년 중 철조망, 경계석 설치 및 농장내 식생자원조사 추진을 검토한 바 있음

(2) 칠레 테노농장

① 농장개요

구분	세부내용
위치	칠레 Teno주(수도 남방 173km 위치)
면적	185ha
구입일자	1980년 12월
구입목적	남미 시범 농장 건설(11세대 농업이주 계획)
구입부처	보건복지부
구입가격	US$532,898
농장여건	양호함(밀, 사탕수수, 콩, 수수, 해바라기 등 재배)

② 농장 구입경위 및 개발 추진현황

ｏ 1980년 정부주도 남미 3개국 농업이주계획에 의거하여 보건사회부 주관으로 농장구입

ｏ 1980년 12월, 칠레 외무성으로부터 아국민농업이주 입국불허조치에 따라 기선발된 농업이주자 11세대는 아르헨티자, 파라과이 농장으로 전향 이주

ｏ 농업이주의 추진을 위해 칠레 정부당국과의 지속적인 교섭 노력에도 불구하고 칠레에 대한 농업이주 추진은 무산

③ 현 농장실태

ｏ 테노농장은 주재국 정부의 타국민 농업이주 불허조치에 따라 1988년 5월부터 현지인에게 임대중임

(3) 파라과이 센페드로농장

① 농장개요

구분	세부내용
위치	파라과이 San Pedro주(수도 Asuncion 동북방 205km위치)
면적	1,500ha
구입일자	1968년 4월
구입목적	남미 시범 농장 건설(10세대 농업이주 계획)
구입부처	보건복지부
구입가격	US$11,621
농장여건	양호함(참깨, 옥수수, 목재ㆍ숯생산, 목축/세대당 100~200마리)

② 농장 구입경위 및 개발 추진현황

ｏ 1967년 11월, 보건사회부는 한국-파라과이 이민협정체결을 전제로 농업이주 추진을 결정 후, 1968년 4월 한국해외개발공사 남미지사를 통하여 정부보조금으로 산페드로 농장을 구입함

ｏ 1968년 아국농업이주자 19세대가 산페드로 농장에 입주를 하였으나 1977년까지 전세대가 농장을 이탈함

ｏ 1980년 7월, 주재국에 해외개발공사 파라과이 지사의 설치를 계기로 산페드로 농장의 재개발을 추진하여 1981년 11월~1982년 10월까지 총 9세대의 아국농업이주자를 새로 농장에 입주시킴

ｏ 1874년 7월, 해외개발공사는 상기 영농인중 5세대가 영농을 포기하고 농장을 이탈함에 따라 잔여 4세대를 대상으로 1994년 소유권 이전을 조건으로 채무를 확정하였으나, 1984년 12월 1세대가 추가로 영농을 포기함에 따라 3세대만이 농장에 잔류

ｏ 1985년 1월, 해외개발공사 파라과이 지사가 철수함에 따라 농장입주자 개별 책임하에 영농토록 조치

ｏ 1985년 11월, 1986년 1월 차례로 1세대씩 영농을 포기하여 최종 3세대가 산페트로농장에 잔류

ｏ 1991년 3월, 잔류 3세대를 대상으로 세대당 500haTlr 토지를 3균등 분할하여 영농토록 조치

③ 현 농장실태

ｏ 상기 영농인 3세대 모두가 채무액을 상환 완료함에 따라 동 농장은 모두 개인 소유 토지로 이전조치(2005년 1월) 되었음

다. 남미 해외농업개발 실패 원인

해외농업개발 활성화 방안을 도출하기 위해서는 과거의 경험을 다각도로 검토하고 실패 원인을 찾아 교훈으로 삼아야 한다. 1978년 이후 정부주도로 실시된 농업이민 사업은 주로 남미지역을 대상으로 추진되었고 브라질, 아르헨티나가 중심이었다. 정부에서는 농업이민을 추진하기 위해 현지국의 농지를 구입하거나 임대하였으나, 사전에 충분한 타당성 조사가 없는데다가 정부의 지원도 일관성이 없었고, 이민 브로커 개입으로 대부분의 농업이민자들이 도시지역이나 타국으로 떠나버리는 등 사실상 정착에 실패하였다.

1) 사전 타당성 검토 부족

1968~1981년간 아르헨티나 2곳, 칠레 1곳, 파라과이 1곳 등 모두 2만 5,304ha를 매입하여 52세대가 농업이민으로 진출한 바 있다. 그러나 그 중 야따마우까 농장, 떼노 농장을 제외하고는 민간에 매각중이거나 이미 매각된 상태이고 현재 한국 정부 소유의 농장들조차 제대로 관리, 활용되지 못하거나 방치되어 있는 것이 현실이다.

이처럼 농업에 실패하고 농장 관리가 제대로 이루어지지 않는 원인은 농장 개발 전 충분한 사전 타당성 검토가 이루어지지 않았기 농업이민이 실패했기 때문이다. 농업이민 정착지는 기후, 풍토, 농업방식 등 여러 가지 면에서 우리의 농업환경과 다르기 때문에 사전 답사를 통한 현지조사 및 농업이민 타당성 검토가 충분히 이루어져야 함에도 부구하고 우리의 경우 이는 거의 시행되지 못했다.

그리하여 농장 선정시 자연여건을 충분히 검토하지 않고 농사짓기 어려운 황무지(야따마우까 농장)를 선택하는가 하면, 현지 정부의 이주 불허 정책을 사전에 파악하지 못해 중단(떼노 농장)된 사례가 있다. 또한 브라질 십자 새마을 농장의 경우, 소유권을 현지 대사관으로 등기하여 현지정부와 갈등이 생기자 브라질에 기증한 경우도 있었다.

1차 이민이 시행되기 앞서 이주국 현지조사의 필요성을 인식하고 차관을 단장으로 하는 이민조사단을 남미로 파견하였으나, 이들은 정착예정지였던 미라까뚜에 가지 않고 상파울로주에만 머무르는 등 현지 농지답사는 전혀 이루어지지 않은 것으로 알려지고 있다.

4차 이민 추진시에는 VISA발급을 위해 내방했던 페레이 영사가 이민행선지인 메니노농장은 토지구분이나 수로시설이 전혀 갖추어지지 않은 불모지이므로 안착이 불가능할 것이라고 지적하였고, 현지대사관 시찰 결과 정착불능이라는 보고를 했음에도 불구하고 강행된 바 있다.

충분한 사전 정보, 현지정부와의 협의 및 전문인력 없이 해외농장 사업을 추진했기 때문에 사업의 출발단계에서부터 실패의 소지를 안고 있었다.

2) 이민자 선발 부적절

이주자에 대한 선정기준 및 자격심사가 적절치 못한 것도 실패의 주 원인이다. 브라질 정부의 요청으로 1962년 최초로 17가구 92명의 농업 이민이 송출되었으나 농업 이민을 자원한 이민자의 직업은 군인, 의사, 기업인, 종교인등 농업과는 관련이 먼 서울을 비롯한 도시민이었으며 농업인은 1명도 없었다. 1차 이민 출국 시 함께 출국한 군인들로 구성된 11명의 이민시찰단은 이민실태 조사, 보고를 위해 브라질에 입국하였으나 도착과 동시에 영주권을 신청하여 위장 도피이민이었음이 드러났다.

농업인이 아닌 사람들이 이민자로 선발된 이유는, 브라질 정부로부터 파격적인 이민 쿼터를 배정은 브로커가 뇌물로 사용한 비용을 회수하기 위해 경제적 능력이 있는 사람을 위주로 이민자를 선발했기 때문이다. 당시 농업인들은 영세농이 대부분을 차지, 농업이주 신청을 할 수 없었다.

이러한 방법으로 위장 농업이민을 떠난 사람들의 대부분은 이민국 농업발전에 기여하여 국제협력을 증진하겠다는 생각 보다는 국내정세 불안, 해외 일확천금을 목적으로 도피한 것이었다. 1차 이민 단장은 외화불법소지로 출국 직전에 구속되는 사례가 있었고, 대부분 이민자들도 거액의 자금을 가지고 출국한 것으로 밝혀졌다.

이처럼 선발된 이민자들의 이주 목적은 농업이 아니었기 때문에 목적지에 도착하자 곧 정착지역을 이탈, 상업에 종사하게 되어 농업이민은 실패하였다. 비적격자 선발로 사업이 개발사업이 중도에 포기되면서 외교문제로 까지 비화된 경우도 있었다.

3) 일관성 있는 정부 정책의 부재

1960년대 사회주의 붐을 타고 이민관련단체가 7개나 등록되었고, 민간 해외이민 단체로 인한 피해가 속출하자, 정부는 증가하는 해외이민 문제를 해결하기 위해 관련단체를 통합하여 국가정책으로 사업을 추진하였다.

농업이민을 뒷받침하기 위해 1961년 보건사회부 직제를 개편하여 이민국을 신설하고 1962년 3월 해외이주법을 공포하였으며, 그 후 5년간 10만명을 이주시킬 계획을 세웠으나 당시 군사정부는 남미의 이민실태에 대해 잘 알지 못했으며, 군사정부 특성상 목표달성을 위한 과업지향적인 탁상행정으로 인해 장기적으로 체계적인 정책이 수립되지 못했다. 1962년 해외이주법이 공포되었음에도 불구하고 시행을 위한 시행령은 1969년에 제정되어서야 공포하는 등의 사례가 그 예이다.

초기의 이민사업이 실패하자 1967년 정부는 정착 부진, 이탈 등의 문제점을 감안하여 새로이 이민 사업의 방향을 수립했다. 이민의 목표를 단순한 잉여 노동력의 해외 이동이 아닌 개발 능력의 해외진출로 파악하고 양보다 질 위주의 이민송출을 시도하고, 점진적이고 장기적인 계획을 수립하여 추진하게 되었다.

이 방침에 따라 1969년까지 새로운 이주민 선정을 일시 중단하고 기 이주자의 정착우선에 정책의 초점을 두었으며, 장기적으로는 1970년부터 1976년까지 이민국에서의 토지확보에 의한 농지 기반을 조성한 뒤 1977년 이후에 이르러 집단이민을 실시하고 대단위 농장형성 계획도 수립한다는 이주 사업 방향을 확립하기에 이르렀다. 그러나 1967년 이후 남미 이주 장기 계획은 사업 수행의 핵심 요건이라 할 수 있는 재원조달의 어려움으로 큰 실현을 보지 못했다.

4) 현지 영농에 대한 지식 부족

사전조사를 통해 해외이주 국가, 지역을 선정한 후 영농작물에 적합한 농지를 선정해야 하고, 비옥한 농장 주변에는 충분한 사회간접자본과 물류시스템을 갖추고 있어야 한다. 왜냐하면 농산물은 중량이 무겁고 부피가 커 대귬 영농의 경우 운송의 효율성이 매우 중요하기 때문이다. 우리정부가 선택한 농지들은 황무지에 가까운 농장이었고, 기반시설이 전혀 준비되지 않은 실정이었다.

아르헨티나의 경우, 1965년 13세대가 부에노스아이레스에서 1,100km떨어진 라마루께지역에 정착했으나 황무지를 개간할 장비 및 영농자금도 없는데다가 현지의 영농방법을 이해할 만한 예비지식도 부족하여 현지인 농장의 날품팔이 신세를 전전하다 이탈한 사례가 있다.

이후 제2차 이민(1967년) 7세대 및 제3차 이민(1969년) 10세대가 전 세대들이 마련한 기반을 바탕으로 토마토 농사 등을 실시하였으나 현지의 특수한 환경은 물론 영농 관습을 전혀 모르는데다가 이민단 내부의 반목과 질시 등으로 인해 결국 와해되었다.

6. 해외농업개발 활성화 방안

이상의 결과를 종합해 볼 때 해외농업개발은 21세기 한반도 식량자원의 안정적 확보라는 필연성에도 불구하고 극복해야 할 난제를 많이 포함하고 있다. 근시안적ㆍ일과성ㆍ홍보성 대책이 아니라 보다 조직적이고 체계적인 대책이 수립되어야 한다.

가. 추진 방향

1) 민관(民官) 상호 협력

해외농업투자의 투자국은 일반적으로 저개발국과 개발도상국을 대상으로 한다. 때문에 정부간 신뢰를 바탕으로 한 견실한 경제협력 관계의 구축이 선행되어야 한다. 또한 투자수익의 회임기간이 길고 투자위험도가 높으며, 법적ㆍ제도적ㆍ자연적인 문제점에 쉽게 노출되는 특성이 있어 정부의 참여가 필수적이다.

해외농업개발은 자칫하면 투자주체가 손실을 감수해야 함은 물론 국제적으로는 새로운 외교ㆍ통상 마찰 요인이 되고, 국내적으로는 정치문제로 비화될 수 있기 때문에 정부만으로는 한계가 있다. 다각적인 타당성 검토 작업을 거쳐 민관(民官)이 혼연일체가 되어 장기적이고도 신중하게 추진되어야 한다.

우리나라의 농업기술 현황을 보면 기업농이 육성될 수 있는 터전이 미약하여 대부분의 농업기술과 전문인력이 정부기관이나 국영기업에 속해있는 상황이며, 민간부문에서는 해외농업개발에 참여하려 해도 인력과 경험의 부족으로 많은 어려움을 겪고 있다. 따라서 정부에서는 전문인력과 기술을 보유하고 있는 공기업들의 참여, 즉 해외농업투자를 위한 공기업들의 콘소시움 결성과 자회사 설립 등을 유도하고 기술 및 정보지원부터 해외농업투자에 대한 국민적인 공감대와 관심을 높인 뒤 자금지원을 확대하는 방안을 연구해야 한다.

우리나라가 해외농업개발 사업을 추진하고자 하는 경우 농업투자를 받아들일 수 있는 나라는 대부분 개발도상국이며, 지리적으로 인접하여 있는 투자대상국들도 중국ㆍ러시아ㆍ베트남의 경우처럼 대부분이 사회주의 국가들이다. 이들 사회주의 국가들은 사회구조적으로 업무의 비합리적 처리와 비능률, 관리들의 부패가 만연하고 있으므로, 민관기관에서는 사업의 추진과정을 투명하게 하고 책임소재를 명확히 하며 사업을 추진해야 한다.

2) 단계별 진출 대책

(1) 제 1단계 : 사전 조사

기술적 가능성과 경제적 타당성 분석, 사업지구 선정을 위한 충분한 사전조사가 이루어져야 한다.

(2) 제 2단계 : 예비 타당성 조사

시험재배 및 검증단계로서 이 단계에서는 종자시험ㆍ농약시험ㆍ비료시험ㆍ수확시험 및 윤작시험을 수행하는 동시에 일부 지역에 대한 계약재배를 병행하여 현지 적응 능력을 검증하는 예비 타당성 조사가 이루어져야 한다.

(3) 제 3단계 : 본(本) 타당성 조사

계약재배와 소규모 직접경영을 병행하면서 각종 제도와 유통문제 등에 대해 심층적인 분석을 해야 한다.

(4) 제 4단계 : 대규모 직접경영

각종 분석에 근거하여 경영면적과 사업지원 규모를 확대하고 수요처에 대한 공급체제를 갖추어 나가는 것이 효율적이다.

3) 시기별 진출 대책

단기적으로는 중국 동북지역과 극동지역의 비경작지 활용에 의한 소규모 임차경영이 유리하며, 장기적으로는 개발 혹은 비경지 구입에 의한 대규모 경영이 유리하다는 것이 중론이지만 전반적으로는 장기적인 안목에서부터 출발해야 한다. 농업은 황무지를 개간하고 토지가 영농에 알맞게 숙화될 때까지 기다려야만 하는 등 많은 시간과 싸워야 한다. 따라서 조급하게 사업성과를 이루고자 하는 것보다 최소한 5년 이상을 내다보는 투자 안목과 인내가 필요하며 개발에 앞서 엄밀한 현지조사와 타당성 검토 작업을 실시하는 것이 필수적이다.

나. 정부의 역할

정부차원에서 해외농업개발투자 지원을 논의하고자 할 때 민간기업의 목적보다는 한 차원 높은 국가 전략적 차원의 목적서이 강조되어야 할 것이다. 민간기업은 영리를 목적으로 도는 이윤을 극대화하기 위한 현지 진출전략의 일환으로 해외농업투자를 검토할 수 밖에 없다. 다시 말하면, ‘곡물의 안정적인 수급기반 조성’, ‘전략적 해외진출기반 구축’등의 어구들이 민간기업의 사업계획서에서 사용되지만, 기업의 전략적 차원에서는 실제로 전혀 고려되지 않거나 고려된다 하더라도 하위수준의 참고사항에 불과한 것이다.

따라서 정부의 지원은 국내외의 식량수급과 통일시의 대북식량지원 등을 고려하여 상대적 중요성이 높은 쌀을 중심으로 자금ㆍ기술ㆍ생산물의 처리에 중점을 둔 보다 포괄적인 국가전략적 차원의 대책이 되어야 할 것이다. 정부의 직ㆍ간접적인 지원방안을 분야별로 살펴보면 다음과 같다.

1) 개발 대상지역에 대한 정보 및 기술 제공

해외농업투자는 사회경제적 여건ㆍ자연환경ㆍ토양조건 등이 국내와는 판이한 해외에서의 농업경영이기 때문에 각종 기술적 지원이 필수적이다. 즉 정부는 민간기업의 투자진출에 따르는 애로점 해결에 역량을 집중하고 투자환경에 관한 정보제공은 물론 민간기업의 진출희망지역에 대한 토양ㆍ지질 등의 자연조사, 종자ㆍ종묘와 작물재배, 농장경영 등에 대한 기술지원을 행해야 한다. 이를 위해서는 한국농촌공사, 농촌진흥청 등 각계의 전문가로 기술지원단을 구성하여 지원 및 자문을 행하고, 同 기관에 대해 해외농업개발 지원 예산을 배정하는 것도 검토 가능하다. 同 지원단은 사전조사와 시험재배에 이르는 일련의 과정에서 자문역할을 살 수 있으며, 필요한 기금을 조성할 수도 있다.

이와 함께 정부와 민간투자기업간의 의견교환과 정보 교류를 체계화하기 위해 기구를 구성하여 해외농업개발에 대한 정부의 정책개발 및 제도적 지원책을 강구하는 것도 좋은 방법이 될 수 있다. 기술 및 정보제공 중 특히 중요한 것은 개발수입과 관련한 지역별 장단점을 비교하여 이에 대한 정보를 기업에 제공하는 것이다. 예컨대 가격ㆍ품질ㆍ수송ㆍ수출입제도ㆍ자연환경ㆍ생산비 등을 종합적으로 고려할 때 단기적으로는 러시아 극동지역에서의 임차경영이 유리하고, 장기적으로는 러시아 극동지역 개발 또는 아르헨티나에서의 대규모 경영이 유리하다는 판단이 섰다면 이에 따라 기업의 진출을 유도하는 것이다.

2) 현지진출 기업에 대한 자금지원

아직까지 민간기업에 대한 정부의 투자자금 지원이 제도화되어 있지 않은 現 상황을 감안할 때 우리기업의 자발적인 농업투자 진출은 고무적이라 할 수 있으며, 이들의 진출을 효과적으로 뒷받침하기 위해서는 정부의 자금 부문에 대한 정책지원이 절실하다.

국제협력단(KOICA) 자금 활용방안 강구가 필요하다. KOICA재원을 농업개발부문에 보다 많이 할당하고, KOICA자금을 활용하는 기초 조사사업을 농업개발이 가능한 지역으로 확대해 나가는 것이다.

3) 개발 농산물의 국내 반입지원

해외투자에 의한 농산물도 기업의 일반상품 투자와 동일하게 국제경쟁력을 확보해야 하며, 전적으로 해외개발 농산품의 구매 여부는 국내 실수요자의 구매의사에 따라 결정되어야 할 사항이다. 삼강평원의 경우 1994~1995년의 2개년에 걸친 시험생산의 결과, 대륙종합개발측은 생산원가 및 수출가격면에서 충분한 국제경쟁력을 확보하고 있고, 판로에서도 거의 문제가 없는 것으로 판단하고 있다. 오히려 중국정부측에서는 우리측이 확보하고 있는 50% 수출권 해당양의 중국내 판매를 기대하고 있을 정도이다.

그러나 해외농업투자의 근본 목적이라 할 수 있는 개발 농산물의 국내반입에 있어서는 상황이 다르다. 예컨대 우리기업이 해외에서 투자하여 생산한 농산물과 외국산 수입 농산물을 정부가 동일하게 취급한다면 우리기업은 생산된 농산물을 가격과 조건이 좋은 현지 시장이나 제 3국에 판매할 수 밖에 없게 되며, 이러한 경우 개발의 효과와 명분이 반감될 수 밖에 없다. 실제로 대륙종합개발이 투자하고 있는 중국의 현물시장 곡물가격은 국제가격을 상회하고 있으며, 중국에서의 對일본 수출가격은 對한국 수출가격보다 높게 형성되어 있다. 정부가 농산물의 국내반입을 지원하지 않고 국내 업계측도 기존 구매선과의 관계 등을 고려하여 구매를 원치 않는다면 투자기업의 입장에서는 손실을 감수하면서까지 국내 공급을 실행하기 어려운 입장이며, 국가적으로는 해외투자의 승인에 대한 실질적인 이익이 전혀 없는 결과를 얻게 된다.

따라서 정부는 해외투자개발 농산물에 대해 적극적인 관심을 가져야 한다. 예컨대 정부에서 해외투자 개발 농산물에 대한 수입관세를 감면하여 주는 경우, 직접 수입하는 실수요자는 관세 상당액의 비용 절감이 가능하여 실질적인 이득을 볼 수 있어 개발 수입품의 구매를 선호하게 될 것이며, 장기적으로는 국내 곡물시장가격의 안정에도 기여할 수 있을 것이다. 다만 이 경우는 WTO등 국제규범상의 마찰을 피하기 위한 대안마련이 병행되어야 한다. 국내 사료 업계와의 연결을 주선하는 등 개발수입 물량의 수요알선도 효과적인 지원책이 될 것이다.

4) 진출기업에게 농부산품(waste) 수입권 부여

농산물 생산에는 농부산품(쌀재배의 경우 볏짚)이 다량 생산되며 이러한 농부산품은 현재 우리나라에서 부족현상을 빚고 있다. 일반적으로 농장 경영에서는 농부산품의 판매수입이 매우 큰 비중을 차지하고 실질적인 수익 증대에 많은 기여를 하고 있다. 생산된 농산물을 현지에서 가공하는 경우에도 농부산품이 다량 생산되어 선진국에서는 이러한 부산물을 대부분 사료용으로 적극 활용하고 있다.

투자자의 입장에서도 단순한 곡물 재배는 수익성에 한계가 있으므로 농작물의 재배와 함께 농작물의 가공을 검토해야 하며, 가공시 나오는 부산물의 적절한 처리방법도 강구해야 한다. 일본은 중국으로부터 이러한 농부산품을 다량 수입하고 있으나 현재 우리나라의 이러한 농부산품 수입은 매우 제한적이다. 따라서 우리정부에서 해외투자자에게 농부산품 수입권을 부여해 주면, 현지 투자기업은 국내 판매를 통해 이익을 얻을 수 있을 뿐만 아니라 전체수익도 개선되어 장기투자를 가능케 해, 결국은 해외농업투자를 장려하는 효과를 기대할 수 있을 것이다.

5) 국산 농자재의 활용 지원

우리나라 기업이 외국에 농업투자하는 경우 가능한 장비ㆍ기자재 및 생산원료를 농업투자하는 경우 가능한 장비ㆍ기자재 및 생산원료를 한국으로부터 수입하여 농업부문의 수출을 확대할 수 있겠으나 우리나라의 농업자재는 상당부분을 수입에 의존하고 있어 특별한 지원 없이는 이의 실현이 어려운 실정이다. 따라서 해외투자기업에 대한 농기계 및 농자재의 수출시 일정한 정부의 보조 또는 지원책이 수립되면 투자기업과 제조기업 모두에게 상당한 도움이 될 것으로 기대되므로 이러한 부문의 지원에 대한 정부의 적극적인 검토가 요망된다. 실제로 대륙종합개발이 진출하여 있는 흑룡강성의 삼강평원은 남한 국토면적의 1.5배에 해당하며 104개의 대규모 국영농장이 위치하고 있어 우리나라 농자재 제조기업에게는 훌륭한 시장이 아닐 수 없다.

6) 농업전문가 인력의 제공

우리의 해외농업개발에는 농업과 관련한 다양한 분야의 전문가(농업토목 전문가, 작물별 재배 전문가, 농기계 전문가, 농장경영 전문가 등)가 필요하나 농업관련 국내의 인적자원은 매우 제한되어 있어 현재는 이를 투자대상국에세 전적으로 의존할 수 밖에 없는 상황이다. 그나마 국내에서 활용가능한 농업전문가를 보유하고 있는 것도 대부분이 국영기업이나 국책연구소에 국한되어 있다.

우리나라의 귀중한 외화가 투자되는 사업을 추진함에 있어 생산되는 농산물의 확보도 중요하지만 장기적인 안목에서는 개발경험의 축적과 농업관련 기술의 발전을 위한 기반 구축도 매우 중요하다. 따라서 국내 농업대학 졸업자, 영농후계자등 농업 전문가들을 해외농업개발 사업에 지원하게 되면 단기간내 전문가 양성이 어려운 인력문제 해결이 가능하다.

지원방법은 기존의 국제협력단(KOICA) 기술지원(전문가 파견)사업과 투자이민 제도 등을 활용하여 농업전문가 혹은 영농후계자를 파견할 수 있으며, 농림부에서 별도의 예산을 확보하여 장기적ㆍ체계적으로 지원하는 방법도 고려할 수 있다. 영농후계자의 파견은 해외농업투자에 따른 국내 농민단체의 반발을 어느 정도 무마시킬 수 있다는 이점도 있다. 또한 국가기관과 투자기업간의 컨설팅 계약체결에 의한 지원도 가능할 것이나 이러한 경우에는 정부의 지원이라는 측면에서 용역비 산정에 특별한 배려가 있어야 할 것이다.

해외인력개발 지원도 빼 놓을 수 없다. 농업협력은 어느 사업보다도 현지주민 및 정부와의 긴밀한 유대강화가 필요하며, 철저한 현지화가 요구되는 사업이다. 따라서 현지공관은 진출기업과의 긴밀한 정보교환으로 사업자 선정에 신중을 기하고 인력지원을 통해 현지정부로부터 호감을 사는 것이 무엇보다도 중요하다. 예를 들면 우리나라에서 매년 초청하고 있는 개발도상국 공무원 연수과정에 관련사업의 담당자들을 우선적으로 선발한다던가, 그 지역 지방공무원에 대한 추천을 현지 공관에서 우선적으로 검토하는 등의 작은 배려가 개발사업 추진에 큰 도움을 줄 수 있을 것이다.

다. 민간기업(인)의 역할

해외농업개발은 자칫하면 투자주체가 손실을 감수해야 함은 물론이고 국제적으로는 새로운 외교, 통상마찰 요인이 될 수 있으며 국내적으로는 정치문제로까지 비화될 수 있기 때문에 정부만으로는 한계가 있다. 다각적인 타당성 검토작업을 거쳐 정부와 민간기업(인)이 협력하여 장기적이고 신중하게 추진되어야 할 사안이다.

우리나라가 농업개발을 실시하는 국가는 대부분 개발도상국이며, 지리적으로 인접한 대상국들도 중국, 러시아, 베트남처럼 대부분이 사회주의 구가들이다. 이들 사회주의 국가들은 사회 구조적으로 업무의 비합리적 처리와 비능률, 관리들의 부패가 만연하고 있기 때문에 장기적인 안목에서 추진되어야 할 농업개발사업은 추진과정에서 많은 문제점에 부딪치게 될 것이다. 때문에 모든 사업의 추진과정은 투명해야 하며 작은 문제까지 책임소재를 명확히 해야 한다. 영리를 목적으로, 이윤을 극대화하기 위해 민간기업(인)은 해외농업개발을 실시하겠지만 국제적 분쟁의 여지를 안고 있는 사업의 특성상 기업의 보다 투명한 경영이 요구된다.

라. 지역별 진출대책

지역별 진출대책 수립 시 외교적ㆍ지리적 여건을 고려하고 각국의 토지매입, 임차제도, 현지인 고용관련 법규와 농산물 수출입 정책을 감안해 개발품목을 특화하고 진출대상 지역을 신중히 선택하는 것이 무엇보다 중요하다. 또한 해외농업기지 선정 시 기술적으로 고려해야 할 사항으로는 영농작물에 적합한 농지, 풍부한 수자원, 기업농화 할 수 있는 넓은 평야, 연 2모작이 가능한 기후, 농장지역에 닿을 수 있는 교통편 농지가 및 영농비, 현지정부의 정책적 지원 등을 들 수 있다.

1) 북방지역

중국, 러시아 등 북방지역은 사회제도의 불안정성과 사회간접자본시설의 낙후, 낮은 노동의 질 등으로 개발비용이 과다하고 토지소유도 불가능하다는 단점이 있다. 그러나 북방지역은 수송거리가 짧고 토지임차료가 낮으며, 미국 등 각국의 곡물 메이저의 영향력 범위에서도 떨어져 있다는 장점이 있다. 특히 수송거리를 감안할 때는 통일이후의 식량공급 기지로 최적이라는 평가이다. 최근에는 중국과 러시아간의 철도부설, 러시아의 대규모 물류센터 건설, 러시아 극동 자르비노항의 곡물전용 부두 설치 등으로 수송여건도 호전되고 있다.

(1) 중국

수송거리가 상대적으로 짧고 토지가 전반적으로 비옥한 중국에 대해서는 현재대로 옥수수, 콩, 밀 재배에 집중토록 정부가 유도하는 것이 좋다. 살은 관개시설에 크게 영향을 받기 때문에 새로운 시설투자비용을 감수하면서까지 쌀농사를 추진하기 보다는 밭이 많은 중국의 자연조건을 활용하는 것이 훨씬 유리하다.

특히 중국 동북지역에서는 남북통일에 대비한 전략적인 식량기지로 적극적으로 활용하는 것이 바람직하다. 이 지역은 남북한과 연해주를 합치면 단일시장으로 충분히 경제성이 있는 시장이 형성되어 있을 뿐만 아니라 풍부한 천연자원을 바탕으로 무한한 발전가능성을 가지고 있어 이 지역에서의 주도권 확보가 국익에서도 매우 중요하다. 따라서 이 지역 진출은 지방정부와 공동개발을 통해 상호간에 이익을 취할 수 있는 방향으로 충분한 전략을 가지고 추진되어야만 한다. 즉 산업간의 균형적인 발전이 가능하도록 하면서 이 지역에 진출하는 기업들은 상호 보완관계를 가질 수 있도록 사전에 조정함으로써 중복 투자나 과다 경쟁으로 국력의 낭비가 나타나지 않도록 해야 한다.

(2) 러시아

반면 러시아에 대해서는 국내반입을 목적으로 한 쌀 농사를 추진할 가치가 있다. 러시아 역시 사회주의적인 국유 혹은 공유제도의 원칙하에 외국인에 대해 농지의 직접구매 및 소유를 금지하고 토지의 사용권 및 임차 권리만을 부여하고 있다. 더욱이 중국에 비해 아직은 정치, 경제, 사회적 투자환경이 열악하여 투자리스크가 크다는 단점이 있다. 그러나 개혁초기의 대통령 포고령에 의해 상품의 수출입 절차가 완화되었고 국내 수요량이 매우 적은 쌀은 주요 원자재에서 제외되어 수출이 비교적 용이하게 되었다. 이와 함께 연해주 지역은 과거 우리나라에서 이주한 농민들에 의해 대규모의 쌀 농사가 이뤄졌던 지역으로 지금은 타작물로 전작되었거나 방치된 상태여서 적은 자본투하로 쌀 농사가 가능하다는 장점이 있다. 농촌경제연구원의 지역별 곡물생산비 비교에서는 러시아 연해주가 중단립종계 쌀(302불)과 대두(70불)에서 ha당 생산비가 중국, 아르헨티나, 베트남에 비해 훨씬 저렴한 것으로 나타났다.

2) 남미지역

지리적으로 먼 곳에 위치하나 대부분의 국토가 평원인 남미지역에 대해서는 쌀 농사와 목초 등의 사료개발에 특화해 식량공급 다변화기지로 활용해 나가는 것이 필요하다. 농지가격은 싼데 비해 수확량이 많다, 광대한 미개발의 토지자원을 보유, 토지의 사적 소유 가능, 사회간접자본시설 발달, 자본주의 경영마인드 확립, 정치ㆍ외교적 문제 적음 등의 장점이 있다.

단점이라면 곡물메이저의 유통망 장악과 원거리 수송에 따른 경비부담 정도이다. 그러나 이러한 문제는 여러 입지조건상 장점을 고려할 때 추후 수익성이 있을 것으로 보인다. 정부에서는 기업농 육성차원에서 사전 타당성 조사를 거쳐 기업의 진출을 지원하는 대책을 조속히 마련해야 한다.

(1) 아르헨티나 및 칠레의 우리 정부 소유 농장

아르헨티나 정부는 농업분야에 무개입원칙을 고수하고 있으며, 토지보유에 대한 제한도 없다, 기후도 온대권 작물재배에 최적이다.

남미지역 우리 정부 소유 농장은 아르헨티나 야따마우카 농장과 칠레 떼노 농장이 있는데, 이들 농장은 우리 정부가 확보한 해외 국유지나 다름없으므로 대규모 농작물 재배를 통한 경제성만 따져 매각하기에 앞서 농작물 종자개량 및 특수작물 재배기지 등으로 활용해 나가는 방안이 바람직하다. 그 밖에 산타페 농장 등 교포들이 운영하는 소규모 농장에 대해서는 농작물 재배관련 기술을 제공하는 등 적극적인 지원으로 우리의 추가 농업진출을 위한 협력 발판으로 삼아야 한다.

3) 동남아 지역

(1) 베트남

베트남의 경우 토지법 규정에 의거, 모든 토지는 국가에서 관리하며 외국인에 대한 토지의 분배도 정부에서 결정한다. 또한 기초식량인 쌀은 정부가 국내가격, 유통, 수출입 등을 관리한다. 그러나 베트남의 경우 노동력의 70%, GDP의 42%, 총교역의 30%가 투입될 정도로 쌀농사가 농업의 중심이며, 최근에는 야수프강 유역 개발 사업을 통해 댐 건설, 농업용수 개발 등에 박차를 가하고 있어 외국인의 쌀 농사 투자에 매우 유리한 여건을 제공하고 있다.

농촌경제연구원에 따르면 베트남이 러시아 연해주 다음으로 중단립종계 쌀생산비(ha당 473불)가 저렴한 것으로 분석되었다. 그 외 다수의 동남아 국가가 개발사업에 참여하고 있는 메콩강 유역도 외국인의 쌀 농사투자에 좋은 기회를 제공하고 있는데 외자유입으로 사회간접자본시설이 확충, 농업여건이 호전되고 있다.

4) 호주

넓은 국토와 청정 환경을 지닌 호주에서는 축산업과 밀 농장을 집중적으로 개발하는 것이 유리하다. 호주는 남반구에 위치하여 한국의 쌀 생산주기와 반대이고 우리 기호에 맞는 중단립종 계열의 쌀 생산이 가능하기 때문에 국내 쌀의 대체공급기지로도 검토 가능하며 토지소유, 기업경영, 수출입제도등 자본주의 시장경제의 일반원칙과 자본주의 경영 마인드가 통용된다는 장점이 있다.

7. 맺음말

미국의 월드워치(World Watch) 연구소는 1980년대 후반부터 나타난 세계의 곡물수급 구조상의 이상변화를 지적하면서 21세기 인류에 대한 진정한 위협은 핵무기에 의한 전쟁이 아니라 식량을 확보하기 위한 국가간의 분쟁이 될 것이라고 경고했다. 이를 증명이나 하듯 최근 국제 곡물재고가 전후 최저수준으로 감소하고 가격이 연일 급등하는 등 식량위기의 조짐이 나타나고 있다.

이러한 식량부족 위기를 인식하여 1996년 11월 13일~17일 이태리 로마에서는 ‘인류를 위한 식량’이라는 슬로건하에 UN 식량농업기구(FAO)의 170여개 회원구의 국가원수ㆍ대표들이 참석한 가운데 「세계식량정상회담」이 개최되어 지구상의 기아퇴치, 곡물증산 방안이 논의된 바 있다. 정치ㆍ안보 문제나 경제문제가 아닌 식량문제와 관련한 정상회의가 최초로 개최되고, 회담에 전 세계 대다수 국가의 지도자들이 참석한 것은 매우 이례적인 일로써, 전 세계가 식량위기의 심각성을 충분히 인식하고 있음을 반영하고 있다.

이미 전 세계적으로 식량부족 현상이 발생하고 있으며 우리나라도 예외가 아니다. 본 정책자료집에서는 국내외 식량수급 현황 파악을 통해, 국내 식량확보의 불안정성과 위기를 지적하였고 이의 대안으로 해외농업개발을 제안하였다.

우리나라는 경지면적 부족, 농촌인구 감소, 식량자급률 저하로 인해 쌀을 제외한 전 분야의 곡물을 수입에 의존하고 있어, 유사시 식량안보까지 위협받는 상황을 초래할 위험이 있다. 특히 세계 곡물수출량의 절반 이상을 차지, 세계 곡물시장을 지배하고 있는 미국과 EU가 식량을 무기화하여 곡물수입국들을 압박하게 된다면 비싼 돈을 지불하고도 곡물을 수입할 수 없는 어려움에 처할 수도 있다. 예컨대 우리나라는 지난 1980년 냉해 때 톤당 200$에 불과했던 쌀을 톤당 550$를 지불하고 구입했던 경험이 있다.

농업 생산기술 개선과 신품종 개발 등을 통해 식량 생산량을 높일 수 있다고 주장하는 식량 낙관론자들의 견해와는 달리, 현재 세계는 식량수급 불안정에 처해있고 이로 인해 국제 곡물가격은 지속적으로 상승하고 있다. 이러한 세계 식량수급 불안정과 국제 곡물가격 상승의 원인은 생산과 소비의 불균형 때문이다. 식량생산은 기상재해와 경지감소, 화학비료사용 자제로 인해 정체를 보이는데 비해, 인구 증가와 육류소비 증가로 곡물의 수요량은 지속적으로 증가하고 있다.

위에서 언급한 바와 같이 식량수급 불안정은 세계적인 현상이다. 이제 안정적으로 식량을 공급하는 대책을 수립해야 한다. 그리하여 본 정책자료집에서는 안정적인 식량확보 방안으로 국내 식량 생산기반 확립을 통한 식량자급률 증가 방안과 수입 식량의 안정적 확보 방안, 그리고 해외농업개발을 통한 국내식량의 안정적 공급 방안 등 3가지를 제시하였다.

첫째, 국내 식량 생산기반 확립을 통한 식량자급률 증가 방안은 현재 경지면적이 축소되고 있는 현실과 농업기술의 획기적 향상이 어렵다는 것, 상당한 자금투여가 불가피하다는 점에서 현실적인 대안으로 고려하기 어렵다.

둘째, 수입 식량의 안정적 확보 방안의 경우, 곡물의 추가 생산보다는 이미 생산된 곡물을 어떤 필요한 시점에서 어떻게 확보하느냐의 문제로 교역량 자체가 제약되어 있는 곡물들을 확보하는 데는 도움이 되지 못할 것으로 생각된다.

셋째, 보다 중장기적이고 획기적으로 식량을 확보하기 위해서는 해외에 농장을 개척하여, 생산된 곡물을 수입해 국내에 공급하는 해외농업개발을 통한 국내식량의 안정적 공급 방안을 활성화해야 한다.

식량 완전 자급을 위해 필요한 농지는 약 500만ha로, 우리의 농지가 약 200만ha에 불과하며 이마저 지속적으로 감소하고 있는 현실을 고려할 때 나머지 부족분은 해외에서 보완할 필요가 있다.

앞에서 언급한 바와 같이 해외에 농지를 개발하여 생산된 곡물을 국내에 공급하는 해외농업개발 사업의 확대는 식량부족 해소에 기여함은 물론, 국산 농기자재와 관련 산업의 진출여건을 마련하는 등의 이점이 있다. 그러므로 해외농업개발 활성화를 위해서는 민관(民官)의 상호협력과 철저한 현지조사를 통해 장기적 안목에서 추진되어야 할 것이다.

농업개발사업은 주로 개발도상국에서 이루어지며, 지리적으로 인접해 있는 투자 대상국들도 중국, 러시아, 베트남의 경우처럼 대부분이 사회주의 국가들이다. 이들 사회주의 국가들은 사회 구조적으로 업무의 비합리적 처리와 비능률, 관리들의 부패가 만연한 경우가 많다. 때문에 장기적인 안목에서 추진되어야 할 농업개발사업은 추진과정에서 많은 문제점에 부딪히기 마련이다. 이러한 이유로 모든 사업의 추진과정은 투명해야 하며 작은 문제까지 책임소재를 명확히 해야 한다. 민간기업(인)은 수익성을 높이는 것과 동시에 이러한 사회적 특성을 고려한 농장경영을 추진해야 할 것이다.

본 정책자료집은 국내의 식량수급 불균형은 일시적인 현상이 아니고, 전세계적이며 지속적으로 발생할 가능성이 높기 때문에 안정적 식량공급원 확보를 위해 우리가 무엇을 해야 하는가라는 문제의식에서 출발하였다. 좁은 국토의 한계성을 극복하기 위한 방안의 하나로 해외농업개발을 강화시킬 필요가 있다. 이를 위해서는 우선적으로 과거 농업이민의 실패를 교훈으로 삼아 우리나라 환경에 적합한 해외농업개발이 활성화 될 수 있도록 관련 부처와 국회차원의 적극적인 협력과 방향제시가 무엇보다도 선행되어야 할 것이다.

참고문헌

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김태곤, 세계곡물수급동향과 식량위기, 2004

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한국의 쌀수급 전망과 농지확보 방안, 농어촌진흥공사 농어촌연구회, 1998

채경석, 러시아 연해주 지역에서 남ㆍ북한간 농업협력, 사회과학연구 제21집, 2002

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성명환, 이규천, 이중웅, 21세기 식량안보 확보방안, 2000

해외농업진출 실태분석 및 해외농업투자 활성화 방안 연구, 세계농정연구원, 2006

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국제협력사업총람, 농어촌진흥공사, 1998

국가안전기획부, 우리의 해외농장 개발실태와 지원방향, 1996

【붙임-1】

제258회 임시국회 경제분야 대정부질문

해외농업투자 확대 및 해외식량생산기지 조성

농업의 가장 중요한 역할은 인류의 생존에 절대적으로 필요한 식량을 생산 공급하는 일입니다. 유엔식량농업기구(FAO)는 수자원 부족과 세계 곡물재고의 부족, 이상기후와 재해 등으로 인해 가까운 장래에 전 세계적 차원의 식량수급불안과 가격폭등을 경고한 바 있습니다. 이러한 상황에서 식량안보 차원의 식량자급기반 구축은 매우 중요한 의미를 가지고 있습니다.

우리나라의 식량자급도는 1980년 56%, 1990년 43.11%, 2000년 29.7%, 2002년 30.4%, 2004년 25.3%이고, 주요 곡물자급도는 2003년 현재 밀 0.1%, 옥수수 0.8%, 두류 6.9%에 불과한 실정입니다.

우리나라의 경우 식량자급도가 30%를 밑도는 우리나라로서는 곡물의 안정적인 확보와 한반도 통일 이후의 식량수급 안정을 위하여 해외농업투자 활성화 및 해외식량생산기지 조성에 적극적인 자세를 취하여야 할 것이며, 해외 농업개발을 통한 국가간 경제협력 기반 구축에도 힘써야 한다고 생각합니다.

하지만 농업개발 잠재력이 풍부한 국가에 대한 조사와 정보제공을 위해 지난 1997년부터 추진하고 있는 해외농업환경조사사업에 지원되는 정부예산은 연간 2억원에 불과합니다.

1980년대 대흉년에 따른 미국산 쌀 수입 10년간의 의무계약으로 인한 재고로 엄청난 비용을 감당해야 했으며, 이는 미곡정책 혼선을 가져온 원인의 하나가 되었습니다. 그동안 쌀 위주의 농정정책에도 불구하고 쌀농사마저도 완전한 자급능력을 갖추지 못하였고, 국제 미곡시장은 불안정하여 유사시 가격폭등의 잠재적 위험요소를 가지고 있습니다.

우리나라의 경우 쌀 이외에도 옥수수와 콩의 수입은 거의 100%에 달하는데, 옥수수 등은 가축의 사료 등으로 사용되기 때문에 IMF 당시처럼 환율에 의해 축산농가에 엄청난 피해를 줄 수 있습니다. 또한 유전자를 변이 시켜 대량생산을 하고 있는 수입 작물들의 안정성 여부가 명확하지 않은 상태이기 때문에 식품안정성 확보차원에서도 해외직접 투자 식량기지 확보는 매우 시급한 실정입니다.

우리 정부에서도 1997년부터 2004년까지 러시아를 비로사여 중국, 동남아시아 등에 대한 조사를 실시한 바 있는데 그 성과는 무엇이며 향후 계획은 어떠한지에 대하여 밝혀주시기 바라며, 민간차원에서 해외진출 및 해외농업투자를 확대하여 해외시량생산기지 조성을 활성화하는 안에 대하여 부총리께서는 어떻게 생각하시는지 말씀해 주십시오.

【붙임-2】

식량부족난을 겪고 있는 국가 및 인구

1. 식량부족 국가

2005년 3월 현재 심각한 식량부족난을 겪고 있는 국가는 36개국이며 그중 23개국은 아프리카지역, 7개국은 아시아지역, 5개국은 라틴아메리카지역, 그리고 1개국은 유럽지역에 위치한다. 식량부족의 원인은 다양하지만 내전과 이상기후가 가장 큰 비중을 차지하였다. 서아프리카지역의 사막 메뚜기떼와 남부 및 동남아시아지역의 지진해일(쓰나미)도 식량안보에 심각한 영향을 미쳤다.

2004년 12월 26일에 인도양 연안 12개국을 강타한 쓰나미는 28만5,000명을 상회하는 사망자를 발생시키고 약 500만명의 생활 및 생계에 부정적인 영향을 미쳤으며 광범위한 인프라 손실을 유발하였다. 대부분의 피해자는 농업 또는 어업에 관련된 산업에 종사하였다. 어업부문이 가장 큰 타격을 받았지만 농업도 상당한 손실을 보았다.

아프리카지역은 여타 지역에 비해 식량난을 겪고 있는 국가의 수가 훨씬 많다. 동아프리카지역에서는 특히 에리트레아의 식량난이 심각하다. 에리트레아는 수년간의 연속적인 가뭄으로 농업생산이 크게 저해되었다. 수단의 농업생산은 분쟁과 가뭄으로 인해 평년보다 저조하였으며 케냐는 옥수수 흉작으로 일부 지역의 식량난이 더욱 심화될 것이다.

서아프리카지역의 모리타니아는 여전히 식량사정이 좋지 못하며 코트디부아르는 안보 불안으로 농업생산 및 유통이 저해되고 있다. 동아프리카지역 국가들의 식량난은 주로 분쟁에 그 원인이 있었다. 에이즈도 식량난을 심화시키는 중요한 원인이었다.

동아프리카지역에서만 1,300만명이 넘는 인구의 식량안보가 가뭄과 지속적인 분쟁으로 위협을 받았다. 식량위기의 원인도 시간의 경과와 더불어 변화하였다. 1992년 이후 분쟁, 경제난 등 인재에 그 원인이 있는 식량위기의 비중은 약 15%에서 35% 이상으로 두배 이상 상승하였다.

중미지역의 옥수수와 대두재배는 가뭄 피해를 입었으며 피해 지역에 대해서는 식량원조가 제공되고 있다. 가이아나는 집중 호우로 홍수가 발생하여 하천이 범람하였다. 아이티에서는 최근에 홍수와 가뭄 피해를 입은 가계에 식량원조가 제공되고 있다.

지난 1월에 수단 정부와 반군간에 평화협정이 체결됨에 따라 고향으로 돌아가는 난민이 증가하였다. 2005년에 약 50만명의 난민이 고향으로 돌아갈 것으로 예상된다.

아프가니스탄은 수년간의 분쟁과 가뭄에 따른 사상자, 난민, 대규모 가축 손실, 자산 파괴, 부채 누적 등으로 인해 상당수 가계가 식량불안에 시달리고 있다. 따라서, 최빈계층이 그들의 생계유지에 필요한 자산기반을 재건할 수 있도록 식량 등을 지원하는 적절하고 효과적인 개입이 필수적이다. 식량불안에 시달리는 상당수 가계는 2005년에도 인도적 지원에 의존해야 할 것이다.

농업생산의 회복, 대규모 군사작전의 중단, 경제제재의 해제에도 불구하고 이라크의 수백만 인구는 공공배급제도(PDS)를 통한 식량배급을 제외할 경우 식량에 접근하지 못하고 있다. 24년 동안의 분쟁과 경제제재, 그리고 3년 연속 발생한 가뭄으로 인해 이라크 국민의 구매력은 크게 악화되었다.

빈곤과 실업이 증가함에 따라 팔레스타인의 식량사정은 지난 4년 동안 크게 악화되었으며 10명중 4명이 식량불안에 직면한다. 전체 인구의 40%에 해당하는 약 140만명이 식량불안에 시달리고 있으며 현재의 상황이 지속된다면 추가적으로 110만명이 식량불안에 처할 것으로 우려된다. 일반적으로 식량을 이용할 수 있지만 높은 실업율, 자원 고갈, 대응전략의 소진 등으로 인해 식량에 대한 접근에 제한을 받는다.

2. 식량부족 인구

국제식량농업기구(FAO)는 2000~2002년의 세계 영양부족인구를 8억5,200만명으로 추정하고 있으며, 그중 8억1,500만명은 개발도상국에, 2,800만명은 전환기 경제권 국가에, 그리고 900만명은 선진국에 살고 있다. 남아시아와 사하라이남 아프리카지역은 세계 영양부족인구에서 차지하는 비중이 매우 높다. 1996년 세계식량정상회의(WFS)에서 영양부족인구를 감축하는데 기준기간으로 설정한 1990-92년 이후 개발도상국의 영양부족인구는 단지 900만명 감소하였다. 1990년대 후반에 개발도상국의 영양부족인구는 연평균 약 400만명씩 증가하였으며, 이는 1990년대 전반에 감소한 영양부족인구 2,700만명의 2/3를 잠식하였다.

앞에 제시된 추정치는 만성적 영양부족인구를 가리킨다. 그러나, 경제난과 인재 및 자연재해로 인한 충격은 한시적으로 전체 또는 일부 국민들에 영향을 미치는 식량부족을 유발한다. 일시적 기아의 정도에 관한 직접적 추정치가 존재하지 않지만 개발도상국 인구의 약 5-10%가 여기에 해당될 것으로 가정된다.

가계차원에서 구조적 또는 만성적 식량불안은 적정한 식량의 공급에 대한 지속적인 무능력을 의미한다. 이는 평생은 아니더라도 장기간 지속될 수 있다. 만성적 식량불안은 일반적으로 자원에 대한 부적절한 접근을 통해 발생하며 따라서 그 특성상 구조적이다. 만성적 식량불안과 일시적 식량불안은 그 원인이 서로 다르며 따라서 서로 다른 대응을 요구한다. 종종 정부는 일시적 문제가 장기적 문제로 변모하는 것을 방지해야 하는 과제에 직면한다.

더욱이 만성적 또는 일시적 기아가 존재하지 않더라도 사람들은 기본적 미량영양소의 부족으로 어려움을 겪을 수 있다. 이는 종종 숨어있는 기아(hidden hunger)로 알려져 있다. UNICEF와 Micronutrient Initiative가 발표한 보고서에 의하면, 세계인구의 1/3은 비타민과 미네랄 부족으로 인해 그들의 신체적, 정신적 잠재력을 실현하지 못한다. 이 문제는 본 보고서의 범위를 넘어가지만 그 중요성이 과소평가되어서는 안 될 것이다.

<표 1> 개발도상국의 식량부족인구 비중

(단위 : %)
	1969-71	1979-81	1990-92	1996-98	2000-02
사하라이남 아프리카	34	37	35	34	33
근동 및 북아프리카	25	9	8	10	10
동부 및 동남아시아	43	29	17	13	13
남아시아	38	38	26	23	22
라틴아메리카/카리브	19	13	13	11	10
전체 개발도상국	37	29	20	18	17
※SOFI, 2004

【붙임-3】

2007년도 해외농업환경조사 사업 추진현황

1. 해외농업환경조사 개요

현재 정부가 직접 해외농업개발을 위해 자금을 지원하지는 않으나, 해외자원개발사업법에 의거하여 해외농업자원개발을 위한 정책조사를 통하여 수집된 정보와 자료를 민간에 제공하기 위하여 2001년 이후 정부의 지원에 의해 「해외농업환경조사」를 실시하고 있다.

2. 해외농업환경조사 목적

본 조사는 해외 의존도가 늘어날 것으로 예상되는 곡물의 안정적 확보 및 국제시장 곡물가격 파동에 대비하기 위한 해외식량기지 구축, 민간의 해외농업투자 희망지역 및 투자유망지역에 대한 투자 환경조사를 통한 민간기업 투자 촉진, 민간기업의 사업계획 수립 및 사업추진 시 겪는 정보 및 기술 부족 등의 애로사항을 정부차원에서 해결하고자 실시하고 있다.

가. 민간의 해외농업투자 희망지역 및 투자유망지역에 대한 투자환경조사를 지원하여 민간기업 해외농업투자 시 위험을 최소화

나. 민간기업의 해외농업투자 사업계획 수립 및 사업추진 시 겪게 되는 정보 및 기술 부족 등 애로사항 해결지원

다. 해외농업개발을 통한 국가간 경제협력기반 구축 및 농산물 교역여건 개선.

3. 사업시책 및 추진방향

가. 기본방향

1) 해외농업투자를 정부주도의 개발보다 수익성에 바탕을 둔 민간주도 방식으로 추진하되 정부에서는 기술, 정보 등 간접 지원

2) 한국농촌공사의 ‘해외농업투자기술지원단’을 활용하여 해외농업환경을 조사, 민간기업에 정보를 제공하고, 투자 상담 및 기술 지원

나. 지원방안

1) 해외농업 투자유망지역의 투자환경을 조사하여 민간업체 및 지방자치단체 등에 제공

- 한국농촌공사, 농촌진흥청, KREI 등 분야별 전문가가 참여하여 영농여건(기후, 토양 포함), 투자관련 제도, 품목별 재배기술 등 투자가능성을 조사 및 분석

- 해외농업투자 성공ㆍ실패 사례를 조사하여 유익한 정보제공

- 투자유망품목을 집중 조사하여 연말 종합보고회의시 발표

2) 지원분야 : 기반조성, 농장설계, 저장, 가공 등 관련기술 및 각종 정보

3) 정보구축 : 해외농업통신원, 해외파견 귀국자 등으로부터 정보 수집

다. 근거법령

1) 농업․농촌기본법 제34조(대외통상 및 국제협력)

2) 해외자원개발사업법 제10조, 동법시행령 제9조(보조)

라. 조사실적

1) 총 조사실적 : 11국 16지구

2) 정책조사(9국 14지국) : 러시아 아무르주, 러시아 연해주(2회), 중국 동부3성, 중국 길림성 고하도지구, 중국 흑룡강성 밀산ㆍ호림지구, 몽골, 미얀마, 캄보디아, 중국산동성, 베트남, 필리핀, 아르헨티나, 우루과이

3)  민간요청조사(2국 2지구) : 인도네시아(남부칼리만탄), 키르기즈스탄

<표 1> 해외농업환경조사 실적

(금액단위 : 백만원)

연도별	국가	기간	조사분야	조사인원	사업비
2001	러시아 (연해주)	’01. 7.17~8.8	관개배수 외 11개 분야	11명	200
2002	미얀마	’02. 5. 8~6. 3	관개배수 외 8개 분야	9명	200
	키르기즈스탄	’02. 7.30~8. 14	관개배수 외 3개 분야	4명
2003	캄보디아	’03. 8. 4~8.27	농업 외 7개 분야	8명	200
	중국 : 산동성	’03. 9.22~10. 6	농경제 외 9개 분야	10명
2004	베트남	’04. 5.31~ 6.21	농업 외 7개 분야	8명	200
	필리핀	’04. 8.30~ 9.20	농경제 외 7개 분야	8명
2005	아르헨티나	’05. 5.18~ 6.14	농업투자 외 7개 분야	8명	192
	우루과이	’05. 5.31~ 6. 6
	러시아	’05.11.22~11.27	해외농업성공ㆍ실패사례 조사 외 1개 분야	2명
	중국	’05.11.28~12. 5	해외농업성공ㆍ실패사례 조사 외 2개 분야	3명

마. 연도별 지원예산

구분		1997-2004년	2005년	2006년	2007년
사업량(국가)		10	2	2	2
사업비	계	1,868	200	200	200
	보조	1,868	200	200	200

(단위 : 백만원)

바. 해외농업투자조사 성과

해외농업투자환경조사는 1997년 3월부터 러시아 연해주 및 아무르주에 대한 사전조사를 실시하여 먼 나라로만 여겨졌던 러시아에 첫발을 내디뎠으며, 이후 사전조사에서 수집한 내용을 종합적으로 평가 분석한 결과 연해주에 있는 3개 농장을 본조사 대상지구로 선정한 바 있다.

러시아 연해주 농업투자환경 본조사는 1997년 6월 17일부터 7월 19일까지 33일간 시행되었으며, 본 조사에서는 관개, 배수, 농지조성, 농업 축산, 농기계 법령 및 제도, 유통 등 11개 전문분야별로 12명이 참여하여 민간기업체가 연해주에 농업개발을 위해 진출시 고려할 수 있는 전반적인 부분에 대한 조사를 실시하였다.

러시아 연해주지역에 대한 조사는 그동안 행정기관이나 연구소 등에서 여러번 사행한 바 있으나 이번 러시아 연해주에 대한 조사는 관개배수, 농지조성 등 농지기반조성분야에 대한 조사와 유통, 법ㆍ제도 등에 대한 조사가 종합적으로 시행되었다는 점에서 이전의 조사와는 구별된다고 할 것이다. 또한 (주)한국남방개발(KODECO)의 요청에 의거 인도네시아 남부킬리만탄지역 약 16,000ha에 대한 예비타당성 조사를 1997년 9월 3일부터 10월 21일까지 51일간 실시하였으며, 조사결과 기술적 경제적 타당성이 있는 것으로 분석되었다.

러시아 연해주의 노보재키찬스크 농장, 씨바곱스키농장 및 보노셀스키 농장과 인도네시아 남부 칼리만탄 농장개발 지구의 조사내용은 다음과 같다.

1) 노보재비찬스크 농장

<표 2> 사업시행전후 면적

(단위 : ha)

구분	시행전(정관)	1997년 경작	시행후
			제1안	제2안
농지 ㆍ관개 ㆍ비관개	7,720 5,800 1,920	1,693 100 1,593	1,819 600 1,219	6,600 4,680 1,920
초지	1,368	220	100	100
소계	9,088	1,913	1,919	6,700
기타	3,958	-	11,127	6,346
계	13,046	1,913	13,046	13,046

<표 3> 개발 사업비

구분	시행후
	제1안	제2안
기반조성	5,294	70,087
축산	-	530
가공, 저장	-	11,310
농기계	-	101,980
소계	5,294	183,907
물량변동예비비	529	18,391
계	5,823	202,297

<표 4> 사업시행전후 생산량

(단위 : 톤/년)

구분	시행전	시행후		증감
		제1안	제2안	제1안	제2안
벼	88	2,100	13,104	2,012	13,016
콩	219	342	1,646	123	1,427
밀	278	488	480	210	202
귀리	650	683	672	33	22
보리	414	537	528	123	114
계	1,650	4,150	16,430	2,500	14,781

2) 씨비곱스키 농장

<표 5> 사업시행전후 면적

(단위 : ha)

구분	시행전(정관)	1997년 경작	시행후
			제1안	제2안
농지 ㆍ관개 ㆍ비관개	7,734 6,013 1,721	2,180 330 1,850	2,300 1,100 1,200	6,424 4,703 1,721
초지	1,458	1,403	200	200
소계	9,192	3,583	2,500	6,624
기타	2,205	-	8,897	4,773
계	11,397	3,583	11,397	11,397

<표 6> 개발 사업비

(단위 : 백만루블)

구분	시행후		비고
	제1안	제2안
기반조성	9,706	67,104
축산		-	865
가공, 저장	-	14,330
농기계		-	112,120
소계	9,706	194,419
물량변동예비비	971	19,442
계	10,677	213,861

<표 7> 사업시행전후 생산량

(단위 : 톤/년)

구분	시행전	시행후		증감
		제1안	제2안	제1안	제2안
벼	288	3,850	13,167	3,562	12,879
콩	168	420	2,014	253	1,846
밀	280	600	860	320	590
귀리	1,056	840	1,204	△216	148
보리	0	660	946	660	946
메밀	17	0	0	△17	△17
계	1,089	6,370	18,191	13,172	16,382

3) 노보셀스키 농장

<표 8> 사업시행전후 면적

(단위 : ha)

구분	시행전(정관)	1997년 경작	시행후
			제1안	제2안
농지 ㆍ관개 ㆍ비관개	8,720 6,230 2,490	1,670 320 1,350	1,200 1,200 -	7,640 5,150 2,490
초지	939	800	100	100
소계	9,659	2,470	1,300	7,740
기타	4,459	-	12,818	6,378
계	14,118	2,470	14,118	14,118

<표 9> 개발 사업비

(단위 : 백만루블)

구분	시행후		비고
	제1안	제2안
기반조성	10,589	72,946
축산	-	530
가공, 저장	-	14,330
농기계	-	123,280
소계	10,589	211,086
물량변동예비비	1,059	21,109
계	11,648	232,195

<표 10> 사업시행전후 생산량

(단위 : 톤/년)

구분	시행전	시행후		증감
		제1안	제2안	제1안	제2안
벼	340	4,440	15,244	4,100	14,904
콩	225	-	2,417	△225	2,193
밀	335	-	1,371	△335	1,036
귀리	446	-	1,869	△446	1,423
보리	395	-	1,495	△395	1,100
계	1,741	4,440	22,396	2,699	20,655

4) 인도네시아 남부칼리만탄 농장

<표 11> 사업시행전후 면적

(단위 : ha)

토지이용형태	시행전 면적	시행후 면적
농경지	57.40	12,306
옥수수	3.2
콩	-
논	20.9
개답상태	33.3	-
야자식재	36.99	36.99
야자채종장	1,050.00	1,050.00
채종장	188.13	188.13
채종장확장부지	861.87	861.87
농장캠프부지	6.93	6.93
수로 및 제방	229.00	908.08
관목	14,800.68	-
잡종지(제외면적)	-	350.00
공공용지	-	1,523.00
계	16,181.00	16,181.00

<표 12> 개발 사업비

공종	사업비		비율(%)
	RP (백만)	US$(천)
관개배수	47,082	20,329	23.9
농지조성	26,782	11,564	18.0
저장, 수송	10,393	4,487	5.8
부대시설	5,264	2,273	2.9
전력시설	7,024	3,033	3.2
농기계구입비	33,318	14,386	16.0
기술용역	5,790	2,500	2.6
지형측량	1,874	809	0.8
기투자비	30,881	13,334	14.1
소계	168,408	72,715	87.3
관리비(7.5%)	10,314	4,454	5.5
예비비	12,639	5,457	7.2
힙계	191,361	82,626	100.0

<표 13> 사업시행전후 생산량

(단위 : 톤/년)

구분	1년차	2년차	3년차	4년차	5년차	6년차
벼	7,200	27,688	36,918	41,532	45,147	45,147
콩	4,000	14,767	17,288	19,689	22,150	22,150
옥수수	14,000	49,224	55,377	61,530	67,683	73,836

【붙임-4】

안정적인 식량확보를 위한 각국의 노력

1. 일본의 해외농장개발

우리나라의 식량자급률은 주곡인 쌀을 제외하면 약 5%에 불과하며, 우리와 같이 인구가 많고 국토가 좁은 나라에서는 상대적으로 토지용역비가 적은 넓은 토지를 가진 해외에서 농지개발과 기상재해(엘리뇨, 라니냐 등)로 인한 기초식량의 감산이 예상될 경우 위험(risk) 분산 차원에서 우리와 여건이 비슷한 일본의 경우에도 적극적으로 해외농장의 개발에 지대한 관심을 두어 식량안보의 위함에 대비하고 있다.

일본은 세계최대의 농산물수입국이다. 1993년 쇠고기, 돼지고기, 육계를 비롯한 육류수입액은 6,513백만 달러에 이르러 곡물류의 수입액 4,015백만 달러를 능가하였다. 사료용을 포함한 곡물의 자급률은 이미 1990년에 40%이하로 떨어졌다. 미곡, 야채, 계란 등이 자급률 90%이상을 기록하고 있을 뿐 그 외 대부분 농산물의 해외의존도는 매우 높다.

일본의 국내 농업생산 여건은 우리나라와 유사한 점이 많다. 전체 인구에서 농업인구가 차지하는 비중은 5.2%에 불과하여 국가경제 전체적으로는 산업구조의 고도화가 이루어져 있다. 그러나 농업부문의 내부사정을 보면 호당 경지면적은 1.4ha에 불과하여 영세경영을 면치 못하고 있고, 농업노동력의 고령화와 부녀화에 따른 노동력의 질적 저하도 문제점으로 지적되고 있다. 최근에는 UR협정의 타결로 농산물시장의 개방이 불가피하고, APEC에서도 농산물을 포함한 예외 없는 시장 자유화가 논의되고 있어서 앞으로는 시장개방의 확대가 더욱 진전될 것이다.

일본정부는 국내 부존자원의 한계와 농산물 시장의 개방화 추세에 대비하여 오래전부터 동남아 각지에서의 해외직접투자를 모색해 왔다. 그러나 농업투자가 투자로서 가지는 불리성은 차치하고라도 과거 일본의 침략 경험이 투자대상국에 미치는 심리적 영향력 때문에 농업부문의 해외투자는 대부분이 소규모의 계약재배 수준에 머물거나 혹은 농산물 가공과 목재생산에 국한되어 왔다. 그러나 1995년부터 정부부문이 아닌 민간부문에서 해외농업개발을 추진하고 있어서 주목을 끌고 있다. 물론 우리나라의 (주)대륙개발과 같이 해외 현지에서 대규모의 농장을 개발하는 형태는 취하고 있지 않으나 그 전단계로서 중국, 미국, 중남미 등지에서 쌀, 대두 등을 계약재배 혹은 가공 수입하는 방안을 실천에 옮기고 있다.

일본이 공식적으로 얼마나 해외에 농지를 매입하였는지는 알 수 없으나, 비공식 집계나 추정에 의하면 일본 영토의 3~4배에 달하는 토지를 구입한 것으로 알려지고 있다. 미국에서 대략 전체면적의 약 1%나 되는 930만ha를 소유하고 있는 것으로 알려지고 있으며, 이는 남한 면적과 비슷한 수준이다. 또한 캐나다에서는 북한 면적과 비슷한 1,300만ha를 보유하고 있는 것으로 알려지고 있다.

<표 1> 일본의 해외 토지 구입현황

(단위 : 천ha)

국명	추정명적	국명	추정면적
미국	9,300	아르헨티나	10,000
캐나다	13,000	기타	27,000
브라질	53,000	계	112,300

일본의 국제협력사업단(JICA)과 니찌멘社는 1985년 이래 중국의 흑룡강성에서 고지방 대두의 대량생산을 위한 품질개량과 재배기술의 공동연구를 지속해 오고 있다. 이 연구결과를 바탕으로 니찌멘社는 동북삼성 지역의 15개 국영농장(약 30만ha)에서 대두 증산프로젝트에 참여하고 있다.

1995. 11.~1996. 3. 기간 중에는 상당량의 농기계와 농업기술을 전수하고, 그 대가로 1996~2000년 기간 중 동 농장에서 생산된 대두를 보상받는다는 조건이다. 그리하여1996과 1997년에 각각 연간 1,400톤을 인수하기로 결정했다. 이토추社는 동북삼성에서 자포니카계의 미곡에 대한 위탁재배를 계약하였는데, 재배량은 현지수요와 중국의 대일 쌀 수출분을 고려하여 우선 500~1,000톤 규모로 결정되었다.

특이한 것은 현지 가공을 위해서 일본 최대의 미곡 가공업체인 오사카 제일식량사업 현동조합과 합작으로 1996년 중 북경에 도정공장을 건립할 예정이다. 동시매매 입찰방식(SBS)에 의해 도입될 예정인데, 일본으로의 국내유입에 대비하여 미질을 정제할 목적이다.

일본의 이토추社는 쌀과 관련하여 미국에서도 계약재배 및 가공을 계회하고 있다. 미국 남부의 아칸소주에 위치한 개인농장과 자금 및 기술지원을 조건으로 자포니카계 쌀의 계약재배를 결정했으며, 1995년 9월 미리 100톤을 SBS 방식에 의거 국내 시판을 개시했다. 그리고 앞으로는 일본의 소비자 기호에 맞는 10여개 이상의 품종을 선정하여 계약재배 면적을 확대하며, 동시에 미국 최대의 정미회사인 라이스랜드사에 위탁가공을 의뢰하여 일본으로의 도입을 추진하고 있는데 2001년부터는 연간 1,000톤 이상을 수입할 예정이다.

일본의 기업들은 중국과 미국 이외 우루과이에서도 쌀의 계약재배 및 도입을 검초하고 있다. 스미모토 금속공업의 계열회상인 스미킨물산은 생산비가 적게 드는(일본 생산단가의 약 1/10로 추정) 우루과이의 농장에서 자포니카게의 쌀을 계약재배하여 국내로 우입하낟는 방침을 세어두고 있다. 1995년에는 시작단계로 오카야마 지방의 쌀 품종인 아사히를 개량한 미로투의 계약재배를 시작하여 50톤 가량을 국내로 반입, 급식업체에 공급할 예정이다. 사업성광에 따라서는 앞으로 도입 물량을 10,000톤 이상으로 확대해 나갈 예정에 잇다.

최근 일본기업들은 해외농업부분 진출과 관련하여 한 가지 중요한 특징을 보여주고 있다. 그것은 해외시장에서 주어진 국제가격으로 수입해 오던 단순한 방식을 탈피하여 생산국가의 정부 혹은 기업들과 계약관계를 통해 경작단계에까지 참여함으로써 국내 도입 이후 소비자득의 기호까지도 고려한 농산물의 해외생산, 수입 및 국내판매를 총체적으로 관리하고 있다.

일본기업들의 해외농업부문에 대한 관심은 과거부터 일어왔으나 실천계획이 수립되어 실행단계 들어간 것은 극히 최근의 일이며, 구체화된 행동으로 나타난 것은 1995년부터라도 해도 과언이 아니다. 그렇다면 일본기업들이 갑자기 해외농업부문에 관심을 갖고 진출하게 된 배경은 어디에 있는지 알아볼 필요가 있다. 그 이유는 국내요인과 해외요인으로 나누어 살펴볼 수 있다.

우선 최근 일본의 국내 상황을 살펴보면 1993년의 기상이변으로 작황지수가 74.0에 머물러 26%의 생산 감소가 발생했고, 이 결과 250만톤의 쌀을 해외로부터 도입하게 되었으며 일시적인 가격파동도 일어났다. 이에 국내의 안정적인 식량확보에 대한 경각심이 높아졌고, 세계 곡물메이저들의 가격 조작 가능성에도 대처할 필요성이 발생하여 해외농업 투자를 고려하게 된 것으로 보인다.

해외요인으로는 UR의 타결에 따른 시장개방으로 1996~2000년의 이행기간이 지나면 쌀을 포함한 모든 농산물의 수입이 확대될 것에 적극적으로 대비한다는 의미가 있다.

국내의 부존자원 부족과 농촌노임 상승으로 식량의 해외의존도가 높아질 것은 필연인데 생산비면에 유리한  해외에서의 생산과 공급으로 대처한다는 것이다. 현지에서의 농업투자가 해외시장을 겨냥한 사업전만에도 유리할 것이라는 인식도 하고 있을 것이다.

앞으로 일본기업의 해외종업진출은 계속 확대될 전망이다. 국내의 고임과 고지가, 농업노동력의 고령화 등으로 인한 생산여건의 악화가 지속될 전만이고, WTO체제하에서 농산물 교역 자유화에 따른 수입의 필요성도 증가할 것이기 때문이다. 일본 기업들은 불리한 국내의 농업생산 여건을 극복하기 위한 수단으로서 생산지의 해외이동이 불가피한 것으로 인식하고 있다.

2. 중국의 해외농업기지 진출계획

중국정부는 1950년대부터 종자개량사업을 추진하여 그동안 약 40여종의 작물, 4,000여개의 품종을 개량하였으며 제7차 5개년 경제개발계획기간(1986~1990년)중에는 397종의 신품종을 개발하여 4,270만ha에 재배한 결과 곡물 5,000만톤, 면화 62.5만톤을 증산한 바 있으며 1991~1994년간에도 벼, 옥수수, 밀 등 식량작물의 품종개량을 적극 추진하여 총 236종의 우량종자 개발에 성공, 이를 1,530만ha에 재배하여 530만톤의 곡물을 증산했다. 특히 신품종 다수확 잡교벼는 전체 벼 파종면적의 51%인 약 1,540만ha에 재배되고 있으며 일반벼 보다 평균생산단수가 약 31%나 높은 것으로 알려져 있다.

이처럼 중국은 개혁ㆍ개방 이래 시행해 온 각종 식량증산 조치가 성과를 거둠으로써 생산량이 1978~90년간 46%나 증가한 반면 인구는 1가구 1자년 정책 등 인구 억제책을 통해 18.7% 증가에 그쳐 1980년대 중반 이후에는 기본적인 식량자급을 실현할 수 있었다.

그러나 1990년대 들어서면서 급속한 공업화에 따른 경지감소, 이농 및 각종 자연재해 등으로 식량생산이 연 45,000만톤에 정체되어 있는데 비해 인구는 1990~95년간 약 7,000만명이 증가함으로써 식량난에 직면하게 되었다. 게다가 생활수준 향상에 따른 식생활의 고급화, 육류소비 급증 등으로 사료용 곡물의 수요도 증가하고 있다. 특히 1995년에는 이상기후에 의한 흉작으로 해외로부터 사상 최대인 2,056만톤의 곡물을 수입, 국제 곡물가격 상승은 물론 국제사회의 중국 식량위기설을 야기한 바 있다.

이러한 상황에서 중국은 그동안 국내생산 곡물의 자급체제에서 탈피하여 곡물 수출, 수입정책을 적절히 운용함으로써 식량부족 사태를 해결하고 국내 기상이변에 따른 흉작에 대비하여 해외 농업기지 진출을 검토하고 있는 것으로 알려지고 있다. 즉, 중국은 과거 북부지역의 곡물 잉여분을 남부지역의 만성 부족지역에 육로 수송하여 수급문제를 해결해 왔으나 국내도로ㆍ철도사정 미비로 이 시스템은 과도한 수송비 지출을 유발, 오히려 인근 항구를 통한 수입이 국내 수송비용보다 경제성이 있다고 판단하여 최근에는 잉여분을 생산지 인근 항구에서 수출하고 남부지방 등 지역별로 부조분량을 수입하여 해결하는 정책의 변화를 가져왔다.

한편 광동성 등 중남부 3개성은 최근 육류소비 급증에 따른 사료곡물 부족 사태를 해결하기 위해 수입과는 별도로 브라질의 마라뇬 지역과 또깐띠스 지역에 약 50만ha를 구입(약 1.5억불 소요)하여 대두를 경작할 예정으로 지금까지 3차례의 현지답사와 조사를 마치 현재 브라질 정부와 협의를 진행중인 것으로 알려지고 있다.

3. 인도의 식량 비축제도

인도의 비축제도는 주요식량의 안정된 수급을 위해 최소가격제도(NSP : Minimum Support Prices)를 통한 생산농가로부터의 매입제도와 공공분배시스템(PDS : Public Distribution System)을 통한 도시 서민에게 식량의 안정된 공급을 위하여 적정량의 식량비축제도를 운영하고 있다. 이는 해방직후 1950년대에 주요 식량의 높은 가격에 기인한 공급부족으로 공공분배시스템(PDS)이 도입되어 생산농가의 소득지지 및 가뭄이나 흉작에 대비하고 국민주식의 안정적 공급정책을 수행하기 위하여 주요 식량(주로 쌀, 밀)에 대하여 농가로부터의 매입량 중 일정분을 분기별 최저 비축목표량을 설정하여 운용하는 비축제도를 운영하고 있다.

이 제도는 식량공사법(Food Coporation Acts, '64)에 의거 중앙정부 식량정책의 집행기관인 인도식량공사가 주 사무소1, 지구사무소 5, 지역사무소 19, 지방사무소 173개소를 두고 중앙정부를 대신하여 식량의 매입, 비축(창고), 방출 및 수출ㆍ입 업무를 수행하고 있다.

비축(매입)방법은 정부의 최소가격매입제도(minimum support prices)에 따라 정부가 개설하는 매입센터에 농가가 생산품을 운반하여 경매를 통해 정부의 최소가격 이상으로 민간 거래인에게 판매하고, 판매되지 않은 잔량은 식량공사 또는 주정부가 최소가격으로 전량 매입하고 있으며 이때에 주 정부 매입량은 발생비용을 가산하여 식량공사에 인도한다.

기타 현물세에 의한 쌀 매입은 필수 이행법에 따라 주정부가 쌀 도정업자 또는 거래인들로 부터 세금을 쌀로 부과하여 매입하는데 세금부과율은 10%~75%로 지역에 따라 다양하다.

4. 스위스의 의무비축제도

스위스는 헌법 제31조에 근거해 식료품 등의 비축을 하고 있으며 1982년에 제정된 「국가경제 물자공급에 관한 연방법」에 기본적인 사항이 정해져 있다. 이 법은 「국가방위의 경제적 준비조치 및 민간경제가 스스로 대응할 수 없는 중대한 물자부족이 생길 경우에 일상생활에 중요한 물자와 서비스의 국가에 의한 공급안정 확보를 위한 조치를 취한다」는 목적으로 식료품을 비롯하여 의약품, 생활필수품, 공업ㆍ가공업의 원재료, 에너지 등의 물자를 확보, 수송ㆍ통신ㆍ창고 등 생활을 위한 중요한 물자와 서비스 확보, 평시에도 적용될 수 있는 준비ㆍ예방 조치가 포함되어 있다. 스위스의 비축제도는 역사적, 법적으로 국가 비상시에 대비한 예비 조치적인 성격을 가지고 있으므로 일반적인 경제안정보장의 성격은 희박하다. 그리고 비축의 실시권자는 정부와 비축계약을 체결한 민간으로서 기타 국가의 제도와 차이가 있다.

구분		품목
의무비축	농산품	ㆍ기본식료품(쌀, 설탕, 식용유, 커피, 코코아) ㆍ빵 ㆍ가루곡물 ㆍ사료 ㆍ종자 및 비료
	에너지식품	ㆍ가솔린 및 난방유 ㆍ석탄 ㆍ윤활유
	화학제품	ㆍ항생물질 ㆍ비누 및 세척제
보충적 의무비축		ㆍ강철, 철 공사제품 ㆍ비철금속 및 금속합금 ㆍ의약품 및 화학제품원료 ㆍ섬유원료 ㆍ건축재료 ㆍ가연성제품(농축 우라늄) ㆍ전기재료 ㆍ맥주원료 ㆍ소금 ㆍ담배(권련)

<표 2> 스위스의 농산물 의무비축 현황

【붙임-5】

국내 민간기업의 해외농업 진출 현황

국가	업체명	진출 연도	면적	위치	재배 작물	비고
러시아 (연해주)	(주)프림코 (고합:KP케미컬	’91	4,000ha	미하일로 프카군 프레모보	콩,메밀, 귀리	’01년 3,500ha 경작 ’04 870ha 경작 ’05년 5월 현지에서 철수
	(주)유니베라 러시아 (남양알로에)	’98	200ha	핫산군 크라노스키	약용 작물	’05년 약용작물 황금에크네시아 재배(200ha)
	길훈 드루쥐바 (대한주택건설협)	’98	400ha	미할로프카	메밀	’05년 2월 철수
	오린엔탈	’05	600ha	미할로프카	콩	’05년 600ha 콩 재배
	신성 (신성산연)	’00	400ha	따브리찬카 나제쥔스키	표고버섯, 약초	’03년 5월 철수
	한농복구회	’96	106ha	달리네르 친스크	콩,채소, 특용 작물	’05년 106ha(콩, 옥수수, 양배추, 감자, 배추 등 재배)
	경기도 농업인협회 (항카&코리아)	’00	3,000ha	스파스크노 보세르스꼬예	벼	’03년 500ha 벼 위탁재배 ’04년 영농중단
	새마울운동 중앙회	’97	300ha	호롤군	콩, 메밀	‘00~’01년300ha 콩, 메밀 ‘01년 12월 철수
	발해영농	’02	300ha	호롤군 루가보이	벼	새마을운동본부농장인수 ’04년 3월 철수
	농촌지도자 중앙연합회	’98	1,000ha	와지모프카	벼, 콩	’03년 1,000ha 유기농 재배 ’04년 벼 200ha 재배 ’05년도 10월 철수
	(유)상생영농 :대순진리회	’99	12,000ha	야누친스크군 뽀꾸르치니군 한카이스키군	벼. 콩. 밀	’04년 7,000ha(벼, 콩, 밀 등) ’05년 12,000ha(벼, 콩, 보리, 밀 및 축산)
	동북아평화연대	’99	15ha	우수리스크 미하일로프카	야채	’04년 비닐하우스 5동 야채재배 (고려인지원사업)
국가	업체명	진출 연도	면적	위치	재배 작물	비고
중국	녹천산업	’98	148만평	길림성	벼	’00년 벼재배(직접재배 27만평 720톤 수확, 계약재배 200만평 5,300톤 매입) ‘02년 2월 철수
	금릉유통 영농조합	’98	110만평	산동성	벼, 콩, 땅콩	’00년 벼(11만평 2톤 수확), 콩 (3만평, 37.5톤 수확), 땅콩(3만평, 650톤 수확), 배묘목 30만주 생산 ‘03년 5월 철수
	대륙종합개발	’94	38천ha	삼강평원 (흑룡강성)	콩, 밀	※ 사업비 조달 어려움으로’97년 이후 개발 중단
	우리집농장	’00	69ha	길림성	콩, 옥수수	’05년 콩 66ha, 옥수수 3ha 재배
키르기 즈스탄	(사)한농복구회	’00	333ha	이스쿨주	감자,밀, 채소 등	’05년 감자, 밀, 채소 등 유기농 작물 333ha 재배
캄보 디아	제일제당	’96	1,400ha	캄퐁스프주	카사바	’03년~’04년 3,100ha 재배 ‘05년 1,400ha 재배
인도네 시아	한국남방개발(주)	’97	96천ha	칼리만탄	옥수수, 콩, 벼	현지법인을 설립하여 자체개발 추친 ※ 철수
몽골	(주)굿모닝팜	’99	200ha	도르놋도	밀	’01년 콩 1,000ha 경작 ’05년 밀 200ha 경작 ※ 넹겐바이르 농장과 공동 운영

【붙임-6】

2007 국정감사 서면질의

2003년도 중반 이후 국제 곡물시장 수급구조의 변화로 인해 세계 곡물가격이 급상승하고 있으며 올해 세계 곡물 재고율은 30년만에 최저치를 기록하여 수급 불안정이 심화되고 있다. 2007년 세계 곡물은 주요 생산국의 가뭄에 따라 생산량이 감소한 반면 소비량은 1975년 이후 최고 수준을 기록하면서 생산량을 웃돌고 있기 때문이다.

2006년 곡물 소비량은 1975년 이후 최고 수준인 20억 4,300만 톤이다. 이는 생산량보다 7,600만 톤 웃도는 물량이다. 이 같은 소비에 따라 2007년 세계 곡물 재고량은 3억 1,900만 톤으로 1982년 이후 가장 낮은 수준이 될 전망이다. 세계 곡물 재고율(재고량을 소비량으로 나눈 수치)도 1976년 이후 최저 수준인 15.6%에 불과하다.

이에 따라 세계 곡물 가격은 상승세가 이어지고 있으며, 사료로 사용되는 옥수수의 국제 가격 상승폭이 가장 크다. 2006년 12월 옥수수값은 톤당 147달러로, 전년 같은 달에 비해 79.3%나 올랐으며 올해에도 지속적으로 가격 상승을 이어가고 있다. 밀 가격도 186달러로, 일년 동안 35.8%나 상승했으며, 콩 가격은 244달러로 13%나 상승했다.

문제는 곡물 가격이 앞으로도 지속적으로 상승할 전망이라는 데 있다. 환경 관련 미국 내 유명 연구소인 월드워치연구소 등도 세계 식량안보에 대해 비관적으로 전망하고 있다. 또한 바이오 에탄올이 대체에너지로 부상하면서 원료가 되는 옥수수ㆍ사탕수수 등의 수요가 급증하는 것도 시장 불안정 요인으로 작용하고 있다. 미국 농무부는 2006년 9월에서 2007년 8월 사이에 미국 내에서 에탄올 생산을 위한 옥수수 수요가 수출 수요와 거의 비슷할 것으로 예측했다.

세계적인 기상이변과 선진국들의 바이오에너지 정책 등으로 국제 곡물값이 급등, 우리의 식량안보가 위협받고 있습니다. 우리나라 곡물시장의 경우 사료용을 포함한 곡물자급률이 26% 수준에 불과하여 국제 곡물시장의 변화에 민감하게 반응합니다. 우리나라뿐만 아니라 계속적으로 식량난을 겪고 있는 북한까지 포함하여 한반도 전체의 식량안보에 신경을 써야 할 시점입니다. 현재 농림부에서 추진ㆍ계획 중인 한반도 식량안보를 위한 대책은 무엇입니까? (질의 1)

세계적으로 희귀한 가뭄현상과 지구온난화 현상으로 곡물 작황이 좋지 않습니다. 또한, 육류 소비 증가로 인하여 전세계적으로 곡물 수급이 매우 불안정하며 지속적으로 곡물 가격이 상승할 것으로 예측됩니다. 그래서 식품 수입국인 우리나라에서는 식량 대란에 대비해야 합니다. 본 의원은 민간차원에서 칠레, 아르헨티나 등에 해외진출 및 해외농업투자를 확대하여 해외식량생산기지를 조성할 수 있도록 지원하여, 안정적인 식량 공급을 가능하도록 해야 한다고 생각합니다. 이에 대한 장관님의 견해는 무엇입니까? (질의 2)

또한 칠레, 아르헨티나 등 남미 뿐만 아니라 남북경협과 농업을 관련지어 식량기지를 건설하는 방안도 있습니다. 우리나라는 현재 인도적 차원에서 매년 북한에 식량과 비료를 제공하고 있습니다. 본 의원은 점차 우리나라도 식량부족 사태가 예견되므로 우리의 선진 농업 기술과 자본, 북한의 토지와 노동력을 결합하여 최고의 시너지 효과를 내고자 해주경제특구에 시범농공단지를 만들어 시범사업을 운영할 것을 제안합니다. 이에 대한 장관님의 견해는 무엇입니까? (질의 3)

안정적 식량확보를 위한 해외농업개발 활성화 방안

발 행 일 / 2007. 05. 17

저    자 / 이영호, 박순미, 정송이, 박윤희, 이삼무, 김명로, 박준구, 김관석, 안정숙,

변다영, 김용현, 정  민, 배성현

발 행 처 / (사)태평양포럼

주    소 / 서울시 영등포구 여의도동 13-21번지 맨하탄 21 리빙텔 504호

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출판등록 / 제 318-2007-00007호

I S B N / 978-89-959135-4-3

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