2007년도 국정감사 질의서 (법제사법위원회 최재천 의원)
대상기관	법제처	일시	2007년 10월 17일 10:00	소속	대통합민주신당 (서울성동갑)
주제	법제처의 조약심사기능 강화가 필요하다

□ 현황

○ 조약심사 과정에서 법제처의 역할

- 조약의 체결 절차

1) 조약안 작성 2) 교섭 3) 조약문안의 채택 및 조약의 인증 4) 법제처 심사의뢰 5) 국무회의의 심의 6) 국회의 비준동의 7) 대통령의 재가(비준) 8) 비준(수락․승인)서의 교환 또는 기탁 9) 조약의 공포 및 고시

- 정부조직법 제24조

“국무회의에 상정될 조약안에 관한 심사를 전문적으로 관장하기 위하여 국무총리소속하에 법제처를 두도록 함”

- 법제처는 헌법 제60조 제1항의 규정에 의한 국회동의를 요하는 조약인지 여부에 대하여 심사하며 입법사항에 관련한 조약인지 여부에 초점을 둠.

○ 조약의 체결․비준에 대한 국회의 동의

- 헌법 제60조 제1항

“국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 도는 입법사항에 관한 조약의 체결․비준에 대한 동의권을 가진다.”

□ 문제점

○ 현행 조약체결절차의 한계

- 국내법과 같은 효력을 갖는 조약에 대한 국회 동의권의 범위는 조약문안의 수정은 허용되지 아니하고 다만 국내법체계로의 수용 여부만을 결정하는데 그치고 있음.

- 국회의 동의를 요하는지 여부에 대한 판단 자체가 정부의 권한으로 되어 있어 특정 조약이 국회의 동의를 필요로 함에도 불구하고 정부가 판단을 그르친 경우에도 국회는 이에 대해 어떠한 조치도 취할 수 없음.

○ 조약의 국회 동의 현황

- 조약 : 국내법률 = 2,395 : 1,163 (조약이 63%)

- 국회동의: 427건 (17.8%) (양자 272건, 다자 155건)

- 국회 동의 없이 채결비준: 1,968건 (82.2%) (양자 1,583, 다자 385건)

○ 법제처의 조약심사과정의 문제점

- 지금까지 법제처는 정부의 의견을 그대로 수용하는 관행을 보임. 특히, 국회동의를 요하는 중대한 사안의 조약에서조차 법제처는 소극적인 조약문안의 법적해석에 그쳐 다각적이고 적극적인 법적근거를 개진하지 못함.

○ 법제처의 조약심사 담당 인원 부족

- 조약심사와 관련한 담당인원은 2004년 이후 법제관 1명, 담당사무관 1명으로 변동이 없었으며, 조약심사를 대상으로 한 예산은 없음.

○ 법제처의 조약심사 관련 연구 및 계획 미비

- 조약심사 강화와 관련하여 올해 ‘국제법(조약, 관습법)의 국내적 적용체계에 관한 연구’라는 주제로 연구용역을 진행하고 있음.(용역비 2천만원) 현재 추진 중인 연구용역 결과를 토대로 조약심사 강화를 위한 중장기적인 발전방안을 수립할 예정임.

□ 대안 (해결방안)

○ 현행조약심사과정에서 조약형식이나 체결절차 등에 있어 정부부처가 조약을 행정문서로 간주하여 헌법상의 조약 체결 절차없이 임의로 문서에 서명하고 후에 법적 구속력에 대한 유효성 논란으로 문제가 되는 조약사고가 종종 발생한 바,

○ 헌법 제60조 제1항에 따라 국회동의를 필요로 하는 조약과 관련한 경우, 정부의 내부검토 이외에 심층적 의견을 개진할 수 있는 사전적 방지 방안이 있어야 할 것임.

○ 법제처가 조약의 위헌심사에 결정적인 판결을 하는 기관으로서 이러한 심층적 견제방안에 대한 내부적 자구책을 강구해야 하며, 법제처가 제 역할을 할 수 있도록 조약체결 및 심사절차의 개선이 필요함.

[참고자료-1] 연도별 조약 체결․비준 통계

(2006. 12. 31. 현재)

연도	계	비준동의 필요			비준동의 불요
		소계	양자	다자	소계	양자	다자
1948- 1995	1,606	295	176	119	1,311	1,070	241
1996	67	11	6	5	56	38	18
1997	92	11	8	3	81	68	13
1998	39	7	4	3	32	22	10
1999	48	12	9	3	36	28	8
2000	73	11	9	2	62	50	12
2001	70	12	7	5	58	47	11
2002	60	9	9	0	51	34	17
2003	58	9	8	1	49	39	10
2004	86	11	7	4	75	55	20
2005	90	22	14	8	68	57	11
2006	106	17	15	2	89	75	14
총계	2,395	427	272	155	1,968	1,583	385

자료 : 외교통상부

[참고자료-2] 연도별 법령현황

(2007. 9. 30. 현재)

구분 연도	법 률		대 통 령 령		총리령․부령		계
	법령수	전년대 비증감	법령수	전년대 비증감	법령수	전년대 비증감	법령수	전년대 비증감
1978	689	13	1,230	7	945	13	2,864	33
1979	695	6	1,264	34	985	40	2,944	80
1980	719	24	1,288	24	1,006	21	3,013	69
1981	733	14	1,309	21	1,015	9	3,057	44
1982	732	△ 1	1,262	△ 47	950	△ 65	2,944	△113
1983	736	4	1,253	△ 9	938	△ 12	2,927	△ 17
1984	741	5	1,253	-	932	△ 6	2,926	△ 1
1985	743	2	1,264	11	936	4	2,943	17
1986	748	5	1,267	3	943	7	2,958	15
1987	765	17	1,286	19	948	5	2,999	41
1988	776	11	1,305	19	953	5	3,034	35
1989	799	23	1,331	26	964	11	3,094	60
1990	820	21	1,363	32	998	34	3,181	87
1991	861	41	1,261	△ 102	1,022	24	3,144	△ 37
1992	869	8	1,289	28	1,053	31	3,211	67
1993	886	17	1,302	13	1,065	12	3,253	42
1994	896	10	1,320	18	1,086	21	3,302	49
1995	931	35	1,305	△ 15	1,106	20	3,342	40
1996	941	10	1,320	15	1,118	12	3,379	37
1997	952	11	1,319	△ 1	1,129	11	3,400	21
1998	955	3	1,327	8	1,194	65	3,476	76
1999	952	△ 3	1,314	△ 13	1,195	1	3,461	△ 15
2000	978	26	1,335	21	1,212	17	3,525	64
2001	1,004	26	1,347	12	1,231	19	3,582	57
2002	1,026	22	1,372	25	1,251	20	3,649	67
2003	1,057	31	1,391	19	1,296	45	3,744	95
2004	1,106	49	1,448	57	1,317	21	3,871	127
2005	1,142	36	1,506	58	1,362	45	4,010	139
2006	1,163	21	1,552	46	1,407	45	4,122	112
2007	1,199	36	1,596	44	1,422	15	4,217	95

자료 : 법제처

[참고자료-3] 법제처 정부입법지원센터에 등재된 행정규칙 현황

소관 부처	훈령	예규	고시	공고	지침	합계
합 계	3,199	1,308	144	1,168	281	6,100
건설교통부	208	7	144	8	62	429
과학기술부	100	6	0	0	39	145
교육인적자원부	81	22	0	0	4	107
국무조정실	10	0	0	0	0	10
국무총리실	0	0	0	0	0	0
국방부	95	19	0	0	19	133
노동부	92	68	0	5	10	175
농림부	122	13	0	99	0	234
문화관광부	70	6	0	0	0	76
법무부	120	136	0	0	19	275
보건복지부	50	57	0	0	0	107
산업자원부	105	15	0	196	0	316
여성가족부	40	12	0	0	0	52
외교통상부	54	58	0	0	11	123
재정경제부	79	30	0	0	2	111
정보통신부	108	29	0	0	0	137
통일부	58	4	0	0	1	63
해양수산부	138	28	0	0	0	166
행정자치부	86	76	0	1	0	163
환경부	160	65	0	295	0	520
국가보훈처	76	3	0	0	0	79
국정홍보처	26	6	0	0	0	32
기획예산처	30	5	0	0	0	35
법제처	45	15	0	0	1	61
검찰청	0	149	0	0	0	149
경찰청	97	82	0	0	0	179
관세청	137	5	0	0	0	142
국세청	62	0	0	0	0	62
기상청	71	0	0	0	0	71
농촌진흥청	96	8	0	0	9	113
문화재청	44	21	0	0	14	79
방위사업청	41	0	0	0	71	112
병무청	0	25	0	0	0	25
산림청	26	11	0	0	0	37
소방방재청	70	27	0	25	0	122
식품의약품안전청	47	46	0	0	0	93
조달청	108	0	0	0	0	108
중소기업청	60	0	0	500	0	560
통계청	45	19	0	0	0	64
특허청	93	12	0	0	0	105
해양경찰청	101	57	0	0	0	158
행정중심복합도시건설청	38	2	0	0	0	40
공정거래위원회	30	17	0	18	13	78
국가인권위원회	0	2	0	0	0	2
국가청렴위원회	18	13	0	0	0	31
국가청소년위원회	4	29	0	0	0	33
국민고충처리위원회	24	1	0	0	0	25
금융감독위원회	0	0	0	0	4	4
방송위원회	0	3	0	21	0	24
비상기획위원회	0	38	0	0	0	38
중앙인사위원회	34	56	0	0	2	92
친일반민족행위자재산조사위원회	0	5	0	0	0	5

자료 : 법제처