【2007 건설교통위원회 국정감사 정책자료집②】

철도 공공서비스(PSO)의

문제점과 개선방안

2007. 10

국회의원  정 희 수

(한나라당, 경북 영천)

◐  목 차

Ⅰ. 서 문

Ⅱ. 공익적 철도서비스(PSO)로서 운임할인

1. 공공할인과 영업할인

2. 한국철도공사의 운임할인 변천

Ⅲ. PSO 보상비 현실화 문제

1. 철도운임 공공할인에 대한 보상 미흡

2. 관계법령 개정에 소홀한 정부부처

Ⅳ. 철도운임 할인정책과 PSO보상의 개선방안

Ⅰ. 서문

◎ 철도 공공서비스(PSO)의 문제점과 개선방안

철도는 국가기간교통수단으로서 여객과 화물을 안전, 신속, 정확하게 수송하여 공공의 편리, 국토개발, 산업발전을 도모하고 있다. 이러한 점에서 철도는 수익성만 추구할 수 없는 공익적 차원에서 각종 서비스를 제공하여야 하는 의무를 갖게 되었다.

그러나 최근 자동차의 발달로 과거의 철도위주의 수송체계가 무너져 수송서비스 제공에 있어 수익성을 무시할 수 없는 상태가 되었다. 따라서 철도사업도 공익성과 수익성이 균형 있게 조화되어야 한다는 목소리가 높아지면서 철도사업의 수익성에 대한 요구가 세계 여러 나라에서 일어나고 있다.

이러한 상황하에서 우리나라 철도도 예외가 될 수 없어 정부는 철도의 상하분리를 기초로 하는 이른바 철도구조개혁을 추진하기 에 이르렀다. 이는 철도의 시설부분은 국가가 계속 건설 및 유지·관리하고, 운영부분은 민영화하여 경영의 효율성을 증대하고자 하는 것이다.

따라서 철도가 민영화되면 철도운영자는 당연히 철도의 공공서비스의무 부담에 따른 비용을 국가나 지방자치단체 등 그 원인제공자로부터 보상받고자 할 것이다.

이 글에서는 철도사업의 공공서비스의무(PSO : Public Service Obligation)를 “상업적 관점에서 볼 때 제공되지 않을 수송서비스 또는 그러한 조건하에서 제공되기 어려운 수송서비스를 제공하는 의무”라고 정의하고 있다.

이러한 개념에 토대를 두고 여러 가지 PSO 중 운임할인에 대한 현황과 문제점을 살펴보고, 향후 모색해야 할 개선방안에 대해 살펴보고자 한다.

Ⅱ. 공익적 철도서비스(PSO)로서 운임할인

철도구조개혁에 따라 이제는 철도운영에도 시장경제의 원리가 도입되게 되었다.

철도산업발전기본법 제21조에 명시되어 있는 것처럼 공공목적의 운임감면, 벽지노선ㆍ역 운영, 국가특수목적사업의 수행으로 정의되고 있는 ‘공익적 철도서비스(PSO)’ 중 운임감면에 대해 살펴볼 것이다.

1. 공공할인과 영업할인

운임할인의 경우 공익적 목적의 ‘공공할인’과 철도공사의 마케팅 차원에서의 ‘영업할인’으로 분류할 수 있다.

공공할인은 정부의 복지정책 차원에서 국가유공자, 장애인, 노인에 대한 이동권 보장 등의 목적으로 운임을 일정수준 감면해주는 것을 말한다. 또한, 공무상의 목적으로 이동하는 군인, 군무원, 경찰병력, 경비교도 대원에 대한 운임할인은 공무의 원활한 수행을 지원하기 위해 운임을 감면 혹은 면제해주는 것을 말한다.

2005년 한국철도공사가 출범할 때 공공할인 대상자 운임할인 방안에 대한 결정을 해야 했다. 더 이상 공익만을 목적으로 운영하는 정부의 한 조직이 아니라 공익을 우선시하되, 이윤을 추구하는 공기업으로서 아무런 대책 없이 운임을 할인해줄 수가 없었기 때문이다.

따라서 한국철도공사는 국가의 안녕에 공헌한 국가유공자, 사회ㆍ경제적으로 소외계층에 해당하는 장애인ㆍ노인의 철도이용 편의를 제공하여 새롭게 태어난 한국철도공사의 공익적 이미지를 제고하고자 다음과 같이 운임할인대상을 선정하였다.

≪ 공공할인 대상자 운임할인 방안 ≫

- 국가유공자는 KTX 이하 열차에 대하여 6회 무임 및 운임의 50% 할인

- 장애인은 KTX 이하 열차에 대하여 운임의 50% 할인

- 노인

ㆍKTXㆍ새마을호 열차는 30%(토ㆍ일ㆍ공휴일 제외)

ㆍ무궁화호 이하는 30%, 통근열차는 50% 할인

※ 경로카드는 존치하여 주말에 운임할인 가능

- 군인, 군무원, 경찰병력, 경비교도대원은 KTX 이하 열차에 대하여 운임의 10% 할인

2. 한국철도공사의 운임할인 변천

관계법령이 개정되지 않은 상황에서 무조건적인 운임할인 방안은 철도공사에게 큰 부담이 될 수밖에 없어 2006년 이후 할인 여부에 대해서는 계속 협의하여 결정해 나간다는 대원칙을 공사 전환 시 공식적으로 표명하였다.

이에 따라 국가유공자, 장애인, 노인 등 공공할인 대상자에 대한 운임할인은 2005년 12월 31일까지 한시적으로 시행한다는 방침을 관계 부처에 통보하였고, 2006년 이후 공공할인 대상자에 대한 운임할인에 대한 관계법령 개정 등 공익서비스 보상계약에 반영을 요청하였다.

이에 2005년 3월부터 10월까지 국무조정실 주관으로 건교부, 복지부 등 관계 부처간 의견 수렴을 위해 실무회의를 개최하였고, 2005년 10월 17일 한국철도공사는 현행 할인제를 축소ㆍ시행하는 방안을 제시하였다.

즉, 50%의 운임감면 혜택을 받고 있던 장애인은 중증(1~3급)과 경증(4~6급)으로 나누어 각각 30%, 20% 운임감면으로 그 폭을 축소하였고, 노인의 경우 평일 30%였던 운임감면율을 20%로 하향 조정키로 하였다.

그러나 보건복지부는 장애인ㆍ노인을 대상으로 할인율을 낮추는 것은 복지 축소로 인식되어 관련 단체의 반발과 정책 불신을 초래할 우려가 있으므로 현행 할인제를 유지하자는 입장을 밝혔고,

이에 대해 국무조정실은 중증 장애인에 대해서는 원칙적으로 사회적 배려가 필요하다는 관점에서 50% 할인율 유지, 경증 장애인에 대하여는 할인율을 30%로 축소하고,

중ㆍ장기적으로는 장애 및 소득수준에 따라 차등 지원하는 방안을 강구하기로 하는 한편,

노인은 주중 30%의 운임감면 혜택을 그대로 유지하기로 결정을 내렸다.

한편, PSO 확대 문제에 대해 보건복지부는 장애인ㆍ노인에 대한 KTX 및 새마을호 운임할인을 법령에 명시하고 정부에서 보상하자는 입장을 밝힌 반면,

기획예산처는 KTXㆍ새마을호는 고급교통서비스이고, 소득이 높은 사람들도 대상이 된다는 점에서 공익서비스 예산지원 취지에 적합하지 않다는 의견을 제시하였다.

이와 같은 의견을 수렴한 결과, 국무조정실은 KTX 개통 이후, 경부선, 호남선의 무궁화호 운행이 크게 감소되어 새마을호가 보통 서비스화하고 있다는 점 등을 감안하여 PSO 대상을 새마을호까지 확대추진키로 조정하였다.

또한, 국가 유공자의 경우 그 대상을 새마을호까지 정부에서 보상해주기로 결정을 내렸다.

또한, 운임할인에 따른 비용과 관련하여 KTX의 경우에는 철도공사의 공익적 역할을 감안하여 철도공사가 부담하고 새마을호에 대한 PSO 확대는 기획예산처에서 철도공사에 경영지원시 이를 감안하기로 하였다.

이와 같은 2004년 이후 운임할인 변천은 다음과 같이 정리할 수 있다.

≪ 철도운임의 할인내역 변경 내역 ≫
구 분		2004	2005	2006		2007	비 고
공공할인	어린이	전열차 : 50% ※ 04년 : 6세 이상 13세미만 → 05년 이후 : 4세 이상 13세미만
	경로	KTX : 주중 30% 새․무 : 30% 통근 : 50% 전철 : 무임	KTX․새마을 : 주중 30% 무궁화 : 30% 통근 : 50% 전철 : 무임
	장애인	전열차 : 50% 전철 :무임		1~3급	50%
				4~6급	KTX․새마을 : 주중 30% 무궁화 이하 : 50%
				전철 : 무임
	유공자	전열차 : 50%, 연6회 무임 전철 : 무임
	군․경	10%		주말 : 10% 주중 : 30%		주중 30% *PSO 제외	06년 이후 후급에 한함
	학생	20%	폐지				무궁화 이하
영업할인	자유석	5%					KTX
	입석	5~30%					무궁화 이하
	역방향 출입구	5%					KTX
	동반석	37.5%					KTX
	정기권	45~50%					1개월 : 50% 15일 : 45%
	단체	10%					10명 이상
	환승	30%					KTX와 환승하는 일반열차
	자동발매기	1%
	철도회원	할인 5% 적립 3%					예약발매시 적용
	할인카드	KTX : 7.5~30% 일반 : 7.5~15%
	예매	3.5~20%					KTX

Ⅲ. PSO 보상비 현실화 문제

실제적으로, 공사가 부담한 PSO의 현실적인 보상이 안되기 때문에, 공사로 전환된 이후에도 여전히 공사에 공익적 측면을 강요하며 비용 부담까지 안기는 형국이 되고 말았다.

｢철도산업발전기본법｣ 제32조의 규정에는 한국철도공사의 공익적 기능을 유지하는 노력을 의무화하는 한편, 이에 대한 재정지원에 대해 규정을 해놓았다. 그러나 보상범위, 기준 등이 명확하지 않아 정부는 축소 집행 방향에서 운영하고, 발생액과 보상액의 차액을 한국철도공사의 경영개선노력의 미진에 전가하고 있는 것이다.

≪ ｢철도산업발전기본법｣ 제32조(공익서비스비용의 부담) ≫

①철도운영자의 공익서비스 제공으로 발생하는 비용(이하 "공익서비스비용"이라 한다)은 대통령령이 정하는 바에 따라 국가 또는 당해 철도서비스를 직접 요구한 자(이하 "원인제공자"라 한다)가 부담하여야 한다.

②원인제공자가 부담하는 공익서비스비용의 범위는 다음 각호와 같다.

1. 철도운영자가 다른 법령에 의하거나 국가정책 또는 공공목적을 위하여 철도운임·요금을 감면할 경우 그 감면액

2. 철도운영자가 경영개선을 위한 적절한 조치를 취하였음에도 불구하고 철도이용수요가 적어 수지균형의 확보가 극히 곤란하여 벽지의 노선 또는 역의 철도서비스를 제한 또는 중지하여야 되는 경우로서 공익목적을 위하여 기초적인 철도서비스를 계속함으로써 발생되는 경영손실

3. 철도운영자가 국가의 특수목적사업을 수행함으로써 발생되는 비용

1. 철도운임 공공할인에 대한 보상 미흡

철도공사에서 적정원가 및 실적원가에 의하여 산정한 PSO 보전금액이 건설교통부와 기획예산처에서 이중 삭감되어 철도공사의 요구액에 비하여 정부지원이 현저히 축소되어 철도운임의 원가보상율이 상당히 저조한 실정이다. 이는 곧 철도공사의 경영적자로 이어지고, 부채 증가의 주요 원인으로 연결되고 있다.

현재 철도공사는 법적 근거 없이 운임을 할인해주고 있는 KTX의 할인운임과 새마을호 일부의 할인 운임을 PSO 보상을 받지 못하고 있다.

철도운임 할인액 추이를 살펴보면,

① 경로할인의 경우, 2005년 801억원, 2006년 882억원, 2007년 6월까지 473억원 등 매년 800억 원대의 할인액 실적을 나타내었고,

② 장애인 할인의 경우, 2005년 415억원, 2006년 372억원, 2007년 6월까지 198억원 등 매년 400억원 안팎의 할인액 실적을 보여왔으며,

③ 국가유공자 할인의 경우에는, 2005년 91억원, 2006년 91억원, 2007년 6월까지 48억원 등 매년 90억 원대의 할인액 실적을 나타내었다.

이로써 한국철도공사는 공공목적의 운임할인으로 2005년 1,325억원(군경 18억원 포함), 2006년 1,390억원(군경 45억원), 2007년 6월까지 592억원 등 1천억 원대의 실적을 기록했다.

그러나 한국철도공사의 PSO 요구에도 건설교통부와 기획예산처가 이중 삭감을 하면서 훨씬 적은 규모의 예산만이 편성되었다.

① 2005년의 경우에는 1,318억원 요구에 건교부가 881억원으로 삭감, 기획예산처가 761억원으로 재차 삭감하였고,

② 2006년에는 1,274억원 요구에 건교부와 기획예산처가 각각 968억원, 821억원으로 이중 삭감을 하였다.

③ 2007년의 경우에는 1,439억원 요구에 건교부가 846억원으로 삭감하였으나, 예외적으로 기획예산처가 1,115억원 예산을 편성하였다.

≪ 운임할인에 대한 PSO 보상의 예산편성 내역≫
구 분	2005년			2006년			2007년
	철도청 (요구액)	건교부 조 정	기예처 예 산	철도공사 (요구액)	건교부 조 정	기예처 예 산	철도공사 (요구액)	건교부 조 정	기예처 예 산
운임할인	1,318	881	761	1,274	968	821	1,439	846	1,115

2. 관계법령 개정에 소홀한 정부부처

2002년 3월 마지막으로 개정된 노인복지법 시행령(제19조 제1항 관련 별표, 보건복지부 소관)은 만 65세 노인이 철도를 이용할 경우 무궁화호는 30%, 통일호·비둘기호는 50% 할인을 받을 수 있도록 규정하고 있다.

노인복지법시행령[별표1] 경로우대시설의 종류와 할인율(제19조제1항 관련)
시설의 종류	할인율(일반요금에 대한 백분율)
1. 철도 가. 무궁화호 나. 통일호, 비둘기호 다. 수도권전철	100분의 30 100분의 50 100분의 100

하지만, 2004년 KTX 개통 이후 비둘기호는 없어졌고 통일호도 일부 구간에서만 통근열차로 이용될 뿐 사실상 없어진 것이나 마찬가지지만 시행령은 개정되지 않았다.

바뀐 철도 체계에 따라 시행령을 개정할 경우 무궁화호 할인율은 50%로 인상되어져야 하고 KTX와 새마을호의 할인율도 30%로 새로 규정하여야 하나, 소관부처인 보건복지부와 건설교통부의 이기주의로 인해 법령개정이 지지부진한 상황이다.

KTX 개통 이후 3년이 지난 지금, 시행령 개정 권한과 의무가 있는 보건복지부는 시행령을 개정하지 않고 있는데, 그 이유는 보건복지부가 시행령을 개정하려 해도 KTX와 새마을호 이용 노인들에게 경로우대 할인을 해 줄 경우, 할인 실시에 따른 철도공사의 손실액을 보전해주어야 할 건설교통부의 눈치를 보고 있기 때문이다.

건설교통부 또한 경로우대 할인을 해주는 것에는 기본적으로 찬성하나 철도공사의 손실액을 보전할 예산을 기획예산처로부터 확보해야 하기 때문에 쉽지 않다는 입장이다.

결국, 보건복지부, 건설교통부, 기획예산처의 부처간 협의 실패로 시행령의 개정은 표류하고 있는 실정이고, 그 결과 철도공사는 6조원에 달하는 부채에도 불구하고 매년 철도공사 자체적인 경로할인으로 KTX 개통 이후 지난 3년간(2004~2006년) 200억원의 손실을 보고 있다.

뿐만 아니라, KTX 개통에 따라 현재 무궁화호가 과거 통일호와 같은 역할을 함에 따라 무궁화호의 경로 할인율을 30%에서 20% 증가한 50%로 책정해야 함에도 불구하고 현재 지속적으로 30%의 경로우대 할인을 실시해 무궁화호를 이용하는 연간 500여만 명의 노인들이 매년 80억 원 정도의 요금을 더 내고 있는 것으로 나타났다.

장애인의 경우에도 다르지 않다. 현재 KTX의 경우에는 관계 법령에 의한 감면을 받는 것이 아니라 철도공사의 방침으로 감면을 받는 것으로 2005년 장애인 관련 감면제도 폐지를 공식적으로 발표했다가 관련 시민단체 및 장애인들의 엄청난 비판과 반발 속에서 철회하기에 이르렀다.

장애인복지법시행령[별표2] 감면대상시설의 종류와 할인율(제17조 관련)
시설의 종류	할인율(일반요금에 대한 백분율)
1. 철도 가. 무궁화호ㆍ통근열차 나. 새마을호	100분의 50 100분의 50(1~3급 장애인) 100분의 30(4~6급 장애인) (4~6급 장애인의 경우 토요일과 공휴일을 제외한 주중에만 감면된다)

Ⅳ. 철도운임 할인정책과 PSO 보상의 개선방안

철도공사의 운임할인은 공익서비스 차원의 공공할인과 마케팅 차원의 영업할인으로 구분할 수 있다. 철도공사는 국가 유공자, 장애인, 노인 등의 철도운임 감면제도를 2005년까지 한시적으로 운영한다는 방침 아래 관계 법령 개정 및 공익서비스 보상을 추진해왔다.

그러나, 노인복지법 및 장애인복지법 등의 개정이 보건복지부, 건설교통부 등 관계 부처의 이기주의로 인해 부진한 실정이다. 기획예산처 역시 재정을 이유로 이를 인정하고 있지 않다.

철도운임의 할인은 사회 공공성이 강하기 때문에 철도공사는 정부정책 입안자들을 설득하는데 더욱 노력을 기울어야 할 것이며, 건설교통부, 보건복지부, 기획예산처 등 관계 부처에서는 할인의 공익성 인정과 관련된 관계법령의 개정 등 PSO 보상에 관한 완벽한 법적 근거를 시급히 마련해야 한다.

장기적으로는 보상의 현실화를 위하여 철도운임의 공공 할인액에 대한 정부의 지원은 해당 원인제공부서에서 직접 지원하는 것이 타당하다.

즉, 현행 건설교통부에서 운임할인액에 대해 PSO를 지원하는 방식에서 탈피하여 장애인ㆍ경로할인에 대해서는 보건복지부가, 국가 유공자 할인에 대해서는 국가보훈처가 자체 소관 예산으로 각각 지원하는 방식으로 변경해야 하는 것이다.

국가의 안위에 공헌한 국가 유공자, 사회적 배려가 필요한 장애인ㆍ노인의 철도이용 편의를 제공하는 철도운임 할인제도의 법적 근거를 시급히 마련하는 것은 단순히 철도공사의 경영적인 문제가 아니라 이들의 자존심의 문제이다.

법적 근거를 바탕으로 공사의 방침이 아닌 국가의 정책적 배려라는 것을 일깨워 줄 수 있기 때문이다.