2007

정책자료집-27

농작물재해보험의 문제점 및 개선방안

국회바다포럼 대표의원 이 영 호

차      례

1. 머리말	1

2. 국내 농작물재해보험의 현황

가. 농작물재해보험의 도입	3

나. 농작물재해보험의 특수성	7

다. 농작물재해보험의 운영 현황	9

3. 국내 농작물재해보험의 문제점

가. 구조적 문제점	14

나. 운용상 문제점	21

4. 해외의 농작물재해보험 사례

가. 미국	31

나. 일본	44

다. 스페인	61

5. 국내 농작물재해보험의 개선방안

가. 기본방향	68

나. 구조적 문제점의 개선방안	70

다. 운용상 문제점의 개선방안	76

6. 맺음말	84

□ 붙임

1. 농작물재해보험법 전문

2. 농작물재해보험 확대방안 관련 농림부 제출자료

3. 2007 국정감사 서면질의

1. 머리말

노벨경제학상을 받은 쿠즈네츠 교수는 “후진국이 공업 발전을 통해 중진국까지는 도약할 수 있지만 농업 발전 없이 선진국이 되는 것은 불가능하다”고 말했다. 1인당 GDP(국내총생산)가 증가할수록 농업에 대한 국가 보호가 강화되는 ‘개발의 역설’을 의미하는 말이다. 선진국으로 향하는데 있어 농업은 걸림돌이 아니라 디딤돌이 될 것이라는 이 말을 우리는 간과해서는 안될 것이다.

농업은 자국민들에게 식량을 안정적으로 생산ㆍ공급하는 경제적 기능 이외에도 식량안보, 환경보전, 농촌지역공동체유지 등 여러 가지 다원적 기능을 수행한다. 그리하여 세계 각국에서는 자국의 농업을 보호하기 위해 많은 예산을 지원하고 정책을 수립하고 있다.

현재 우리나라의 농업은 고령화와 개방화로 인해 어려움을 겪고 있으며, 점차 심화되는 기상이변으로 자연재해가 급증하기 때문에 그 어려움이 더욱 가중될 것으로 예상된다. 여러 가지로 어려운 상황에 처한 농업과 농업인의 피해를 최소화하고 경쟁력 강화를 위해 농가의 경영 안정성 확보가 매우 중요하며, 각종 자연재해 위험에 대한 해결책 수립이 선행되어야 한다.

농업은 생산과정에서 필연적으로 손해의 빈도와 심도가 큰 자연재해 위험에 노출될 수 밖에 없어, 자연재해의 위험에 대응하기 위해 여러 가지 예방방법과 복구방법들이 동원되고 있다. 그러나 자연재해의 위험은 불시에 광범위한 지역에 걸쳐 대규모적이고 동시다발적으로 발생하는 특성을 가지기 때문에 개별농가들이 이를 예방하거나 복구하기에는 능력의 한계가 있어 정부 차원의 대책 마련이 요구된다.

우리 정부는 자연재해의 위험으로부터 농업인을 보호하고 경제적 안정을 도모하기 위해 농어업재해대책법에 근거하여 사후적 지원을 하고 있으나 피해농가에는 큰 도움이 되지 못하고 있다. 농어업재해대책법에 따른 재해지원제도는 그 목적이 재해구호이므로 재해 농업인의 생계구호 수준을 초과하는 지원은 불가능하기 때문이다.

세계적으로 WTO/DDA 및 FTA 협상으로 농업부문에 대한 국내보조와 지원제도는 국제규정에 의해 폐지되거나 축소가 불가피한 실정이지만 농업보험은 허용보조대상에 포함되므로 외국에서는 이미 농업인에 대한 간접 지원 수단으로 실시하고 있다.

농업보험은 농업의 생산 및 판매 과정에서 자연재해로 인한 농작물의 피해를 보전하기 위하여 정부의 재정보조금과 농업인의 소득의 일부인 보험료를 보험준비금으로 모아 두었다가 실제 손해 발생시 이 준비금을 지급하는 제도이다. 그로 인해 농가경영의 안정과 농업생산력의 증진을 통해 안정적인 식량자원을 확보할 수 있는 사회보장적 성격을 가지고 있다.

우리나라에서도 지난 2001년 농작물재해보험 제도를 도입하였으며 그간 제도의 홍보 및 농가의 인식 제고에 힘입어 보험가입률이 꾸준히 상승하고 있으나 구조적ㆍ운용상 문제점으로 인해 농업인들의 불편을 초래하고 있다.

본 정책자료집에서는 국내외 농작물재해보험의 현황 및 문제점을 살펴보고 대내외적으로 어려움에 직면한 농업인을 보호하기 위해 우리의 농업 환경을 고려하여 농작물재해보험을 개선할 수 있는 방안을 모색해보고자 한다.

p3~p90의 농작물재해보험의 문제점 및 개선방안에 대한 내용은 성균관대학교 국제통상대학원 지용기의 「한국 농작물재해보험 개선방안」, 건국대학교 경제경영연구소 장동한, 유광현의 「농작물재해보험 제도의 개선방안에 관한 연구」의 원문을 참조함.

2. 국내 농작물재해보험의 현황

가. 농작물재해보험의 도입

1) 농작물재해보험의 의의

농작물재해보험(Crop Insurance)은 농산물 생산에 관해서 발생하는 자연적 재해로 인한 손해를 보상하는 각종 보험제도를 일컫는 개념으로서, 농업경영의 안정과 농업생산성의 향상에 이바지함을 목적으로 한다. 농업생산과정에서 자연재해로 인하여 발생되는 농작물의 피해를 보전하기 위하여 정부의 재정보조금과 농업인소득의 일부(보험료)를 보험준비금 형태로 모아 두었다가 실제 손해가 발생하였을 경우 이 준비금에서 보험금을 지급하여 줌으로써 농가경제의 안정은 물론 농업생산력 증진으로 안정적인 국민식량을 공급하기 위한 사회보장적 성격의 보험이다.

농작물재해보험법 제1조에서는 ‘이 법은 자연재해로 인하여 발생하는 농작물의 피해에 따른 손해를 보상하기 위한 농작물재해보험에 관한 사항을 규정함으로써 농업경영의 안정과 농업생산성의 향상에 이바지함을 목적으로 한다.’라고 하여 농작물재해보험의 목적을 설명하고 있다.

2) 농작물재해보험의 도입 배경과 효용성

(1) 도입배경

① 대내적인 환경변화

국내 농업정책이 구조정책에서 소득정책으로 바뀌어 가고 있는 실정에서 농가의 안정적 소득보장은 필수적이라 할 수 있다. 그러나 농업은 생산과정에서 필연적으로 각종 자연재해에 노출되어 있는 관계로 이러한 위험으로부터 농가의 안정적인 소득을 보장하여 농업의 경쟁력을 제고할 필요가 있다. 이에 따라 농가의 소득을 안정시키기 위한 첫 단계로서 농작물재해보험의 도입과 시행은 반드시 필요하다고 하겠다.

우리나라는 2000년까지 자연재해가 발생한 경우 복구비 지원 등을 통한 농작물재해보상 제도를 시행해 왔으나 이는 농업재해에 대한 지원이 구호수준에 머물러 자연재해로부터 농가의 소득을 안정시킨다는 목적에는 미흡한 면이 많았다. 따라서 농가의 보험료 납부를 통해 피해 발생시 보험회사로부터 받는 보험금을 통해 농가의 경영을 안정화시켜 농작물재해보상제도의 문제점이었던 소득보장을 가능케 하며 보험을 통함 위험관리기능을 수행함으로써 농가의 자생력을 강화시키게 된다.

이러한 농가의 소득 안정과 자생력 강화는 전체 농업경영의 안정화로 연결되어 대규모 기업농의 육성이 가능하며, 이를 통해 농업의 국제경쟁력 제고 및 안정적인 국민 식량공급이 가능해 질 것이다.

② 대외적인 환경변화

농작물재해보험 제도는 세계적으로 이미 54개국 이상이 실시할 정도로 국제적인 흐름이라 할 수 있다. WTO/DDA 및 FTA 협상으로 인해 농업부문에 대한 국내보조와 지원제도가 국제규정에 의해 폐지 또는 축소되어 가고 있는 실정이며 이러한 규제는 앞으로 더욱 심화될 전망이다. 그러나 농작물재해보험은 WTO의 보조허용대상(Green Box)으로 분류되어 소득정책 관련 분야에 대한 보조의 확대ㆍ허용이 예상되어짐에 따라 선진국에서는 농작물재해보험을 농가에 대한 간접지원 수단으로서 적극 활용하고 있는 실정이며 일부 국가에서는 재해보험을 발전시켜 소득보험을 시행하고 있다. 또한 복구비 지원 등의 농가 직접보상제도의 금지로 인해 간접적 지원제도인 농작물재해보험의 도입은 국제규정이 허용하고 있는 농가지원제도로서 농업수출국의 통상압력을 사전에 차단할 수 있는 이점이 있다.

관세와 무역에 관한 일반협정(GATT)에서 국내산업보호를 위해 예외적으로 정부지원이 허용되는 품목을 말한다.

(2) 농작물재해보험의 효용성

① 농업인의 안정적 소득보장

농업은 생산과정에서 필연적으로 손해의 빈도와 심도가 큰 각종 위험에 직면하게 되는 1차 산업으로써 이러한 위험으로부터 농업인의 안정적인 소득을 보장하여 농업의 경쟁력을 제고할 필요가 있다. 이에 따라 본인 부담을 근거로 한 보험방식을 활용하여 위험을 관리함으로써 농업인의 재생산 활동의 보장이나 기대수확량을 보장하는데 그 역할을 하고 있다. 일부 국가에서는 재해보험을 발전시켜 소득보험까지로 확대 실시하고 있다.

② 농가의 부실화 방지 및 자생력 강화

우루과이라운드 이후의 전업농 육성을 위하여 농어촌 구조개선을 위해 42조원의 정책자금을 지원했으나 전업농에 대한 재해대책이 미흡하여 피해를 입는 경우 정책자금의 부실과 농가의 파산으로 이어지고 있다. 자연재해에 의한 복구비 지원 등은 생계보장적 차원의 농업인지원제도로서 농업인의 실질적인 지원제도로서는 미흡하기 때문이다. 반면 농작물재해보험제도를 통한 보험금 지급에 의한 지원제도는 실질적인 복구비지원제도의 역할을 할 뿐만 아니라 위험관리기능을 수행함으로써 농업인의 자생력을 강화시키게 된다.

③ 농업의 국제경쟁력 제고

WTO/DDA 및 FTA 협상으로 인해 농업부문에 대한 국내보조와 지원제도는 국제규정에 의해 폐지 또는 축소되었으나, 농작물재해보험에 의한 농업인의 지원은 허용보조대상으로써 세계무역기구(World Trade Organization : WTO) 뉴라운드 농업협상에서는 소득정책 관련 분야에 대한 보조의 허용ㆍ확대가 확실시되고 있다. 이에 따라 미국, 일본, 캐나다 등 선진 외국에서는 농작물재해보험을 농업인에 대한 간접지원 수단으로 적극적으로 확대ㆍ운용하고 있는 추세이다.

④ 통상압력의 예방

앞에서 언급한 바와 같이 복구비지원 등의 농업인에 대한 직접보상제도는 세계무역기구 협상과 뉴라운드 농산물 협상의 출범으로 국제규정에 실질적으로 금지되고 있는 제도이다. 반면에 농작물재해보험을 통한 간접지원제도는 국제규정에서 허용하고 있는 농가지원제도로서 농업 수출국의 통상압력을 사전에 차단할 수 있다.

⑤ 정부의 재정지출 안정화

농작물재해보험의 실시는 다음과 같은 동기로 정부의 재정지출을 안정화시킬 수 있다.

첫째, 기존의 지원책을 보험으로 전환함으로써 재정지출이 안정화되어 재해지원에 대한 체계적인 대책을 수립하여 시행할 수 있다.

둘째, 농업인 단체의 무상보상 요구를 효과적으로 차단함으로써 제도화된 농업정책 수립이 가능하다.

셋째, 재해로 인한 시설파괴와 생계구호는 국가책임으로 정리하고 농작물의 수확피해는 농업재해보험으로 보장받음으로써 농가의 재생산활동을 보장하여 작게는 개별 농가의 안정성을 높이고 크게는 국가전체의 지속적인 경제성장의 기반을 구축할 수 있다.

⑥ 자연재해에 대한 위험관리 능력 강화

농작물재해보험은 가입자에게 각종 자연재해 등의 위험에 대한 위험관리 정보와 기법을 제공함으로써 위험방지 및 위험관리 능력을 강화시켜주기 때문에 농작물재해보험의 활성화는 각종 재해에 대비한 예방활동의 강화와 농가의 위험관리 능력을 향상시킨다.

⑦ 농업인의 불안제고 기능

농작물재해보험의 1차적인 기능은 농업의 생산 및 판매에 따른 농업인의 불안을 해소시켜 준다는 데 있다. 즉, 농업의 생산과정에 발생하는 각종 재해로 인하여 농업인이 입는 손실을 보상해 줌으로써 안심하고 생산 및 판매활동에 전념할 수 있도록 해 준다.

나. 농작물재해보험의 특수성

농작물재해보험은 보험을 적용하는 대상의 차이 때문에 다른 일반보험과는 다른 특성을 가진다. 즉, 농작물재해보험은 농업생산과정에서 자연재해로 발생하는 농작물의 피해(농업재해)를 대상으로 하는 보험이므로 일반보험과는 달리 보험의 성립조건 및 특성이 기후변화에 크게 좌우되는 특징이 있다.

1) 보험의 적용 및 관리가 어려움

농업재해는 광범위한 범위에서 동시 다발적으로 발생하며, 동일한 재해라도 작목, 품종, 재배방법, 지역, 시기 등의 조건에 따라 피해정도가 다르게 나타나므로 일반보험에 비해 보험의 적용 및 관리가 매우 어렵다. 따라서 재해별로 각각의 조건을 고려해 보험상품을 개발하고 관리해야 한다.

2) 리스크에 대한 차별화가 곤란함

보험은 일반적으로 리스크(손해)의 정도에 따라 보험료를 부과함으로써 리스크가 낮은 가입자와 높은 가입자를 구분해 보험료를 청구해야 한다. 그러나 농작물재해는 그 리스크를 세분화하기가 어려워 기대손실보다 과도한 보험료를 납부하고 있다는 농업인들의 불만을 야기하여 보험가입에 대한 유인을 떨어뜨림으로서 보험사업의 유지를 어렵게 하는 어려움이 있다.

3) 손해평가가 어려움

농작물의 특성상 기본적으로 손해액을 정확히 평가하는 것이 어려우며 재해발생 후의 기상이나 농가의 기술수준 및 관리정도에 따라서 생산량이 크게 변동될 수 있다. 또한 재해가 동시다발적으로 발생하기 때문에 평가시기가 집중되는 특징이 있어 손해평가 업무가 과중되며 많은 비용이 소요된다.

4) 보험시장의 실패가능성이 매우 높음

농작물재해보험은 농업재해의 특성과 가입대상자인 농업인의 특성을 동시에 고려해야 한다. 농업재해의 특성상 농작물재해보험은 대재해로 인한 보험자의 거대 손실의 발생가능성이 존재하고 있으며 이를 보전해줄 수 있는 방안이 마련되어 있지 못한 경우 피보험자가 다수 존재하더라도 보험시장에서 보험자가 퇴진할 수 있다. 가입대상자인 농업인은 상대적으로 경제력이 낮고 기존의 재해지원대책 등을 통한 보상을 받아왔기 때문에 재해발생시 정부에 대한 의존도가 높고 상대적으로 보험구매력은 매우 낮아 가입률 저조로 인해 보험시장의 성립이 어려울 수 있다. 따라서 농작물재해보험시장의 실패가능성은 매우 높으며 이를 보완할 수 있는 방안으로 효과적인 리스크분산 제도의 도입과 정부의 보험시장 개입등이 요구된다.

다. 농작물재해보험의 운영 현황

1) 개요

우리나라는 1979년부터 수차례 농작물재해보험을 추진하였으나 농가의 영세성과 인식부족, 여건의 미성숙 등으로 인하여 동제도의 도입이 무산되었다가 자연재해발생 빈도와 심도의 증가 및 피해액의 급증과 대외적인 농업 환경 악화 등이 계기가 되어 2000년 3월 농작물재해보험 도입준비위원회가 발족되었다. 동년 12월에 농작물재해보험법이 제정되어 기본운영방안 및 보험료지원 근거가 마련되었으며 2001년 3월부터는 사과, 배를 대상 품목으로 운영사업자는 농협이, 재보험은 민영손해보험사가 참여하는 시범사업으로 시작하여 2007년 7월 농작물재해보험법시행령 개정을 통해 현행 7개 과수 품목(사과, 배, 포도, 단감, 떫은 감, 감귤, 복숭아)에서 9월부터는 ‘밤, 참다래, 자두’ 3개 품목을 추가하여 10개 과수 품목으로 확대 실시할 예정이다.

농작물재해보험의 수혜자는 대상품목을 직접 재배한 농업인이며, 전국의 사과, 배, 복숭아, 포도, 단감, 감귤 재배농가 중 과수원 재배면적이 1,500㎡이상 및 가입금액 300만원 이상인 농가에 한해 지원된다.

실적면에서 보면 총 대상 농가수를 기준으로 한 가입률은 2003년 15.2%에서 2006년 24.5%로 증가하였으며 2007년에는 26.5%로 예상된다. 수입보험료는 2003년 178억원, 2006년 618억원으로 약 3배 이상 증가하였다.

2) 운영 현황

(1) 대상 작물

2001년에는 도입 초기 발생할 수 있는 여러 문제점을 고려하여 시범사업을 모든 품목의 작물로 대상하지 않고 우선 규모화가 진전된 품목들 중 사과와 배를 대상으로 시행하였다. 2002년에는 대상작물이 포도, 단감, 복숭아, 감귤로 확대되었으며, 2006년에는 떫은 감이 추가되었고, 2007년에는 밤, 참다래, 자두가 추가되어 전체 10개 품목으로 확대 실시될 예정이다.

(2) 대상 재해

대상 재해로는 2001년에는 태풍(폭풍우 포함), 우박, 동상해를 전정하였는데 이는 태풍, 우박, 동상해의 경우 과거의 피해통계 자료가 잘 축적되어 있었기 때문이다. 보험요율을 산출하기 위해서는 과거의 피해가 충분히 축적되어야 가능한데 병충해, 가뭄 등은 피해가 적어 상대적으로 피해통계 자료 축적이 미흡한 실정이었기 때문에 제외되었다. 2002년에는 태풍, 우박, 동상해 외에 호우를 추가하였으며 우박, 태풍을 주 계약으로 하고 동상해, 호우를 특약으로 함으로써 농가의 선택 폭을 확대하는 특약제도를 도입하였다.

<표 1> 보험대상 자연재해의 정의 및 판정기준

구분	정의	판정기준
태풍	기상청 태풍주의보이상 발령시 발령지역의 바람과 비로 인해 생기는 피해(최대순간풍속 14m/sec이상 폭풍우를 포함)	기상청 발표자료에 의해 판정(폭풍우는 피해과수원 최인근 3개소 기상관측장비에 나타난 측정자료에 의해 판정)
우박	적란운과 봉우리적운 속에서 성장하는 얼음알갱이나 얼음덩이가 내려 생긴 피해	농가에서 피해발생 통지 시 현장 확인
동상해	서리 또는 기온의 하강으로 인하여 농작물 등이 얼어서 생기는 피해	농가에서 피해발생 통지 시 현장 확인
집중호우	기상청 호우주의보이상 발령시 또는 12시간이내 누적 강우량이 80mm이상 일때 생기는 집중호우 피해	호우주의보는 기상청 발표자료로 강우량은 피해과수원 최인근 3개소 기상관측장비(기상청 설치)에 나타난 측정자료에 의해 판정

(3) 대상 지역

대상 지역으로는 대상 작물 주산지를 대상으로 하여 2001년에는 사과의 경우 21개 시ㆍ군과 배의 경우 12개 시ㆍ군이 실시 지역이 되었다. 2002년에는 대상 품목의 확대로 인해 사과, 배는 각각 21개 시ㆍ군에서 실시되고 포도는 8개, 복숭아는 10개, 단감은 11개, 감귤은 2개 시ㆍ군에서 실시하게 되었으며 2003년부터는 대상지역을 전국으로 확대 실시하고 있다.

(4) 정부지원

정부의 지원 비율은 2001년에는 보험료의 50%를 지원하게 되었는데 세부적으로 살펴보면 운영비에 대해서는 정부 지원이 50%, 보험료 부분에 있어서는 정부 30%, 농협에서 20%의 지원을 했다. 2002년에는 전체 보험료의 59%를 정부가 지원하게 되었는데 세부적으로 보험료 50%, 운영비 70%의 지원을 하였다. 2003년에는 보험료 50%, 운영비 80%를 정부가 지원하였으며 2004년에는 보험료 50%, 운영비 90%를 정부가 지원하였고 2005년에는 보험료 61.3%, 운영비 100%를 정부가 지원하여 농가의 보험료 부담을 경감하고자 하였다. 2006년에는 <표 2>와 같이 보험료의 58.4%, 운영비의 100%를 정부에서 지원하였다.

(5) 가입 및 보험금 지급 현황

가입 및 보험금 지급 현황을 살펴보면 2003년 총 가입농가는 16,481호, 가입금액은 3,067억원, 가입율은 15.2%, 지급보험료는 500억원이다. 2004년에는 23,926호가 가입하여 총 가입금액은 5,133억원, 가입율은 18.2%로 증가했다. 2006년도 총 가입농가는 27,419호, 가입금액 7,533억원, 가입율은 24.5%, 지급보험료는 211억원이었다.

(6) 보상수준에 따른 상품 종류

보상수준에 따른 상품 종류는 2001년에는 크게 70%, 80% 보장으로 양분되었지만 2002년에는 농가의 수준에 맞는 합리적인 보험을 택할 수 있도록 70%, 75%, 80%, 85%로 다양화 되었다. 그러나 보험요율 세분화가 농업인에게 큰 실익이 없다는 이유로 2005년에는 보상수준에 따른 상품 종류가 70%, 80%로 줄어들었다.

<표 2> 연도별 농작물재해보험 운영 현황

구분		2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007(계획)
보험품목		2개	6개 (사과, 배, 포도, 복숭아 단감, 감귤)				7개 (떫은 감 추가)	10개 (밤,참다래,자두추가)
대상재해		태풍, 우박, 동상해	태풍, 우박, 동상해, 호우	태풍, 우박, 동상해, 호우, 과수보상
보상수준유형		70%, 80%		70%,75% 80%,85%		70%, 80%
국고 지원액 (백만원)		2,337 (4,646)	8,590 (8,890)	16,224 (13,043)	37,803 (44,805)	65,371 (53,462)	70,131 (76,690)	- (70,844)
국고 지원율 (%)	보험료	50	50	50	50	61.3	58.4	55.6
	운영비	50	70	80	정부90 (농협10)	100	100	100
	농가 부담비율	50	41	39	38	30	31	34
	국고지원율	50	59	61	60(농협2)	70	69	66
보험 가입 실적	가입농가수(호)	8,055	18,549	16,481	23,926	26,335	27,419	28,808
	대상면적(㏊)	4,096	10,994	72,214	96,351	86,719	86,719	86,719
	가입율(%)	17.5	18.3	15.2	18.2	23.4	24.5	26.5
	가입금액 (백만원)	92,449	271,186	306,754	513,321	613,877	753,347	879,243
보험금 지급액 (백만원)		1,319	34,709	50,018	13,599	23,871	21,112	-
보험요율 (증감)		3.68 -	2.95 (△19.8%)	5.81 (96.9%)	6.45 (11.0%)	9.25 (43.4%)	8.21 (△11.2%)	6.57 ( - )

(단위 : 건, 백만원)

3. 국내 농작물재해보험의 문제점

가. 구조적 문제점

1) 도덕적 해이와 정신적 해이(Moral hazard)의 문제

(1) 위험과 해이의 개념

위험(risk)에 대한 정의는 경영학자ㆍ경제학자ㆍ자연과학자ㆍ위험이론가 등 각자가 조금씩은 달리하고, 다소간에 차이는 있으나 보험학 또는 경제적 측면에서 본다면 ‘손해가 발생할 수 있는 가능성’으로 정의한다.

위험이라는 개념과 관련되어 자주 사용되는 해이(hazard), 손인(perils), 손해(loss)라는 개념이 있다. 특히 이들 개념은 위험관리방법의 선택 및 보험에서의 담보 가능여부와 깊은 관련을 맺고 있다.

일반적으로 손인은 손해의 원인 또는 원천으로 정의된다. 해이란 손해의 원인을 만들거나 증가시키는 상태라고 정의된다. 즉, 손해 가능성의 배후에 있는 것이 해이이다. 손해는 우발적 사건(우연성)의 결과로 발생하는 비의도적인 가치의 하락 또는 소멸로 정의된다.

예를 들어 태풍에 의한 사과 낙과로 인한 농업인의 손해에서, ‘태풍’이라는 물리적 해이의 발생이 ‘사과의 낙과’라는 손인을 일으키고, 이 손인으로 인해 ‘농업인의 금전적 손해’가 발생한 것이다. 주의할 점은 특정 자산을 기준으로 볼 때, 손인의 발생은 손해를 의미하지만 해이의 발생이 반드시 손해를 의미하는 것은 아니다. 예를 들어 태풍이라는 물리적 해이가 발생하더라도 낙과는 일어나지 않을 수 있기 때문이다. 이와 같은 위험과 관련된 개념은 농작물재해보험을 이해하는데 매우 중요한 사항이다.

(2) 해이의 분류

위험의 통제 또는 관리 측면에서 중요한 것은 해이를 통제 또는 관리하는 것이다. 앞에서 언급한 해이는 다음과 같이 분류할 수 있다. 첫째, ‘도덕적 해이’이다. 이는 ‘어떤 사고의 발생을 통한 손해의 가능성을 유발 내지 증가시키는 개인의 주관적, 심리적, 정신적 특성’이라고 정의된다. 즉, ‘고의적’인 것에 기인하는 것으로 대부분의 보험에서 보험금이 지급되지 않고 사회적으로도 문제시된다.

둘째, ‘정신적 해이’이다. 이는 ‘보험에 가입되어 있기 때문에 손해에 대해 무관심해지는 정신적 상태’라고 정의한다. 즉, ‘부주의’에 의한 것으로 대부분의 보험에서 보험금 지급유무는 과실의 유무를 따져 결정하게 된다. 정신적 해이는 도덕적 해이 만큼은 위험하지 않으나 유익하지 않은 것임에는 틀림이 없다.

마지막으로 ‘물리적 해이’이다. 이는 말 그대로 ‘물리적 특성에 기인하는 상태’라 정의한다. 즉, ‘불가항력’에 의한 것으로서 인간의 힘으로 통제할 수 없는 사고의 원인이다. 전형적인 예로는 농작물재해보험에서 담보하는 태풍, 우박, 동상해 등이 있다.

해이의 분류가 공영보험인 농작물재해보험에서 특히 중요시되는 것은 합리적인 보험은 가입자인 농업인의 도덕적 해이와 정신적인 해이를 미연에 방지하고 인간의 능력으로 예방하거나 통제할 수 없는 물리적 해이만이 농작물재해보험에서 보상되도록 보험상품이 만들어지고 운영되어야 하기 때문이다.

(3) 농작물재해보험에서 도덕적 해이의 문제

농작물재해보험에서 도덕적 해이 문제가 발생할 가능성이 있다. 만약 농작물재해보험 보상 가격이 너무 높게 책정된다면, 가입자로 하여금 도덕적 해이와 정신적 해이를 유인하게 되는 심각한 결과를 초래하게 될 것이다. 즉, 보험에 의해 보상받는 농작물가격이 실제 시장에 판매되는 시장가격 보다 위에 있게 된다면 농업인들은 그의 예정된 생산량 또는 가격(즉, 보험에 약정된 표준수확량 또는 표준가격)이 0으로 떨어지기를 바라게 될 것이다.

한편, 농작물재해보험의 보상가격이 실제의 시장가격보다 상당히 아래에 놓이게 된다면 실제의 생산비용을 초과하는 보험에 의한 최대의 기대수익은 항상 시장가격 보다 아래에 있게 되기 때문에 도덕적 해이의 유인은 발생하지 않을 것이다. 이와 같이 시장가격의 아래에 있는 보험에 보상가격은 비용곡선의 탄력성에 달려있다는 것을 나타낸다.

이와 같은 도덕적 해이의 방지문제는 모든 보험제도 자체에 내재된 본질적인 문제이기 때문에 특정 보험상품의 개발에 최우선적으로 고려되는 요소 가운데 하나가 도덕적 해이를 방지하기 위한 조치들이다.

(4) 농작물재해보험에서 정신적 해이의 문제

앞에서 언급한 바와 같이 정신적 해이란 보험에 가입되어 있기 때문에 손해에 대해 무관심해지는 정신적 상태라고 정의된다. 보험에 가입되어 있기 때문에 그들의 재산을 보호하는데 부주의하게 되고, 그로 인해서 손실발생의 가능성은 증대되게 된다는 것이다. 예를 들면 농작물재해보험에 가입되어 있기 때문에 재해예방조치와 재해예방의 축소조치를 소홀히 하는 경우를 말한다.

정신적 해이가 도덕적 해이와 달리 적극적인 고의성은 개입되어 있지 않다고 하여도 매우 중요한 요소임에는 틀림없다. 특히 보험목적물(농작물)의 시장가격이 보험에 가입한 금액보다도 떨어질 때에 많이 발생하게 된다. 따라서 할인 또는 할증 제도를 두어 가입농업인의 위험관리 노력을 강화하는 유인책을 적극 사용할 필요가 있다.

2) 보험요율

(1) 보험요율의 개념

보험료(Premium)란 보험계약을 체결함에 있어서 보험사업자가 보험계약자에게 부과하는 가격이며, 보험요율(Premium Rate)이란 일정한 보험단위에 대해서 부과하는 보험가격을 말한다. 보험요율은 일반 제조상품의 단가에 해당된다. 총보험요율은 순보험료에다 부가보험료를 합한 요율을 말한다. 여기서 순보험료란 보함사고 발생으로 지급되는 손실금과 이 손실금을 보상하기 위해서 소요되는 손해사정경비를 합한 금액이고 부가보험료란 보험의 모집과 운영에 들어가는 농작물보험사업자의 운영경비를 말한다.

(2) 농작물재해보험에서 보험요율의 문제점

우리나라 농작물재해보험은 다음과 같은 보험요율의 문제점을 안고 있다. 첫째, 보험요율 수준 및 부과체계가 부적정한 점을 지적할 수 있다. 농작물재해보험 요율산정의 기본원칙인 적정성과 공정성 등이 결여되어 위험도가 제대로 반영되지 않아 농작물재해보험 요율체계가 불합리적이며, 산정기준도 위험도이기 때문에 농작물재해보험 사고율 또는 농작물재해보험 손해율에 의거하여 산출되어야 한다.

둘째, 보험요율 수준의 적정성 문제이다. 이는 정부의 기금문제와 연계된 문제이기는 하나 개선되어야 할 문제이다. 가입금액 1,000만원을 기준(보장 80%)으로 할 때 배농가는 충북 88만 4,000원, 전남 128만 7,000원, 사과농가는 충북 46만 4,000원, 전남 62만 2,000원이 순보험료이다. 태풍이나 홍수 피해로 폐농위기를 경험해본 농가들로서는 재해보험 가입의 필요를 절실히 느끼면서도 결코 만만치 않은 보험료인 것이다.

셋째, 보험요율 적용지역의 세분화가 미진하다. 현재의 도별 보험요율은 품목별 자연재해 피해유형을 일정 지역단위별로 세분화하지 못한 원인이기도 하나 이는 일부농가에 부당하게 유리하거나 불리함을 가져다 준다. 따라서 시ㆍ군ㆍ면별로 세분화된 보험요율이 적용되어야 한다.

3) 대수의 법칙 적용 문제

대수의 법칙(the law of large number)이란 어떤 위험에 대하여 측정대상의 수를 늘리면 늘릴수록 또한 측정하는 횟수를 늘리면 늘릴수록 측정을 통한 예상치는 실제치에 가까워진다는 이론이다.

(1) 일반적인 보험성립의 요건

보험은 원칙적으로 다음의 요건을 구비한 순수위험을 그 대상으로 하고 있다. 첫째, 대수의 법칙을 적용시켜 평균손실을 과학적으로 정확하게 산출하기 위해서는 상당수의 동질적인 위험의 결합이 필요하다.

둘째, 보험사고가 발생하는 때와 장소가 뚜렷 하고 명확해야 한다.

셋째, 보험사고가 우연적으로 발생해야 한다.

넷째, 보험대상이 될 수 있으려면 한번 사고가 발생해서 보험집단 전부에 영향을 줄 수 있는 성질의 위험이 되어서는 안된다. 즉, 자연재해로 인한 피해가 너무 커 농업 기능 복구가 불가능한 상태가 되어서는 안된다.

그러나 실제에 있어서 위에 열거한 보험의 필수조건을 완전히 갖추기란 그리 용이한 일은 아니다. 또한 위와 같은 필수요건을 충족시키지 못함에도 불구하고 국민경제정책적인 면에서 보험상품개발과 운영이 필요한 보험종목은 경제정책보험인 공영보험을 통해 개발 및 운영된다.

(2) 농작물재해보험에서 대수의 법칙 적용의 문제

대수의 법칙을 적용시켜 평균손실을 과학적으로 정확하게 산출하기 위해서는 상당수의 동질적인 위험의 결합이 필요하다. 즉, 보험의 대상이 되는 위험은 동질성과 다양성이란 요건을 구비해야 하고 확률적으로 추정이 가능해야 한다.

하지만 우리나라의 경우 과거 통계자료에 따르면 농작물 관련 재해위험은 동시다발적으로 발생하고 기상이변으로 인해 과거의 통계자료를 근거로한 추정이 정확성을 결여하고 있다. 공영보험도 수지상등의 원칙에 근거한다는 데에는 이론의 여지가 없기 때문에 이 문제를 해결하기 위한 대비책이 강구되어야 한다.

4) 보험의 목적과 보상위험을 제한의 문제

(1) 보상손인과 보험목적

보험목적물은 피보험 목적물이라고도 하며 농작물재해보험에서 보험을 통하여 보호의 대상이 되는 객체를 말한다. 반면에 보상손인 또는 보상이 되는 손해의 원인 즉 손인은 농작물재해보험에서 보험사고가 발생하였을 때에 보상이 되는 손해의 원인을 말한다.

(2) 농작물재해보험에서 보상손인과 보험목적 제한의 문제

우리나라 농작물재해보험에서 담보하는 위험(보상손인), 즉 ‘재해보험에서 보상하는 자연재해는 태풍, 우박 및 동상해이다’(시행령 제7조). 이 보상범위는 수많은 자연재해 가운데 3가지로 제한하고 있기 때문에 현재로서는 안정적인 위험보장에는 접근을 못하고 있는 실정이다. 더욱이 담보위험에 기인하여 손해가 발생하더라도 도덕적 해이와 정신적 해이가 개입된 손해와 간접적인 손해는 보상하지 않는다. 따라서 제외손인 또는 부담보위험에 기인하여 손해가 발생하더라도 도덕적 해이와 정신적 해이가 개입된 손해와 간접적인 손해는 보상하지 않는다. 따라서 제외손인 또는 부담보위험에는 댐 또는 제방이 터지거나 무너져 생긴 손해와 태풍ㆍ우박ㆍ동상해로 인하여 발생한 병충해 등 간접적인 손해에는 보험금이 지급되지 않고 있다.

한편, 현행 농작물재해보험의 대상작물은 사과, 배, 포도, 단감, 떫은 감, 감귤, 복숭아이며 2007년 9월부터 밤, 참다래, 자두가 추가되어 총 10개 품목에 불과하다. 보험대상 작물의 제한은 위험의 분산이라는 보험자 및 보험경영의 안정화에도 위배될 뿐만 아니라 농가의 보험종목 선택에 제한이 따르게 된다.

나. 운용상 문제점

앞에서 언급한 바와 같이 농작물재해보험을 평가하기 위해서는 보험제도 자체의 구조적 분석, 보험제도 운용상 분석 및 공영보험에 특히 강조되는 정부의 정책적 분석으로 나누어 볼 수 있다. 여기서는 보험운용상의 문제점을 현행 농작물재해보험의 보상수준, 보험료 납부방법, 상품의 구성과 내용, 손해평가 및 가입률 등으로 나누어 살펴보고자 한다.

1) 보상수준의 문제점

현행 농작물재해보험 보장수준은 평균생산량의 70%를 보장하는 상품과 80%를 보장하는 상품으로 병행실시하고 있다. 예를 들면 연간 10,000kg을 생산하는 농가가 70%피해를 입은 경우(즉 70% 보장상품의 경우) 다음과 같다.

예) 실제수확량 30%(3,000kg)일 때 보험지급수량 40%(4,000kg)

실제수확량 50%(5,000kg)일 때 보험지급수량 20%(2,000kg)

보장수준을 높이게 되면 상대적으로 보험료가 높아지게 된다. 결국 보장수준의 확대와 절대농가수의 농작물재해보험 가입유도를 위해서는 정부의 농가에 대한 보험료 지원이 절대적일 수 밖에 없다.

2) 보험료 납부방법의 문제

현행 농작물재해보험의 보험료 수납은 계약 인수심사 결과 보험청약이 승낙되면 즉시 가입자에게 통보하여 수납하고 전산처리 된다. 또한 일시납부의 원칙을 두고 있으며, 농가부담 보험료가 50만원 이상인 계약자에 한하여 2회 분납이 가능하다.

<표 3> 보험료 납입 방법

구분	납입시기	납입액
1회	보험가입시	농가부담 보험료의 70%
2회	5월31 이전	농가부담 보험료의 30%

현행 농작물재해보험의 보험료납부는 1년 단위로 보험료를 내야하는데다 1년 후에는 보험료가 완전 소멸되는 점도 농업인들의 외면 요소가 되고 있다. 농업인을 지원하기 위한 제도임을 감안하면 보험료의 분할납부제도를 도입하거나 현행 농가부담 보험료의 55.6%(2007년 계획) 국고보조분을 상향조정한다면 몰라도 농업인이 재해를 미리 예상하고 보험료를 일시에 납부하기에는 상당함 부담감을 느끼게 한다.

3) 보험상품의 구성 및 내용의 문제

보험상품도 일반상품과 마찬가지로 소비자의 선택권과 선호도가 고려되어야 한다. 이는 공영보험의 경우에도 마찬가지이다. 따라서 정부는 농작물재해보험제도의 도입취지에 맞추어 농가가 부담 없이 보험 가입을 하도록 보험상품을 구성하고 농업인들에게 재해보험의 필요성을 충실히 설명해 재해로 인한 피해보상을 받을 수 있도록 효과적으로 유도해야 할 것이다.

현재 과수 농가를 돕고자 만든 제도가 오히려 과수 농가에 부담이 된다면 제도 실시 자체가 의미가 없는 것이다. 그리고 보험상품의 구성 및 내용은 소비자인 농업인의 선택권과 선호도 그리고 농가의 대ㆍ내외의 경제적 환경을 반영하여 탄력적으로 운영되어야 한다.

4) 보험상품의 및 가입방법의 문제

보험기간은 피보험목적물에 대하여 보험자의 책임이 존속되는 기간으로서 피보험자가 보험으로부터 보호받게 되는 시간적ㆍ공간적 한계를 말한다. 즉, 농작물재해보험은 주로 재해보험이기 때문에 시간적 한계가 적용된다. 아래 <표 4>와 같이 현행 농작물재해보험 약관에는 보험대상농작물의 ‘발아기로부터 해당 발아기가 속하는 해의 과실의 수확기까지’를 보험기간으로 하고 있다. 즉, 현행 보험기간은 1년 단위가 된다.

<표 4> 대상재해별 보험기간 적용

구분	주계약		특약
	태풍	우박	봄 동상해	가을 동상해	집중호우	과수(果樹)보상
기간	발아기 ~수확기	발아기 ~수확기	발아기 ~5월31일	9월 1일 ~11월10일 (단, 떫은 감은 9.1~11.17일까지)	발아기 ~수확기	발아기 ~수확기

※ 단, 감귤의 수확기는 11월 30일까지로 함

※ ‘발아’라 함은 눈의 인편이 1~2㎜정도 밀려나오는 현상을 말하며, ‘발아기’라 함은 1주(株)에서 전체 눈이 50%정도 발아한 때를 말함

그러나 1년으로만 한정되어 있는 보험기간은 농업인에게 커다란 도움이 되지 않고 소비자인 농가의 선택권 보장 측면에서 1년 이상의 보험기간을 선택적으로 가입하도록 제도를 도입하는 것이 바람직하다. 보험료가 비싼 것도 농업인들이 농작물재해보험의 가입을 기피하는 주된 이유중의 하나이다.

5) 손해평가 체계의 문제점

(1) 의의

보험은 본질적으로 서비스상품이나 다른 금융상품과 달리 해당 상품의 구매가격인 보험료는 선불의 형태를 취하고 있으며 당해 상품의 실질적인 품질 및 가격수준의 평가는 사후적인 후불의 성격을 지니고 있다. 이러한 사후적인 보험상품의 품질 및 가격의 평가는 손해평가 체계에서부터 출발된다. 민영보험의 경우 보험금지급의 객관성을 확보하고 분쟁을 방지하기 위하여 일찍이 이해관계 당사자(보험자와 피보험자)가 아닌 제3자(손해사정인)을 개입시켜 객관성을 확보하고 있다.

(2) 손해평가의 문제점

앞에서 언급한 바와 같이 손해평가체계는 객관적ㆍ합리적 판단이 요구되고 보험자와 가입자 모두가 만족할 수 있는 방향으로 설정되어야 한다. 현행제도는 다음과 같은 문제점을 내포하고 있다.

첫째, 평가반의 전문성 문제이다. 현행 손해평가반은 관계 전문가와 일정기간 해당 농작물을 재배한 전문가로 구성되어 있다. 그런데 이들은 해당 농작물에 대한 전문가일지는 몰라도 보험전문지식의 부족으로 손해사정에 많은 문제점을 내포하고 있다.

둘째, 평가반의 구성에 대한 권한 문제이다. 현행 농작물재해보험의 손해사정을 위한 평가반 구성 및 교육과 이에 따른 모든 절차가 농협중앙회에 위임되어 있는 것이나 마찬가지이다. 이는 피보험자로부터 오해의 여지를 남기고 이는 농협중앙회에 부담이 될 수 있다.

6) 재보험 확보 문제

(1) 재보험의 필요성

재보험(Reinsurance)은 보험사업자(원보험사)가 약정된 보험료를 지급하는 대신 인수한 위험의 일부를 다른 보험사(재보험사)에게 전가하는 것이다.

농작물재해보험에서의 재보험은 목적은 크게 네 가지로 살펴볼 수 있다. 첫째, 위험 분산 효과이다. 농작물재해보험은 자연재해라는 거대ㆍ집적위험을 인수하는 것이므로 사업자가 위험을 전액 보유할 시 한 번의 사고로 막대한 손실을 입을 수 있는 가능성이 상존하기 때문에 사업자 스스로 감당할 수준의 금액(보유금액) 이외에 대해서는 위험전가(재보험)가 필요하다.

둘째, 계약인수 능력의 확대 효과가 있다. 거대위험의 경우 국내 및 해외 재보험자로의 위험분산 없이는 사실상 계약인수가 불가능하므로 보험사업자는 재보험담보력을 활용하여 대형계약을 인수하게 된다.

셋째, 지급능력 확보로 고객으로부터 신뢰를 유지할 수 있는데 이는 재보험담보력의 확보로 지급능력이 확대되어 고객으로부터의 신뢰를 구축하고 보험사업의 안정적 기반을 마련할 수 있다.

마지막으로, 제도 시행초기에는 재보험자의 역할이 중요하다. 즉, 재보험자는 재보험담보력을 제공할 뿐만 아니라 약관, 가격 및 운영전반에 걸쳐 조언을 할 수 있는 전문기능을 보유하고 있다. 특히 농작물재해보험의 경우 제도의 복잡성과 위험의 거대성으로 인해 재보험사의 참여는 필수적이며 제도 성공의 중요한 한 축을 담당한다고 할 수 있다.

(2) 재보험 인수 현황

농작물재해보험의 기본구조는 농업인(보험계약자)이 농협(원보험자)과 농작물재해보험 계약을 맺고 보험료를 지불하면 농협은 거대 재해로부터 발생할 수 있는 위험을 국내 민간손보사(재보험사)에게 재보험의 형태로 전가하며 국내 재보험사는 다시 해외 재재보험사에게 위험을 전가하는 형태이다. 만약 재해가 발생할 경우 농업인은 농협을 통해 보험금을 지급받으며 농협은 재보험을 통해 전가된 위험만큼 재보험사로부터 보험금을 지급받게 된다.

<표 5> 농작물재해보험의 재보험 출재 현황을 살펴보면 2001년과 2002년에 농협은 원보험자로서 농업인과 보험계약을 하여 일정부분의 위험만 보유하고 나머지 부분은 국내외 민간보험사에게 재보험을 가입함으로써 위험을 전가하였으나 2003년, 2004년도에는 전년도의 태풍으로 인한 보험사의 손실이 커 국내외 민간보험사들이 재보험 인수를 거절함으로써 농협이 위험을 100% 부담하였다.

<표 5>에서 보는 바와 같이 2001년 재보험 출재는 외국계 8개 보험사에 48.5%, 국내 3개 보험사에 41.5%, 농협 부담이 10%이었다. 2002년에는 외국계 보험사의 재보험 인수 실적이 줄어들어 외국계 보험사의 재보험 출재는 6개 보험사에 25.25%, 국내 보험사에 65% 출재하였다. 2003년에는 전년도의 태풍 ‘루사’로 인한 보험사의 손실이 커져 외국계 보험사 및 국내 보험사들이 재보험 인수를 거절함으로써 원보험자인 농협이 위험을 모두 부담하게 되었다. 2005, 2006, 2007년도에는 농협이 25%, 국내ㆍ외 보험사들이 75%의 위험을 부담하였다.

<표 5> 농작물재해보험의 재보험 출재 현황

연도	원수보험	국내사(재보험)		국외사(재재보험)
		업체 명	비율	업체 명	비율
2001	농협 10%	삼성화재, 현대해상, KOREAN RE	41.5%	Swiss Re, Munich Re, Hannover Re, Sorema, OARC, ISAR Re, Best Re, CHINA Int	48.5%
2002	농협 100%	삼성화재, 엘지해상, 현대해상 KOREAN RE, 동양화재	65%	Hannover Re, Score Re, American agriculture, OARC, CI Re, R+V Re	24.7%
2003	농협 100%	없음		없음
2004	농협 100%	없음		없음
2005 통상재해 (손해율 180% 이하)	농협 25%	삼성화재, 동부화재, 현대해상, KOREAN RE, 엘지화재, 동양화재	75%	GE FRANKONA, AXIS EPECIALTY, LOLYDS, PLANTINUM UNDERWRITERS, SIRIUS INSTERNATIONA	20.5%
2006 통상재해 (손해율 180% 이하)	농협 25%	삼성화재, 동부화재, 현대해상, KOREAN RE, LIG화재	75%
2007 통상재해 (손해율 180% 이하)	농협 25%	삼성화재, 동부화재, 현대해상, KOREAN RE, Meritz화재	75%

(3) 재보험 불참 배경

① 적용요율 수준의 부적정

2002년 태풍 ‘루사’로 인한 피해에 대한 복구기간을 장기화함에 따라 적용요율 수준이 보험사의 기대수준보다 매우 낮아졌다. 국제적으로 재보험자의 자연재해 손실 복구 기간은 통상 5년이나 태풍 ‘루사’로 인한 피해의 복구기간을 15년으로 하여 2003년 보험요율이 산출되었기 때문에 보험사는 손익을 맞추기 어렵다는 입장이다. 보험업계는 복구기간을 5년을 기준으로 보험료를 산출하게 되면 2002년도 요율대비 최소 90%이상 인상되어야 한다고 주장한 바 있다. 보험개발원이 제시한 요율도 90% 수준의 인상을 주장하였으나 농림부 및 농협의 정책적 의사결정에 따라 보험요율이 임의로 낮추었다.

② 순율과 사업비율의 부적정

현재 농협은 농작물재해보험의 원보험사로서 사업비를 모두 취하고 재보험사와는 순보험료만으로 거래하고 있는데 이렇게 순보험료만 출재하는 방식은 재보험자들의 평균 사업비 및 이익률(약 25%)을 보전할 수 없기 때문에 이익 실현이 매우 힘들다. 또한 현행 농작물재해보험의 사업비율과 순보험료율은 각각 45%와 55%로 해외의 농작물보험에서 일반적으로 적용되고 있는 사업비율인 30~35% 수준에 비해 국내 사업비율이 매우 높다고 할 수 있다.

(4) 재보험 부재로 인한 영향

현재 해외에서 농작물재해보험을 실시하고 있는 대부분의 국가에서는 정부가 재보험을 지원함으로써 농작물재해보험의 사회보험적 성격을 뒷받침해주고 있지만 우리나라의 경우 정부의 재보험 인수는 시행하지 않고 있으며 단지 보험료에 대해서만 일정부분 지원을 해주고 있는 실정이다. 이러한 현실에서 제도 시행초기의 시행착오와 운영의 미숙함을 고려할 때 전문기관의 노하우가 필요하며 농작물재해보험의 특성상 위험의 거대성으로 인한 원보험사의 부담을 막기 위해 재보험이 필수적이라 할 수 있다. 그러나 태풍으로 인한 복구기간의 장기화와 보험요율 수준의 부적정 등으로 2003년에는 국내외 보험사들이 재보험 인수를 거절함으로써 원사업자인 농협이 농작물재해보험의 위험을 100% 부담하게 되었다.

농협의 100% 위험 부담은 2003년 발생한 태풍 ‘매미’로 인해 농협의 심각한 손실을 초래하였는데 동년 농협의 보험료 수입은 약 178억이었으나 태풍 ‘매미’로 인해 지급한 보험금은 약 500억에 달했다. 이에 농협은 정부의 재보험 인수를 요구하면서 농작물재해보험시장에서의 철수까지 시사한 바 있어 농작물재해보험 제도 자체의 존속까지 위협받고 있는 실정이다.

(5) 정부 재보험 부재

세계적으로 이미 54개국 이상이 농작물재해보험을 실시하고 있으며 북한에서도 1994년부터 농업보험을 실시하고 있다. 대부분의 국가들은 정부가 직접 운영하거나 별도로 설립한 공공기관에 의해 운용하고 있으며 정부의 정책 개입 없이 민간보험사가 독자적으로 취급하고 있는 국가는 영국, 독일, 핀란드, 태국, 칠레, 말레이시아, 도미니카, 바하마, 짐바브웨 9개국 정도에 지나지 않는다.

우리나라의 경우 별도의 기관을 설립하지 않고 농협을 원사업자로 선정하여 농작물 재해보험을 판매ㆍ운영토록 하였으며 미국, 캐나다 등과 다르게 정부가 재보험 인수를 취급하지 않고 민간보험자에게 일임하고 정부는 단지 보험료 차원의 지원만을 시행하고 있다. 이와 같은 정부의 재보험 불참은 거액 위험의 발생이 예견되는 농작물재해보험의 특성으로 볼 때 이윤추구를 목적으로 하는 민간보험사들에게 거대 위험을 전적으로 부담시킨다는 측면에서 자칫 농작물재해보험의 공익적 성격의 상실과 위험을 인수한 보험사의 부실을 촉발시켜 제도 자체의 유지가 어려워질 수 있다. 실제로 2003년에는 전년도 태풍으로 인한 재보험사의 대규모 손실에 따라 민영보험사들은 재보험 인수를 거절하고 이에 원보험사인 농협이 전체 위험을 부담하여 당해 연도에 큰 손실을 입어 정부의 재보험 참여를 강력히 요구하고 있다. 이런 점에서 볼 때 정부재보험은 농작물재해보험 제도의 안정적인 운영을 위해 필수적인 것으로 판단되지만 예산부족 등의 이유로 오늘 현재 정부의 재보험 참여는 이루어지지 않고 있다.

4. 해외의 농작물재해보험 사례

가. 미국

1) 도입

(1) 연방농작물보험법(Federal Agricultural Crop Insurance Act)

1938년에 연방농작물보험법이 제정되어 1939년에 밀을 대상으로 처음으로 실시하였다. FCIC(Federal Crop Insurance Corporation, 연방 작물 보험회사)가 ASCS(Agricultural Stabilization and Conservation Service)의 지방사무소를 통해 판매하였다. 그러나 1980년까지 일부지역(County의 절반정도)에 한정되어 판매되었을 뿐만 아니라 보험대상작물도 26개 작물에 불과했다. 작물보험과 별도로 재해를 입은 농가에게 지원하기 위하여 재해보상 실시하였으나 특정 농가에 대해 매년 4억달러 이상을 지원하는 것에 대한 비판이 제기되었다.

(2) 연방작물보험법(Federal Crop Insurance Act: 1980)

기존의 각종 재해 지원프로그램을 작물보험으로 대체한 법률로써FCIC가 전담해오던 작물보험에 대해 민간부분도 참여 허용하였으며, 이전에 농업인이 전액 부담하던 농업인부담 보험료에 대해 30% 보조가 이루어지도록 개정되었다. 1990년에 44개 작물에 대해 보험을 실시하였으나 가입율은 경지면적 기준으로 26%에 불과할 정도로 낮았으며 보장수준은 50%, 65%, 75%로 운영하며 농가가 선택하도록 하였다.

그러나 보장수준이 낮아 농업인의 불만이 컸으며, 기준수확량을 지역평균수량을 사용함으로써 평균이하 농가는 가입이 어려운 단점이 있었다. 게다가 대규모 재해시마다 의회에서 특별법이 제정되어 지원함으로써 보험가입의 필요성이 상대적으로 낮아지게 되었다.

(3) 연방작물보험개혁법(Federal Crop Insurance Reform Act:1994)

1988년 대가뭄으로 인한 피해농가를 지원하기 위하여 특별법이 제정되었고 1993년에는 극도의 과습과 냉해로 인하여 농가의 피해가 커 특별법이 제정되었다. 그러나 기존에 보험제도가 있음에도 불구하고 재해지원을 위해 특별법이 제정됨으로써 농가의 가입율이 저조했다.

이러한 문제점을 보완하기 위하여 보상수준을 확대하는 등 보험제도 운영활성화를 위해 개혁법 제정하였다. 가격지지정책의 일환인 부족불지불제에 참여하고 있는 농가는 작물보험프로그램에 가입하도록 규정하는 내용이었다.

2) 재해지원 프로그램

(1)재해지원관련 예산

자연재해로 인하여 어려움을 겪고 있는 농가를 지원하고 자연재해에 대한 잠재적 위험에 대비하는 보험제도 운영 등에 연간 23억달러를 예산에 편성하여 지원하였다.

(2) 농작물보험제도 운영

자연재해로 인한 농가의 소득 보장을 위해 다양한 종류의 보험제도를 운영하고 있으며, 가입유도를 위해 일정수준으로 보험료 보조하고 있다.

(3) 보험미가입 농가에 대한 지원(Uninsured Crop)

보험실시 대상작목을 재배하고 있는 농가 중 보험에 가입하지 않은 농가에 대해서는 NASS가 산정한 시장평균가격의 60%수준으로 보상하는 제도이다. 다만, 다음해에 농작물보험에 가입하는 조건으로 지원하고 있다.

(4) 보험미실시 작물에 대한 지원(Noninsured Crop Disaster Assistance Program)

보험대상작물이 아닌 작물이 자연재해로 인하여 50%이상의 손실을 입은 경우 NASS가 산정한 시장평균가격의 65%수준으로 보상하고 있다.

(5) 긴급융자지원(Emergency Loan Assistance)

대통령 또는 농업부장관이 재해지역으로 선포한 경우 생산력 회복 또는 시설복구에 필요한 저리자금(3.75%)을 융자 지원하고 있다.  50만 달러 범위내에서 실제 손실액의 80~100%로 지원한다.

(6) 긴급보존프로그램(Emergency Conservation Program)

가뭄으로 인한 관개, 농경지 복구, 쓰레기 제거 등에 소요되는 비용을 지원하고 있으며, 2만 달러 범위내에서 지원한다.

3) 농작물보험제도(Crop Insurance)

(1) 보험 종류

① 자연재해에 따른 보험

자연재해로 인하여 발생한 손실을 보상하는 제도로서 CAT(Catastrophic Insurance)와 MPCI(Multiple Peril Crop Insurance) 가 있다.

② 수익보험

농가소득안전망 구축 차원에서 실시하고 있으며 작물보험의 보완적 제도로써, IP(Income Protection), CRC(Crop Revenue Coverage), GRIP(Group Revenue Insurance Policy), RA(Revenue Assurance) 등이 있다.

(2) 보험운영 체제

농업부의 RMA(Risk Management Agency)가 보험정책을 개발하고 연방작물보험공사(FCIC)가 운영하며, 보험상품판매는 17개 민간보험회사가 담당하고 있다.

<표 6> 미국의 농작물보험 운영체제

기 관	역할
RMA(Risk Management Agency)	- 농작물프로그램 개발 - 정부 및 민간단체와 협조하여 위험관리기법 연구 및 교육 - 보험사와 협조하여 통계 및 인수정책 수립
FCIC(Federal Crop Insurance Corporation)	- 민간보험사를 통한 가입을 확대하기 위한 정책 수립 - FCIC가 마련한 보험상품을 판매하는 민간보험사에 대하여 재보험 담보 제공(재보험 계약은 민간보험사와 체결: Standard Reinsurance Agreement) - 보험요율, 보험기간 및 조건 설정 - 예상시장가격 결정
민간보험사	- 보험상품 상담․판매 - 손해평가 및 보상처리 - ’98년 이후 FCIC에 재보험한 보험사는 연방농작물보험법에 의하여 MPCI 보험상품 판매

(3) 보험시행에 관한 일반적인 사항

① 보험계약

가입농가와 민간보험사간에 체결하고 있으며, 어느 한 쪽에서 일방적으로 계약파기가 가능하고 계약이 파기되지 않으면 다음해에 자동적으로 갱신된다. 잠재적 역선택을 방지하기 위하여 군(County) 단위의 식재된 모든 경지를 대상으로 보험에 가입하고 있으며 보험자는 가입농가가 손실을 입은 경우 보험금을 지급한다.

② 정책공표

연방작물보험공사에 의하여 마련된 보험계약관련 사항은 연방규정코드(Code of Federal Regulation)에 기재한다. FCIC가 인정하면 민간보험사는 FCIC의 정책을 대체, 보완할 수 있으며, 보완된 사항은 CFR에 등재한다.

③ 보험약관 변경 고지

보험갱신일에 보험요율, 보장수준, 보상가격 등 약관변경이 있을 경우 가입자에게 고지하고 있으며, RMA는 약관변경사항을 보험사에 통보하며, 보험사업자는 가입자에 알려야한다.(보험상품마감 90일~120일전)

④ 보험상품판매 마감일

보험상품판매 마감일은 보험실시지역과 식재일을 반영하여 결정하며, 가입할 농가는 가입마감일까지 보험사에 가입해야 한다.

⑤ 보험가입 취소

보험가입 취소는 보험상품판매 마감일 이전에 해야 한다.

⑥ 가입 적격 요건 확인

신청자의 납세자번호로 가입 적격 여부 확인한 후, 가입 적격자로 판정될 경우 보험 기본규정, 작물별 규정, 약관 등을 제공하고 있다.

⑦ 과거 생산량 신고(Reporting of yields for prior years)

가입을 희망하는 농가는 과거의 재배면적 및 생산량 통계를 신고해야 하며, 보험사업자는 가입농가의 생산량 통계를 감안하여 평균생산량(APH : Actual Production History yield)을 결정한다. APH는 4~10년간의 단순 평균생산량을 의미하며, 보험가입자의 영농경력이 짧아 생산량 통계가 없는 경우 RMA가 산정한 Proxy Yield(해당지역의 최근 10년간의 평균생산량)를 사용하고 있다.

⑧ 경작면적 신고(Acreage reporting)

가입자는 작물을 식재한 후 농경지 지번, 영농방법 등을 보험사에 신고하며, 보험사가 경작면적 신고서를 RMA로 송부하면 RMA는 검증절차를 거처 보조금 총액을 결정하고 가입자와 보험사에 통보한다. 통상적으로 경작면적 신고는 RMA가 설정한 최종 파종일로부터 2주일 이내에 해야 한다.

⑨ 최종 식재일(Final planting date)

보험가입 대상지역에서 식재 한계기간이며, 100%까지 보험인수를 받을 수 있는 기간이다.

⑩ 기준수확량(Production guarantee)

가입자별 기준수확량은 경작면적, 평균생산량(APH), 보장수준을 고려하여 결정하며, 보험인수량은 가입농가가 선택한 보상가격수준과 기준수확량에 의하여 금액으로 결정한다.

⑪ 피해통보 및 조정

가입농가는 피해를 입은 경우 보험사에 그 사실을 통보하고, 보험사는 손해사정인을 파견하여 피해사실만을 확인하고 피해량은 수확 후에 해당 농작물의 판매기록을 활용하여 결정한다. 농가가 농산물을 저장창고에 저장하고 있는 경우에는 저장창고의 용량을 측정하여 피해량 산정한다. 수확되지 않은 농작물은 경작지(field)에서 향후 생산량을 예측하여 샘플링 조사하며 가입농가의 재해방지 노력, 영농방법 등을 손해평가시에 반영한다.

⑫ 보험금 지급

최종 수확량이 기준수확량보다 적을 때 보험금을 지급하며, 보험금은 가입자가 선택한 보장수준, 보상가격수준에 따라 달라진다.

⑬ 보험료 납부

보험료는 경작면적, 평균생산량(APH), 영농방법 등에 따라 산정된 보험요율을 적용하여 결정하게 되고, 농가가 부담해야 할 보험료 및 운영비는 경작면적 신고후에 청구된다. 청구일로부터 30일 이내에 보험료를 납부해야 하며, 그 시기는 수확 시기이다. 농작물재해보험 가입을 유도하기 위하여 보험료의 일정 수준을 국고에서 보조하고 있다.

4) 보험시행 프로그램

(1) 대상작물

보험대상 작물은 옥수수, 연초, 면화, 대맥, 배 등 100여종에 이르며 시범사업을 통해 계속적으로 확대하고 있는 추세이다. 이는 작물별 생산방식, 판매방식 등이 각각 다르므로 각 작물별 특성에 적합한 보험상품을 구성하기 위해서 이다. 이와 같이 미국은 농업보험의 잠재적 구매자인 농업인의 선택폭이 매우 넓은 것이 특징이다.

(2) 보험 적용대상 자연재해

농작물보험에 가입 가능한 자연재해는 가뭄, 과습, 폭우, 우박, 폭풍우, 태풍, 벼락, 병충해, 홍수, 화재, 지진(도난과 관리 손실을 제외한 모든 리스크)등으로 담보위험의 범위가 넓다.

(3) 보험가입방식 및 가입율

① 가입방식

보험의 가입은 농가가 다양한 보장수준(50~75% 범위)과 보상수준(60~100%)내에서 자율적으로 선택하는 임의가입을 원칙으로 하고 있으며 농작물보험에 가입한 농가에 대해서는 미국농무부가 제공하는 각종 혜택에 우선권을 부여함으로써 가입을 유도하고 있다.

② 가입율

전체 농경지의 70%가 농작물보험에 가입(190백만 에이커)하고 있으며, 190백만 에이커 중 1/4이 CAT에 가입되어 있다.

(4) 보험종류

① 생산량보증 보험

ｏ 거대재해담보 농작물보험(Catastrophic Cover : CAT)

다중손인담보 농작물보험(Multi-peril Crop Insurance : MPCI)중 최소수준의 담보를 제공하는 보험제도이다. 이 거대재해담보 농작물보험은 생산농민의 4~10년간의 평균 수확량의 50% 이상의 소실분을 예상 시장 가격의 55%를 기준으로 계산하여 보상한다.

최소 연속 4년간의 과거 수확량 데이터가 필요하며, 과거 4년동안의 수확량 데이터가 없을 경우 전환기생산량(Transitional Yield : T-yield)을 이용하여 평균수확량을 산출하게 된다.

ｏ 다중손인담보 농작물보험(Multi-peril Crop Insurance : MPCI)

다중손인담보 농작물보험 프로그램의 담보 대상 재해는 불가항력적인 생산량 손실과 가뭄, 다습, 우박, 바람, 서리, 냉해, 회오리바람, 벼락, 홍수, 병충해, 야생동물에 의한 피해, 화재 지진, 수분기간 동안의 고온에 의한 피해 등이며 생산품의 가격하락, 도난에 의한 피해는 보장하지 않는다.

② 농작물 소득보장 보험

ｏ 소득보장(Income Protection : IP)

생산량과 가격이 하락하였을 때, 총소득의 감소를 보호하기 위한 보험제도로서 5개 작목에 대해 50~70% 보증범위를 선택하여 가입할 수 있다. 식부 이전 보험계약 체결시 설정된 수입 보증액에  기초하여 수확시 산정된 수입액이 수입 보증액 보다 작을 경우 그 차액을 보험금으로 지급하게 된다. 물론 실제소득이 보증수입 이하일 경우에도 보상한다.

ｏ 농작물수익담보(Crop Revenue Coverage : CRG)

기본적으로는 소득보장 보험과 동일하지만 보증액 산정방식에서 약간의 차이가 있다. 이 제도는 생산량의 저하, 가격의 변동위험을 동시에 보장한다. 이 보험은 현재 미국에서 판매되고 있는 소득보장 보험상품 가운데 가장 인기 있는 상품인 것으로 알려져 있다.

③ 기타 보험

기타 성격의 보험으로는 단체위험 계획보험(Group Risk plan : GRP), 단체위험 소득보장보험(Group Risk Income, Protection : GRIP) 등이 있다.

(5) 재정지원

① 일반원칙

농가의 보험료 부담을 줄여 주기 위하여 보험료의 일정 수준을 국고에서 지원해주며 민간 보험사에게는 운영비의 일부를 지원한다.

② CAT

보험료의 전액을 국가가 부담하며, 농가는 운영비의 일부를 부담하는 차원에서 작물당 60$를 부담한다. 한 군에서 작물당 60$를 부담하며 농가당 200$를 초과하지 못한다.

③ MPCI

가입자가 선택하는 보상수준과 예상시장가격에 따라 보험료 차등지원한다. 보장수준이 높을수록 지원비율은 낮아지게 된다. 보장수준 65%, 예상시장가격 100%로 보상해 주는 상품을 선택한 경우 50%의 보험료 지원을 받을 수 있다.

④ 운영비 지원

운영비는 민간보험사의 보험가입에 관한 현황보고서를 토대로 10월초에 지급한다. 지급기준은 보험사의 계약실적에 따라 위험보험료의 24.5%수준으로 지원하며, 가입자가 보험사에 납부한 운영비는 전액을 FCIC에 송금한다.

(6) 재보험

① 개요

농업부 산하의 연방작물보험공사(FCIC)가 농작물보험상품을 판매하기로 한 민간손해보험사와 재보험계약(SRA:Standard Reinsurance Agreement) 체결하고 있다. 민간 손해보험사는 SRA상의 기준에 따라 일정액을 보유한 후 나머지 부분을 FCIC에 출재한다.

재보험방식은 비례재보험과 비비례재보험을 혼합하여 운영하고 있으며, 비례재보험은 3개의 기금(Assigned risk fund, Developmental funds, Commercial funds)으로 운영된다. 민간 손해보험사가 보유하고 있는 위험에 대해서도 stop loss(초과 손해율방식)와 같은 비례방식을 적용한다.

② 세부내용

인수계약에 대하여 보험사는 SRA의 범위내에서 자체보유를 결정하고 차액을 비례적용방법에 의해 FCIC의 기금에 출자한다. 출자대상기금에 따라 보험사의 최소 보유율이 정해져 있으며, 여러 종류의 기금운영은 보험사의 기금선택을 가능하게 하여 인수이익(위험평가능력에 따른 이익)이 가능하다.

보험사가 판단하여 고위험의 경우는 최소보유가 가능한 Assigned risk funds로, 저위험의 경우는 최대보유가 가능한 Commercial funds로 출자한다.

(7) 보험요율

보험요율은 보험가입 지역 단위로 산출되며 연방농작물보험공사가 과거의 생산 및 손실통계를 산출하여 군별 평균 보험요율을 결정한다. 지방통계사무소로 보내온 평균 보험 요율에 대하여 생산 위험을 고려하여 군을 피해율에 의한 지대로 구분하고 보험금액에 대한 구분과 보험요율에 대한 구분이 통합되어 동일한 보험금액과 보험요율이 적용되는 지역을 구분한다. 또한 보험대상 경지의 과거 손실기록(지급보험금/보험료)에 따라 할인 또는 할증제도를 두고 있다.

(8) 손해의 사정

보험자가 직접 손해평가를 하거나 손해평가법인에 위탁하여 실시하고 있다.

나. 일본

1) 도입

일본은 농림보험법(1938년)과 가축보험법(1929년)을 통합하여 1947년에 수립된 농업재해보상법에 의거하여 1949년에 도입되었다. 정부지원보험료는 수도, 육도는 50%, 맥은 조합 등의 기준 공제요율이 3%를 넘어서는 부분에는 55%로 하고 있다.

(1) 식료․농업․농촌기본법에서의 농업공제의 위치

일본의 농업재해보상제도(농업재해보험제도)는 자연재해, 병충해 등의 농업재해에 의해 받는 손실을 보험의 구조에 의해 보전함으로써 농업경영의 안정을 도모하고, 농업생산력의 발전에 기여하는 것을 목적하고 있다.

식료ㆍ농업ㆍ농촌기본법 및 식료ㆍ농업ㆍ농촌기본계획에 있어서 재해에 의해 농업의 재생산이 저해되는 것을 방지함과 아울러, 농업경영의 안정을 도모하기 위해 농업재해보상법에 기초한 농업재해보상제도의 적절한 운용을 통해 재해에 의한 손실의 합리적인 보전 등의 시책을 강구하는 것으로 되어 있으며, 앞으로도 농업재해보상제도는 농업의 지속적인 발전에 관한 시책으로서 중요한 시책으로 인정받고 있다.

2) 농업공제사업의 종류

<표 8> 농업공제사업의 종류

※ 1. 과수공제사업에는 과실의 손해를 대상으로 하는 수확공제와 수체의 손해를 대상으로 하는 수체공제가 있음.

2. 지정감귤이란, 八朔, 뽕깡, 네블 오렌지, 잼보아귤, 단깡, 산보깡, 淸見, 日向夏, 세미놀, 不知火, 河內晩柑 및 유자를 말함.

사업의 종류	공제목적(제도의 대상이 되어 있는 작목)
농작물	논벼, 밭벼, 麥
가축	소, 말, 돼지
과수	온주밀감, 하밀감, 요깡, 지정감귤, 사과, 포도, 배, 복숭아, 앵두, 비파, 감, 밤, 매화, 자두, 키위후르츠, 파인애플
전작물	감자, 콩, 팥, 강남콩, 사탕무우, 사탕수수, 호프, 차, 스위트콘, 양파, 호박, 잠견
원예시설	특정원예시설(부대시설, 시설내농작물을 포함)

3) 보험 조직(기구)

보험의 구조를 이용하여 피해 입은 농가의 손실을 보전하기 위해 조직되었으며 농업공제조합(또는 시정촌), 농업공제조합연합회, 정부의 3단계로 위험을 분산하고 있다.

<표 9> 농업재해보상제도의 기구표

공제

관계

보험

관계

농

가

조합등

연

합

회

재보험

관  계

정

부

공 제 료

공제금

공 제 료  지 원

보 험 료

보 험 금

재보험료

재보험금

사 무 비  지 원

※ 지역의 의향(결정)에 따라 2단계제(조합-정부)로의 실시도 가능

4) 보험 보전 방식

수량보상방식(일필단위방식, 반상쇄농가단위방식 및 전상쇄농가단위방식) 외에 농가별 판매량 및 생산금액을 출하단체의 자료로 확실하게 파악할 수 있는 품목 및 지역에 대해 재해수입공제방식을 실시하고 있다.

(1) 수량보상방식 : 개별 품목에 대해 재해 때문에 수량이 감소한 경우 수량의 감소에 대해 보전하는 방식이다.

- 당해년산의 수량(q) < 기준수량 × 보상비율(Q´)일 때, 빗금친 부분이 공제금으로 지불됨.

기준단가P                   감 수 량

	공제금	자기책임부분 (Q×0.1~0.5)

당해년산의 수량q        Q´  기준수량Q

(2) 재해수입공제방식 : 재해에 의한 감수 또는 품질저하에 의해 수입이 감소한 경우 수입의 감소에 대하여 보전하는 방식이다.

- 당해년산의 수량(q) < 기준수량(Q)이고, pq < PQ×보전비율(90~70%)일 때, 빗금친 부분이 공제금으로 지불됨.

기준단가P 당해년산단가p	자기책임부분(PQ×0.1~0.3)
	생산금액	공 제 금

당해년도의 수량q                  기준수량Q

5) 농업공제사업의 운영상황

(1) 농업공제사업 실적

각 사업을 통한 2002년 연 가입농가수는 290만호이며, 인수율은 일정 규모 이상의 농가가 당연히 가입하게 되어 있는 수도, 보리 및 자산가치가 높은 대가축에 대하여는 비교적 높으며, 밭작물 및 원예시설에서는 대개 50% 수준이지만, 과수에서는 24%, 육돈에서는 15%로 낮다. 공제금액의 총액은 2조 8,749억엔으로, 그중 농작물공제가 51%, 가축공제가 26%를 차지하며 공제료 총액은 1,444억엔으로, 그 중 약 50%를 국고에서 부담하고 있다.

<표 10> 농가부담 공제료의 전국평균

(단위 : 엔)

작목	단위	공제료
논벼	10a당	1,420
맥류	〃	2,460
과수(수확)	〃	7,226
밭작물(농작물)	〃	2,090
원예시설	〃	13,505
유용우	1두당	13,342
육용우	〃	4,178
육돈	〃	736

<표 11> 2002년도 농업공제사업의 인수실적

사업명		인수호수 (천호)	인수수량 (천ha, 두)	인수율 (%)	공제금액 (억엔)	공제료 (억엔)
농작물 공제	소계	2,330	1,746		14,529	552
	논벼	2,224	1,518	90.2	13,539	431
	밭벼	2	0.4	7.7	1	0.2
	맥류	105	227	83.5	988	121
가축 공제	소계	120	5,830		7,354	659
	유용우	27	1,595	100.0	3,059	422
	육용우등	87	2,418	64.6	3,603	193
	말	4	37	85.4	435	14
	종돈	2	181	17.6	95	10
	육돈	1	1,599	15.2	162	20
과수 공제	소계	98	48		1,188	68
	수확	94	47	24.2	1,110	67
	수체	4	1	4.2	78	1
밭작물 공제	소계	109			1,388	98
	농작물	107	211	50.3	1,378	98
	잠견	2	22	81.7	10	0.2
원예시설공제		243	25	45.8	4,291	66
합계		2,901			28,749	1,444

※ 인수율은 면적, 두수 또는 상자수 기준임.

<표 12> 공제료의 국고부담비율

사업	부담비율
농작물공제	논벼⋅밭벼 ⋅⋅⋅⋅⋅ 50%
	맥류 ⋅⋅⋅ 초과누진방식 기준공제료율의 3%이하 부분 ⋅⋅⋅ 50% 기준공제료율의 3%를 초과하는 부분 ⋅⋅⋅55%
가축공제	50%(단, 돼지는 40%)
과수공제	50%
밭작물공제	55%(단, 잠견은 50%)
원예시설공제	50%

<표 13> 2002년도 공제료 현황

사업명		총액 (백만엔)	국고부담 (백만엔)	농가부담
				총액(백만엔)	1호당(엔)	10a, 1두당(엔)
농작물 공제	소계	55,207	28,056	27,151
	논벼	43,122	21,561	21,562	9,696	1,420
	밭벼	24	12	12	7,576	2,931
	맥류	12,060	6,483	5,577	53,353	2,460
가축 공제	소계	65,925	31,862	34,063
	유용우	42,169	20,889	21,279	780,515	13,342
	육용우등	19,324	9,224	10,099	115,803	4,178
	말	1,437	559	878	241,057	23,783
	종돈	1,035	405	630	382,773	3,470
	육돈	1,960	784	1,176	1,943,835	736
과수 공제	소계	6,808	3,404	3,404
	수확	6,727	3,364	3,364	35,920	7,266
	수체	81	40	40	8,979	3,028
밭작물 공제	소계	9,845	5,413	4,431
	농작물	9,820	5,401	4,419	41,355	2,090
	잠 견	25	12	12	6,304	552
원예시설공제		6,610	3,299	3,311	13,607	13,505
합계		144,395	72,034	72,361

6) 농가의 도덕적 해이 방지 방법

(1) 자기책임 부분의 설정 : 100%를 보상하는 것이 아니라 20~30%의 자기책임 부분을 설정하기 때문에 방지 가능하다.

(2) 손해평가의 주관을 조합에서 담당 : 손해평가를 조합에서 하기 때문에 도덕적 해이가 전혀 없다고는 할 수 없지만 거의 없다.(가격 하락시 도덕적 해이의 우려가 있으나 기본은 신용임)

7) 보험대상 작물

보험대상 작물은 벼, 보리, 잠견, 과수, 가축 등 40여종에 이른다.

8) 농업공제제도에서의 채소의 취급

(1) 노지채소

농업공제제도는 보험제도이기 때문에 농업공제제도의 대상이 되기 위해서는 채소도 아래의 조건을 명확하게 할 필요가 있으며, 현재 4품목(감자, 스위트콘, 양파, 호박)이 대상품목에 속한다.

① 인수ㆍ손해평가의 가능성

파종과 수확의 적기가 한정되어 있는 위의 4품목을 제외하고, 많은 야채는 재파종이 용이하다는 점, 수확기간이 장기에 걸쳐 있다는 점, 출하경로가 다양하다는 점 등 때문에 엄청난 비용(cost)이 소요되며, 적정한 인수⋅손해평가를 실시하는 것이 곤란하다.

② 공제요율의 산정 등에 필요한 기초자료의 축적

피해율, 수확량, 판매가격 등에 관한 기초자료(야채생산출하통계)를 원칙으로 하여 7개년에 걸쳐 확보할 수 있는 품목일 것이다.

※ 7개년의 자료 중 최고, 최저를 제외한 5개년 자료를 이용, 계산

③ 보험 모집단의 확보 가능성

보험수요가 작은 품목은 보험을 구성하기 위해 필요한 모집단이 확보될 수 없다.

※ 모집단의 적정규모를 단정하기는 어려우나 최소한 조합별로 30농가 이상이 가입해야 가능함.

(2) 시설채소

시설 내에서 재배하는 채소, 화훼, 분재류는 원예시설공제의 부대(附帶)로서 공제대상으로 하는 것은 가능하다. 일반적으로 원예시설이 재해를 입은 때에는 시설내의 야채등도 손해를 입기 때문에 농가의 경영안정을 도모하는 관점에서 시설내농작물에 대하여도 손해의 일부를 보전하고 있는 것이다. 단, 자산을 대상으로 하는 원예시설공제의 부대보험으로 하고 있기 때문에 그 평가액은 시설 본체의 재건축가액의 일정비율로 한다.

9) 원예시설공제의 개요

(1) 공제목적

ㅇ 특정원예시설 : 시설원예용 시설중, 온실 기타 그 내부에서 농작물을 재배하기 위한 시설 및 비가림시설 등 기상상의 원인에 의해 농작물의 생육이 저해되는 것을 방지하기 위한 시설

ㅇ 부대시설 : 난방시설, 관수시설 등

ㅇ 시설내농작물

※ 부대시설 및 시설내농작물에 대해서는 조합이 공제목적으로 정하는 경우에 가입할 수 있고, 특정원예시설과 병행하여 가입해야 함.

(2) 공제사고

풍수해, 우박해, 폭설해, 기타 기상상의 원인(지진 및 분화(噴火)를 포함)에 의한 재해, 화재, 파열, 폭발, 항공기의 추락 및 접촉, 항공기로부터의 물체의 낙하, 차량 및 그 적재물의 충돌 및 접촉, 병충해 및 조수해(鳥獸害)를 입을 경우 해당된다. 시설내 농작물과 관련된 손해는 특정원예시설의 사고에 수반되지 않는 것도 대상이 되며, 시설내 농작물을 특정원예시설과 아울러 가입하는 경우에는 병충해를 공제사업으로 하지 않는 방식이 있다.

(3) 가입

원예시설공제에는 특정원예시설의 설치면적(유리온실은 2배로 환산)의 합계가 2ha를 밑돌지 않고 5ha를 초과하지 않는 범위내에서 조합 등이 정하는 면적(가입면적 기준) 이상의 특정원예시설을 소유하거나, 또는 관리하는 농업자로서 조합등의 구역내에 주소를 갖는 자가 가입할 수 있다. 단, 가입할 때는 소유하는 특정 원예시설의 전부를 신청할 필요가 있다. 원예시설공제에 있어서도 가축공제와 마찬가지로 총회(또는 의회)의 의결에 따라 의무가입제를 취할 수 있다.

(4) 인수방식

인수는 특정원예시설 1동별로 한다. 다음 기준의 어느 하나에 해당하는 농가는 병충해사고제외방식에 가입할 수 있으며, 그 경우 제외에 걸맞는 공제료가 할인된다.

사고 제외 기준

(1) 특정원예시설의 설치면적(유리온실은 2배로 환산)의 합계가 5a를 밑돌지 않는 범위내에서 조합등이 정하는 면적기준 이상이며, 공제책임기간 개시전 3년간에 걸쳐 특정원예시설을 이용하여 시설원예를 운영한 경험을 가질 것.

(2) 병충해에 의한 손해방지를 하기 위해 필요한 시설이 정비되어 있으며, 그 방지를 적정하게 할 전망이 있을 것.

(5) 책임기간

원칙적으로 조합 등이 공제료의 지불을 받은 날의 다음 날부터 1년간 적용된다.

(6) 공제금액

특정원예시설 1동(특정원예시설과 더불어 가입한 부대시설 또는 시설내 농작물도 포함)별로, 공제가액에 최저비율(40%~60%의 범위내에서 조합 등이 정한다.)을 곱해 얻은 금액에서 80%를 곱해 얻은 금액까지의 범위내에서 농가가 신청한 금액이 공제된다.

공제가액 × 40~60%  ≤ 공제금액 ≤ 공제가액 × 80%

동일 공제 책임기간 중에는 공제금이 지불되어도 공제금액은 감액되지 않으므로 주의해야 한다.(전액주의)

공제가액은 특정원예시설 및 부대시설에 대해서는 공제책임기간 개시시의 가액을 기초로 하여, 시설내 농작물에 대해서는 시설내 농작물의 생산비를 감안하여 조합 등이 설정한다.

(7) 공제료

① 공제료

공제료 = 공제금액 × 공제료율

공제료율은 농림수산대신이 과거 일정 년간(원칙 20년간. 원예시설의 이상사고는 통계자료를 얻을 수 있는 최장기간)에서의 피해율을 기초로 하여 정한 공제료 표준율을 밑돌지 않는 범위내에서 조합등이 설정한다. 또한, 농작물공제와 마찬가지로 위험단계별로 공제료율을 설정할 수 있다. 공제료표준율은 일반적으로 3년마다 개정된다.

② 공제료에 대한 국고부담

국고는 공제료중에서 공제금액(농림수산대신이 정하는 금액을 한도로 하고 있음)에 공제료 표준율을 곱한 금액의 1/2을 부담한다.

(8) 손해평가

손해평가는 농가의 손해발생통지를 받아 농림수산대신이 정하는 손해인정준칙에 의해 실시한다.

조합등과 연합회는 공제사고가 발생한 때, 원칙적으로 합동으로 현지조사를 실시하고, 현지조사 종료 후 각각의 손해평가회의 의견을 들어 손해 금액을 결정한다.

(9) 공제금(보험금)

특정원예시설 1동별로 손해액이 공제가액의 10% 또는 3만엔 중의 어느 것을 초과하는 경우에 공제금(보험금)이 지급된다.

특정원예시설,부대시설     잔존물가액      공제금액

공제금 지불액 = ( 또는 시설내농작물의    ․ 배상금등  ) ×  □□□□□□□□□

피해액의 합계                            공제가액

(10) 책임분담

원예시설공제의 책임분담은 1동별 초과손해비율 재보험방식과 연간초과손해비율 재보험방식의 2가지 방식이 병용된다.

① 1동별 초과손해비율 재보험방식

특정원예시설별 공제금액 중, 원칙적으로 조합 등이 10%를 분담하고, 나머지 90%를 연합회의 보험에 지급하며, 연합회는 30%를 초과하는 손해에 대응하는 책임부분의 95/100에 대하여 정부에 재보험한다. 조합 등은 그 분담하는 책임을 20%로 할 수 있다.

<표 14> 원예시설공제의 책임분담도(3단계)

연

합

회

정 부

연합회

조

합

등

5%

95%

90%또는80%

10%또는20%

30%

1동별 초과손해비율 재보험방식

연간 초과손해비율 재보험방식

조

합

등

연합회5%

정 부

95%

연합회

90%또는80%

10%또는20%

A

동

30%

조

합

등

연합회5%

정 부

95%

연합회

90%또는80%

10%또는20%

B

동

30%

연합회5%

정 부

95%

연합회

경과총보험금액×통상표준피해율(q) 통상표준피해율(q

통상표준피해율(q)

※ 1. 통상표준피해율은 연간초과손해비율재보험방식에서의 통상재해부분과 이상재해부분을 결정하기 위한 기초가 되는 피해율이다.

2. 경과총보험금액은 사업연도중에 연합회가 실질적으로 책임을 부담한 보험금액(경과보험금액)의 합계액이며, 다음과 같이 산정한다.

경과총보험금액 = ∑(경과보험금액)

경과보험금액 = 보험금액 × (사업연도내에 경과한 공제책임기간/24)

3. 2단계제의 책임분담

특정조합과 정부의 2단계제로 실시하는 경우의 책임분담은 조합보유책임상당부분과 연합회보유책임상당부분을 단순히 합한 부분이 특정조합의 보유책임이 되며, 나머지가 정부의 보유책임이 된다.

② 연간초과손해비율 재보험방식

사업연도별로 연합회는 경과총보험금액의 통상표준피해율을 초과하는 부분의 95/100에 대하여 정부에 재보험한다.

<표 15> 원예시설공제의 대상기준

시설 구분	구분의 표준
유리온실Ⅰ류 (목조)	지붕 및 외벽의 주요부분이 유리로 만들어지고, 아울러 골격의 주요 부분이 목재로 만들어져 있는 시설
유리온실Ⅱ류 (철골)	지붕 및 외벽의 주요부분이 유리로 만들어지고, 아울러 골격의 주요 부분이 鋼材 또는 알루미늄재료로 만들어져 있는 시설
플래스틱하우스Ⅰ류 (목죽)	주로 플래스틱필름이 피복재로 사용되고, 아울러 골격의 주요 부분이 목재 또는 대나무로 만들어져 있는 시설
플래스틱하우스Ⅱ류 (파이프)	주로 플래스틱필름이 피복재로 사용되고, 아울러 골격의 주요 부분이 파이프로 만들어져 있는 시설
플래스틱하우스Ⅲ류 (철골下)	주로 플래스틱필름이 피복재로 사용되고, 아울러 골격의 주요 부분이 鋼材 또는 강재 및 파이프로 만들어져 있는 시설중, 플래스틱하우스Ⅳ류甲(철골中․軟) 및 플래스틱하우스Ⅳ류乙(철골中․硬) 이외의 것
플래스틱하우스Ⅳ류甲 (철골 中․軟)	주로 플래스틱필름이 피복재로 사용되고, 아울러 골격의 주요 부분이 단면계수 1.31㎤ 이상의 鋼材 또는 알루미늄으로 만들어져 있는 시설중, 플래스틱하우스Ⅳ류乙(철골中․硬) 및 플래스틱하우스Ⅴ류(철골 上) 이외의 것
플래스틱하우스Ⅳ류乙 (철골 中․硬)	주로 플래스틱필름(耐風速 50m/s(단, 과거의 최대순간풍속이 50m/sal만인 지역에서는 해당지역에서의 과거의 최대순간풍속을 耐風速値로 할 수 있다.) 이상 또는 耐雪加重 50kg/㎡ 이상의 강도를 갖는 시설이외의 시설에서는 경질필름에 한한다.)이 피복재로 사용되고, 아울러 골격의 주요 부분이 단면계수 1.31㎤이상의 강재 또는 알루미늄으로 만들어져 있는 시설중 플래스틱하우스Ⅴ류(철골 上) 이외의 것
플래스틱하우스Ⅴ류 (철골 上)	다음중 어느 것에 해당하는 시설 (1) 지붕 및 외벽의 주요 부분이 합성수지판으로 만들어져 있는 시설 (2) 지붕 및 외벽의 주요 부분이 플래스틱필름(나사고정된 경질 필름에 한한다.)으로 만들어져 있는 시설중 耐風速 50m/s(단, 과거의 최대순간풍속이 50m/sal만인 지역에서는 해당지역에서의 과거의 최대순간풍속을 耐風速値로 할 수 있다.) 이상 또는 耐雪加重 50kg/㎡ 이상의 강도를 갖는 것
플래스틱하우스Ⅵ류 (비가림 등)	주로 지붕면만이 플래스틱필름에 의해 피복되어 있는 시설 및 그 전체 또는 주로 지붕면만이 통기성을 갖는 피복재(寒冷紗, 네트 등)으로 피복되어 있는 시설

10) 보험대상작목 확대 과정

(1) 충분한 기초조사

작목에 따라 상이하나 보험 실시에 앞서 충분한 기초조사를 실시한다. 전작물공제는 본격 실시를 위한 준비작업을 20여년간 추진하고 있다.

(2) 일정기간의 시범사업

전국적인 본사업에 앞서 3~5년간의 시범사업 실시한다.

(3) 단계별 작목 확대

연차별로 보험대상작목을 확대하고 있는 중이다.

(4) 보험제도 개선을 위한 다양한 시도

ㅇ 재해수입공제방식의 도입

- 차의 경우 1993년부터 재해수입공제방식을 도입

- 밀의 경우 재해수입공제방식 시험실시(2001년산부터 적용)

ㅇ 타 작목에 대한 수입보험의 타당성에 대한 검토 실시

- 농림수산성 소속의 농림수산정책연구소에서 각국의 사례 검토

ㅇ 변화하는 농업여건에 맞추어 지속적으로 수정․보완

- 농림수산성은 2001.12 ~ 2002.12 1년간 농업재해보상제도검토회를 구성ㆍ운영

- 1999년 ｢식료․농업․농촌기본법｣의 제정과 함께 새로운 농정 방향이 제시됨에 따라, 농업재해보상제도도 새로운 농정방향인 농업경영에서의 경영마인드의 양성, 제도의 효율적․안정적 운영에 기여할 수 있도록 개정될 필요가 있다는 판단에서 지역의 영농실태와 농가의 의견 수렴을 토대로 전문가들의 의견을 종합하여 농업재해보험의 개선방안을 모색하기 위함.

- 주요 내용

․ 자기책임부담비율의 농가 선택 기회의 확대(농작물공제)

․ 인수방식(필지, 반상쇄, 전상쇄)의 농가 선택 기회의 확대(농작물공제)

․ 맥류 재해수입공제방식에서의 품종 및 재배방법 등의 구분에 따른 보험료율의 차등화(농작물공제)

․ 당연가입제의 찬반에 대한 논의는 계속 검토(농작물공제)

․ 조합구역을 초월한 요율의 설정(가축공제)

공제목적의 추가 필요(젖소의 송아지, 태아)(가축공제)

․ 재해수입공제방식의 지역 지정의 폐지(과수공제, 전작물공제, 원예시설공제)

․ 과수원 단위 가입방식의 도입 필요(과수공제)

․ 철거비용을 보험에 도입하는 방안 검토 필요(원예시설공제)

․ 금후의 과제

① 여건변화(고령화, 전업농 부족 등)에 따른 손해평가 방법 검토

② 경영안정대책과의 관계 정립

③ 농업공제단체의 사업 운영

④ 가입농가 상호간의 비형평성의 시정

11) 농업공제관계예산의 추이

농업공제관계예산총액은 인수실적 등을 반영하여 최근 감소추세이다.

<표 16> 농업공제관계예산의 추이

(백만 엔)

사항별	1985	1990	1995	1999	2000	2001	2002	2003
(항)농림수산성	4	4	4	4	4	4	4	4
(항)농업보험비 (1) 단체사무비부감금및보조금 사무비부담금 특별사무비보조금 운영기반강화대책비보조금 (2) 재보험특별회계로이월 (그중 공제료국고부담금등) 기금계정으로 이월 농업계정으로 이월 (공제료국고부담금) 그중 수도 맥 전작물 (수도병충해방지보조금) 가축계정으로 이월 (공제료국고부감금) (가축공제손해방지사업교부금) 과수계정으로 이월 원예시설계정으로 이월 업무계정으로 이월 (3)지불재원부족금차입금이자이월	157,548 54,714 54,141 573 - 102,833 101,261 500 67,397 66,113 46,205 11,726 6,388 1,284 26,367 25,684 683 5,326 2,170 1,072 -	138,029 55,190 54,141 1,049 - 82,839 81,459 100 47,084 46,367 31,249 9,088 5,087 717 28,171 27,467 704 3,689 2,516 1,280 -	155,332 55,104 54,141 963 - 93,422 91,983 - 42,425 41,740 31,035 5,107 5,409 685 39,689 38,833 856 5,701 4,169 1,439 6,806	138,152 54,810 54,141 669 - 82,689 81,173 - 38,890 38,416 28,188 5,449 4,731 474 33,682 32,788 894 4,866 3,734 1,516 654	133,593 54,822 53,841 681 300 78,620 77,216 - 36,731 36,400 25,597 5,819 4,945 331 32,325 31,502 822 4,588 3,573 1,403 152	131,292 54,744 53,541 613 590 76,548 75,206 - 35,361 35,071 24,220 5,709 5,123 290 32,020 31,215 804 4,171 3,654 1,342 -	130,919 54,578 53,241 477 860 76,341 75,035 - 35,201 34,924 23,128 6,171 5,607 277 32,125 31,354 771 4,083 3,626 1,306 -	122,607 53,915 52,941 243 731 68,692 66,391 - 28,426 28,201 16,051 6,511 5,619 225 32,002 31,248 754 3,931 3,012 1,322 -
(항)농업경영대책비	50	35	21	14	12	16	13	-
합계(A)	157,601	138,068	155,358	138,170	133,610	131,313	130,936	122,611
공공사업비 비공공사업비 B	1,066,337 1,876,313	1,024,487 1,484,949	1,461,700 1,620,024	1,346,220 1,633,063	1,351,772 1,649,207	1,335,125 1,646,254	1,149,777 1,673,032	1,098,813 1,663,242
농림수산예산(일반회계) 합계 C	2,942,649	2,509,435	3,081,725	2,979,283	3,000,979	2,981,378	2,822,809	2,762,055
A/B (%)	8.4	9.3	9.6	8.5	8.1	8.0	7.8	7.4
A/C (%)	5.4	5.5	5.0	4.6	4.5	4.4	4.6	4.4

다. 스페인

1) 도입

스페인의 농업보험은 1978년 법률로 “종합농업보험체계(Combined Agricultural Insurance System)”가 만들어지면서 비롯되었으며, 해마다 국가는 농업보험계획(연차농업보험계획)을 수립하도록 규정하고 있다. 계획을 통해 보험대상 작물과 대상재해, 국가예산상의 지원규모 등이 설정된다.

2) 보험의 개요

(1) 보험대상 : 농작물, 가축, 수산물, 산림생산물

(2) 대상재해

① 농작물 : 서리, 화재, 홍수, 강우, 우박, 가뭄, 허리케인, 열풍(hot wind), 기타 기상재해

② 가축 : 사망, 강제도축, 기타 사고나 질병으로 인한 기능장애

③ 어장 내 물고기 : 기상재해, 사고, 질병으로 인한 사망과 손실

(3) 가입형태 : 보험가입의 형태는 자발성에 입각한 임의가입

(4) 가입방법 : 같은 종류의 작물을 심은 모든 필지를 가입

(5) 보험금 지급시기 : 수확 후 60일 이내 혹은 계약만료 시

3) 보험의 종류

(1) 본사업 분야(viable lines) : 위험의 유형, 기술적 분석, 재정부담 등의 면에서 간단하게 취급할 수 있는 분야

(2) 시범사업 분야(experimental lines) : 위험의 유형, 기술적 분석, 재정부담 등의 면에서 좀 더 신중한 접근과 더 많은 재보험이 필요한 분야

<표 18> 보험상품별 보험대상 작물

보험상품	대상 작물
손실보험	(개별재해에 대하여 필지별로 손해 정도에 비례하여 보상) 쌀, 겨울곡물, 봄곡물, 콩, 초지 작물, 건초, 면화, 평지씨, 해바라기, 호프, 담배, 아티초크, 마늘, 가지, 양파, 감자, 콜리플라워와 브로콜리, 딸기, 아스투리안 파바 콩, 완두콩, 잠두, 대추야자, 니스폴라, 멜론, 후추, 수박, 토마토, 당근, 아보카도, 해즐넛, 살구, 자두, 사과, 복숭아, 배, 체리, 키위, 감귤, 와인용 포도, 육묘중의 포도, 올리브, 상추 등
통합보험	(모든 기상재해에 대하여 농장의 생산량을 보장. 정부가 지역별로 최대 보험보장 생산량을 설정함.) 란자로테 섬의 양파, 겨울곡물, 콩, 리오자와 란자로테 지역의 와인용 포도
가축보험	양, 염소, 투우용 소, BSE, 죽은 가축의 소각비용, 소, 말, 닭, 초지에서의 가뭄피해
생산량보험	(원인을 구명하기 어려운 재해를 포함한 모든 재해에 대하여 보장된 총 생산량과 실제 생산량의 차이를 보상) 아몬드, 초지 작물, 올리브, 사탕무, 와인용 포도, 비에르조 등 지역의 과일농장
가격보험	(기상재해로 인한 손실 및 시장가격의 하락으로 인한 손실을 보상) 감자

4) 관련 기구 및 역할

(1) ENESA (Entidad Nacional Estatal de Seguro or The State Organization of Agricultural Insurances)는 농수산식품부 차관에 소속되어 다음과 같은 역할 수행한다.

ㅇ 연차농업보험계획 수립 및 집행

ㅇ 최소경작조건, 보험대상 작물, 보험가격, 가입 기한 등 책정, 농수산식품부에 건의

ㅇ 농업보험계획의 집행을 위하여 AGROSEGURO와 협정 체결

ㅇ 보험사와 보험가입자 사이의 중재 활동

ㅇ 기타

(2) DGS (Direccion Nacional de Seguro or General Directive of Insurances)는 경제재정부 소속 기관으로써 아래와 같은 업무를 수행한다.

ㅇ 보험조건 및 보험료 통제 등 모니터링

ㅇ AGROSEGURO에 참여하는 보험사의 참여비율 승인

ㅇ ENESA와 함께 보험료 지원비율 책정

(3) CCS (Consorcio de Compensacion de Seguros or Compensation Consortium)는 재보험을 담당하는 국영회사로써 주요 역할은 다음과 같다.

ㅇ재보험 담당

ㅇ이외에 민간보험사와 함께 일정부분의 보험 참여

ㅇ AGROSEGURO (Seguros Agrarios Combinados, S.A. or Spanish Groups of Combined Agricultural Insurances)

- 작물보험에 참여하고 있는 보험회사들이 1980년 설립한 회사로 스페인 공동보험(coinsurance)의 주체

- 주요 역할

․ 보험금 청구에 대한 관리와 보험금 지불

․ 보험료 징수 및 관리

․ 보험상품별 보험료율 산정 관련 연구

․ CCS에 대한 재보험료 지불 관련 사항

․ ENESA와 지방자치단체로부터 지원금 수령

<표 19> 스페인의 농작물보험 운영체제

조직구성		기능
◦농업부	-ENESA(Entidad Naciona Estatal de Seguros Agrarios)	◦ 년간계획수립 ◦ 보험료 보조 ◦ 작물별 보험료수준 결정 ◦ 손해사정지침 마련 ◦ 지방자치단체와 협조 ◦ 농작물재해보험 홍보
◦재정부	-DSG (Direccion Nacional de Seguro)	◦ 보험감독 ◦ ENESA와 함께 손해사정지침 및 보험료 보조지침 마련 ◦ CCS가 제공하는 재보험에 관한 재보험기준 마련 ◦ 요율 승인 ◦ Agroseguro 참여사 승인
	-CCS (Consorcio de Compensacion Seguro)	◦ 농작물 재보험 제공 ◦ 공동인수(12.5%) ◦ 손해사정 지도
민간손보사 연합회(Agroseguro)		◦ 계약심사 및 운영지침 지도 ◦ 보험료 거수 ◦ 손해 사정 및 보험금 지급 ◦ 요율 및 약관 준비 ◦ 민간 재보험 풀 구성
61개 보험사 풀		◦ 위험 인수

5) 보장수준(가입금액)

(1) 생산량 보증(개별위험)

- 참조 생산량 × 65% × 가격 (가격은 정부가 결정)

(2) 생산량 손실(종합위험)

- 예상생산량 × 정부지정가 × (우박 100%, 기타 80%)

6) 재정지원

(1) 정부지원금 : 총보험료($345MIL)의 53%

7) 재보험

주로 CCS(Consorico de Compensacion Seguro)를 통한 정부제공 재보험형태를 가진다. CCS의 일정 부분과 민간 손보사연합회(Agroseguro)보유의 일부를 민간재보험시장을 통해 재보험 처리한다.

CCS는 “Lineas viables”와 “Lineas experimentales”로 나누어진다.

- Lineas viables : 충분한 기술적 경험을 가진 작물과 담보위험을 대상으로 하는 재보험으로 “Lineas experimentales”에 대비하여 낮은 Stop loss protection을 제공함

- Lineas experimentales : 위험도가 높은 작물과 담보위험을 대상으로 하는 재보험으로 “Lineas viables” 대비하여 높은 Stop loss protection을 제공함

8) 손해평가 과정

(1) 보험금 청구서의 작성, 제출(우편, 팩스, 인터넷, 인편 등)

ｏ 농작물 : 손실을 파악하고 난 다음 날부터 7일 이내

ｏ 가축 : 손실발생 후 48시간 이내

(2) 손해평가인(loss adjuster)

ｏ 손해평가인은 AGROSEGURO가 현지교육과 심화교육 등으로 관리하고 훈련을 시킴.

ｏ 550명 이상의 다양한 경험을 가진 손해평가인(농학기사, 농업기술자, 수의전문가 등)이 거주지 별로 AGROSEGURO의 13개 지점에 등록되어 있음. 따라서 신속하게 신고지역으로 이동할 수 있음.

ｏ 손해평가

- 농작물 : 손해가 발생한 농장 전체에서 샘플을 채취하여 검사, 평가

- 가축 : 손해가 발생한 지 72시간 이내에 검사

ㅇ 손해평가 조사는 두 가지 형태로 이루어짐.

- 즉시조사(immediate inspection)

․ 우박피해의 경우 7일 이내, 다른 피해는 20일 이내 조사 실시

- 최종 평가(final valuation)

․ 농작물은 작물수확 이전에 이루어져야 하고 작물 수확 이후 평가를 하는 경우에는 시험용 샘플을 보관해야 함.

ㅇ 손해평가 결과에 대하여 40일이 될 때까지 합의하지 못하는 경우

- 양측은 새로운 손해평가인을 지정하여 손해평가 과정을 새로 밟음.

- 여기서도 합의가 이루어지지 않으면 세 번째 손해평가인을 지정하고 이들의 다수결 투표로 최종 평가를 하게 됨.

ㅇ 보험금의 지급

- 평가보고서가 만들어지면 농작물의 경우에는 수확 후, 가축의 경우에는 평가완료 후 60일 이내 보험금을 지급하게 됨.

<표 20> 손해평가 과정

청구서 작성

청구서 접수증 발부

특수손해평가 규정

일반손해평가 규정

현장조사서 작성

손해평가 보고서 작성

보험금 지급

5. 국내 농작물재해보험의 제도 개선방안

가. 기본방향

최근 지구 온난화 등으로 인해 이상기상이 자주 발생하며, 재해 규모가 커 농업생산에 심각한 영향을 초래하고 있다. 또한 WTO협정으로 농산물 시장이 개방되어 농산물 가격이 불안정한 상황에서 자연재해로 인하 농업생산의 불안정은 농업경영의 불안정을 심화시킬 우려가 있으므로, 개방화시대 농업경영의 불안정을 완화하기 위해서는 농작물재해보험의 확대가 필요하다.

농업재해에 대비하는 대책의 하나로서 농작물재해보험제도를 개선ㆍ보완하는 경우 이 보험제도가 담당할 수 있는 기능과 역할을 명확하게 규정해 두어야 할 것이다. 첫째, 농작물재해보험은 정부가 추진하고 있는 각종 농업재해 예방대책(내재해성 품종개발, 관배수시설 확충, 댐 및 제방시설 설치, 하천관리)과 연계되어 있으므로 어떤 형태이든 정부가 주체가 되어 전술한 효과성(Effectiveness)에 따른 장기적인 이익을 고려하여 강력히 추진ㆍ개선되어야 한다. 이와 더불어 농작물재해보험은 농업재해대책 가운데 사후적이고 간접적인 경제적 지원대책이라는 점을 인식하여 효율성(Efficiency) 차원에서 예산의 적절한 집행이 이루어질 수 있도록 하여야 할 것이다. 이렇게 하여야만 기존의 각종 재해예방 대책들도 농작물재해보험제도 수립시행을 계기로 더욱 강화되어 재해발생이 감소되고, 그로 인해 농작물재해보험의 건전한 발전과 조기정착이 가능해질 것이다.

둘째, 농작물재해보험은 피해농가의 소득보장을 목적으로 보험료를 부담하고 보험에 가입하는 농가에게만 해당하는 부분적인 재해대책이므로 지나치게 효율성에만 치중하여 수지상등의 원칙에 입각하다 보면, 재해위험으로부터 농가의 소득을 보장하여 농가의 경쟁력을 강화하고, 나아가 국가경쟁력을 증대시킨다는 정책적 목표인 농작물보험제도의 효과성이 무시될 수 있다. 따라서 수지상등이라는 효율성과 농작물보험제도의 정책적 목표달성이라는 효과성이 동시에 고려될 수 있는 방향으로 개선이 이루어져야 한다.

셋째, 농작물재해보험제도의 수립시행 방법에 있어서 기본방향을 설정해야 한다. 농작물재해보험의 급진적 확대는 농업인에 대한 위험관리인식 제고의 미비로 인해 동제도의 실시 목적인 효과성을 약화시킬 수 있다. 따라서 비용과 이익을 고려한 동제도의 효율성 측면을 동시에 고려하는 방향으로 확대하기 위해서는 일정 기간 시험사업이나 준비단계를 거쳐 단계적으로 확대ㆍ개선하는 방향으로 추진되어야만 한다. 단기간의 결과로 많은 농작물을 동시에 확대하기에는 커다란 부작용을 초래할 수 있으므로 시행 및 연구결과를 분석하여 그 결과를 토대로 단계적으로 다른 작물에 적용시켜 나가는 방법으로 추진되어야 한다.

마지막으로 농작물재해보험제도의 내용 가운데 가장 중요한 요소인 보험료 부담과 정부의 지원 문제도 우선적으로 농작물 재해보험제도의 도입의 목적과 기능에 따른 효과를 고려하여 강력히 추진하되 가입자의 위험관리기능을 인식에 대한 제고의 노력과 경제적인 측면의 효율을 고려하여 개선ㆍ확대시켜 나아가야 할 것이다.

나. 구조적 문제점의 개선방안

앞에서 언급한 바와 같이 우리나라는 대ㆍ내외적인 환경요인에 의해 농작물재해보험의 확대는 불가피하다. 나아가 농작물재해보험 도입의 취지와 목적을 달성하기 위해서는 기본적으로 전술한 문제점들을 개선 또는 최소화하고 농작물재해보험의 장점을 극대화시키는 것에 있다. 따라서 앞에서 검토한 문제점들을 중심으로 우리나라 농작물재해보험의 구조적 개선방안을 검토해 보고자 한다.

1) 도덕적 해이와 정신적 해이의 방지 방안

가입자의 손해를 사전에 예방하여 차단하기 위해서는 해이(즉 사고의 원인)의 통제가 최선이다. 농작물재해보험 본래의 취지를 달성하고 보험자(농협중앙회)의 수지상등의 원칙에 충실하기 위해서도 필수적인 조치이다. 이를 위해서는 도덕적ㆍ정신적 해이를 방지하기 위해서 다음과 같은 조치들이 취해져야 한다.

(1) 엄격한 보험인수가 이루어져야 한다.

가입자의 도덕적 해이와 정신적 해이는 사전에 엄격한 보험인수를 통하여 그 유인 요인을 차단하는 것이 최선이다. 이는 전술한 정보의 불균형하에 발생할 수 있는 역선택을 방지하는 지름길이기도 하다. 자칫 엄격한 보험인수는 농가의 불만을 초래할 수 있으나 이는 더 큰 불만을 사전에 차단하는 효과를 얻을 수 있다. 구체적으로는 농작물재해보험 청약시 고지의무를 엄격히 하여 부실고지를 방지하고, 사고발생시 통지의무를 약관상 강화하는 방안이 그 하나가 될 수 있다.

(2) 실손보상의 원칙과 비례보상의 원칙을 적절히 조화시켜야 한다.

생명보험과 달리 손해보험에서의 피보험자는 도덕적 해이의 유혹을 본질적으로 많이 받는 까닭에 그에 대한 방지책으로 일찍이 발달한 제도가 실손보상의 원칙이다. 실손보상의 원칙과 비례보상의 원칙은 나름대로 장단점을 가지고 있는 제도이다. 이는 각각의 보험 체결방식의 도덕적 해이와 정신적 해이의 유인을 사전에 차단하는 방향으로 이들 원칙의 장단점을 적절히 조화시켜 보험상품의 개발 및 운영해야 한다.

(3) 가입자의 손해방지 의무를 강화시켜야 한다.

농작물재해위험은 가입자의 노력여하에 따라 손해의 예방 뿐만 아니라 손해의 경감도 가능하다. 일찍이 이와 같은 문제점을 극복하기 위해 영국의 해상보험에서 도입된 제도가 손해방지약관이라는 것이 있다. 따라서 농작물재해보험 약관에 손해방지 의무규정을 명확히 하여 도덕적 해이와 정신적 해이를 방지하도록 해야 한다. 나아가 손해방지 약관에 해상보험법에서와 마찬가지로 합리적인 조치에 의한 손해방지 비용의 보험자 부담 규정을 명시함으로써 재해손해 발생시 손해의 심도를 줄이는 한 방편이 될 수 있다. 이와 같은 취지를 반영하여 우리나라 상법의 보험계약법 규정을 모두 상대적 강행규정으로 하고 있다.

2) 보험요율 체계의 개선방안

앞에서 검토한 바와 같이 우리나라 농작물재해보험 요율체계는 첫째,  농작물재해보험 요율산정의 기본원칙인 적정성과 공정성 등이 결여되었다는 점과 둘째, 보험료율에 의한 보험가격이 비싸다는 점이다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 다음과 같이 보험요율 산정체계 및 운영이 합리적으로 개선되도록 해야 한다.

(1) 재해위험의 빈도와 심도의 정확한 예측이 필요하다.

보험요율의 적정성을 확보하기 위해서는 보험요율 산출의 근거가 되는 자연재해에 대한 손해의 빈도와 심도가 정확히 반영할 수 있는 방안이 강구되어야 한다. 그래야만 보험료율의 적정성이 확보된다. 농작물재해보험료율 산출의 근거가 되는 손해의 빈도와 심도의 예측에 정확성을 기하기 위해서 재해 관련기관의 협조가 필수적이다. 각 재해지원 관련 행정기관이 파악한 자료의 협조체계 및 활용도를 증가시켜 시뮬레이션하여 산출하는 것도 한 방법이 될 수 있다. 나아가 기존의 민영보험의 경우와 마찬가지로 관련기관과 원만한 협조하에 손해의 빈도에 대한 정확한 예측이 이루어지도록 하여야 한다. 예를 들어 자동차보험의 경우에 경찰청, 병원, 의료보험 등의 기관과 전산망이 연결되어 보험사고에 대한 정보교환이 원만히 이루어지고 이를 토대로 각 보험사는 부가보험료를 자체적으로 반영하여 보험요율을 결정하고 있다.

(2) 가입자 특성 요율을 반영할 수 있도록 하여야 한다.

보험금은 근본적으로 보험료란 기금을 공동으로 조성하여 보험사고 발생시 조성된 기금에서 분담하는 사회경제적 장치이다. 즉, (총)보험료란 각자의 위험도에 대한 가격이기 때문에 가입자별 특성을 (총)보험료에 제대로 반영되지 않으면 가입자간에 불공평을 초래한다. 농작물재해보험의 첫해에 가입자별 특성 요율을 보험료율에 반영하여 공정성을 확보하기란 쉽지가 않지만 지역별 요율체계, 위험방지시설에 대한 할인율 적용, 작물별 특성요율 등을 반영하여 가입자간의 공정성을 확보할 수 있도록 하는 제도가 실시되어야 한다.

(3) 보험요율을 낮출 수 있는 방안이 강구되어야 한다.

앞에서 언급한 바와 같이 보험료율은 상품에 대한 단가에 해당한다. 다른 모든 상품과 마찬가지로 그 상품에 대한 인지도 못지 않게 중요한 것이 가격이다. 보험요율을 저렴하게 하기 위해서는 전술한 보험요율제도의 개선만으로는 한계가 있으므로 공영보험의 특성을 반영하여 국민경제 차원의 보조가 이루어지도록 해야 한다.

농작물재해보험과 마찬가지 목적으로 도입되어 시행되고 있는 수출보험기금의 정부 부담규모인 9,903억원에 비해 농작물재해보험 지원액은 너무 적은 금액이다. 비록 농작물재해보험의 초년도라는 점과 사업경제적인 측면을 고려하더라도 너무 적은 지원이 아닐 수 없다. 최소한도로 순보험료의 50%와 운영비의 100% 이상은 정부가 지원하는 방향으로 개선되어야 한다.

3) 대수의 법칙 적용문제 해결방안

보험은 원칙적으로 대수의 법칙을 적용시켜 과학적으로 실제손실을 평균손실로 대체하는 제도이다. 즉, 평균손실을 과학적으로 정확하게 산출하기 위해서는 상당수의 동질적인 위험의 결합이 필요하다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 다음과 같은 제도의 실시를 고려해 볼 필요가 있다.

(1) 농작물재해보험 가입자에게 유인책을 제시해야 한다.

보험의 기본적 성립 원리는 일정규모 이상의 다수의 가입자가 있어야 된다는 것이다. 농작물재해보험의 경우도 예외일 수는 없다. 동보험의 가입자를 많이 유인하기 위해서는 일본의 사례와 미국의 사례를 예로 들 수 있다. 즉, 강제가입과 유인책이다. 두 제도 모두 장단점을 내포하고 있는 것이 현실이다. 우리나라의 농작물재해보험이 사업초기인 점을 고려하여 미국의 사례와 마찬가지로 관련 부처와 협의하여 가입자를 유인하기 위한 시책으로서 각종 농자금의 우선 혜택, 감세조치, 위험관리서비스 강화 등이 고려될 수 있다.

(2) 위험분류기능을 강화해야 한다.

앞에서 언급한 바와 같이 대수의 법칙 문제를 해결하기 위해서는 우선적으로 다수의 동질적인 집단이 존재해야 한다. 즉 다수성이 충족된다 하여도 동질성이 구비되지 않으면 안된다. 따라서 위험 분류기능을 강화하여 동질적인 집단이 모일 수 있도록 하는 조치가 선행되어야 한다. 이와 같은 조치는 농작물재해보험의 확대 조치를 위해서도 밟아야 할 필수적인 단계가 될 것이다.

(3) 홍보를 강화하여야 한다.

‘위험이 있는데 보험이 있다’는 말이 있다. 바꾸어 말하면 보험상품의 소비자인 농업인의 인식이 제고되면 농작물재해보험에 당연히 가입할 것이라는 이야기가 된다. 따라서 농작물재해보험에 대하 농가의 인식이 제고될 수 있도록 홍보를 강화해야 한다. 홍보는 동보험의 보험자는 자칫 영리성 의미를 부각시킬 수 있으므로 농업인관련 대민접촉 기관에 의한 간접적 홍보가 효과적일 수 있다. 이를 위해서 동보험의 보험자인 농협중앙회는 간접적인 홍보를 적극 강구할 필요가 있다.

4) 역선택의 방지를 위한 개선방안

앞에서 살펴본 바와 같이 역선택이란 ‘정보 불균형하의 잘못된 선택’이라 정의된다. 즉 보험자가 보험가입자에 대한 정보가 충분하지 못한 상황에서 발생한다. 역선택은 단지 보험계약에서 뿐만 아니라 기타 다른 계약관계에서도 문제시된다. 보험에서 역선택이 특히 문제시되는 것은 보험자를 자칫 파산으로 몰고 갈 수 있기 때문이다. 이 역선택의 문제는 공영보험의 경우에 도덕적 및 정신적 해이와 연계되어질 요인이 많기 때문에 더욱 위험요소를 내포하고 있다. 이를 위해서는 역선택을 방지하기 위한 다음과 같은 조치들이 강구될 수 있다.

(1) 고지의무를 강화시켜야 한다.

고지의무는 보험계약 체결시 보험자에게 당해 보험의 인수여부에 중요한 판단의 근거가 되는 정보를 보험계약자가 알려야 하는 의무를 말한다. 이와 같은 고지의무 위반은 보험계약의 해제 사유가 된다. 고지의무 위반은 불고지와 부실고지의 형태로 나타난다. 향후 역선택을 방지하기 위해 농작물재해보험에서도 약관상 고지의무 규정을 강화할 필요가 있다.

(2) 정보의 불균형을 보완하기 위한 특약규정을 최대한 활용해야 한다.

일찍이 피보험자의 고지의무 위반을 사후적으로 방지하기 위하여 이용될 수 있는 것이 특약으로 특정위험을 제한할 필요가 있다.

(3) 다양한 보험상품 개발로 가입자의 선택권을 부여해야 한다.

상이한 피보험자의 욕구에 만족시키는 보험상품의 개발이 역선택을 방지할 수 있다. 저위험자는 상대적으로 낮은 보험료를 부담하고 고위험자는 상대적으로 높은 보험료를 부담하게 하는 등 다양한 상품의 선택권이 주어지면 역선택을 방지할 수 있다.

5) 보험의 목적과 보험위험의 제한문제 해결방안

현재의 농작물재해보험의 제도하에서는 잠재적인 피보험자인 농업인들의 다양한 보험욕구를 충족시킬 수 없다. 즉 보험목적물과 담보위험의 한계로 인해 소비자인 농업인의 선택권이 제한되고 있다. 이와 같은 농작물보험제도의 운영은 농업인의 경제적 지원제도로서도 문제가 있고 자유시장 경제체제의 원리에도 맞지 않다.

다. 운용상 문제점의 개선방안

1) 보장수준의 문제 해결방안

현행 농작물재해보험의 보장수준은 평균생산량의 70%를 보장하는 상품과 80%를 보장하는 상품으로 병행실시하고 있다. 이와 같은 보장수준은 여타(예를 들어 자동차보험) 손해보험에서의 실손보상의 원칙에 위배된다. 보장수준의 부족은 재해위험이 발생하였을 때에 경제적 복구라는 보험의 원리와 목적에 위배된다. 따라서 다음과 같이 조치가 이루어질 수 있다.

(1) 다양한 보상수준의 보험상품을 개발해야 한다.

보험은 원래 다른 상품과 마찬가지로 개인별 비용 지불의지를 반영해야 한다. 즉 다른 일반상품과 마찬가지로 좋은 상품(즉 보상이 많이 되는 보험상품)을 구매하려는 구매자는 그만큼 가격을 많이 지불하면 되는 것이다. 이는 농작물재해보험에도 적용되어야 한다. 이 때에 유의할 것은 도덕적 해이의 문제를 일으키지 않도록 실손보상의 원칙이 지켜지고 초과보험은 물론 금지해야 한다.

(2) 기금의 설치 또는 예산이 많이 확충되어야 한다.

농작물재해보험은 공영보험인 까닭에 정부의 지원이 필수적이다. 특히 정부지원은 보상수준의 강화와 밀접하게 관련되어 있다. 전술한 바와 같이 농작물재해보험의 정부지원은 다른 공적보험제도(수출보험, 의료보험, 재해보험 등) 에 비해 상대적으로 부족한 실정이다. 뉴라운드 출범으로 농업인에 대한 기존의 공적부조는 물론 가격 지지제도도 사용될 수 없을 것이 확실하기 때문에 이 분야의 지원금을 전용해서라도 예산증액 또는 농작물관련 기금을 설치하여 실질적인 보상이 이루어질 수 있도록 해야 한다.

(3) 농가소득지원 정책적인 보험종목을 많이 개발해야 한다.

개방화와 국제화 시대의 농업은 더 이상 국내의 경제적 환경만을 해결하는데 주안점을 둘 수 없다. 오늘날 국제적인 농산물정책 환경변화에 따라 새롭게 발생하는 위험에 대해 국내사업을 보호하고 경제자체의 양적ㆍ질적 성장을 위해서는 농업관련 보험제도가 국내ㆍ국제환경에 대처할 수 있는 적극적이고 다양한 농작물 보험종목이 개발되어야 한다.

영세규모의 농업인과 특수지역 및 특수품목에 정책적인 보상이 강조되지 않고, 보다 효율적으로 공평하게 인수종목을 선택할 수 있는 상품개발로 농작물보험제도상의 형평성의 과제를 극복할 수 있다고 본다.

2) 보험료 납부방법의 개선방안

농작물재해보험의 보험료는 계약 인수심사 결과 보험청약이 승낙되면 즉시 가입자에게 통보하여 수납하고 전산처리 된다. 또한 「보험료는 다른 약정이 없으면 보험기간이 시작되기 전에 납부해야 한다」(약관 제5조)고 하고 있으며 2회 분납이 가능하다. 이 경우 영세한 농가, 특히 소농의 경우에 구매력의 부족으로 농작물재해보험의 혜택을 볼 수 없게 된다. 일반적으로 똑같은 위험의 빈도와 심도에 대해 경제력이 약한 자가 상대적으로 크게 느끼게 된다. 따라서 농작물재해보험의 보험료 납부방법은 소농을 보호할 수 있도록 개선되어야 한다.

앞에서 언급한 바와 같이 보험료의 일시납부 혹은 2회 분납은 농업인에게 커다란 부담이 될 수 있다. 따라서 농업인 특히 소농의 부담을 경감하기 위한 분납제도가 시행되어야 한다. 자동차보험 등 여타의 손해보험에서 분납제도가 시행도고 있는 점을 감안하면 공영보험으로서의 본래의 취지에 맞지 않는다. 농작물재해보험의 경우에 보험기간이 길어야 1년이기 때문에 분납에 따른 보험자의 채권확보가 문제가 될 수도 있으나 농작물재해보험의 본래 취지를 살리기 위해서는 보증제도 등에 의한 분납제도를 여러 방면으로 강구해야 한다.

3) 할인ㆍ할증제도의 개선방안

농작물재해보험도 다른 보험상품과 마찬가지로 적극적인 할인ㆍ할증 제도를 도입하여 우량고객에게는 적절한 금전적 혜택이 주어지도록 해야 한다. 이는 보험자의 원활한 사업운영을 위해서도 필수적인 제도이다.

첫째, 무사고 할인제도가 시행되어야 한다. 일본의 경우 보험가입 3년간 무사고일 경우에는 농가납입 보험료의 50%를 환급해 주는 제도를 운영하고 있다. 금년에 도입된 농작물재해보험에서 시기상조일지 모르지만 장기적 관점에서 가입자의 사고유무와 가입실적을 감안한 할인제도가 시행되어야 한다.

둘째, 보험료 선납에 따른 할인이 이루어져야 한다. 소농의 경우에 동보험에 가입하기에도 무리일 수 있으나 농가의 경제적 사정이 비교적 원활한 수확기에 미리 가입하는 우량고객에게는 할인제도가 주어져야 할 것이다.

셋째, 불량가입자에게는 할증제도가 적용되어야 한다. 자동차보험의 예에서 보듯이 자칫 할증제도의 실시는 보험가입율의 저조를 가져올 수 있으나 부분적으로나마 할증제도를 도입하여 우량고객과 불량고객을 차별화 할 필요가 있다.

넷째, 위험 예방조치에 따른 할인제도가 강화되어야 한다. 전술한 바와 같이 위험은 예방이 최선이다. 보험에 의한 경제적 복구제도는 차선책일 뿐이다. 사후라도 방재시설 설치 등의 예방시설 설치를 하는 피보험자에게는 위험 예방활동에 상응하는 할인이 이루어져야 한다.

4) 보험기간 및 가입방법의 개선방안

앞에서 언급한 바와 같이 보험기간은 피보험목적물에 대하여 보험자의 책임이 존속되는 기간으로 피보험자가 보험으로부터 보호받게 되는 시간적ㆍ공간적 한계를 말한다. 즉 농작물재해보험은 주로 재해보험이기 때문에 시간적 한계가 적용된다. 농작물재해보험의 경우에 그 특성상 위험의 개시와 종료에 대해 자칫 분쟁이 발생할 수 있다. 따라서 동 보험의 위험의 개시와 종료를 명확히 할 필요가 있다. 한편 가입방법의 합리적 개선을 위해서 보험료 할인 등의 유인책을 제시하여 사전 보험계약 예약제도 등을 실시할 필요가 있다.

5) 손해평가 체계의 개선방안

보험은 본질적으로 서비스상품이나 다른 금융상품과 달리 당해 상품의 구매가격인 보험료는 선불의 형태를 취하고 있으며 당해 상품의 실질적인 품질 및 가격수준의 평가는 사후적인 후불의 성격을 지니고 있다. 즉 당해 보험상품의 품질 및 가격의 평가는 보험사고발생 여부에 따라 결정된다. 민영보험의 경우에도 보험사고 발생시 손해평가 체제에 대한 불만이 가장 높은 것으로 나타나고 있다.

(1) 손해평가인의 전문성을 강화해야 한다.

현행 손해평가인은 5년 이상 해당 농작물을 재배한 농업인 또는 농업관련 공무원 및 교사, 교수 등 전문가로 구성되어 있다. 그런데 이들은 해당 농작물에 대한 전문가일지는 몰라도 보험 전문지식의 부족으로 손해사정에 과학적인 손해평가를 기대하기 어렵다.

(2) 평가의 객관성을 확보해야 한다.

현행 농작물재해보험의 손해사정을 위한 소해평가반의 구성 및 교육과 이에 따른 모든 절차가 농협중앙회에 위임되어 있으며, 또한 손해평가반의 약 96.6%가 농업인들로 구성되어 있어 농업인 스스로 평가하는 형태가 된다. 이는 관계당사자(농업인, 재보험사, 정부 등)로부터 오해의 여지를 남기고 이는 보험자인 농협중앙회에도 부담이 될 수 있다. 따라서 농업인 이외의 전문인이 일정수 이상 손해평가인으로 위촉되도록 하거나, 계약관계에 의한 전문 손해사정인의 활용 등을 통해 객관성을 확보할 수 있도록 해야 한다.

6) 정부 재보험의 도입 필요

농작물재해보험을 실시하고 있는 대부분의 국가에서는 거대 재해에 대해 정부가 최종적인 재보험자 역할을 수행하는 것은 일반적인 현상이다. 이는 농작물재해보험의 특성상 자연재해가 생겼을 경우 수반되는 피해의 규모가 대규모이기 때문에 민간보험사들에게 이러한 거대 위험을 전적으로 부담시킨다면 보험사의 부실을 초래할 수 밖에 없을 것이기 때문이다. 지난 50년간 한반도는 연평균 9~10개의 태풍 영향권에 들었으며 이 중 태풍 ‘루사’와 같이 한반도 남서에서 북동으로 가로지르는 최악의 경로를 가진 태풍이 48차례 있었던 국내의 여건으로 볼 때 원활한 제도 운영을 위해서는 거대 재해에 대비한 정부 재보험 도입이 반드시 필요할 것으로 판단된다.

재보험 방식으로는 현재 비례재보험 방식만을 채택하고 있지만 이보다는 비례재보험 방식을 추가로 도입하여 혼용하는 방식을 취하는 것이 유리할 것으로 보인다. 비례재보험 방식을 통해 민간보험사들은 위험의 정도에 따라 출재하며, 민간보험사의 보유위험에 대해서는 다시 초과손해재보험(Stop Loss)과 같은 비례재보험 방식을 적용하여 민간보험사들의 손실을 제하하여 강제이수에 대한 보험사의 부담을 줄여 보험사의 부실을 방지할 수 있을 것이다. 민간보험사들에 대해 계약을 인수 거절하거나 해지할 수 없게 하여 선별적 위험인수를 불가능하게 하는 대신 언더라이팅을 통해 우량과 불량계약에 대한 선별적 재보험을 가능하게 함으로써 민간보험사들의 자발적이고 능동적인 참여를 기대할 수 있을 것이다.

재보험을 위한 담보력 제공을 위한 방법으로는 미국과 같은 할당위험기금, 발전기금, 상업기금 3종류의 기금을 조성하여 운영하는 정부 기금을 조성하는 방법과 일본과 같은 농작물재해보험을 위한 특별회계를 사용하는 방법, 스페인과 같이 거대 재해 및 보험담보 불가능 재해 발생시 추가예산을 수립하여 지원하는 방법, 또는 이상재해준비금제도와 같은 형태의 적립금 방법 등이 가능하며 이들 중 현실적으로 가장 효율적인 형태를 선택하여 해결할 수 있을 것이다.

7) 순보험료 정부 지원율 인상

일본의 경우 순보험료에 대한 적절한 요율 반영과 정부지원이 이루어지지 않아 순보험료 누적적자가 400억엔에 이르고 있다는 점을 고려해 볼 때 안정적인 농작물재해보험의 제도 운영을 위해서는 순보험료 인상을 통한 보험금 지급 재원 마련이 불가피하며 농업인부담을 최소화하기 위하여 정부지원율을 상향조정 하는 것이 필요하다.

순보험료의 정부지원율 인상 방법으로는 일괄적인 인상이 아닌 최소한의 생산량 보증을 담보하는 미국의 CAT와 같은 보장금액이 낮은 조건을 선택하는 농업인에게는 보험료 전액을 지원하는 방식도 고려해 볼 필요가 있을 것이다. 즉 미국, 캐나다의 경우와 같이 가입금액에서 자기 부담률을 뺀 보장금액에 따라 순보험료의 정부지원율을 차등 지원하여 보장금액이 낮은 경우 80~100%를 지원하고 보장금액이 높은 경우에는 50%를 지원하는 정부지원율의 차별화 방안도 고려해 볼 수 있다.

6. 맺음말

농업이 담당하는 경제적ㆍ비경제적 역할의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않아 세계 각국은 자국의 농업을 보호하기 위한 노력을 아끼지 않고 있다. 지금까지 우리나라의 농업은 정부의 산업화 논리에 밀려 상대적으로 소외되어 왔으며 최근에는 무역 자유화와 개방화로 인해 위기감이 더욱 가중되고 있다. 더욱이 지구온난화로 인한 기상이변으로 각종 재해발생 위험이 증가하고 있어 대책마련이 시급한 실정이다.

이미 세계 50개국 이상이 자국의 농업을 보호하기 위해 농작물보험 또는 농업보험을 실시하고 있다. 농작물보험 또는 농업보험은 정부가 직접 운영하거나 별도로 설립한 공공기관에 의거하여 운영되고 있으며 일반보험과는 달리 공영보험의 성격을 가지고 있다. 농작물보험의 경우 직접보조금과는 달리 국제규정이 허용하고 있는 농가지원제도에 해당하여 농업수출국의 통상압력을 사전에 차단할 수 있어 세계 각국은 본 제도를 확대ㆍ강화하는 추세이다.

1979년도에 우리나라는 농작물재해보험 도입을 추진하였으나 재배농가의 영세성과 농업인의 호응부족으로 연기되었다가 1999년 태풍 ‘올가’ 발생직후 사과, 배 농가를 중심으로 농작물재해보험 가입희망이 높아져 과수를 대상작물로하는 보험이 2001년 3월부터 판매되기 시작했다. 그러나 2007년 10월을 기준으로 보험대상작물은 10종류, 대상재해도 5가지에 불과하여 농업인의 경제적 안정을 도모하자는 본래의 취지를 제대로 살리지 못하고 있어 개선책 마련이 필요하다.

본 정책자료집에서는 국내 농작물재해보험의 특수성과 운영 현황 파악을 통해 문제점을 지적하였고 해외 사례를 참고하여 국내 농업보호 및 농업인의 경제적 안정을 도모할 수 있는 개선방안을 제시하였다.

농작물재해보험은 각종 재해로부터 농업인을 보호하는데 그 의의가 있으며 농업인의 안정적인 소득보장과 농업인의 자생력 강화, 통상압력의 사전적인 예방 등을 위해 매우 중요한 역할을 한다. 우리나라에서는 농협중앙회가 운영사업자로써 사업을 진행하고 있으며 사과, 배, 포도, 단감, 떫은 감, 감귤, 복숭아, 밤, 참다래, 자두 10개 품목을 대상으로 보험가입이 가능하다. 대상품목을 직접 재배한 농업인이 보험금의 수혜자가 되며 2007년 총 대상 농가수를 기준으로 한 가입률은 26.5%, 수입보험료는 약 700억원으로 추정된다.

농작물재해보험은 농작물 생산 및 판매와 관련한 자연 재해 위험에 대한 대비책의 일환이므로 민영보험과는 다른 특징을 내포하고 있다.

첫째, 보험목적에 대한 운영주체가 국가이다.

둘째, 손해의 평가가 어렵고 보험계약자와 피보험자가 농업인이다.

셋째, 담보 위험을 세부적으로 분류하기 어렵다.

넷째, 위험발생이 동시다발적이고 거대하다.

다섯째, 경제정책적 보험이다.

현재 우리나라의 농작물재해보험 제도는 농가 경영 안정에 적지 않은 기여를 하고 있음에도 불구하고 다음과 같은 구조적ㆍ운용상 문제점이 있다.

첫째, 도덕적ㆍ정신적 해이 발생으로 인해 손실발생에 무관심해지고 재해피해 예방조치와 축소조치를 소홀히 할 가능성이 높다.

둘째, 보험요율 수준 및 부과체계가 부적정하여 농작물재해보험 요율체계가 불합리하다. 보험요율 산정기준이 위험도이기 때문에 사고율 또는 손해율을 민감하게 반영하지 못하고 있으며, 보험요율 적용지역의 세분화가 미진하여 일부농가에 유리하거나 불리한 경향이다.

셋째, 현재 1년 단위로 보험료를 내고 있어 농업인이 재해를 미리 예상하고 보험료를 일시에 납부하는데 어려움이 있다.

넷째, 재해 피해의 거대성을 고려할 때 원보험사의 부담을 막기 위해서는 재보험 가입이 필수적이다. 그러나 2003년도에 피해 복구기간의 장기화와 보험요율 수준의 부적정 등으로 국내외 보험사들이 재보험 인수를 거절하여 농협중앙회가 모든 위험을 떠안은 사례가 있었다.

자연재해로 인한 농업재해에 대비하여 국내 농업과 농업인을 보호하고 안정적으로 식량을 공급하기 위해서는 농작물재해보험제도가 담당할 수 있는 기능과 역할을 다음과 같이 명확하게 규정할 필요가 있다.

첫째, 농작물재해보험은 정부가 추진하고 있는 각종 농업재해 예방대책과 연계되어 있으므로 장기적 이익을 고려하여 추진되어야 하며 예산의 적절한 집행이 이루어질 수 있어야 한다.

둘째, 농작물재해보험은 피해농가의 소득보장을 목적으로 보험료를 납부하고 보험에 가입하는 농가에만 혜택을 주는 부분적인 재해대책이므로, 효율성에만 치중할 것이 아니라 농작물을 보호하기 위한 공익성이 고려될 수 있는 방향으로 추진되어야 한다.

셋째, 단기간 많은 농작물을 대상으로 확대실시하기에는 위험이 클 수 있으므로 시행 및 연구결과를 분석하여 단계적으로 다른 작물ㆍ재해로 확대 적용해 나가야 할 것이다.

넷째, 농업인의 보험료 부담률과 정부의 지원문제의 경우 우선적으로 농작물재해보험제도의 도입 목적과 기능에 따른 효과를 고려하여 가입자의 위험 관리기능에 대한 인식 제고노력과 경제적 측면의 효율성을 고려해 개선되어야 한다.

본 정책자료집은 수입 개방화 시대에 따른 국내 농업의 발전과 농업인의 삶을 질 향상을 위해서 어떤 방향으로 농작물재해보험을 개선해야 하는가라는 문제의식에서 출발하였다. 농작물재해보험은 민간 보험과 달리 공익적 성격이 강하므로 그 특수성을 고려하여 관련부처간 적극적인 지원과 제도개선이 필요하다.

참고문헌

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【붙임-1】

농작물재해보험법 전문

농작물재해보험법

제1조(목적) 이 법은 자연재해로 인하여 발생하는 농작물의 피해에 따른 손해를 보상하기 위한 농작물재해보험에 관한 사항을 규정함으로써 농업경영의 안정과 농업생산성의 향상에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(농작물재해보험심의회) ①이 법에 의한 농작물재해보험(이하 "재해보험"이라 한다) 및 농작물재해재보험(이하 "재보험"이라 한다)에 관한 각호의 사항을 심의하기 위하여 농림부장관소속하에 농작물재해보험심의회(이하 이 조에서 "심의회"라 한다)를 둔다.<개정 2005.1.27>

1. 재해보험대상농작물의 선정 등에 관한 사항

2. 재해보험에서 보상하는 자연재해의 범위 등에 관한 사항

3. 재해보험 사업에 대한 재정지원에 관한 사항

4. 손해평가의 방법과 절차에 관한 사항

4의2. 농작물재해재보험사업(이하 "재보험사업"이라 한다)의 정부의 책임범위에 관한 사항

4의3. 재보험사업관련 자금의 수입과 지출의 적정성에 관한 사항

5. 그 밖에 농림부장관이 필요하다고 인정하는 사항

②심의회는 위원장 및 부위원장 각 1인을 포함한 15인 이내의 위원으로 구성한다.

③위원장은 농림부차관으로 하고, 부위원장은 위원중에서 호선한다.

④위원은 다음 각호의 1의 자 중에서 농림부장관이 임명 또는 위촉하는 자로 한다. 이 경우 다음 각호의 1의 자가 1인 이상 포함되어야 한다.<개정 2004.3.11, 2005.1.27, 2005.12.29>

1. 농림부장관이 재해보험 또는 농업에 관한 학식과 경험이 풍부하다고 인정하는 자

2. 농림부의 재해보험업무를 담당하는 3급공무원 또는 고위공무원단에 속하는 일반직공무원

3. 자연재해 또는 보험관련업무를 담당하는 재정경제부·기획예산처·금융감독위원회·소방방재청의 3급공무원 또는 고위공무원단에 속하는 일반직공무원

⑤위원의 임기는 3년으로 하되, 연임할 수 있다. 다만, 공무원인 위원은 그 재직기간으로 한다.

⑥심의회의 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제3조(보험가입자) 재해보험에 가입할 수 있는 자는 제4조제1항의 규정에 의한 보험대상농작물을 재배하는 자로 한다.

제4조(보험대상농작물 등) ①재해보험의 대상농작물(이하 “보험대상농작물”이라 한다)은 사과·배·포도·감·감귤·복숭아와 피해규모, 재배농가수, 보험실시 효과, 보험효용성 및 보험실시 가능성 등을 종합적으로 고려하여 대통령령이 정하는 농작물로 한다.

②재해보험에서 보상하는 자연재해의 범위는 호우피해·태풍피해·우박피해 및 동상해 등으로 하되, 그 발생의 빈도, 피해의 정도 및 객관적인 손해평가방법 등을 고려하여 보상대상농작물별로 대통령령으로 정한다.

[전문개정 2007.01.26]

제5조(보험사업자) ①재해보험 사업을 할 수 있는 자는 다음 각호와 같다.<개정 2005.1.27>

1. 농업협동조합법에 의한 농업협동조합중앙회(이하 "농협중앙회"라 한다)

2. 보험업법에 의한 보험회사

②제1항의 규정에 의하여 재해보험 사업을 하고자 하는 자는 농림부장관과 재해보험 사업의 약정을 체결하여야 한다.

③제2항의 규정에 의하여 재해보험 사업의 약정을 체결하고자 하는 자는 다음 각호의 서류를 농림부장관에게 제출하여야 한다.

1. 사업방법서

2. 보험약관

3. 보험료 및 책임준비금산출방법서

4. 그 밖에 대통령령이 정하는 서류

④제2항의 규정에 의한 재해보험 사업의 약정체결에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제6조(보험요율의 산정) 제5조제2항의 규정에 의하여 농림부장관과 재해보험 사업의 약정을 체결한 자(이하 "재해보험사업자"라 한다)는 재해보험의 보험요율을 객관적이고 합리적인 통계자료를 기초로 하여 보험대상농작물별로 대통령령이 정하는 행정구역 단위로 산정하여야 한다.

제7조(보험모집) ①재해보험을 모집할 수 있는 자는 다음 각호와 같다.<개정 2005.1.27>

1. 농협중앙회 및 그 회원조합의 임·직원

2. 농업협동조합법 제61조(제107조·제112조 및 제161조의 규정에 의하여 준용되는 경우를 포함한다)의 공제규정에 의하여 공제모집인으로서 농협중앙회장 또는 그 회원조합장이 인정하는 자

3. 보험업법 제83조제1항의 규정에 의하여 보험을 모집할 수 있는 자

②제1항의 규정에 의하여 재해보험의 모집업무에 종사하는 자가 사용하는 재해보험 안내자료 및 금지행위에 관하여는 보험업법 제95조·제97조 및 제98조의 규정을 준용한다. 다만, 농협중앙회에 대하여는 보험업법 제95조제1항제5호를 적용하지 아니한다.<개정 2005.1.27>

제8조(손해평가) ①재해보험사업자는 보험대상농작물에 관한 지식과 경험을 갖춘 농업인 그 밖의 관계전문가를 손해평가인으로 위촉하여 손해평가를 담당하게 하거나 보험업법 제186조의 규정에 의한 손해사정사에게 손해평가를 담당하게 할 수 있다.<개정 2005.1.27>

②제1항의 규정에 의한 손해평가인과 보험업법 제186조의 규정에 의한 손해사정사는 농림부장관이 정하여 고시하는 손해평가요령에 따라 손해평가를 실시하여야 한다. 이 경우 고의로 진실을 숨기거나 허위로 손해평가를 하여서는 아니된다.<개정 2005.1.27>

③농림부장관은 제2항의 규정에 의한 손해평가요령을 고시하고자 하는 때에는 미리 금융감독위원회와 협의하여야 한다.

④제1항의 규정에 의한 손해평가인으로 위촉될 수 있는 농업인 그 밖의 관계전문가의 자격요건 및 실무교육 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제9조(회계구분) 재해보험사업자는 재해보험사업의 회계를 다른 회계와 구분·계리하여 손익관계를 명확히 하여야 한다.

제10조(업무위탁) 재해보험사업자는 재해보험사업을 원활히 수행하기 위하여 필요한 때에는 보험모집 및 손해평가 등 재해보험 업무의 일부를 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다.

제11조(분쟁조정) 재해보험과 관련된 분쟁의 조정은 금융감독기구의설치등에관한법률 제51조 내지 제57조의 규정에 의한다.

제12조(보험에 가입된 농작물의 양도에 따른 권리 및 의무의 승계) 재해보험가입자가 재해보험에 가입된 농작물을 양도하는 경우에는 그 양수인은 재해보험계약에 관한 양도인의 권리 및 의무를 승계한 것으로 추정한다.

제13조(수급권의 보호) 재해보험의 보험금을 지급받을 권리는 이를 압류할 수 없다. 다만, 보험대상농작물이 담보로 제공되는 경우에는 그러하지 아니하다.

제14조(재정지원) ①정부는 예산의 범위안에서 재해보험가입자가 부담하는 보험료의 일부와 재해보험사업자의 재해보험의 운영 및 관리에 필요한 비용(이하 "운영비"라 한다)의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.<개정 2005.1.27>

②농림부장관은 제1항의 규정에 의한 지원금액을 재해보험사업자에게 교부하여야 한다.

③제2항의 규정에 의한 보험료와 운영비의 지원방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제14조의2(재보험사업) ①정부는 재해보험에 관한 재보험사업을 할 수 있다.

②농림부장관은 제1항의 규정에 따라 재보험에 가입하고자 하는 재해보험사업자와 다음 각호의 사항이 포함된 재보험 약정을 체결하여야 한다.

1. 재해보험사업자가 정부에 납입하여야 할 보험료(이하 "재보험료"라 한다)에 관한 사항

2. 정부가 지급하여야 할 보험금(이하 "재보험금"이라 한다)에 관한 사항

3. 그 밖에 재보험수수료 등 재보험 약정에 관한 것으로서 대통령령이 정하는 사항

[본조신설 2005.1.27]

제14조의3(기금의 설치) 농림부장관은 제14조의2제1항의 규정에 의한 재보험사업에 필요한 재원에 충당하기 위하여 농작물재해재보험기금(이하 "기금"이라 한다)을 설치한다.

[본조신설 2005.1.27]

제14조의4(기금의 조성) ①기금은 다음 각호의 재원으로 조성한다.

1. 제14조의2제2항제1호의 규정에 의하여 납입받은 재보험료

2. 정부·정부외의 자 및 다른 기금으로부터의 출연금

3. 재보험금의 회수 자금

4. 기금의 운용수익금 그 밖의 수입금

5. 제2항의 규정에 의한 차입금

②농림부장관은 기금의 운용상 필요하다고 인정하는 때에는 기금의 부담으로 금융기관·다른 기금 또는 다른 회계로부터 자금을 차입할 수 있다.

[본조신설 2005.1.27]

제14조의5(기금의 용도) 기금은 다음 각호에 해당하는 용도에 사용한다.

1. 제14조의2제2항제2호의 규정에 의한 재보험금의 지급

2. 제14조의4제2항의 규정에 의한 차입금의 원리금 상환

3. 기금의 관리·운용에 필요한 경비(위탁경비를 포함한다)의 지출

4. 그 밖에 농림부장관이 재보험사업의 유지·개선에 필요하다고 인정하는 경비의 지출

[본조신설 2005.1.27]

제14조의6(기금의 관리·운용) ①기금은 농림부장관이 관리·운용한다.

②농림부장관은 기금의 관리·운용에 관한 사무의 일부를 대통령령이 정하는 자에게 위탁할 수 있다.

③그 밖에 기금의 관리·운용에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

[본조신설 2005.1.27]

제14조의7(기금의 회계기관) ①농림부장관은 기금의 수입과 지출에 관한 사무를 행하게 하기 위하여 소속공무원중에서 기금수입징수관·기금재무관·기금지출관 및 기금출납공무원을 임명한다.

②농림부장관은 제14조의6제2항의 규정에 의하여 기금의 관리·운용에 관한 사무를 위탁한 경우에는 위탁받은 기관의 임원중에서 기금수입담당임원과 기금지출원인행위담당임원을, 그 직원중에서 기금지출원과 기금출납원을 각각 임명하여야 한다. 이 경우 기금수입담당임원은 기금수입징수관의 업무를, 기금지출원인행위담당임원은 기금재무관의 업무를 기금지출원은 기금지출관의 업무를, 기금출납원은 기금출납공무원의 업무를 행한다.

[본조신설 2005.1.27]

제15조(보고 등) 농림부장관은 재해보험의 건전한 운영과 재해보험 가입자의 보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 재해보험사업자에게 재해보험사업에 관한 업무처리 상황을 보고하게 하거나 관계 서류의 제출을 요구할 수 있다.

제16조(보험업법의 적용) 농협중앙회의 재해보험사업에 대하여는 보험업법 제102조·제104조 내지 제107조·제118조제1항·제119조·제120조·제124조·제127조·제128조·제131조·제133조·제134조제1항·제162조·제176조 및 제181조제1항의 규정을 적용한다. 이 경우 "보험회사"는 "농협중앙회"로 본다.<개정 2005.1.27>

제17조(벌칙) ①제7조제2항에서 준용하는 보험업법 제98조의 규정을 위반하여 금품 등을 제공한 자 또는 이를 요구하여 수수한 보험가입자는 3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처한다.

②다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제7조제1항의 규정을 위반하여 모집을 한 자

2. 제8조제2항 후단의 규정를 위반하여 고의로 진실을 숨기거나 허위로 손해평가를 한 자

③제9조의 규정을 위반하여 회계를 처리한 자는 500만원 이하의 벌금에 처한다.

[전문개정 2005.1.27]

제18조(양벌규정) 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인·사용인 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제17조의 위반행위를 한 때에는 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 동조의 벌금형을 과한다.

제19조(과태료) ①재해보험사업자가 제7조제2항에서 준용하는 보험업법 제95조의 규정을 위반한 때에는 1천만원 이하의 과태료에 처한다.<개정 2005.1.27>

②농협중앙회의 임원·집행간부·일반간부직원·파산관재인 및 청산인이 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 때에는 500만원 이하의 과태료에 처한다.<신설 2005.1.27>

1. 제16조에서 적용하는 보험업법 제120조제1항의 규정을 위반하여 책임준비금 또는 비상위험준비금의 계산을 하지 아니하거나 이를 장부에 기재하지 아니한 때

2. 제16조에서 적용하는 보험업법 제131조의 규정에 의한 명령을 위반한 때

3. 제16조에서 적용하는 보험업법 제133조의 규정에 의한 검사를 거부·방해 또는 기피한 때

③다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자는 500만원 이하의 과태료에 처한다.<신설 2005.1.27>

1. 재해보험사업자외의 자가 제7조제2항에서 준용하는 보험업법 제95조의 규정을 위반한 자

2. 제7조제2항에서 준용하는 보험업법 제97조제1항의 규정을 위반한 자

3. 제15조의 규정에 의한 보고 또는 관계서류의 제출을 하지 아니하거나 허위로 보고 또는 관계서류를 제출한 자

④제1항 및 제3항의 규정에 의한 과태료는 농림부장관이, 제2항의 규정에 의한 과태료는 금융감독위원회가 대통령령이 정하는 바에 따라 각각 부과·징수한다.<개정 2005.1.27>

⑤제4항의 규정에 의한 과태료처분에 불복이 있는 자는 처분의 고지를 받은 날부터 30일 이내에 농림부장관 또는 금융감독위원회에 이의를 제기할 수 있다.<개정 2005.1.27>

⑥제4항의 규정에 의한 과태료처분을 받은 자가 제5항의 규정에 의하여 이의를 제기한 때에는 농림부장관 또는 금융감독위원회는 지체없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 비송사건절차법에 의한 과태료의 재판을 한다.<개정 2005.1.27>

⑦제5항의 규정에 의한 기간내에 이의를 제기하지 아니하고 과태료를 납부하지 아니한 때에는 국세체납처분의 예에 의하여 이를 징수한다.<개정 2005.1.27>

부칙 <제6377호,2001.1.26>

이 법은 2001년 3월 1일부터 시행한다.

부칙(정부조직법) <제7186호,2004.3.11>

제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 다음 각호의 사항은 각호의 구분에 의한 날부터 시행한다.

1. 제2조제7항, ···<생략>···부칙 제4조(제9항을 제외한다)···<생략>···이 법 공포후 3월 이내에 제33조제6항의 개정규정에 의한 소방방재청의 조직에 관한 대통령령이 시행되는 날

2. 생략

제2조 및 제3조 생략

제4조(다른 법률의 개정) ①생략

②농작물재해보험법중 다음과 같이 개정한다.

제2조제4항제3호중 "행정자치부·기획예산처·금융감독위원회"를 "기획예산처·금융감독위원회·소방방재청"으로 한다.

③내지 ⑭생략

제5조 생략

부칙 <제7373호,2005.1.27>

제1조(시행일) 이 법은 공포후 3월이 경과한 날부터 시행한다.

제2조(2005년도 기금운용계획안에 관한 특례) ①농림부장관은 농작물재해재보험기금이 설치된 때에는 지체없이 2005년도 기금운용계획안을 수립하여 기획예산처장관에게 제출하여야 하며, 정부는 그 기금운용계획을 확정하여 지체없이 국회에 제출하여야 한다.

②제1항의 규정에 의한 기금운용계획안에 대하여는 기금관리기본법 제5조제1항 및 제2항·제7조제1항 전단 및 국회법 제84조의2의 규정을 적용하지 아니한다. 다만, 국회법 제84조의2제2항의 규정중 기금운용계획의 변경 및 기금의 결산에 관하여는 그러하지 아니하다.

제3조(다른 법률의 개정) 기금관리기본법중 다음과 같이 개정한다.

별표 2에 제139호를 다음과 같이 신설한다.

139. 농작물재해보험법

부칙(국가공무원법) <제7796호,2005.12.29>

제1조(시행일) 이 법은 2006년 7월 1일부터 시행한다.

제2조 내지 제5조 생략

제6조(다른 법률의 개정) ①내지 생략

농작물재해보험법 일부를 다음과 같이 개정한다.

제2조제4항제2호 및 제3호중 "2급 또는 3급 공무원"을 각각 "3급공무원 또는 고위공무원단에 속하는 일반직공무원"으로 한다.

내지 생략

부칙 <제8281호,2007.01.26>

이 법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다.

【붙임-2】

농작물재해보험 확대방안 관련 농림부 제출자료

□ 농림부는 '07.7.27일 농작물재해보험법시행령 개정을 통해 현행 7개 과수 품목(사과․배․포도․단감․떫은감․감귤․복숭아)인 재해보험의 대상농작물에 “밤․참다래․자두” 3개 품목을 추가하여 10개 과수 품목으로 확대한다고 밝혔다.

○ 이로써 주요 과수 품목 대부분이 재해보험 가입대상이 되어 재배 농가의 경영안정에 큰 보탬이 될 것으로 보인다.

□ 특히, 올해 도입하는 “밤․참다래․자두” 품목에 대해서는 기존의 태풍․우박 등 특정재해로 한정되어 있던 보상재해를 강풍피해․한해(旱害)․냉해(冷害)․조해(潮害)․설해(雪害) 등 보상 가능한 대다수 자연재해(All-risks)로 확대한다.

○ 농림부 관계자는 “내년부터는 콩․감자 등 식량작물과 양파 등 채소작물에 대해서도 재해보험을 도입할 예정이며, 이들 작물에 대해서도 보상 가능한 대다수 자연재해를 보장하는 종합위험보장 상품으로 개발할 계획” 이라고 밝혔다. 또한, “사과․배․포도․감․떫은감․감귤․복숭아”등 기존품목에 대해서도 대상재해를 연차적으로 확대하여 궁극적으로는 종합위험보장방식의 도입을 적극 검토할 계획이다“고 밝혔다.

□ ‘01년 사과․배 2개 품목으로 시작한 농작물재해보험은 ’02년 루사, ‘03년 매미 피해 등 자연재해 피해에 대해 27천여 농가에 1,466억원의 보험금을 지급하여 농가경영안정에 크게 기여한 바 있으며, 특히 금년에는 경북지방의 보험을 가입한 우박피해 농가에게 큰 도움이 될 것으로 보인다.

□ 농림부는 2006년부터 각계전문가로 품목개발추진단을 구성․운영하여 전 농작물에 대한 보험화 가능성을 검토한 바 있고,

○ 그 결과를 바탕으로 ‘07년 3품목, ‘08년 이후부터는 매년 5품목씩 ‘11년까지 식량작물․채소작물 등 대다수 주요 농작물로 보험확대 계획을 마련하여 적극 추진하겠다고 밝혔다.

○ 아울러, 지속적인 제도개선과 대상품목의 특성에 맞는 다양한 맞춤형 보험상품개발 등 농업인의 요구에 부응하는 보험상품 개발로 보험가입률을 제고해 나갈 계획이라고 밝혔다.

【붙임-3】

2007 국정감사 서면질의

노벨경제상을 받은 쿠즈네츠 교수는 “후진국이 공업 발전을 통해 중진국까지 도약할 수 있지만 농업 발전 없는 선진국이 되는 것은 불가능하다”고 말했다. 1인당 GDP(국내총생산)가 늘어날 수록 농업에 대한 국가의 보호는 강화되는 ‘개발의 역설’을 의미하는 말이다. 선진국으로 향하는데 있어 농업은 걸림돌이 아니라 디딤돌이 될 것이라는 이 말을 우리는 간과해서는 안된다.

최근 우리 농업은 개방화와 고령화로 많은 어려움에 직면해 있다. 지금까지 우리나라는 경제논리에 의해 농업을 소외시켜 온 탓이다. 그러나 농업을 경제논리에 집착하여 적용시키는 것은 매우 위험한 발상이다. 농업은 단순히 비교우위에 의해 존재하는 산업이 아니기 때문이다. 농업은 식량공급 기능 이외에도 식량안보, 환경보전, 농촌지역공동체 유지 등 여러 가지 다원적 기능을 수행한다. 국제사회에서도 이는 보편화된 중요한 가치로써 인정받고 있으며 때문에 세계 각국에서는 농업분야에 많은 예산을 지원하고 자국의 농업을 보호하기 위한 여러 가지 정책을 실시하고 있는 것이다.

이러한 농업의 중요성에도 불구하고 우리의 농업은 점차 심화되는 기상이변으로 자연재해가 급증하여 그 어려움이 더욱 가중되고 있다. 농가의 피해를 최소화하고 경쟁력 강화를 위해서는 농가경영의 안정이 매우 중요하며, 이를 위해서는 각종 자연재해 위험에 대한 해결책 수립이 선행되어야 한다.

농업은 생산과정에서 필연적으로 모든 생산 활동이 자연 현상과 매우 밀접한 관계를 가지고 있어 다른 산업에 비해서 자연 현상의 영향을 더 많이 받게 된다. 농작물의 생산과정에서 발생하는 자연재해는 불시에 대규모ㆍ동시다발적으로 발생하는 특성이 있어 개별농가들로서는 이를 예방하거나 복구하는데 능력의 한계가 있다.

세계적으로 WTO/DDA 및 FTA 협상으로 농업부문에 대한 국내보조와 지원제도는 국제규정에 의해 폐지되거나 축소가 불가피한 실정이지만 농업보험은 허용보조대상에 포함되므로 외국에서는 이미 농업인에 대한 간접 지원 수단으로 실시하고 있다.

우리나라에서도 지난 2001년 농작물재해보험 제도를 도입하였으나 보험대상작물은 10종류, 대상재해도 5가지에 불과하여 농업인의 경제적 안정을 도모하자는 본래의 취지를 제대로 살리지 못하고 있는 상황이다.

농업은 단순히 경제논리에 집착하여 적용시킬 수 없으며, 식량공급 기능 이외에도 식량안보, 환경보전, 농촌지역공동체 유지 등 다원적 기능을 수행하는 산업입니다. 그러나 지금까지 우리나라는 경제논리에 의해 농업을 소외시켜왔기 때문에 현재 우리나라 농업은 매우 어려운 환경에 처해있습니다. 우리나라 농업의 지속적인 유지를 위해서는 농가경영의 안정이 매우 중요합니다.

세계적인 환경오염으로 인해 지구온난화가 심해지고 있으며, 이로 인해 각종 자연재해 발생이 잦아지고 있습니다. 농업은 생산과정에서 필연적으로 모든 생산활동이 자연 현상과 매우 밀접한 관계를 가지고 있어 다른 산업에 비해 자연 현상의 영향을 더 많이 받게 됩니다. 농작물 생산과정에서 발생하는 자연재해는 불시에 대규모ㆍ동시다발적으로 발생하는 특성이 있어 개별농가들이 이를 예방하거나 복구하는데 능력의 한계를 가집니다. 자연재해로부터 농작물과 농업인을 보호하기 위한 대책이 필요하므로 농작물재해보험의 확대적용이 시급하다고 생각합니다. 이에 대한 장관님의 견해는 무엇입니까?(질의 1)

2007년 우리나라 농작물재해보험 가입율은 26.5%로 미국 70%, 일본 밭작물과 원예시설 가입율 50%에 훨씬 못 미칩니다. 가입율이 저조한 것은 정부의 보험적용대상 품목수, 보험적용 자연재해, 보상수준유형 등에 대해 선택의 폭이 좁아 농업인들이 보험의 실효성에 회의적이기 때문이라 생각합니다. 그 예로 우리나라에서는 보험적용대상 품목수가 10가지에 불과하지만 미국 100여개 농작물을 대상으로 보험을 실시하고 있으며 일본은 40여 가지 농작물, 가축, 과수, 전작물을 대상하고 있습니다. 또한 우리나라 적용대상 자연재해는 태풍, 우박, 동상해, 호우, 과수보상에 불과합니다. 미국의 경우 가뭄, 폭우, 우박, 폭퐁우, 태풍, 벼락, 병충해, 홍수, 화재, 지진을 대상으로 보험을 실시하고 있습니다.

본 의원은 농작물재해보험의 경우 영리보다는 돌발 재난 대비와 생계구호의 성격이 강하므로 보험적용대상 품목수를 늘리고 보험금 지급요건도 더욱 완화해야 한다고 생각합니다. 현재처럼 우박, 대풍 등에 국한된 특정 위험보장을 넘어서 가능한 농작물, 가축, 농업시설 피해 등 전반적인 자연재해를 실질 보상하는 쪽으로 발전해야 한다고 생각합니다. 이에 대한 장관님의 견해는 무엇입니까?(질의 2)

농작물재해보험의 문제점 및 개선방안

발 행 일 / 2007. 10. 30

저    자 / 정송이, 이영호, 박순미, 이삼무, 김명로

발 행 처 / (사)태평양포럼

주    소 / 서울시 영등포구 여의도동 13-21번지 맨하탄 21 리빙텔 504호

전    화 / 02) 6333-7055

팩    스 / 02) 6333-7056

출판등록 / 제 318-2007-00007호

I S B N / 978-89-92929-00-4

* 저자와의 서명동의 없는 무단 전제 및 복제를 금지합니다.

* 본 정책보고서는 원저자의 내용을 훼손하지 않도록 하면서 정부의 정책방향을

제시하고자 원문을 그대로 기술하는 부분이 있음을 밝혀둡니다.

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