【2007 건설교통위원회 국정감사 정책자료집③】

‘서민’없는

참여정부의 임대주택 정책

2007. 11

국회의원  정 희 수

(한나라당, 경북 영천)

◐  목 차

Ⅰ. 서 문

Ⅱ. 주택시장 여건과 임대주택 정책

1. IMF 외환위기 이후의 주택시장 여건 변화

2. 시대적 상황에 따른 임대주택 정책 변화

Ⅲ. 참여정부 임대주택 정책의 문제점

1. 수요예측 문제

2. 재원부담 문제

3. 정책목표의 모호성과 이에 따른 무리한 정책추진

Ⅳ. 바람직한 임대주택 방향을 위한 제언

1. 주택시장에서 공공부문과 민간부문의 역할 재정립 시급

2. 국민임대주택 등 기존 임대주택 정책에 대한 개선

Ⅰ. 서문

◎ ‘서민’ 없는 참여정부의 임대주택 정책

“저소득층에 대해서는 임대주택을, 중산층을 위해서는 분양주택을 건설ㆍ공급해나가고자 합니다.”라는 유창순 전(前)국무총리의 발언(1982. 2. 26, 국회 임시회의)처럼 임대주택정책의 취지를 가장 잘 표현하는 말도 없을 것이다.

1971년 서울 개봉동에 처음으로 임대주택이 등장하면서 2006년까지 200만호가 넘는 임대주택이 공급되었다. 그러나 진정한 의미의 임대주택인 재정 투입을 통한 장기 임대주택은 1998년 국민임대주택정책이 발표되면서 본격화되었다고 할 수 있다. 지난 36년간 공급된 임대주택 물량 중 1998~2006년까지 9년간 공급된 물량 비중이 45.9%로 절반에 이를 정도이다.

이와 같은 장기임대주택 증대는 저소득층의 주거안정을 제고시킨다는 측면에서 매우 긍정적인 추세라고 볼 수 있다.

그러나 지금까지의 물량 위주 임대주택공급은 몇 가지 한계에 봉착하고 있다. 첫째 임차인이 주거하고 싶어 하는 지역에 대한 임대주택공급의 한계 발생하고 있으며, 둘째 국민임대주택의 경우 공급 주체의 재무적 안정성이 저해되고 동시에 원활한 자금조달 등의 문제 발생했고, 셋째 확고한 임대주택 정책목표 부재로 인해 주택정책 실패를 무마시키기 위한 하나의 수단으로 이용되는 등 사회안전망으로서의 의미가 퇴색되어가고 있다.

현대사회에서는 정책 하나하나가 국민들의 이해관계에 큰 영향을 미치게 되어 이에 대한 국민들의 참여욕구가 증대되었다. 결국 정부의 일방적인 정책수립 및 추진이 불가능해지면서 국민들과의 공감대 형성이 실효성 있는 정책집행의 큰 요건이 되었다.

따라서 모든 국민들을 만족시킬 수가 없는 정책수립 및 집행 과정에서의 의사결정은 합리적이고 보편적인 정책목표를 바탕으로 확고한 정책의지를 가지고 국민들을 설득해야만 정책의 실효성을 거둘 수가 있는 것이다.

그러나 참여정부의 임대주택 정책은 정권말기로 갈수록 ‘저소득층의 주거안정’이라는 정책목표의 의미를 퇴색시키고 있다.

그 실례가 비축용 임대주택으로서 저소득층의 주거안정이라는 개념에서 벗어나 최근에는 중산층의 주거안정이라는 개념까지 확대하려고 시도하고 있다. 이는 부동산 시장이 과열되면서 국민들의 내집 마련에 대한 열망이 더욱 커져만 가고 있는 반면, 정부가 부동산 시장 안정대책이란 빌미로 반시장적 규제를 남발해 공급을 위축시키고 균형발전이란 명목으로 각종 개발정책을 남발하면서 수요를 강화시키는 역할로 이어져 집값이 미친 듯이 올라가 국민들은 비난과 절망을 넘어 분노로까지 표출될 정도이기 때문이다.

이와 같이 기존 임대주택의 문제점을 간과한 채 임대주택의 타겟계층을 확대시키는 것은 더욱 큰 문제만을 야기시킬 수 있다.

이 글에서는 1998년 이후 임대주택 정책의 흐름을 살펴보고, 정책변화가 저소득층의 주거안정이라는 목표를 달성하기 위한 변화였는지 검토해보고자 한다. 이를 바탕으로 앞으로의 임대주택 정책이 나아가야 할 방향을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 주택시장 여건과 임대주택정책

1. IMF 외환위기 이후의 주택시장 여건 변화

(1) 1997년말 외환위기로 반전에 반전을 거듭했던 주택가격

우리나라의 주택공급은 1980년대말부터 비약적인 증가추세를 보이면서 서울과 수도권 일부지역을 제외하고는 주택보급률이 100%를 넘어서 주택의 양적 부족현상이 대부분 해소되어 안정적인 주택가격 추세를 보여왔다.

그러나 1997년말에 발생한 외환위기는 우리 경제의 활력을 빼앗아갔고, 대규모 실직 등 가계소득이 급격히 감소하면서 주택가격의 폭락 현상이 나타났다. 이에 따라 1998년 주택건설물량은 1990년대의 절반 수준인 30만호로 급감하였다. 이후 정부의 주택시장 활성화 정책에 따라 주택건설물량이 서서히 회복되었으나 1990년대초와 같은 대규모 주택건설 추세는 아니었다.

2000년에 들어 경제위기를 벗어나고 정부의 주택수요 확대정책이 맞물리면서 움츠러들었던 주택수요가 증가하기 시작했다. 더욱이 마땅한 투자처를 찾지 못하고 갈팡질팡하던 시중자금이 부동산 시장으로 몰려들면서 수요확대를 촉진시켰다. 반면 한번 위축되었던 공급은 기하급수적으로 늘어가는 수요와는 달리 충분한 회복세를 보이지 못했고, 특히 국민들이 선호하는 아파트의 공급은 충분히 이루어지지 않았다.

이와 같은 수급 불균형 현상에 따라 2001년 이후 전국적으로 주택가격이 상승하는 현상이 나타났고, 주거여건이 상대적으로 좋은 서울을 중심으로 주택가격 상승이 두드러진 것이다. 이와 같은 주택시장 여건 속에서 참여정부가 출범하게 되었다.

(2) 참여정부의 부동산 정책 실패

부동산 폭등시대의 정점에서 출범한 참여정부는 주택 및 부동산 가격 안정을 통한 서민의 주거비 부담 경감을 강조하였다. 이를 위해 정부는 △지역균형개발 △종부세 등 세제강화 △공공임대주택 대량 공급 △주택거래 및 가격의 직접 규제 등 4가지 핵심과제를 골자로 한 강력한 수요억제정책을 정권의 명운을 걸고 추진해왔다.

그러나 이와 같은 정부의 노력은 오히려 공급을 위축시키는 한편, 부동산 정책이 발표될 때마다 집값과 전세값은 오히려 상승해 정부의 노력을 헛된 것으로 만들어버렸다. 서울 주택공급이 2002년에 비해 2006년 75.2%가 감소하는 등 참여정부 4년간 서울의 집값은 51.8%, 전세값은 12.1% 상승하게 된 것이다.

《 전국ㆍ서울의 주택공급량 증가율 추이 》
구 분	02년 대비 06년	2003	2004	2005	2006	2007.8월1)
전 국	-29.6%	-12.2%	-20.8%	-0.1%	1.3%	-14.0%
서 울	-75.2%	-27.5%	-49.8%	-10.9%	-23.4%	18.1%2)
주1) 전년 동기 대비 : 2006.1~8월까지 주택공급량 대비 2007.1~8월까지 공급량 2) 분양가 상한제를 앞두고 서둘러 사업승인을 받은 업체 급증 3) 인ㆍ허가 기준 자료 : 건설교통부

《 부동산 정책 발표에 따른 집값 및 전세값 상승률 추이 》
구 분		02.12월~07.9월	03.10~05.8월	05.8~06.3월	06.3~07.1월	07.1~9월
전국	집값	33.5%	3.9%	2.4%	12.8%	0.8%
	전세값	12.2%	-1.3%	4.8%	6.1%	1.2%
서울	집값	51.8%	5.5%	4.7%	21.6%	1.0%
	전세값	12.1%	-4.4%	7.8%	8.7%	1.7%
강남	집값	76.8%	10.5%	7.6%	19.3%	-2.1%
	전세값	11.8%	-5.2%	10.3%	9.9%	-1.4%
비 고		참여정부 기간	10ㆍ29대책 효과	8ㆍ31대책 효과	3ㆍ30대책 효과	1ㆍ31대책 효과
주1) 아파트, 기간말 기준 자료 : 국민은행

특히 지역별 차별성을 고려하지 않은 부동산 정책으로 매월 지방에서는 미분양 신기록을 세우면서 건설경기까지 침체에 빠뜨리게 되었다.

《 미분양 주택 추이 》 단위 : 호
구 분	2003	2004	2005	2006	2007.8월1)
전 국	38,261	69,133	57,215	73,722	91,714
수 도 권	7,370	15,458	12,242	4,724	5,817
지 방	30,891	53,675	44,973	69,048	85,897
주) 기간말 기준 자료 : 건설교통부

참여정부 출범 초기의 주택보급률은 100%를 넘어섰지만, 인구 1000명당 주택 수는 미국이나 유럽 등 선진국의 50～60%에 불과한 수준이었다. 뿐만아니라 소득증가에 따라 주택규모를 늘리려는 수요, 기존의 노후주택의 대체 필요성 등을 감안하면 주택공급의 지속적인 확대가 필요했던 시기였다.

《 주거수준의 국제비교 》

지표	한국('04)	일본('03)	미국('03)	영국('02)	독일('02)
주택보급률	102.2	109.3	108.5	105.2	100.6
1000명당 주택수	269	422	416	426	473
주택당 건평(m2)	63.1('00)	94.9('00)	148('01)	87('01)	95
1인당주거면적(m2)	20.2('01)	33.8('00)	65.3('01)	44.0('01)	41.6('01)
자가보유율	65.1	61.2	68.3	70.4('03)	42.6
연소득대비 주택가격	5.5	4.9	3.7	3.8	6.0
자료 : 참여정부 부동산 정책의 허와 실, 김경환(2006)

특히 총량보다 중요한 것이 수요가 있는 주택이 필요한 시기와 입지에 적절하게 공급될 수 있는가의 여부이다. 소득과 인구가 증가, 금융시장의 여건 변화 등으로 주택이나 상업용 건물에 대한 수요가 증가할 경우 가격이 얼마나 안정될 수 있는지는 공급의 탄력성에 달려 있다.

수요가 늘어 가격이 오르기 시작할 때 공급이 신축적으로 증가할 수 있으면 가격은 곧 안정될 수 있지만 어떤 이유로든 공급이 따르지 못하면 가격은 훨씬 더 큰 폭으로 상승하게 된다. 따라서 정부의 중요한 역할은 수요가 있는 주택이나 상업용 건물이 적기에 공급될 수 있는 기반을 조성하는 일이다. 여기에는 택지와 공공 서비스의 원활한 공급이 필수적이다. 지난 1980년대말에 시작된 주택가격 폭등이 주택공급의 획기적인 증대로 진정되었지만 공급의 탄력성이 높아지지 않아 수요가 다시 증가함에 따라 가격이 다시 큰 폭으로 오른 것이다.

공급확대의 필요성은 1989～1990년의 집값 폭등세가 분당․일산 등 5개 신도시 입주가 시작되면서 꺾였다는 경험적 사실로부터도 확인할 수 있다. 그러나 1990년대 초와 현재 상황 사이에는 큰 차이가 있다. 5개 신도시 건설 당시 우리나라 1인당 소득은 5,000달러에 불과하였으며, 또한 주택의 절대적 부족이 심각한 상황이었다. 그동안 소득이 3배 정도로 상승함에 따라 주택수요가 고급화되었다.

또한, 주택보급률이 100%를 넘어 절대적인 양적부족 문제는 해소된 반면, 국지적인 수급 괴리가 문제의 본질이다. 따라서 참여정부의 공급정책은 주택보급률을 115%로 확대한다는 식의 양적 접근이 아니라 공급의 탄력성을 높이는 데 역점을 두었어야 했다.

이와 같은 참여정부 부동산 정책 오류에 대한 비판이 거세지게 되었고 주거불안이 한층 더 심화되자, 정부는 서민주거 안정이란 명목으로 임대주택 공급량을 지속적으로 확대ㆍ추진하면서 이를 무마시키려고 하였다.

즉 주거가 불안해 정책적으로 보호해주어야 하기 때문에 임대주택을 공급하는 것이 아니라 부동산 정책의 실패로 인한 주거불안에 대한 국민들의 분노와 비난을 회피하고자 임대주택 물량을 급격히 증가시키게 된 것이다.

2. 시대적 상황에 따른 임대주택 정책 변화

(1) 참여정부 이전의 임대주택 정책

주택물량 부족해소가 급선무였던 1990년대 초중반에는 집값 불안에 대한 예방책으로서 최소한의 임대주택 건설이 추진되었다.

1990년 주택보급률이 72.4%에 불과할 정도로 주택물량이 절대적으로 부족했다. 이와 함께 1980년대의 경제 고성장과 물가안정을 지속하면서 주택수요가 급격히 증가하면서 집값 폭등 현상이 발생하였다. 이에 따라 1989년 노태우 정부는 분당, 일상 등 5개 신도시 개발을 골자로 하는 주택 200만호 건설계획을 발표하였고, 저소득층의 주거안정을 위해서는 영구임대주택 25만호 건설을 추진하였다.

《 1970~90년까지 주택보급률 추이 》
구 분	전 국	수 도 권	서 울
1970년	78.2%	64.5%	56.8%
1975년	74.4%	62.1%	56.3%
1980년	71.2%	60.2%	56.1%
1985년	69.8%	59.7%	55.3%
1990년	72.4%	63.3%	57.9%
자료 : 건설교통부

이후 1993년 영구임대주택 건설이 종료되는 한편, 집값 안정세가 자리잡기 시작하자 차상위 계층을 위한 5년 장기임대주택 건설이 추진되었다. 5년 장기임대주택은 임대기간 동안 주거안정을 보장함과 동시에 의무임대기간 5년 후 분양전환을 가능하게 함으로써 수익성을 제고하여 민간자금을 유인하기 위한 정책이었던 것이다.

1998년부터 본격적인 장기임대주택 사업이 시작되는데, 바로 국민임대주택 건설사업인 것이다. 1990년대초의 임대주택건설은 집값 폭등에 따른 주거불안이 심화됨에 따라 추진된 반면, 국민임대주택건설은 경제위기로 인해 발생한 대규모 실직 등으로 주거불안이 심화되어 추진된 정책이었다.

국민임대주택 건설초기에는 5년 장기임대주택에 입주하기 어려운 계층을 위해 임대기간을 10년 및 20년으로 규정하였다.

그러나 2000년들어 경제위기를 벗어나기 시작하면서 마땅한 투자처를 찾던 투자자들이 부동산 시장으로 몰리기 시작하자 집값 폭등현상이 발생하였다. 이에 따라 1997년 경제위기로 인한 서민 주거불안이 2000년 들어 더욱 심화되는 상황에서 참여정부가 들어서게 되었다.

(2) 참여정부의 임대주택 정책

참여정부가 출범하자마자 주택시장 안정을 위한 대책마련에 심혈을 기울이는 한편, 저소득층의 주거안정을 위한 국민임대주택 제도의 개선작업에 착수하게 된다.

이에 따라 등장한 것이 임대기간을 30년으로 연장하는 국민임대주택 100만호 건설정책이며, 이를 뒷받침하기 위해 2003년 ｢국민임대주택등에 관한 특별조치법｣을 제정하게 되었다. 이로써 본격적인 임대주택 건설시대가 도래하게 된 것이다.

그러나 참여정부의 희망과는 달리 과열된 주택시장이 쉽게 진정되지 않을 뿐만 아니라 전세가격마저 불안한 양상을 보이기 시작하자 각종 임대주택 정책을 쏟아내게 된다.

2003.9월에는 국민임대주택 100만호 건설계획에 추가하여 10년 장기임대주택 50만호 공급계획을 발표하였다. 이는 기존 5년 장기임대주택을 근간으로 임대기간을 10년으로 늘려 임대주택으로서의 정체성을 확고히 한다는 명분으로 추진된 것이다.

그러나 수익성 부족으로 10년 장기임대주택 건설실적이 극히 부진하였고, 참여정부의 강력한 주택수요억제정책이 가속화됨에 따라 전세시장 불안이 가중되자 2006.8월 임대주택 물량목표를 150만호에서 185호로 확대시키는 계획을 발표한다. 2012년까지 다가구 매입, 전월세형 임대 등 35만호를 추가한다는 정책으로서 2012년 임대주택 재고율을 12%선까지 끌어올리겠다는 복안이었다.

이와 같은 주택시장 안정책과 임대주택 건설계획에도 불구하고 주택시장이 진정될 조짐을 보이지 않자 분양원가 공시, 분양가 상한제 등 주택가격의 직접적 규제방안 등 시장원칙에 반하는 무리한 정책을 강행하게 되고 민간부문의 주택공급 위축을 우려해 주택공사 등 공공부문의 공급여력을 강화하는 정책을 발표했다.

동시에 국민임대주택 건설 완료기간을 2012년에서 2017년까지 연장시키면서 50만호 추가 공급을 추진하고, 실적이 부진한 기존 10년 장기임대주택을 대체하는 비축용 임대주택 50만호 건설계획을 발표하는 등 10년 185만호 건설계획을 15년간 340만호를 확대시켜 2017년에 임대주택비율을 20%까지 끌어올리겠다는 야심찬 계획을 추진하고 있다.

《 참여정부의 임대주택 공급계획 및 변경내역 》
구분	공급계획	변경사유
서민․중산층 주거안정 지원 대책(‘03.9.3)	∘‘03～‘12까지 장기임대주택 150만호 공급 - 국민임대 100만호 - 10년임대 50만호	-
8.31 1주년 (‘06.8.31)	∘‘12년까지 장기임대주택을 총 주택의 12%(185만호)로 확대 -‘06～’12년까지 총 116만 8천호 건설․매입	∘서민․중산층이 10년이상 장기간 거주할 수 있는 장기임대주택 공급을 확대하고, - 소득계층별 수요에 적합한 다양한 임대주택*을 공급하기 위해 당초 장기임대주택 건설계획(150만호)을 조정 * 국민임대주택, 다가구 매입, 10년임대, 전월세형 임대 등
1.31대책 (‘07.1.31)	∘장기임대주택 비중을 선진국 수준으로 상향조정 (‘12년 15%, ’17년 20%) - 8.31 1주년 대책시 발표한‘12년까지 임대주택 비축규모(’12년 185만호) 외에 155만호 추가 공급	∘‘06년말 현재 장기임대주택의 재고비율이 총주택의 3.0%에 불과하고, -‘12년까지 장기 임대주택을 12%로 확충하더라도 주거안정을 위한 선진국 수준* (20% 내외)에 미달하여 저소득․서민층의 주거불안을 완전히 해소하기에는 미흡 * 영국 22%, 독일 20%, 프랑스 17%

《 장기임대주택 목표물량 및 재고율 추이 》
구 분	2003.9월		2006.8월		2007.1월
임대주택 사업기간	2003~12년	→	2003~12년	→	2003~17년
임대주택 공급량	150만호	→	185만호	→	340만호
임대주택 재고율 목표	-	→	2012년 12%	→	2017년 20%

주) 비축용 임대주택사업의 법적 근거를 마련하기 위해 임대주택법개정안이 국회에 제출되어 있으며, 현재 건설교통위원회 법안심사소위원회에 계류되어 있음

Ⅲ. 참여정부 임대주택 정책의 문제점

참여정부 임대주택 정책은 저소득층의 주거안정이라는 목표로 장기적인 관점에서 신중한 검토를 거치지 않은 졸속정책이라는 비판이 많다. 이는 참여정부 출범초기에서부터 시작된 주택정책의 오류에서 시작된다고 할 수 있다.

참여정부는 주택시장 과열현상이 과도한 차익을 거두려는 투기에서 그 원인을 찾았고, 이에 따라 대출억제, 과중한 세금부과 등 수요억제정책을 전개해 나갔다. 그러나 서울, 특히 강남지역에서의 집값 불안은 지속되었고, 노무현대통령은 ‘강남과의 전쟁’을 선포하기까지 하면서 더욱 강력한 수요억제정책을 시행하게 되었다.

그러나 수급불일치, 특히 과거와 같이 절대적인 주택물량 부족이 아닌 양질의 주택 및 주거환경을 동시에 원하는 국민들의 수요를 따라가지 못한 채 수요억제정책만 고집하는 주택정책이 성공할 수가 없었다.

결국, 주택 매매가격에서 시작된 집값 폭등 현상은 과중한 세금부과 등에 의해 전세시장까지 불안하게 만들면서 저소득층의 주거불안 심화시켜 왔다.

참여정부의 졸속적인 임대주택 정책의 출발점은 바로 주택정책 실패에서 비롯되었고, 이를 무마시키기 위한 임대주택의 물량공세가 임대주택 정책 실패를 촉진시키고 있다.

1. 수요예측 문제

정부가 국민임대주택 건설계획을 발표했던 2003년 최저주거기준 미달가구가 334만가구에 달해 임대주택 물량위주 공급의 명분을 제공했다. 그러나 2005년에는 206만가구로 그 수가 점점 줄어들고 있으며, 저출산 등 최근 추세를 감안하면 인구가 감소 또는 정체될 것으로 전망되고 있어 정부 목표물량에 재검토가 필요하다는 지적이 제기되고 있다.

특히 경제가 성장함에 따른 소득증가 인해 임대주택의 수요 감소가 예상되어 참여정부의 임대주택 목표물량이 2배 이상 증가한 점에 대해 미분양 우려뿐만 아니라 정책실패에 대한 지적까지 조심스럽게 나오고 있는 실정이다.

특히 2004년부터 ‘준공 후 미분양’이 발생하면서 정책실패 우려가 가시화될 조짐을 보이고 있다. 실제 미분양이 발생된 강원지역의 경우에는 신규 사업이 전면 취소되고 있으며, 경북 상주 등 4곳의 국민임대주택 사업이 유보 도는 재검토되고 있고, 경기 화성 등 18곳이 입주자 모집시기를 연기하였고, 경기 양주 등 7곳은 물량을 축소시키고 있는 실정이다.

《 국민임대주택의 준공 후 미임대 현황 》 단위 : 호
구 분	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007.3	2007.8
준공누계(A)	3,026	10,828	20,862	47,203	76,646	111,152	115,806	126,060
준공미임대(D) 누계 (D)/A	-	-	-	308	292	175	697	464
	-	-	-	0.6%	0.4%	0.2%	0.6%	0.4%
자료 : 건설교통부

《 국민임대주택 지역별 실적 및 미임대 현황 》
지역별	100만호 배정계획	준공누계	준공비율	미임대 호수	사업승인누계
계	1,000,000	126,060	12.6%	464	369,748
서 울	292,700	5,482	1.9%		35,474
경 기	142,100	42,372	29.8%		137,775
인 천	52,800	10,973	20.8%		12,732
부 산	135,700	4,645	3.4%		11,368
대 전	35,000	5,068	14.5%		13,571
대 구	84,700	4,118	4.9%		16,110
광 주	35,600	7,869	22.1%		16,779
울 산	21,700	3,409	15.7%		4,328
강 원	29,700	6,179	20.8%	340	14,442
충 북	18,900	7,696	40.7%		16,950
충 남	10,300	4,998	48.5%		14,744
전 북	22,800	5,785	25.4%	124	18,528
전 남	18,100	5,223	28.9%		10,137
경 북	42,500	3,263	7.7%		13,926
경 남	44,200	6,627	15.0%		28,635
제 주	13,200	2,353	17.8%		4,268
주) 2007.8월 현재 자료 : 건설교통부

《 국민임대주택 사업조정 현황 》
구 분	조치내용	대 상
신규사업 후보지	추진 취소(3)	원주흥업
		원주문막
		양산석산
기존 추진사업	사업유보 또는 전면 재검토 (4)	상주복룡
		옥천장야
		부안봉덕
		양산석산
	입주자모집시기 조정 (18)	부산정관
		김포양촌
		양주옥정
		평화신도시
		화성향남2
		화성장안
		안성뉴타운
		평택소사벌
		양주마전
		오산세교
		원주태장
		증평송산
		공주월송
		아산탕정
		해남해리
		군산미장
		의성상리
		양산사송
	물량조정 (7)	양주광석
		화성남양뉴타운
		양주회천
		춘천우두
		충북혁신
		김해율하2
		김해진영2
주) 2007.8월 현재 자료 : 건설교통부

특히 정부는 물량위주의 국민임대주택 건설사업을 추진하면서, 매년 물량목표를 무리하게 지키기 위해 택지조성이 손쉬운 지역에 우선 사업을 배정함으로써 충남의 경우 당초 계획물량인 10,300호를 초과한 14,744호의 사업승인을 받아 건설하고 있다.

2. 재원분담 문제

공공임대주택은 국민들의 주거안정이라는 공익성을 바탕으로 추진되는 사업으로 정부에서 이를 추진할 경우 사업성의 측면이 아닌 소외계층에 대한 사회안전망 차원에서 이를 평가하고 있다.

이로 인해 정부 예산심의시에도 관대한 편이며, 임대주택 건설비용에 대한 문제제기가 금기시되어 온 것이 사실이다.

정부 예산을 심의하는 국회뿐만 아니라 시민단체, 국민들까지도 국민임대주택에 대한 재정의 역할이 큰 것으로 알고 있는 것이 사실이다. 실제 정부는 재정지원을 포함하여 국민주택기금의 저리융자 지원까지 포함하여 정부의 비용부담의 역할이 크다고 홍보하고 있다.

정부가 제시하는 비용분담 비중을 살펴보면, 평형별로 재정에서 10~40%, 국민주택기금이 40~50%, 사업자가 10%, 입주자가 10~30%를 부담하고 있다. 따라서 국민들은 재정에서 60~80%를 지원해주는 것으로 알기 쉬우나, 사실 국민주택기금 지원분에 대해서는 사업자가 융자를 받는 것으로 언젠가는 상환해야 할 부채가 되는 것이다.

이에 따라 사업자가 실제 부담해야 할 비중이 50~60%(실제 이자비용까지 감안하면 비중이 훨씬 더 크다)이 되며, 재정지원 부분은 10~40%에 불과한 것이다.

《 국민임대주택 건설비용에 대한 재원별 부담 비중 》
구 분		재정	주택기금	사업자	입주자
건설	Ⅰ형(36～52㎡)	40%	40%	10%	10%
	Ⅱ형(53～62㎡)	20%	45%	10%	25%
	Ⅲ형(63～79㎡)	10%	50%	10%	30%
매입	다가구	45%	40%	10%	5%
자료 : 건설교통부

특히 재정지원 기준은 실제 건설기준과는 달리 보수적으로 결정되기 때문에 2006년의 경우 실제 건설원가와 평방미터당 약 50만원의 괴리가 있다. 결국 입주자가 부담해야 할 부분은 법령에 규정되어 있기 때문에 사실상 사업자가 부담해야 하는 부분인 것이다.

《 단위면적당 예산지원액 및 주공의 예산요구액 》 단위 : 천원/㎡
구 분	2003	2004	2005	2006
예산지원액 [A]	934	981	1,101	1,134
예산요구액 [B]	1,261	1,352	1,494	1,621
차이[A-B]	-321	-371	-393	-487
자료 : 건설교통부

이와 같은 사실에도 불구하고 정부는 임대주택사업의 지원이란 명분으로 국민주택기금의 자산규모만을 늘리기에 혈안이 되어 있으며, 이를 반대하는 이들에 대해서도 서민주거안정을 바라지 않는 편으로 몰고 가고 있다.

(1) 존립위험에 빠져있는 대한주택공사

참여정부 들어 국민임대주택 건설의 선봉장으로 앞장 선 대한주택공사는 물량위주의 건설정책으로 지자체의 참여가 낮자 국민임대주택 물량목표를 채우기 위한 정부의 버팀목이 되고 있다. 최근 4년간 국민임대주택 건설물량 중 90%를 책임지고 있는 실정이다.

《 국민임대주택 사업주체별 건설실적 》 단위 : 호
사 업 주체별	계	연 도 별
		`03	`04	'05	'06
계	351,167	71,791	90,920	91,644	96,812
주택공사	313,517	63,501	84,812	75,455	89,749
지 자 체	37,650	8,290	6,108	16,189	7,063
주) 사업승인 기준 자료 : 대한주택공사

더욱이 주택공사는 건설 부담뿐만 아니라 비용 부담 역시 가중되고 있는 실정이다. 당초 정부는 주택공사 비용부담비율이 10%에 불과할 것이라고 했으나, 2003년 이후 33.3~37.0%에 달하고 있고, 국민주택기금 지원은 융자로서 주택공사가 상환해야 할 부채인 점을 감안하면 사실상 주택공사의 부담비율은 70%를 육박하고 있는 것으로 나타났다. 이로 인해 주택공사의 부채는 참여정부 들어 21조원이란 막대한 증가폭을 기록했다.

《 주택공사의 국민임대주택 100만호 건설에 따른 실제 총사업비 추정 》 단위 : 조원
구 분	연 도 별 추 정 내 역
	‘03년	‘04년	‘05년	‘06년
총사업비	72.1	77.3	87.9	95.4
재정	9.5(13.1%)	11.3(14.7%)	12.5(14.2%)	13.0(13.6%)
입주자	17.2(23.9%)	16.7(21.6%)	15.8(18.0%)	16.1(16.9%)
사실상 주공부담	45.4(63.0%)	49.3(63.8%)	59.6(67.8%)	66.3(69.5%)
사업자	24.0(33.3%)	26.9(34.8%)	29.5(33.6%)	35.3(37.0%)
기금	21.4(29.7%)	22.4(29.0%)	30.1(34.2%)	31.0(32.5%)
ㅇ 실제투입단가 (만원/㎡)	126	135	149	162
자료 : 건교부

더욱 큰 문제는 참여정부가 재정지원 비중 확대에 대한 고려가 전혀 없는 상태에서 물량목표를 5년간 50만호 증가시켰기 때문에 향후 주택공사가 부담해야 할 소요비용이 천문학적인 금액이란 것이다.

향후 2017년까지 국민임대주택 150만호 건설에 맞추어 보면 2007년 이후 주택공사가 부담해야 할 85만호에 대한 사실상 부담비용이 56.9조원으로 주택공사는 추정하고 있다.

여기에 10년 장기임대주택 등 공공임대주택 70만호를 포함하면 무려 141.4조원이라는 천문학적 금액을 부담해야 할 것으로 보고 있다.

《 향후 주택공사의 임대주택 투자전망 》 단위 : 조원
구분		합계	'07	'08	'09	'10	'11	'12	'13	…	'17
	총투자액 (❶+❷)	196.9	9.0	13.5	17.0	18.8	18.1	20.2	20.3		19.8
	정부재정	14.1	1.2	1.3	1.4	1.4	1.4	1.4	1.2	…	1.3
	국민주택기금	70.6	4.5	6.3	5.3	5.4	5.7	6.0	7.4		7.5
	입주자보증금	41.4	1.5	2.2	2.7	1.5	1.6	3.4	5.0		5.0
	자체자금	70.8	1.8	3.7	7.6	10.5	9.4	9.4	6.7	…	6.0

		국민임대투자	82.7	6.3	8.5	9.7	7.9	6.3	6.5	7.1		7.7
		정부재정	12.9	1.0	1.1	1.2	1.2	1.1	1.2	1.2	…	1.3
❶		국민주택기금	33.2	2.9	2.8	2.9	3.1	2.9	2.8	3.2		3.2
		입주자보증금	12.9	0.9	1.3	1.9	0.5	0.4	0.8	1.3		1.5
		자체자금	23.7	1.5	3.3	3.7	3.1	1.9	1.7	1.5	…	1.7
		임대비축투자	114.2	2.7	5.0	7.4	10.9	11.8	13.6	13.2		12.1
		정부재정	1.2	0.2	0.2	0.2	0.2	0.2	0.2	-	…	-
❷		국민주택기금	37.4	1.6	3.5	2.5	2.4	2.8	3.1	4.2		4.3
		입주자보증금	28.5	0.6	0.8	0.8	0.9	1.3	2.6	3.8		3.5
		자체자금	47.1	0.3	0.4	3.9	7.4	7.5	7.5	5.2	…	4.3
자료 : 주택공사

이와 같이 당초 예상보다 큰 주공의 부담은 위에서 언급한 것과 같이 건설평형, 건설단가에 대한 정부지원기준이 실제 사업비에 못미치기 때문이다.

《 국민임대주택의 건설단가 및 예산기준 단가 추이 》 단위 : 만원/㎡
구 분	2003	2004	2005	2006
실제건설단가[A]	126	135	149	162
예산기준단가[B]	93	98	110	113
차 이[A-B]	33	37	39	49
자료 : 대한주택공사

《 국민임대주택의 실제 건설평형 및 예산기준 평형 추이 》 단위 : 평
구 분	2003	2004	2005	2006
실제건설평형[A]	21.3	20.7	19.7	19.0
예산기준평형[B]	17.3	17.3	17.8	17.8
차 이[A-B]	4.0	3.4	1.9	1.2
자료 : 대한주택공사

결국 2004~2006.6월까지 13조 5,748억원에 이르는 공사채를 신규 발행하여 재원을 조달하였으며, 이로 인한 이자만도 1조 454억원에 달하고 있다.

《 주택공사의 공사채 발행 추이 》 단위 : 억원
구 분	발행액	상환액	잔액	이자금액
2004	40,836	3,807	40,836	933
2005	19,835	1,994	58,677	2,114
2006	46,107	-	104,617	3,846
2007.6월	28,970	4,900	128,679	3,561
합계	135,748	10,701	332,809	10,454
자료 : 주택공사

이처럼 국민임대주택으로 빚더미에 앉은 주택공사는 향후 재정지원 확대, 임대주택 목표물량 조정 등 특단의 대책이 마련되지 않는 한 존립 여부마저 불투명한 실정이다.

3. 정책목표의 모호성과 이에 따른 무리한 정책추진

참여정부 출범이후 임대주택 공급 목표를 150만호로 잡았다. 이후 주택시장 여건이 갈수록 악화되자 임대주택 재고비율을 2012년 12%선으로 확정하고 이를 맞추기 위해 185만호라는 물량공세를 펼쳤다.

이에 모자란 듯 노무현 대통령 임기를 1년 앞둔 2007.1월 임대주택 건설계획을 2017년까지 확대하면서 2003~17년까지 15년간 340만호를 건설해 2017년 임대주택 재고비율을 20%까지 끌어올린다는 추진계획을 발표했다.

이와 같은 임대주택 물량공세는 지역별 수급 등 여러 가지 문제를 제외하더라도 차기 정부는 물론 차차기 정부까지 그 부담을 전가시키는 문제가 발생한다. 이에 대한 민간전문가 등의 여론 수렴을 거치지 않고 일방적인 물량목표를 내세움으로써 민간의 창의적 계획을 이용할 수 없을 뿐만 아니라 차기는 물론 차차기 정부가 향후 전개될 여러 경제적ㆍ사회적 여건에 적절한 대응을 제대로 할 수 없게 만드는 것이다.

특히 저소득층의 주거안정이라는 임대주택의 명제와는 달리 현 정부의 부동산 정책 실패를 무마시키기 위한 하나의 수단으로서 임대주택 정책을 이용함으로써 국민들을 호도하고 있다.

그동안의 강력한 수요억제정책과 분양원가 공시 등 공급억제정책을 추진하는 한편, 이로 인한 민간부문의 공급 위축을 우려해 공공부문의 주택공급 능력을 극대화시키려는 의도가 엿보이기 때문이다.

이것이 바로 비축용 임대주택 사업인 것이다. 참여 정부의 민간중형임대주택 50만 호 정책이 표류를 하고 있는 상황에서 사업자는 투자 후 10년간 불확실성 리스크를 담보할 수가 없기 때문에 사업이 추진되지 못하고 있는 실정이다. 비축용 임대주택정책은 이러한 사업리스크를 정부가 보전해 주어 그 리스크를 감소시켜 주택공급을 확대시킨다는 복안이다.

그러나 이는 10년 뒤 분양전환 여부를 정부가 결정하기 때문에 주거안정을 위한 임대주택 정책이라고 하기보다는 오히려 일정 수준의 주택물량을 정부가 손에 쥐고 주택시장을 좌지우지 하겠다는 의도가 강하다.

이로 인해 주택시장에서의 공공의 역할이 비대화되고, 주택 시장은 정부 정책이나 국내외 금융 환경, 국내 경제 상황 등에 따라 변동 가능성이 높은 시장이기 때문에 변동의 리스크를 공공 부문에서 져야 하는가의 문제가 발생한다. 이는 곧 그 손실만큼 국민의 부담으로 돌아온다는 의미인 것이다.

그럼에도 불구하고 정부는 시범사업까지 벌이는 등 고집스럽게 비축용 임대주택 사업을 추진하고 있다. 비축용 임대주택의 문제는 시범사업에서 여실히 드러나고 있다.

2007월 9월 20일 비축용 임대주택의 민간자금 모집의 가능성을 시험하는 시범사업에 대한 공모에 ‘서울자산운용’이 단독 응모해 우선협상대상자로 선정되었다. 9월 10일 1차 공모가 있었지만, 서울자산운용만이 단독 응모해 9월 11일 재공모가 실시되었으나, 역시 서울자산운용만이 단독 응모한 것이다.

《 비축용 임대주택 시범사업 추진 현황 》

- 2007.1월 비축용 임대주택 사업계획 발표 : 임대주택 펀드를 통한

임대주택 건설

- 2007.2월 건교위에 비축용 임대주택의 법적 근거를 만들기 위한

임대주택법안 상정 후 임대주택 펀드 현실성 미흡 등을 이유로 현재

까지 계류

- 2007.8월 임대주택법안의 통과가 어려워지자 10년 장기임대주택

형식을 빌어 시범사업 추진발표

- 2007.9.10 : 1차 제안서 접수(서울자산운용의 단독 응모)

- 2007.9.11 : 재공모

- 2007.9.18 : 2차 제안서 접수 및 심사(서울자산운용의 단독 응모)

- 2007.9.28 : 서울자산운용을 우선협상대상자로 선정

- 2007.10.11 : 주간사 계약체결

- 2007.10.23 : 투자협약 체결 예정

특히, 정부는 시범사업을 감안한 듯 서울자산운용 및 토공의 출자금 외 모든 금액을 국민주택기금에서 융자해주고, 출자금에 대한 원금보장 및 임대주택법 통과시 임대주택 펀드에서 9.61%라는 수익보장을 제시했다. 하지만 서울자산운용이 결성한 펀드에 가입한 곳은 공공자금의 국민연금이 유일했다.

이와 같은 특혜성 혜택에도 불구하고 건설기간 3년 포함한 13년의 무수익 기간과 부동산 시장의 불확실성으로 인해 민간자금을 끌어들이기에 역부족으로 드러났고, 이는 곧 임대주택 펀드에 민간자금 유치가 쉽지 않을 것이라는 반증인 셈이다.

뿐만 아니라 ｢한국토지공사법｣상 업무범위는 토지 취득ㆍ개발ㆍ관리 등에 국한되어 있으며, 주택건설 기능은 제외되어 있으며 임대주택법 역시 임대사업자로 등록할 수 있는 대상이 아닌 토지공사까지 끌어들여 시범사업을 추진하려 하고 있다.

정부와 토지공사는 시범사업에 참여할 수 있는 근거로 ｢한국토지공사법｣ 제9조 제2항 및 임대주택법시행령 제9조의2 제4항을 제시하고 있으며, 토지공사가 직접 임대주택을 건설하는 것이 아니라 특수목적법인(SPC)을 통한 간접적 투자라고 강조하고 있다.

그러나 ｢한국토지공사법｣ 제9조 제2항의 ‘유사한 업무’는 토지조성 등의 관련 업무로 국한되어야 함으로서 택지조성의 완료 후 임대주택 건설이 유사업무라고 할 수 없다는 것이 전문가들의 지적이다. 특히 ｢임대주택법시행령｣ 제9조의2 제4항은 임대사업을 시행하기 위한 특수목적법인(SPC)을 정의하는 것으로 임대사업자로 등록할 수 없는 주체가 SPC를 빌어 임대사업을 할 수는 없는 것이 사실이다.

특히 최근에는 부동산 정책 실패의 또 다른 희생양인 지방 건설업체를 살린다는 명분으로 지방 미분양 주택을 매입해 임대주택으로 활용한다는 계획을 발표했다.

이와 같은 두 가지 사례는 참여정부의 임대주택 정책에 대한 인식을 고스란히 보여주고 있다. 임대주택 확충이란 것만큼 여론의 동정심을 살 수 있고 누구도 감히 반대할 수 없다는 점을 교묘히 이용해 참여정부 부동산 정책의 실패로 인한 부작용들을 해소하여 주거불안에 떨고 있는 국민들과 건설경기 침체에 허덕이고 있는 건설업체들을 호도하고 있는 것이다.

※ 한국토지공사법 제9조(업무)

①공사는 제1조의 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 업무를 행한다.

1. 토지의 취득·개발·비축·관리·공급 및 임대

2.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」·「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법」 그 밖에 다른 법률에 따른 토지 및 건축물의 매입

3. 토지의 개발에 관한 다음 각 목의 사업

가. 주택건설용지·산업시설용지 및 대통령령이 정하는 공공시설용지의 개발사업

나. 주거·산업·교육·연구·문화·관광·휴양·행정·정보통신·복지·유통 등(이하 이 목에서 “주거등”이라 한다)의 기능을 가지는 단지 또는 주거등의 기능의 단지 및 기반시설 등을 종합적으로 계획·개발하는 복합단지의 개발사업

다. 도시개발사업 및 도시환경정비사업

라. 간척 및 매립사업

4.「택지개발촉진법」·「주택법」·「산업입지 및 개발에 관한 법률」 그 밖의 다른 법률에 따라 공사가 시행할 수 있는 사업

5. 제3호 및 제4호의 사업(이하 “토지개발사업”이라 한다)에 따른 대통령령이 정하는 공공복리시설의 건설·공급

6. 토지채권의 발행

7. 토지의 매매·관리의 수탁

8. 국토 및 부동산에 관한 조사·연구, 조사·연구용역의 제공 및 정보화 사업

9. 국가·지방자치단체 또는 「국가균형발전 특별법」 제2조제7호에 따른 공공기관으로부터 위탁받은 제1호 내지 제5호 및 제8호의 업무

10. 제1호 내지 제9호의 업무에 부대되는 업무

②공사는 이사회의 의결을 거쳐 제1항 각호에 해당하는 업무 또는 이와 유사한 업무를 행하는 법인에 대하여 그 자본금의 전부 또는 일부를 출자할 수 있다.

③공사는 국외에서 토지개발사업 및 이에 부대되는 사업을 행할 수 있다

※ 임대주택법 제2조

4. "임대사업자"라 함은 국가·지방자치단체·대한주택공사·지방공기업법 제49조의 규정에 의하여 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사(이하 "지방공사"라 한다)·제6조의 규정에 의하여 주택임대사업을 하기 위하여 등록한 자 또는 제6조의2의 규정에 의하여 설립된 임대주택조합을 말한다.

Ⅳ. 바람직한 임대주택 방향을 위한 제언

임대주택 정책목표는 단 한가지이다. 소외계층의 주거안정을 위한다는 것이다. 이에 대한 이견은 없을 것이다.

그러나 최근 참여정부의 임대주택 정책이 소외계층을 위한 정책인지에 대해서는 의견이 분분하다. 물론 소외계층을 위한 부분이 있을 것이고, 현재의 주택시장 여건상 차상위 계층, 나아가 중산층 역시 주거불안이 심화되고 있는 것이 사실이다. 이와 같은 시장의 실패를 정부에서 교정하는 것이 옳은 것 일수도 있다.

그러나 이와 같은 상황이 정부에서부터 비롯되었고, 이에 대한 대책이란 것이 정부의 책임을 회피하기 위한 하나의 수단일 뿐만 아니라 향후 벌어질 부작용을 감안한다면 정부의 실패가 또 다른 정부의 실패를 불어올 것이 명약관화하다.

1. 주택시장에서 공공부문과 민간부문의 역할 재정립 시급

정부는 주택시장에서의 공공부문의 역할에 대해 곰곰이 생각해봐야 할 것이다. 정부 정책이나 국내외 금융 환경, 국내 경제 상황 등에 따라 변동 가능성이 높은 시장인 주택 시장에서 공공부문의 역할을 확대시키는 것은 바람직하지 못하다. 그 리스크가 고스란히 국민들의 부담으로 이어질 것이기 때문이다.

민간 부문은 공공에 비해서 소규모로 수익을 중심으로 사업을 하기 때문에 주택 시장 환경 변동에 대응하기가 쉽지만, 공공은 대규모 택지 개발을 하기 때문에 건설 기간, 투입 자금 면에서 시장 변동에 대응하기가 어렵기 때문에 향후 주택 시장이 장기 침체를 겪게 된다면, 이미 보상 단계에 들어간 많은 대규모 택지 개발 사업은 국민의 부담으로 남는다.

따라서 소외계층의 주거안정을 위한 임대주택 건설은 수익성만을 바라고 이루어질 수 없기 때문에 민간의 참여도가 낮을 수밖에 없다. 이는 공공부문이 책임져야 할 부분이며, 이를 위한 정책수립에 주력해야 할 것이다.

2. 국민임대주택 등 기존 임대주택 정책에 대한 개선

참여 정부의 민간중형임대주택 50만 호 정책이 표류를 하고 있는데, 이는 10년간 분양 금지가 주요 원인으로 사업자는 투자 후 10년간 불확실성 리스크를 담보할 수가 없기 때문에 사업이 추진되지 못하고 있는 실정이다.

비축용 임대주택정책은 이러한 사업리스크를 정부가 보전해 준다고 하는 것이고, 매년 5,000억 원의 재정 지원을 하겠다는 것인데 정부에서 유사한 형태의 임대사업을 또다시 만들기보다는 기존에 민간중형 임대주택사업이나, 기존에 발표한 10년 임대주택 사업 등이 가능하도록 제도적 개선을 하는 것이 우선되어야 할 것이다.

마지막으로 임대주택법 개정의 시의성 문제가 발생한다. 정부가 주택 시장과 관련된 변수들을 모두 통제할 수 있는 상황이 아니기 때문에, 향후 나타날지도 모를 시장 변동 리스크를 재정부담 위험을 감수하면서까지 비축형 임대주택 50만 호를 할 필요는 없다. ‘국민임대주택 100만호’만해도 우리나라 주택사에 큰 족적을 남길 것으로 이를 보완하는 것이 시급하다.

특히, 내년부터는 국민임대주택의 입주가 본격화되기 때문에 주택 시장에 미치는 파급 효과를 분석해보고 차후에 임대주택법 개정을 해도 늦지 않을 것이다.

정부는 “저소득층에 대해서는 임대주택을, 중산층을 위해서는 분양주택을 건설ㆍ공급해나가고자 합니다.”라는 유창순 전(前) 국무총리의 말을 다시 한번 되새길 필요가 있다.