【2007 건설교통위원회 국정감사 정책자료집④】

참여정부 졸속정책에 편승한 ‘공기업의 도덕적 해이’

2007. 11

국회의원  정 희 수

(한나라당, 경북 영천)

◐  목 차

Ⅰ. 서 문

Ⅱ. 마구잡이 차입경영에 의한 덩치키우기

1. 참여정부 4년반만에 2.5배 폭증한 부채

2. 부채로 인해 증가한 자산규모

3. 최고 수익을 챙긴 ‘땅장사·물장사’, 적자에 허덕이는

‘운수업’

4. 그칠 줄 모르는 공기업들의 방만한 경영행태

Ⅲ. 공기업의 경영개선을 위한 제언

Ⅰ. 서문

◎ 참여정부 졸속정책에 편승한 ‘공기업의 도덕적 해이’

공기업의 몰염치가 극에 달해 있다. 생산성, 수익성, 타당성을 따질 때는 공익성을 강조하는 반면 임금, 성과급, 후생복지를 따질 때는 민간기업과 비교하려 한다.

공기업은 관리ㆍ감독을 맡고 있는 정부부처에 책임을 돌리고, 정부부처는 모르쇠로 일관하고 있다. 더욱이 예산으로 하기 힘든 사업을 공기업에게 떠넘기고 공기업은 사업확장이란 달콤함에 덥석덥석 받아먹기만 한다.

정부라는 듬직한 뒷 배경을 두고 공기업은 사채를 남발하고 마구잡이 차입으로 외형 키우기에 급급해 있다. 이른바 ‘대마불사(大馬不死)’의 논리이다.

불과 10년 전인 1997년 11월 이맘때부터 우리 경제에도 피할 수 없는 큰 물결이 다가오고 있었다. 한겨울에 몰아친 IMF 외환위기는 국민들을 더욱 싸늘하게 만들었다.

직장에서 쫓겨나고, 가정이 해체되고, 몇 세대에 걸쳐 살아남을 것 같던 대기업들이 무너지는 광경을 직접 목격했다. 이때 정부가 내세운 가장 큰 원인이 대기업들의 마구잡이 차입으로 인한 ‘몸집 키우기’였다.

이후 부채비율 200%, 대기업들간의 빅딜 등 정부주도의 강제적 구조조정이 몰아쳤고, 민간기업들은 묵묵히 감내할 수밖에 없었다. 정부는 아무런 책임도 없는 양 시장실패로 인한 경제위기라며 민간부문을 위축시키고 공공부문을 확장시켰다.

그러나 이젠 공기업들이 바로 그 전철을 밟고 있다. 경쟁보다는 독점사업이란 안주 속에서 차입경영을 통한 사업확장에만 혈안이 되어 있다.

참여정부에서의 화두는 단연 ‘부동산 정책’이었다. 과거사 정리든, 남북정상회담이든, 어떤 이슈보다도 ‘내 집 마련’이란 것이 국민들에게 더 가까이 다가왔던 것이다.

참여정부는 이른바 ‘수도권 집중’ 해결 방안으로 국토균형발전을 주장했고 그 결과 행복도시, 혁신도시, 기업도시 개발정책이 탄생되었다.

수도권의 주택공급이 위축된다는 비판에 11개에 달하는 신도시를 수도권에 줄줄이 개발하겠다고 발표했다.

전세시장이 불안해지자 임대주택이 필요하다며 3년만에 목표물량을 150만호에서 2배가 넘는 340만호로 확대시켰다.

이로써 신이 난 곳이 토지공사 등 건설교통부 산하기관들이었다. 불과 4년 동안, 산더미 같은 일감이 쏟아지면서 탄성을 질렀다.

수익성이니, 생산성이니, 타당성은 같은 것은 생각할 필요도 없었다. 정책적 판단에 의한 것이기 때문이었고, 재원은 국고에서 주거나 사채를 발행해서 조달하면 되는 것이기 때문이다.

망해도 내 것이 망하는 것도 아니고, 어차피 정부에서 알아서 수습을 해주기 때문에 조심스럽게 써야 할 이유도 없이, 무작정 사람만 늘렸고 사업확장으로 자산이 늘어나자 연봉인상에 성과급만을 챙기기에 바빴다. 대기업집단에 속할 정도로 덩치가 커졌으니, 임금도 그 정도는 받아야겠다는 심산인 것이다.

이제 건설교통부 산하 공기업들이 어떻게 재원을 조달했고, 어떻게 나눠먹었으며, 그 결과 어떤 것을 만들어 냈는지 살펴볼 것이다. 그리고 이와 같은 실태속에서 앞으로 공기업들이 어떤 경영비전을 따라 나아가야 할지를 살펴 볼 것이다.

Ⅱ. 마구잡이 차입경영에 의한 덩치 키우기

1. 참여정부 4년 반만에 2.5배 폭증한 부채

노무현 정부가 벌여 놓은 대형 국책사업들의 수습에 여념이 없는 건교부 산하 주요 6개 공기업들의 2007년 6월말 부채가 94조원으로 참여정부 이후 58조원 폭증했다.

주택공사는 임대주택 물량공세에 부채가 25조 2,244억원이 증가하면서 2007년 6월말 34조 9,907억원에 달해 2002년에 비해 3.6배나 폭증하였다.

토지공사는 행복도시, 신도시 등 보상비만 최근 4년간 무려 22조원이나 뿌려대면서 부채가 11조 5,684억원이 증가해 2007년 6월말 24조 7,023억원에 달하면서 2002년에 비해 2.2배나 증가하였다.

철도공사 역시 철도산업의 분사에 따라 운영부채를 떠안고, 법령에 규정된 PSO 역시 제대로 보상을 받지 못하면서 부채가 2005년에 비해 5,783억원 증가해 2007년 6월말 6조 3,777억원에 이르렀다.

도로공사는 고속도로 건설비용에 대한 국고 지원비율이 축소되면서 부채가 3조 6,937억원 증가해 2007년 6월말 17조 5,254억원에 달했으며,

철도시설공단 역시 고속철도 건설, 철도산업의 분사에 따른 시설부채를 인계하면서 부채가 2004년에 비해 2조 5,262억원 증가해 2007년 6월말 8조 8,359억원을 기록하였고, 수자원공사도 소폭이나마 부채가 891억원 증가하면서 1조 7,447억원 규모로 증가되었다.

《 건교부 산하 주요 6대 공사의 부채 추이 》 단위 : 억원
구분	2002	2003	2004	2005	2006	2007.6월
주택공사	97,663	101,285	171,646	219,963	209,285	349,907
토지공사	111,339	102,255	109,356	123,868	195,016	247,023
철도공사	-	-	-	57,994	56,157	63,777
도로공사	138,317	143,343	148,814	158,051	167,936	175,254
수자원공사	16,556	21,325	19,186	18,141	17,436	17,447
철도시설 공단	-	-	63,097	71,962	82,958	88,359
합 계	363,875	368,208	512,099	649,979	728,788	941,767
자료 : 건교부 산하 각 공사

이와 같은 천문학적 부채규모로 인해 참여정부 4년동안 이자지급액만 7조 1,108원에 달했다.

《 건교부 산하 주요 6대 공사의 이자비용 추이 》 단위 : 억원
구분	2003	2004	2005	2006	합 계
주택공사	2,723	3,851	5,421	7,556	19,551
토지공사	4,380	2,263	2,141	2,768	11,552
철도공사	-	-	2,383	2,556	4,939
도로공사	6,672	6,330	6,844	7,029	26,875
수자원공사	543	589	405	391	1,928
철도시설 공단	-	2,033	2,892	3,371	6,263
합 계	14,318	15,066	20,086	23,671	71,108
자료 : 건교부 산하 각 공사

도로공사가 가장 많은 2조 6,875억원을 지급하였고, 주택공사가 1조 9,551억원, 토지공사는 1조 1,552억원 순으로 나타났다.

특히, 참여정부가 남발한 사업이 본격적으로 추진될 경우 주요 5개 산하기관의 부채가 2010년에는 143조 1,041억원으로 2007년 6월말 79조 8,075억원에 비해 79.3%가 증가할 것으로 각 공기업들은 추정하고 있다.

토지공사는 향후 개성공단을 비롯해 10ㆍ4 남북정상회담에서 합의된 해주특구 등 신규 사업이 산재되어 있어 부채규모는 더욱 늘어날 것으로 전망된다.

또한, 주택공사 역시 당초 2012년까지 150만호 건설물량을 목표로 한 임대주택 사업이 2017년 340만호로 확대되면서 빚쟁이 생활이 더욱 길어질 것으로 전망되고 있다.

철도시설공단의 경우에는 ｢호남고속철도 기본계획 수립｣용역결과 정부출연이 85% 수준일 때 타당성이 있는 것으로 나타나 현재 50% 지원으로는 부채상환이 불가능한 것으로 예측하고 있다.

《 건교부 산하 주요 5대 공사의 부채전망 》
구 분	2007년 6월말	2010년말
주택공사	34조 9,907억원	72조 2,398억원
토지공사	12조 778억원	31조 7,392억원
도로공사	17조 5,254억원	18조 8,364억원
철도공사	6조 3,777억원	8조 725억원
철도시설공단	8조 8,359억원	12조 2,162억원
자료 : 건교부 산하 각 공사

2. 부채로 인해 증가한 자산규모

이와 같은 막대한 부채 증가 속에서 자산은 83조 3,967억원 증가하여 2006년말 자산규모는 무려 151조 3,820억원에 이른다. 58조원이란 부채 증가폭에 비해 엄청난 자산증가폭을 보이고 있는 것이다.

결국 이와 같은 차입경영을 통한 몸집불리기 행태는 정부 스스로 외환위기의 원흉으로 지목했던 경영행태와 마찬가지이다. 특히 토지공사, 수자원공사를 제외한 나머지 4개 공기업들은 이익률이 급락하거나, 적자를 시현하고 있으며 이와 같은 상황이 갈수록 악화될 것으로 전망된다.

《 건교부 산하 주요 6대 공사의 자산 추이 》 단위 : 억원
구분	2002	2003	2004	2005	2006
주택공사	154,032	167,902	248,574	307,502	406,262
토지공사	146,543	141,938	153,825	173,994	249,719
철도공사	-	-	-	140,495	137,646
도로공사	282,109	303,732	323,371	345,975	367,497
수자원공사	97,169	106,452	107,322	111,206	113,974
철도시설 공단	-	-	155,189	200,976	238,722
합 계	679,853	720,024	988,281	1,280,148	1,513,820
자료 : 건교부 산하 각 공사

3. 최고 수익을 챙긴 ‘땅장사·물장사’, 적자에 허덕이는

‘운수업’

사실상 독점사업을 추진하고 있는 토지공사는 어느 누구와의 경쟁도 없는 ‘땅장사’를 통해 참여정부 들어 10% 안팎의 순이익률을 기록하고 있다. 특히 영업이익률은 2005년을 제외하고 매해 20%를 훨씬 상회하여 건설업 평균치인 6%선의 3~4배의 기록적인 이익률을 나타내었다.

주택공사는 토지공사와는 달리 민간업체와의 경쟁에 노출되면서 순이익률이 하락하는 추세를 보이고 있다. 특히 2004년 이후 국민임대주택 건설사업이 본격화되면서 2006년에는 순이익률이 3.8%로 급락하였다.

수자원공사는 물값 현실화를 명분으로 요금인상을 추진하면서 2005년 이후 영업이익률 10% 후반대를 유지하고 있으며, 순이익률 역시 12% 이상을 꾸준히 유지하고 있다.

결국, 수자원공사의 이익은 ‘물 시장’의 독점적 권리를 누리면서 공사의 정책에 따라 이익률을 맞출 수 있다는 실례가 될 것이다.

반면, 도로공사와 철도공사 등 교통·운수업종의 경우에는 민간과의 경쟁에 가장 많이 노출되어 있는 기관들이라고 할 수 있다. 독점적 지위를 누리지 못하고, 공익성으로 인한 원가 이하의 요금체계 등의 이유로 이익률이 낮거나 적자를 시현하고 있다고 할 수 있다. 그러나 이들의 조직증원, 임금 인상 등을 살펴보면 결코 그런 이유만은 아니라는 것이 나타난다.

《 5대 공사의 영업이익률 및 순이익률 추이 》
구분	2003		2004		2005		2006
	영업 이익률	순이익률	영업이익률	순이익률	영업이익률	순이익률	영업이익률	순이익률
주택공사	13.8%	7.6%	10.8%	7.6%	9.2%	6.3%	10.0%	3.8%
토지공사	20.5%	9.8%	25.1%	11.5%	17.0%	14.2%	22.1%	10.9%
수자원공사	23.1%	14.8%	14.7%	9.7%	18.7%	13.8%	16.9%	12.6%
도로공사	27.1%	2.6%	25.9%	2.2%	26.9%	2.1%	27.1%	2.1%
철도공사	-		-		적자		적자
자료 : 건교부 산하 각 공사

4. 그칠 줄 모르는 공기업들의 방만한 경영행태

토지공사는 참여정부 출범 이후 사업확장을 통해 임직원 수를 52.5%인 1천여명을 증원시켰다. 이로 인해 노동생산성이 2002년 6억 76백만원에 달했으나 2006년에는 2억 17백만원이 감소한 4억 59백만원에 불과하였다. 이는 토지공사가 사업에 필요한 인력에 비교해 과도한 증원을 했다는 것으로 볼 수 있다.

특히, 토공은 이에 그치지 않고 최근 4년간 사장 및 임원들은 임금을 38%나 인상시켰으며, 직원들 역시 21%나 인상되었다.

《 임직원수, 노동생산성, 임금 추이 》 단위 : 명, 백만원
구분		2002	2003	2004	2005	2006	2007.9월
임직원 수		1,815	2,027	2,197	2,418	2,651	2,768
노동생산성		676	655	522	541	459	-
임금	사장	86	106	181	201	262	-
	기본연봉	67	70	77	85	93	-
	성과급	19	36	104	116	169	-
	임원 평균	100	112	144	157	195	-
	기본연봉	65	68	75	82	90	-
	성과급	35	44	69	75	105	-
	직원 평균	38	44	48	53	57	-
	기본연봉	34	38	39	40	41	-
	성과급	4	6	9	13	16	-
자료 : 한국토지공사

주택공사 역시 참여정부 4년간 1천여명의 인원 확충으로 2006년에는 4천명에 육박할 정도이다. 사장 등 임원 평균 임금은 38%대의 인상률을 보이는 등 총 인건비가 무려 75.8% 증가하였다.

《 사장 및 임원평균 연봉 추이 》
구 분		2002년	2003년	2004년	2005년	2006년
사 장	기본연봉	67	70	77	85	93
	성과연봉	64	61	134	97	84
	합계	131	131	211	182	177
임 원	기본연봉	65	68	75	82	90
	성과연봉	51	46	78	71	69
	합계	116	114	153	153	159
직원 수		3,049명	3,243명	3,419명	3,723명	3,980명
총액인건비		1,494억원	1,646억원	2,103억원	2,316억원	2,627억원
자료 : 대한주택공사

철도공사는 무려 2천여명이나 증가하면서 매출액 중 인건비가 절반을 넘는 54.6%로 5대 공사 중 가장 높은 인건비 비중을 기록하고 있다.

《 인건비가 매출액에서 차지하는 비중 》
구 분	2005년	2006년
인건비 비중[A/B]	49.6%	54.6%
인건비성 경비[A]	1조 6,872억원	1조 9,268억원
인건비	1조 4,159억원	1조 6,595억원
복리후생비	2,713억원	2,673억원
매출액[B]	3조 4,029억원	3조 5,302억원
자료 : 한국철도공사

도로공사 역시 노동생산성이 2002년 4.2억원에서 2006년 3.8억원으로 하락하였으나, 인건비는 같은 기간동안 35.2%나 증가하였고 수자원공사 역시 제자리걸음 중인 노동생산성 추이에서도 임직원수가 600여명이나 증가해, 총 인건비는 1천억원이 증가하였다.

《 도로공사 노동생산성 및 인건비 추이 》
구 분	2003년	2004년	2005년	2006년
직원 수	4,859명	5,180명	5,161명	5,121명
총액인건비	1,690억원	1,819억원	1,919억원	2,004억원
노동생산성	414백만원	382백만원	373백만원	379백만원
자료 : 한국도로공사

《 도로공사 사장 및 임원평균 연봉 추이 》 단위: 억원
구 분			2003	2004	2005	2006
도로 공사	사장	기본연봉	70	77(9.7%)	85(9.8%)	93(9.7%)
		성과급	51	79	0	114
		연봉	121	156	85	207
	임원 평균	기본연봉	68	75(9.7%)	82(9.8%)	90(9.7%)
		성과급	48	57	36	82
		연봉	116	132	118	172
자료 : 한국도로공사

《 1인당 노동생산성 및 인건비증가율 추이 》
구 분	2002	2003	2004	2005	2006
노동생산성	276백만원	256백만원	244백만원	270백만원	277백만원
인건비	1,621억원	1,851억원	2,289억원	2,435억원	2,578억원
정규직	3,262명	3,370명	3,536명	3,696명	3,811
자료 : 한국수자원공사

Ⅲ. 공기업의 경영개선을 위한 제언

영국 정부는 공기업 설립시 시장성 테스트를 거치고 있으며, 설립 이후에도 이를 5년 마다 실시하여 민영화, 민간위탁, 공기업 등의 경영방식을 변화시키고 있다.

영국의 ‘시장성 테스트’ 기준을 살펴보면, 아래와 같은 다섯 가지 항목이다.

① 민간이 할 수 있는 기능인가? ⇒ 민영화

② 민영화할 수 없는 기능인 경우, 외부공급자와 계약으로 할 수 없는가? ⇒ 민간위탁

③ 민간위탁도 할 수 없는 기능일 경우, 기업화할 수 없는가?

⇒ 공기업화

④ 기업화도 할 수 없는 기능이라면 책임집행기관을 두어 경쟁성을 확보할 수 있도록 권한을 하부로 위임

⑤ 정부가 해야 할 기능일 경우에도 담당조직의 구조를 적절히 재설계하여 능률성을 제고

이를 바탕으로 5년마다 그 기능을 어떻게 변화시킬 것인지에 대한 결정을 내리는 것이다. 이는 시장원리를 기반으로 정부에서 관여해야 한다면, 주기적으로 이를 점검하고 민간에 기능을 넘기려는 의지를 가지고 있는 것이다.

즉, 우리와 같이 ‘한번 공기업은 영원한 공기업’이 아니라 언젠가는 민영화를 시키겠다는 의지를 확고히 하고 있는 것이다.

우선 공기업들에 대한 국고 지원에 대한 전면 재검토에 들어가야 한다. 이를 통해 과감한 지원예산 삭감, 관련자 문책 등을 통해 재발방지를 해야 할 것이다.

특히 참여정부 이후 중단되어 왔던 공기업의 민영화 작업이 재착수되어야 할 것이다. 민간시장에 맡길 수 있는 것인지, 어느 정도의 부작용까지 감당할 것인지에 대한 합리적 기준을 바탕으로 민간전문가들과 해당 업무와 관련된 실무자들이 모여 지혜를 짜내어야 할 것이다.

또한, 궁극적으로 공기업들의 업무를 민간부문으로 이전할 것이라는 인식을 가지고 경쟁을 통한 생산성 향상에 주력해야 할 것이다.

이와 같은 과제를 실천함으로써 국민들 곁을 떠나 ｢신이 내린 직장으로｣ 변해버린 공기업을 ｢국민이 신뢰하는 직장｣으로 변화시켜야 할 것이다.