인천 계양구(을), 인천광역시당 위원장, 재정경제위원회, 국제경기대회지원특별위원회, 한미자유무역협정체결대책특별위원회
2007년 10월 29일(수) 한국산업은행 국정감사 국회의원 송영길
□ 산업은행 등 298개 공공기관 예산총액이 중앙정부예산 보다 20조원 더 많아 - 공공기관(272조원, GDP의 30%) 비대화 심각, 중앙정부(251조원, GDP의 27.7%)보다 더 큰 규모 - 공공부문(정부+공공기관) 총규모는 609조원(GDP의 67%)로 민간부문의 우수인력과 재원 싹쓸이 - 산업은행, 기획예산처의 통제아래 대대적 구조개편 단행해야 □ 산업은행, 국책은행 고유업무에 더 충실해야 - 지난 2년간 BB등급 이하 회사채 발행 단 한건도 없어, 국책은행으로서의 역할 외면 - ‘국책은행 역할 재정립 방안’(07.9)은 대우증권 민영화 포기선언 다름없어 - PF 업무, M&A 업무가 과연 산업은행 자체의 경쟁력에서 비롯된 것? □ 대우조선, 우리은행 등 정부소유기업 매각시 우리사주 우선배정해야 - 정부는 증권거래법상 명확히 규정되어 있는 우리사주 우선배정을 ‘모집․매출’의 요건에 대한 해석을 달리하여 우선배정권리 박탈. - 매각대상 기업의 장기성장 가능성을 보장하고 기업구조의 선진화 촉진을 위해 우리사주 우선배정 실시해야

산업은행 등 298개 공공기관 예산총액이 중앙정부예산 보다 20조원 더 많아

- 공공기관(예산 272조원, GDP의 30%) 비대화 심각, 중앙정부(예산 251조원, GDP의 27.7%)보다 더 큰 규모(2007년 기준)

- 공공부문(정부+공공기관) 총규모는 609조원(GDP의 67%)로 민간부문의 우수인력과 재원 싹쓸이

- 산업은행, 기획예산처의 통제아래 대대적 구조개편 단행해야

1. 공공부문의 현황

○ 공공부문의 개념을 중앙정부와 지방정부, 그리고 정부가 관리하는 공공기관으로 한정해서 볼 때,

- 인력은 약 120만명 (공무원 96만명, 공공기관 24만명)

- 예산은 약 609조원 (중앙정부 251조원, 지방정부가 143조원, 공공기관이 215조원)

* 우리나라 공공부문의 총규모는 GDP의 67%에 달함.

예산구분	중앙정부	공공기관		지방정부	합계
		예산총액	정부지원
예산액	251조원	272조원	(56.8조원)	143조	609조
예산/GDP	27.7%	30.0%	(6.3%)	15.8%	67.4%
인 원	67만명	24만명	-	29만명	120만명
인원/인구	1.4%	0.5%	-	0.6%	2.5%

* 공공기관 예산총액은 298개 기관의 예산액 합계 272조원이며, 정부지원액 56.8조원이 포함되어 있음.

* 지방정부는 사용액 기준(행정자치부 국회 제출자료)

* 2007년 기준 우리나라 GDP 904조원(2007 나라살림, 기획예산처)

○ 정부가 관리하는 공공기관은 산업은행을 포함하여 총 298개 기관이며, 공공기관 종사자 24만명에 비해서 예산은 272조원으로 △중앙정부예산규모 251조원보다 크며, △국가경제규모(GDP)의 30%에 달함.(2007년 기준)

- 한전, 가스공사 등의 ‘시장형 공기업’(6개) 예산 53.5조원

- 철도공사 등의 ‘준시장형 공기업’(18개) 예산 65.3조원

- 건강보험공단 등 ‘위탁집행형 준정부기관’(64개) 예산 35.9조원

- 신보, 예보 등 ‘기금관리형 준정부기관’(13개) 예산 43.3조원

- 산업은행, 수출입은행 등 ‘기타공공기관’(197개) 예산 73.7조원

* 재인용: 공공기관 혁신의 새로운 장을 열다, 기획예산처, 2007

2. 공공부문 비대화의 문제점

○ 첫째, 공공부문이 지나치게 비대화되어 있어 국가의 자원이 공공영역으로 편중됨.

- (인력측면) 사법고시, 행정고시, 공무원 시험, 교원시험, 공기업, 정부산하단체 등 공공부문으로 인재들의 지나친 쏠림현상이 있음.

- (재원측면) GDP의 67%나 되는 막대한 예산을 사용하는 공공부문의 독점성, 안정성 등으로 재원이 공공부문에 몰려있음.

○ 둘째, 공공기관의 예산운영, 조직, 인사, 보수, 입찰, 구매, 채용 등에서의 방만경영과 도덕적 해이가 고쳐지지 않고 있음.

- 공공기관 임직원수는 2002년 21만3천여명에서 2006년 23만8000여 명으로 4년 사이 2만5000여 명(12%) 늘었음.

- 공기업 빚은 194조9천억원에서 295조8천억원으로 101조원(52%) 증가함.

- 방만경영과 도덕적 해이의 이유는 △설립근거법이 존재하고 정부의 재정지원 등으로 도산위험이 없으며 이윤추구동기도 제약되어 있음 △ 시장경쟁 결여, 기술혁신․원가절감 동기 미흡, 독점적 지위로 인한 방만경영, 의사결정비용 증대 등 제도적 비효율성 내재 △ 위험회피적 행동기피, 중장기적 경쟁력 확보 노력 부족 △ 다단계 계층구조에 따른 복대리인 문제 발생 (국민의 이익보다 주무부처나 공공기관의 이익을 우선시할 소지) 등임.

○ 셋째, 공공기관이 주무부처 공무원들의 퇴직후 재취업 자리역할을 하는 등 주무부처와 공공기관간 유착 경향.

- 경영실패에도 불구하고 경영진교체 등 엄정한 책임을 묻기보다 퇴직후 일자리 등의 이해관계로 비호 경향.

- 정부지침을 초과한 과다한 인건비 인상에 대한 대책 및 조치 미흡.

(공공기관 방만경영 사례)

○ 김창록 산업은행 총재, 성곡미술관 뇌물성 후원금 혐의

○ 산업은행, 정보시스템 운영업무 위탁시 인력의 중복운용

○ 수출입은행, 쉬운 목표설정으로 인센티브 성과급 과다지급

○ 방송광고공사, 전 직원에게 200만원짜리 노트북 지급

○ 광업진흥공사, 28억원 흑자 37억원의 성과급

3. 산업은행을 기획예산처의 지배구조 혁신대상에 넣어야

○ 재경부가 9월 확정한 ‘국책은행 역할 재정립 방안’은 산업은행의 방만한 경영과 도덕적 해이에 근본적인 해결책을 제시하지 못하고 있음.

- 재경부의 방안은 산업은행을 (프랑스 식으로) 모회사는 공공 정책금융업무를 수행하고, 자회사는 상업금융업무를 수행하는 혼합형 기관으로 육성하려는 것으로 보임.

- 그러나, 정책금융수요가 줄어드는 산업은행이 생존해나가기 위해서 억지로 ‘대우증권’을 자회사로 두려는 것이라는 지적.

- IB 시장에서 산업은행과 대우증권이 정부의 지원을 바탕으로 계속 시장을 주도해 나간다면, 민간 금융투자회사가 성장하기 힘들 수 있음.

○ 산업은행은 기획예산처의 통제아래 근본적 혁신을 시작해야함.

- 산업은행은 ‘기타공공기관’으로 지정되어 있음. ‘기타공공기관’은 경영공시, 고객만족도조사, 주기적 기능점검, 경영혁신 지침제시, 혁신수준 진단 등의 기획예산처의 통제를 받으나,

- ‘공기업/준정부기관’에 적용되는 기획예산처의 경영지침, 이행감독, 이사회 권한/책임 강화, 감사위원회 설치, 직무평가제, 운영위원회의 견제 등의 통제에서 벗어나 있게 됨.

- 작년 감사원 감사에서 지적되었듯이 이들 국책은행의 방만경영은 지배구조 혁신이 시급하므로, 산업은행과 수출입은행은 ‘공기업/준정부기관’으로 지정하여 기획예산처의 통제하에 운영시스템을 획기적으로 변화시켜야 함.

(질의)

○ 산업은행은 118조원이 넘는 막대한 자산을 운용하고 있는 공공기관임. 산업은행은 그동안 산업화 과정에서 상업금융기관이 제공하지 못했던 장기시설자금의 공급과 기업구조조정 등의 업무를 담당해왔으나,

○ 최근 우리 경제구조가 고도화되고 금융시장이 발전하면서 시장을 통한 자금조달이 용이해지고, 상업 금융기관이 자체 신용을 바탕으로 해외자금을 조달하는 등 정책금융수요가 감소하고 있고, 우월적 위치에 있는 산업은행이 소매금융을 확대하고, 대우증권을 통한 자본시장 진출 등 시장과의 마찰을 빚고 있음.

○ 매년 국정감사에서 산업은행의 방만경영과 도덕적 해이 문제가 제기되고, 또 산업은행은 개선을 다짐해 왔지만, 근본적인 변화는 없었다고 보임.

○ 기획예산처의 공공기관유형 중 ‘공기업/준정부기관’으로 분류된 기관은 1단계 지배구조 혁신대상으로 운영시스템을 혁신하도록 하고 있음. 산업은행의 문제를 근본적으로 변화시키기 위해서는 기획예산처의 지배구조 혁신대상이 우선적으로 포함되어 뼈를 깍는 구조조정을 단행할 필요가 있을 것으로 보이는데, 총재는 스스로 먼저 산업은행의 구조개혁을 기획예산처에 청하여 산업은행을 탈바꿈시킬 의향이 있는가?

(참고)  ‘공공기관 운영에 관한 법’ 제5조 (공공기관의 구분)

1. 공기업

가. 시장형 공기업 : 자산규모가 2조원 이상이고, 총수입액 중 자체수입액이 대통령령이 정하는 기준 이상인 공기업

나. 준시장형 공기업 : 시장형 공기업이 아닌 공기업

2. 준정부기관

가. 기금관리형 준정부기관 : 「국가재정법」에 따라 기금을 관리하거나 기금의 관리를 위탁받은 준정부기관

나. 위탁집행형 준정부기관 : 기금관리형 준정부기관이 아닌 준정부기관

* 공기업과 준정부기관을 제외한 기관을 기타공공기관으로 지정한다.

산업은행, 국책은행 고유업무에 더 충실해야

- 지난 2년간 BB등급 이하 회사채 발행 단 한건도 없어, 국책은행으로서의 역할 외면

- ‘국책은행 역할 재정립 방안’(07.9)은 대우증권 민영화 포기선언과 다름없어

- PF 업무, M&A 업무가 과연 산업은행 자체의 경쟁력에서 비롯된 것인지 의문임

1. 현황

○ 최근 발표한 국책은행의 역할 재조정 계획을 보면

- 논쟁의 초점이 되는 것은 산업은행의 투자은행(IB) 업무와 산은 자회사인 대우증권을 합쳐 민영화하는 부분임.

- 방안의 골자는 일단 양쪽을 합한 뒤 국내 대표 투자은행으로 운영한 뒤 적당한 시점에 민영화를 하겠다는 것.

○ 그러나 현재 민영화 대상 기업의 사례에서도 볼 수 있듯이 향후 투자은행의 규모가 커져 있으면 민영화하기도 어려운 상황

- 또 외국계에 넘길 것인가?

- 그렇지 않다면 이번의 조치는 민영화를 안 하겠다는 것이나 다름없음.

○ 산업은행의 역할은 아직 성숙되지 못한 부분에 대한 국책은행으로서 보완적인 부문을 수행해야 하는 것이 타당함.

- 정책금융기관으로서 시장 실패보정기능을 수행해야 함.

- 과거 신속인수제도가 대표적인 것임.

○ (사례) 예를 들어 현대건설의 경우

- 한나라당 이명박 후보가 현대건설의 사장으로 재직시에 벌였던 이라크 장기 미수채권이 결정적인 부실의 원인이 되어 부도가 났을 당시,

- 현대건설 사태가 실물시장에 끼칠 악 영향을 우려, 국책은행인 산업은행을 통해 채권을 대신 인수케 하는 ‘회사채 신속 인수제’로 현대건설을 회생시킨 경험이 있음.

2. 문제점

○ 첫째, 국내채의 경우 민간부문과의 마찰로 불만이 있었음.

- 2009년부터 우량기업 회사채 인수 등 민간금융과 마찰을 빚고 있다고 지적된 업무는 시한(3~5년)을 정해 축소하거나 자회사로 이관할 방침.

- 2006년부터 이러한 상황을 인식하여 공모사채 인수를 축소하기는 했으나

- 과거 주선 인수 현황을 보면, 전체적으로 물량이 줄기는 했으나 국책은행의 역할을 외면하고 BB등급 이하 회사채 발행이 오히려 한 건도 없는 것으로 나타남.

(단위:억원)

	03년	04년	05년	06년	07년(1~9)
AAA	1,600	1,400	3,700	1,000	-
AA	2,225	6,300	6,013	500	700
A	11,300	10,449	19,214	13,300	15,300
BBB	14,670	20,279	14,190	9,800	4,550
BB	300	959	1,000	-	-
B이하	1,082	-	-	-	-

- BB등급 이하의 회사채 주간사 및 인수업무, 채권시장에서 실질적인 시장조성업무는 외면한 상태에 있음.

- 이러한 상태에서 향후 산업은행이 중소기업과 신용등급이 낮은 기업의 회사채를 인수하여 정책금융기관으로 보정기능을 수행할 수 있다고 담보할 수 있는가?

○ 둘째, 산업은행이 PF업무나 M&A업무 등 주요 IB업무를 선도적으로 개척해오면서 업무 강점을 갖고 있다고는 하지만, 이에 대해서도 의문이 있음.

○ PF업무는 대부분 SOC투자에 대한 참여로 사업자체는 공공성을 가지나 사업추진은 대부분 상업성에 입각하여 이루어짐

- 과거 산은의 PF업무도 주로 정부 및 지자체 SOC투자에 대한 민간유치 사업으로서 일반상업금융회사의 경쟁을 통해 사업에 참여한 것임

- 따라서 현재 사업 및 금융구조의 정형화, 금융시장의 풍부한 유동성, 규모가 커진 시중은행들의 적극적인 영업 전개로 시장점유율이 하락하는 추세에 있음.

○ M&A업무도 산은이 외환위기 이후 국책은행으로서 기업구조조정에 적극 참여하는 과정에서 파생된 업무에 불과함.

- M&A 중개 및 금융주선업무는 기본적으로 상업부문에서 수행할 업무임

- 다만 현재 시장상황에서 외국계 투자은행으로부터 국내시장을 보호하고 선도하는 역할을 수행해야 한다는 제한적인 것임

3. 대안

○ 결국 이러한 정황으로 보면,

- 외환위기 직후 산은이 국책은행이었기에 국책은행의 기능으로 인해 파생하여 IB사업을 독식했던 것에 불과

- 향후 IB사업을 한다는 것도 산업은행이 자신의 사업 부풀리기에 혈안이 되어 있는 것은 아닌지 의구심이 듬

○ 이러한 한계를 어떻게 극복하고 외국계 IB에 대항한다는 것인지 의문

- 외환위기 이후가 아닌 지금은 오히려 민간 투자은행에서 담당해야 하는 것이 아닌가?

- 민간부문이 할 수 없는 영역에서야 산은은 꼭 필요한 존재지만, 투자은행 분야에까지 국책은행이 나서는 것은 자본시장 발전을 위해서도 옳지 않다는 견해도 있음.

○ 만약 산업은행이 투자은행으로 거듭난다고 한다면 ⑴ 정책금융 업무만 따로 떼어내 투자은행은 민영화한다든가, ⑵ 정책금융부문을 다른 국책은행과 통폐합하여 새로운 국책은행을 만들어야 할 것임.

대우조선, 우리은행 등 정부소유기업 매각시 우리사주 우선배정해야

- 정부는 증권거래법상 명확히 규정되어 있는 우리사주 우선배정을 ‘모집․매출’의 요건에 대한 해석을 달리하여 우선배정권리 박탈.

- 매각대상 기업의 장기성장 가능성을 보장하고 기업구조의 선진화 촉진을 위해 우리사주 우선배정 실시해야

1. 현황 및 문제점

○ 정부소유 구조조정기업의 매각에 있어서 그 매각의 첫 번째 원칙은 공적자금 회수의 극대화에 치중한 경영권 일괄매각임.

○ 그러나 이러한 구조조정기업 처리에 있어서는 많은 문제점이 상존하고 있음.

- 즉, 공적자금 회수 극대화라는 단기적 관점을 관철시키기 위해 국민경제의 안정적 존립과 성장을 위한 장기적, 전략적 관점이 부재했다는 논란이 있음.

- 매각조건이나 계약내용에 있어서 타당성이 있는지 정치적인 특혜시비는 없었는지 논란.

- 투기성 금융자본의 인수로 인하여 인수자의 부적격성, 인수 후 경영능력의 부적절성의 문제를 야기

- 재벌기업의 인수로 인하여 전근대적 지배체제로 복귀하는 경향을 보임.

○ 따라서 향후에 있을 구조조정기업의 처리과정에서도 과거와 동일한 원칙하에 기업을 매각하는 것은 문제가 있음.

○ 정부지분의 매각에 있어서 우리의 경제여건상 고려해야 할 조건으로 다음과 같은 요소가 있음.

① 우리나라 기업의 지배구조 문제

② 노사관계 안정화 문제

③ 경영권 위협문제

④ 투기자본의 단기적 투자 행태

⑤ 우리나라 경제의 빈부 격차 문제

(질의)

○ 대우조선해양 등 공기업의 정부보유지분 매각과 관련하여, 산업은행은 어떤 입장을 갖고 있는가.

2. 정부소유 기업매각시 우리사주 우선배정권 적용해야

○ 증권거래법 제191조의 7과 근로자복지기본법 제32조상에서 모집 매출의 경우 우리사주에 대한 우선배정권 조항이 있음.

○ 그러나 정부는 이에 대한 부정적인 견해를 갖고 있어,

- 보유지분 매각 기업에 대해서는 우선배정권 조항을 배제하고 있음.

- 과거 대우종합기계와 관련한 매각의 경우를 보면 20% 우선배정의 조항에 대한 고려가 없었음.

○ (정부 설명) 대우종기의 매각과 당시 정부는 근로자복지법상 우리사주조합원의 우선배정권은 당해 기업이 주식을 매출하는 경우에 적용되는 것이므로 당해기업이 아닌 공사가 주식을 매각하는 경우에는 우선배정권이 적용되지 않는다고 했음.

- 또한 기업의 지분매각시 적용되는 ‘모집이나 매출’의 요건에 대한 해석을 달리하여 조합원에 대한 우선배정권리를 박탈하고 있음

- ‘모집 또는 매출’은 거래대상이 50명이상으로 규정되어 있어, 거래대상이 49명인 경우, 우리사주조합원은 우선배정을 받을 수 없다는 유권해석

○ 그러나 증권거래법 제191조의 7과 근로자복지기본법 제32조상의 우선배정권은,

- 주권상장법인 또는 주권상장예정법인, 비상장법인의 우리사주조합원은 회사가 주식을 모집 또는 매출하는 경우 그 모집 또는 매출하는 주식총수의 20%를 주주에 우선하여 배정받을 권리가 있음을 명시하고 있으며,

- 증권거래법상 거래대상이 50명이상이라는‘모집이나 매출’의 요건도 청약 권유 행위인 이상 정부지분 매각의 경우 사모가 아닌 공모 행위이므로 20% 우선배정권 조항을 배제한 것은 법률 위반임.

※ 모집 또는 매출 : 공모란 ‘모집’과 ‘매출’을 합한 개념으로, 현행 증권거래법상 ‘모집’이란 대주주 등 특별한 연고자를 제외한 50명 이상을 대상으로 신규로 발행하는 유가증권의 취득의 청약을 권유하는 행위를 말하고, ‘매출’이란 대주주 등 특별한 연고자를 제외한 50명 이상을 대상으로 이미 발행된 유가증권의 매도의 청약을 하거나 매수의 청약을 권유하는 행위를 의미함‘모집 또는 매출’의 요건을 회피하여 조합원에 대한 우선 권리를 박탈하고 있음.

○ 또한, 매출주식의 20% 우선배정과 관련하여 ‘공기업의경영구조개선및민영화에관한법률’을 통해 우선배정제도를 적용한 한국담배인삼전매공사 외에 우리금융(2002.4.30), 대교(2003.12.17), 중소기업은행(2003.11.28) 등 현행 증권거래법 191조 7항 우선배정제도를 통한 배정이 있었음

(질의)

○ 종업원의 일정지분 인수 참여(우리사주 우선배정)에 대해 산업은행은 어떤 입장을 갖고 있는가.

○ 또한 산업정책적인 면과 국민경제 차원의 장기적인 측면을 고려하여, 경영권 프리미엄을 포함한 일괄매각이라는 단일한 방법에만 의존하지 말고 다양한 방법을 적용함으로써 향후 매각대상 기업의 장기성장 가능성을 보장하고 기업구조의 선진화를 촉진시킬 용의는 없는가.