현장취재보고서 ‘개발의 그늘’ 관련 -

세입자 등 서민 주거권 개선을 위한 정책제안

개발사업은 주택을 소유한 사람들에게는 재산가치를 크게 높일 기회다. 그러나 세입자들에게 개발사업은 또 한번의 ‘이사 강요’일 뿐이다. 삶의 터전과 생계를 ‘박탈’당한 채 더 나쁜 주거지로 ‘추방’되기 십상이다. 무엇보다 심각한 것은 개발사업이 지역공동체를 반드시 ‘강제로 해체’한다는 점이다.

우리는 이러한 문제의식을 갖고 6개월 동안의 현장취재를 거쳐 보고서를 발간했다. 우리가 만난 많은 서민들과 전문가들의 이야기를 바탕으로 몇 가지 대안을 제안한다.

1. 영세서민을 위한 싼집(저렴주택) 공급 물량 확대

1-1. 영세서민을 위한 매입임대 및 전세임대주택의 공급을 시급히 늘려야 한다.

우리가 만난 많은 서민들, 특히 개발로 인해 거주지를 옮긴 경험이 있거나 앞으로 옮겨야 할 처지에 놓인 서민들의 상당수는 이들 저렴주택으로의 입주를 원하고 있었다.

임대아파트의 임대료마저 감당하기 힘든 취약계층과, 사회적 편견과 차별 때문에 임대아파트 입주를 꺼리는 서민가정을 위해 가장 시급한 것은  매입 및 전세임대주택의 확대다.

그러나 저렴주택의 공급량은 올해를 기준으로 매입임대 6,500호, 전세임대 5,800호에 불과해 수요를 충족시키기에는 부족하다는 것이 우리가 만난 서민들과 전문가들의 한결같은 지적이었다.

정부는 2012년까지 총 5만호의 매입임대주택과  40,800호의 전세임대주택을 공급할 계획이다.

매입임대주택은 △2004년 503호 △2005년 4,539호 △2006년 6,339호를 달성했으며, 2008년부터 2012년까지는 32,500호를 매입할 계획이다.

전세임대의 경우는 △2005년 654호 △2006년 5,589호, 2008년부터 2012년까지는 29,000호를 확보할 계획이다.

매입임대와 전세임대 공히 2012년까지 연도별 평균 공급물량이 올해와 같다. 그 정도로는 현재 수요도 만족시키기 어려워 보인다. 서울시의 뉴타운계획, 인천시의 전면적인 도시재생 및 개발사업 등 앞으로 신규수요가 급증할 것으로 예상되는 것과는 더욱 대조적이다.

따라서 정부는 2012년까지의 공급계획을 수정해 연차별로 공급량을 늘려야 한다. 동의한다면 정부의 일정을 보고해 달라.

1-2. 현지수요에 맞게 매입임대와 전세임대 공급물량을 조정할 필요가 있다.

올해 서울지역 매입임대주택 공급목표는 1,750호다. 그러나 9월말 현재 매입실적은 344호에 불과하다. 이런 추세라면 연말까지 목표를 채우기 어려워 보인다.

우리가 확인한 바로는 서울, 인천지역의 매입임대 주택 물량 확보가 갈수록 어렵다고 한다. 뉴타운 등 각종 개발바람이 불면서 매도신청이 줄어들기 때문이라고 한다. 결국 서울, 인천지역의 매입임대주택사업이 앞으로 차질을 빚을 수도 있다는 말이 된다.

전문가들은 이에 대해 매입과 전세를 구분하지 말고 공급물량을 합해서 지역에 따라 탄력적으로 공급하자는 대안을 제시하고 있다. 매입이 어려우면 전세임대 물량을 늘리는 식으로 운용이 가능하다는 것이다.

이 방식으로 운용하는데 큰 문제는 없을 것으로 판단되는데 서울, 인천지역에 한해서라도 시범운영해볼 용의는?

장기적으로 매입임대 확보에 차질을 예상한다면, 매입을 줄이고 전세임대를 늘리는 방향으로 공급계획 자체를 조정할 필요도 있는데 이에 대한 견해는?

2. 민간비영리단체가 참여하는 대안주택 시범사업 실시

우리가 만난 일부 전문가들은 새로운 형태의 주택사업을 제안하고 있었다.

그것은 민간비영리단체가 소규모 공동주택을 건설하거나 이미 건설된 임대주택의 관리에 참여하는 형태의 대안주택사업이다.

대안주택사업으로는 △대규모 개발이 불가능한 자투리 국공유지를 민간이 무상으로 이용해서 철거민이나 영세민을 위한 소규모의 자조주택을 건설하는 형태 △국공유지나 민간에서 기부받은 토지에 노인, 장애인, 소년소녀가장, 모부자 가정 등 취약계층을 위한 공동주택을 건설하는 형태 △기존 임대주택 관리를 지역실정을 잘 아는 민간단체가 수행하는 형태 등이 제시되고 있다.

태국이나 파키스탄, 인도네시아 등지에서는 이미 수십 년 전부터 실천되고 있는 사업이기도 하다.

우리가 주목하는 것은 이들 사업이 개발주체보다 입주자, 즉 주거빈곤층의 수요에 초점을 맞춘다는 사실이다.

물론 대안주택사업이 개발 자체를 대체할 수는 없다. 하지만 주거복지 차원에서 소규모의 시범사업을 통해 가능성을 살펴볼 만한 가치는 충분히 있다는 생각이다.

대안주택사업은 한국도시연구소 등 민간연구기관,  천주교 빈민사목위원회나 성북주거복지센터 같은 민간단체에서 문제제기가 활발한데, 국민주택기금에서 일부 지원하는 형태의 시범사업을 실시하는 것은 어떤가?

3. 표준개발백서 도입, 전자문서 보관 의무화

시민단체인 주거복지연대는 국회 예산결산특별위원회의 용역을 받아 재개발지역 세입자들이 재정착율 제고를 위한 연구를 진행했다.

연구 과정에서 연구자들이 겪었던 가장 큰 난관은 자료접근이 어려웠다는 사실이다. 도시 및 주거환경정비법 등 제법령에 의해 제출된 개발관련 자료들의 보관상태가 각 구청마다 제각각이었다는 것이다.

성북구청 같은 곳은 구역지정에서부터 조합설립, 관리처분, 청산에 이르는 제반 서류가 일목요연하게 백서로 정리된 반면, 나머지 대부분의 서울시 자치구는 담당부서 사무실 이곳저곳이나 서고 구석에 쌓아놓는 경우가 다반사였다. 조합원 연령, 성별, 재산상태, 가구원수 등 유익한 통계를 뽑아낼 수 있는 조합원 명부도 전자문서로 작성된 곳이 있고, 수기로 작성된 곳이 있었다.

결국 법에 의해 만드는 서류는 동일한데 제출방식이나 보관 여부에 따라 소중한 연구자료가 될 수도, 쓸모없는 종이뭉치가 될 수도 있는 실정이었다.

우리는 이런 상황이라면, 수십 년간 개발사업이 이뤄진다고 한들 아무런 도움이 안 되는 종이뭉치를, 한 평이 아쉬운 구청 서고에 쌓아둘 이유가 전혀 없다는 결론에 이르렀다.

따라서 앞으로는 조합원 명부를 포함한 개발 관련 서류 일체를 전자문서로 작성해 제출하고, 지방자치단체는 그 자료들을 표준화된 방법으로 보관하도록 제도를 개선해야 한다는 생각이다. 사업시행자가 모든 사업관련 자료를 백서로 제작하도록 의무화하는 것도 반드시 필요하다.

어떤 자료를 어떻게 백서로 만들지, 어떻게 표준화하는지를 정하기 위해서 표준백서 개발이 선행되어야 함은 물론이다. 표준백서개발에 착수할 용의가 있는가?

4. 지원 끊긴 개발이주자 전세자금 재개 시급

정부는 철거세입자들의 주거안정을 지원하기 위해 지난 2004년부터 국민주택기금을 재원으로 개발이주자전세자금을 지원해 왔다.

이 자금의 지원실적은 2004년 6억여 원에서 2005년에는 42억여 원으로 증가했고, 지난해에는 무려 3,428가구에 대해 1,259억원에 이른다. 살 곳을 잃은 세입자들에게 큰 도움이 되었음은 물론이다.

그러나 개발사업자가 부담해야 할 자금을 국민주택기금에서 지원하는 것은 적절치 않다는 기획예산처의 지적에 따라, 올해부터는 자금지원 주체가 건교부에서 사업자인 공기업으로 전환됐다.

문제는 올해 들어 개발이주자전세자금 대출실적이 전무하다는 사실이다. 심지어 한 공기업 담당자는 제도 자체가 없어졌다는 답변까지 했다.

건교부 역시 올해는 아직 계획조차 잡지 못했다고 답변함으로써, 내년 이후에도 이 제도가 유지될지 알 수 없다는 사실만을 확인해 주었다.

이런저런 이유로 대출을 한 푼도 집행하지 않은 공기업들은 두말 할 필요도 없이 지탄받아 마땅하다. 그러나 대출 중단으로 더욱 절박해진 철거세입자들의 처지를 헤아리지 못한 예산당국의 단견은 더욱 비판받아야 한다.

건교부 역시 철거세입자에 대한 대출의 시급성을 잘 알기에, 국민주택기금 지원사업으로 유지하도록 기획예산처에 강력하게 주장했어야 옳았다는 판단이다. 공익성과 수익성 양면에서 줄타기하는 공기업들에게 일방적으로 책임을 전가할 사안은 아니라는 생각이다.

따라서 차제에 개발이주자 전세자금대출의 즉각적인 재개는 물론, 재원을 국민주택기금으로 환원하는 문제까지 근본적으로 재검토해야 한다고 보는데 장관의 견해는?

5. 순환정비사업의 활성화

순환정비사업은 개발지역내 가옥주와 세입자의 재정착을 촉진시키는 가장 유용한 수단으로 평가받는 사업방식이다.

우리나라에서는 대한주택공사가 시행한 신림2-1지구, 난곡지구가 이 방식으로 추진됐으며, 성남 구시가지 1, 2, 3단계 개발사업 역시 순환정비방식으로 추진될 예정이다.

순환정비사업이 가급적 모든 개발사업에 적용되는 것이 바람직하지만 우리가 확인한 현실은 많은 한계를 안고 있었다.

업계나 전문가들은 현실적으로 대한주택공사를 제외한 사업시행자는 순환정비사업을 시행할 능력이 안 된다는 사실을 증언해 주었다. 임시거주용 임대주택 재고를 확보할 수 있는 사업시행자가 주택공사 말고는 없다는 것이다.

서울시가 추진하는 뉴타운사업에서도 순환정비사업은 적용하기 힘들어 보였다.

장위뉴타운은 세입자가 전체 주민의 80%를 차지하는데도 순환정비방식이 아닌 전면개발방식으로 추진될 계획이다. 구역을 여러 개로 나눠 개발하면서도 순환정비방식은 전혀 고려되지 않고 있다.

이런 상황에서 공공개발이 아닌 민간개발사업에서 순환정비사업이 이뤄지기를 기대하기는 어려울 수밖에 없다.

순환정비사업이 좋은 개발방식이라고 사업자에게 일방적으로 강요할 수만은 없을 것이다. 전문가들은 공공이 매입하거나 건설한 임대주택 재고물량을 개발사업자들이 공동으로 활용하거나, 개발사업자가 의무적으로 건설해야 하는 임대아파트를 분양물량보다 먼저 짓도록 유도하고 그에 따른 인센티브를 부여하는 방안을 제시하고 있다.

두 가지 제안과 함께 정부는 순환정비사업 활성화를 위해 어떤 방안을 강구하고 있는가?

제35조(순환정비방식의 정비사업) ①사업시행자는 (...) 정비사업을 원활히 시행하기 위하여 정비구역의 내·외에 새로 건설한 주택 또는 이미 건설되어 있는 주택에 그 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자 또는 세입자(...)가 임시로 거주하게 하는 등의 방식으로 그 정비구역을 순차적으로 정비할 수 있다.

6. 임대아파트 전세전환보증금대출 보증수수료 면제

근로자 서민 전세자금대출은 연소득 3천만 원 이하의 무주택 세대주 등에게 국민주택기금에서 연리 4.5%의 전세보증금을 지원하는 제도이다.

최근 몇 년 사이에 임대아파트 세입자 가운데 상당수가 월세를 전세로 전환하기 위해 이 대출을 이용했다.(근로자 서민 전세자금대출 단일계정으로 처리돼 통계는 없음)

이 대출을 받을 때는 한국주택금융공사의 보증을 받도록 되어 있는데, 영세민은 보증금액의 0.5%, 일반인에게는 0.7%의 보증수수료를 매년 징구한다.

그런데 임대아파트 세입자의 경우에 이 보증수수료를 징구하는 것은 문제가 있다는 생각이다.

임대아파트는 기본적으로 사업자와 세입자의 계약으로 임대가 형성된다. 주공임대아파트라면 대한주택공사가, SH아파트라면 SH공사가 주인인 셈이다.

이들 임대아파트에서 월세를 살던 사람이 전세로 전환을 하면 보증금(대출금)은 세입자가 아닌 공기업으로 들어간다. 떼일 염려가 1%도 없다는 뜻이다. 이런 자금까지 보증수수료를 징구할 필요는 없다고 본다.

대출을 연장할 때 원금의 20%를 상환하지 않으면 가산금리 0.5%를 추가하는 것도 문제는 있다.

건교부가 지난 2002년 5월 30일자로 시행한 지침에 따라, 그해 7월부터 접수된 대출부터 가산금리가 예외 없이 적용됐다.

차주(세입자)의 도덕적 해이를 방지한다는 취지라고 하지만, 한 달 몇 천원에 떠는 임대아파트 세입자들에게 도덕적 해이를 추궁하는 것은 너무 야박하다.

따라서 차제에 근로자 서민 전세자금대출 제도를 일부 개선할 것을 제안한다.

우선은 임대아파트 세입자의 전세전환보증금 대출에 대해서는 보증수수료를 면제하고 계약 갱신시 가산금리 적용을 제외하는 방안을 적극적으로 검토해 주기 바란다.

국민주택기금에서 임대아파트 전세전환보증금 대출 계정을 신설함으로써 근거를 마련하는 것도 필요하다면 검토해야 한다. 그럴 용의가 있는가?

7. 임차인대표회의의 법적 지위 보장 및 운영 지원

공동주택 임차인(세입자)의 권익을 보호하기 위해 임차인대표회의의 지위를 실질적으로 보장해야 한다는 주장이 높다.

분양아파트는 입주자들이 부담하는 관리비로 관리사무소 인건비와 운영비를 충당하고 아파트 관리가 이뤄진다. 임대아파트 역시 마찬가지다.

분양아파트 어디에나 구성돼 있는 입주자대표회의는 급여, 예산, 관리규약에 이르는 모든 사항을 직접 결정한다. 그러나 임대아파트 세입자(임차인)들에게는 그럴 기회가 주어지지 않는다.

주거복지연대가 조사한 바에 따르면, 전국 357개 아파트 단지 가운데 33.6%인 120개 아파트만이 임차인대표회의가 구성되었다. 그나마 제대로 활동하는 곳은 매우 드물었다.

가장 큰 문제는 사업자(주공, SH공사)가 임차인대표회의를 실제로는 인정하지 않는다는 점이다. 관리주체인 관리사무소는 말할 나위도 없다.

소유권이 아닌 주거권이 존중받는 사회를 만들기 위해서 임차인대표회의의 활성화는 임대아파트 세입자들의 권리를 실현하기 위한 최소한의 장치다.

정부가 나서서 임대사업자들의 잘못된 관행을 시정하고 임차인대표회의에 대한 지원방안을 내놓아야 한다.

임대주택법 제17조의2 (임차인대표회의) 임대사업자가 대통령령이 정하는 호수 이상의 임대주택을 공급하는 공동주택단지에 입주하는 임차인은 임차인대표