2007

정책자료집-30

항만공사(PA)제도 도입에 따른 효율적인 항만거버넌스 구축에 대한 연구

국회바다포럼 대표의원 이 영 호

차      례

1. 머리말	1

2. 항만공사(PA)제도에 대한 일반적 고찰

가. 항만환경변화의 일반적 배경	4

나. 항만관리제도 유형	6

다. 항만공사제도 선행연구	16

3. 항만거버넌스에 대한 일반적 고찰

가. 거버넌스 선행연구	20

나. 항만거버넌스 선행연구	22

다. 외국 항만거버넌스 주요 사례	25

라. 우리나라 항만거버넌스 현황	33

4. 항만거버넌스 구조의 효율화 방안

가. 관리체계의 일원화	42

나. 지방정부의 권한 강화	43

다. PA경영의 자율성․실적평가 강화	44

5. 맺음말	47

□ 붙임

1. 항만공사법시행령[일부개정 2007.4.4] 일부 내용 발췌

2. 항만공사법 관련 신문기사

3. 2007 국정감사 서면질의

1. 머리말

동북아를 비롯한 전 세계의 물류시장, 특히 해운물류시장은 급격한 변화를 맞이하고 있다. 중국의 항만들은 대규모 항만을 개발하고 있고, 지역균형개발 논리에 밀려 허브(Hub)항 유치 경쟁에서 제외됐던 일본 역시 ‘수퍼중추항만 육성계획’ 발표와 함께 화물유치에 총력을 기울이고 있다.

과거의 항만경쟁은 주로 물리적인 시설 확장에 초점을 두고 있었다. 중앙정부의 항만운영이 유효했던 것도 재정자금을 활용한 대규모 항만투자가 가능했기 때문이다. 그러나 이제는 규모의 경쟁이 핵심이 아니다. 동북아의 경우 주요 항만들은 이미 대형선의 입항에 문제가 없을 뿐만 아니라, 기술의 발달로 단시간 내에 필요한 터미널을 건설할 수 있게 됐다. 바야흐로 ‘누가 더 싼 가격에 질 높은 서비스를 제공할 수 있는가’에 성패가 달린 것이다. 중국이나 일본에 비해 물량 경쟁에서 상대적으로 약세에 놓여 있는 우리나라의 서비스제고에 대한 필요성이 큰 이유도 이 때문이다.

우리나라는 오랫동안 국가 주도로 항만을 관리해 오면서 증가하는 물동량에 대한 부적절한 수요예측으로 적기에 항만시설을 공급하지 못했고, 만성적인 항만시설 부족으로 인해 막대한 사회적 비용을 부담해야만 했다. 이와 같은 비효율적, 비생산적인 문제점 개선에 대한 지적과 함께 1997년에 도입한 항만민영화 실패에 따른 항만관리체제의 개선방안으로써 선진항만들이 보편적으로 채택하고 있는 항만공사제(PA)의 필요성이 제기되기 시작했다.

이와 같은 국내외적 분위기 속에서 항만개발 및 관리․운영에 민간 경영기법을 도입함으로써 항만서비스 효율성을 향상시키기 위한 방안으로, 2004년 1월 부산항에 부산항만공사(Busan Port Authority: BPA)가, 2005년 7월 인천항에 인천항만공사(Incheon Port Authority: IPA)가 출범했다.

BPA의 경우 출범당시 설립년도인 2004년에 369억 원(해양수산부 추정)의 당기순이익이 기대되는 등 전망이 매우 밝은 것으로 예상되었다(부산일보, 2004). 그러나 2004년 1년 간 100억 원의 당기순이익을 창출하는데 그친 바 있다(한국경제, 2005). 특히 부산항의 신항 개발에 따른 북항과의 갈등, 광양항의 부진 등 항만공사(Port Authority:PA) 도입지역과 미도입지역 모두 항만 경쟁력이 기대에 못 미치고 있다. 이와 같은 경쟁력 약화 내지는 둔화에 대한 이유는 여러 가지가 있겠지만 본 보고서는 항만거버넌스 구조의 비효율적인 측면의 문제점을 지적하고 대안을 제시하고자 한다.

물론 우리나라 항만공사가 가진 문제점은 점차 개선되고 있다. 특히 올 상반기 항만공사법이 개정(2007. 04)으로 일원화된 항만 서비스를 받을 수 있게 됐으며, 수역관리권의 부산항만공사 이전으로 수역시설 유지보수와 항만 준설, 부두수심 증심 등 비관리청항만공사 시행을 둘러싼 항만공사와 부산해양수산청 간의 갈등 소지도 일정부분 해소할 수 있었다. 그러나 이번 개정에서 부산항만공사가 정부산하기관관리기본법(정산법) 적용을 받지 않도록 하는 내용은 제외되어, 항만공사 설립 취지에 맞는 경영자율권과 최고 심의·의결기구인 항만위원회의 완전한 독립성 확보 문제는 여전히 해결과제로 남아 있다.

특히 항만거버넌스에 관해 PA제도 도입 이전에는 이에 관한 연구가 비교적 많이 있었다. 그러나 대부분이 PA의 도입을 촉구하거나 PA의 독립성 강조 및 제도의 도입 방향들을 제시하는 것이 대부분이어서 현 실정과 잘 맞지 않는다는 점에서 본 보고서가 가진 의의를 찾을 수 있다. 본 보고서는 항만관리제도에 대한 이론적인 배경과 미국, 유럽, 아시아 등 다양한 항만거버넌스 사례 검토를 통해 우리나라 항만공사제도에 시사하는 바를 찾고자 하였다. 외국의 선진 항만의 대부분은 항만공사의 형태로 자치적으로 운영되고 있으며, 항만정책기구와 집행기구, 규제 기능 및 서비스 기능을 분리하고 있다. 특히 항만을 지역과 국가발전을 이끌고 갈 산업으로써 경영하고 있다.

요약하면 항만거버넌스는 항만이라는 공공재를 보다 효율적으로 관리하고, 정부독점적 관리․운영체계에서 오는 비효율성과 경직성을 해결하기 위해 기업적․상업적 경영방식에 입각한 성과주의를 도입하였으며, 항만관리에 대한 책임과 권한을 정부이외의 다원화된 조직에게 이관한다는 특징이 있다. 따라서 항만거버넌스는 신공공관리적 측면과 네트워크적 측면이 강조되는 체계라고 할 수 있다. 현재 일부 항만에서 항만공사가 운영되고 있고, 관계부처의 항만공사 확장에 대한 계획이 확고한 지금 항만거버넌스에 대한 논의는 항만이 갖는 공공재적 특성과 항만경영의 자율화라는 세계적인 추세 속에서 꼭 필요하다고 여겨진다.

이처럼 바람직한 항만거버넌스가 정착하기 위해서는 항만의 개발 및 운영에 있어 단일 거버넌스 구조화 하는 과정이 필요하다. 이를 위해서는 여러 기관에 분산되어 있는 항만 개발 및 운영 권한들을 PA로 이양하여 거버넌스 구조를 단일화하고, PA에 경영자율성을 부여함과 동시에 그것에 대한 경영결과 평가를 강화해야 한다.

p1 ~ p51 ‘항만공사(PA)제도 도입에 따른 효율적인 항만거버넌스 구조에 대한 연구’는 한국행정학보 제 40권 제 1호 강윤호의「항만공사(PA)제도 도입에 따른 항만 거버넌스 구조의 효율화 방안」, 해운물류연구 제 51호 방희석․권오경의 「항만거버넌스 구축과 항만공사(PA)의 역할」, 부경대학교 경영대학원 석사학위논문 문미영의 「항만공사 도입성과에 영향을 미치는 요인에 관한 실증연구」, 인하대학교 국제통상물류대학원의 「항만공사제도의 성공적인 도입 방안에 관한 연구 - 인천항만공사를 중심으로-」의 원문을 참조함.

2. 항만공사제도에 대한 일반적 고찰

가. 항만환경변화의 일반적 배경

1) 해운․항만 물류변화

해운과 항만물류의 환경변화로는 먼저 ‘선박의 대형화’를 들 수 있다.      기업 활동의 국제화․세계화와 더불어 네트워크형 경제활동은 전 세계        국제해상 및 항공물동량의 지속적 증가를 가져왔고, 이는 선박 등 운송      수단의 대형화로 이어졌다. 선사들이 선박대형화를 지속할 수 있는 가장      큰 이유는 규모의 경제를 이용한 운송물량 단위당 비용 절감, 수익성 제      고 및 운항시간 단축, 서비스 수준의 제고 등을 통해 안정적인 수요를       확보하기 위한 것이다. 기술 발전에 따른 선박 대형화는 2000년 이미       8,000 TEU급 선박 상용화를 이룩했다. 이러한 선박의 대형화는 항만의      대형화, 처리시설의 고속화, 기항항구 수의 축소 등의 변화로 이어지면      서, 선사 간의 국제적인 전략적 제휴를 촉진하는 계기가 되었다.

머스크, 한진해운과 같은 해운사와 허치슨, P&O PORT와 같은 터미      널 운영사 등도 국제적인 항만 운영주체로 적극 나서고 있어 전략적인      추세가 강화되고 있음을 보여준다. 이처럼 해운 기업 간의 적극적인 전      략적 제휴 및 합병은 다국적 경영체계의 보편화를 낳았으며, 공동운항,      터미널 공동이용, 육상물류망 공유 등을 통해 경영효율화 및 월드와이       드 서비스 체계를 확보하게 되었다. 또한 기항지 선정에 있어서도 선사      들의 교섭력이 크게 강화되고 있으며, 이러한 교섭력은 항만당국과 터미      널 운영업체에게 항만서비스의 제고와 이용료 인하가 보편화되게 했다.

이처럼 선박의 대형화와 선사 간 전략적 제휴의 확산으로 정기선사들      은 대형선박을 수용할 수 있는 중심항만(Hub Port)을 선택하여 기항하      는 동시에, 주변 중소 항만에 대해서는 피터방을 이용하여 서비스하는       체제(Hub & Spoke System)를 도입하게 되었다. 이 같은 변화는 중심      항으로 도약하려는 세계 항만들의 경쟁을 촉진시키는 계기가 되고 있다.

2) 중심항 선점을 위한 항만 간 경쟁 심화

세계 주요 항만들은 각 지역의 중심항 선점을 위해 1990년대 후반부      터 대대적인 항만시설 확충 계획을 시작하였는데, 이로 인한 각 구간,       간 지역 간 항만 경쟁이 심화되고 있다.

상하이항은 대소양산심수항 개발 및 푸동공항 확장 등 획기적인 물류      체계 개편을 통해 동북아지역의 물류중심 선점 추진한다는 목표로,          상하이 양산항 52선석 등 2020년까지 1억 TEU 처리시설을 추가 확보      할 계획을 수립하고 있는 것으로 알려졌다. 대양산과 소양산은 수심이       15 m를 상회하는 천혜의 섬으로써, 장강구 중심항로계획은 암초군을 매      립하여 두 섬을 인공적으로 연결하는 터미널을 건설한다는 내용이다. 이      계획에는 대소양산과 푸동지구를 연결하는 30km 연륙교 건설도 포함되      어 있다.

일본도 국토교통성 주관으로 2002년 7월 ‘수퍼중추항만 육성계획’을      수립하고 동북아지역의 중심항만 경쟁에 참여하고 있다. 고베항에 4선석      을 추가 개장하고, 오사카․동경항도 지속적으로 확충할 계획이며, 항만비      용 30% 절감 및 입항~화물반출 시간을 현 3~4일에서 하루로 단축하기      위해 오사카항과 고베항을 시범적으로 통합운영한 뒤 도쿄항-요코하마      항, 나고야-키타규슈항 등의 항만 간 통합을 통해 4개의 수퍼중추항만      을 지정할 계획이다. 특히 단일 항만국사무국을 설립해 행정비용도 최소      화한다는 방침이다.

3) 항만역할의 변화

위에서 언급한 세계항만환경의 변화는 항만이용자 중심으로 그 체제      가 변화하고 있으며, 항만이용자들로 하여금 가장 합리적이고 효율적인      서비스를 제공하는 항만을 선택하게 하고 있다. 즉 항만의 기능이 과거      의 전통적인 기능을 벗어나 종합물류유통기능, 산업공간기능, 생활공간      기능으로 보다 전문화되어가고 범위도 확대되어가고 있는 것이다.

이미 로테르담항과 싱가포르항 등 선진항만은 성숙단계에 들어서 있      으며, 각국의 항만은 거대한 시설뿐만 아니라, 충분한 배후 부지를 확보      하고 도시의 기능을 재편해 다가오는 소수거점 항만시대에 대비하고 있      다. 또한 배후 물류단지에 다국적 물류기업의 유치를 하는 등 각종 유인      책도 제공하고 있다.

나. 항만관리제도 유형

1) 항만관리 제도의 유형

(1) 관리주체 및 관리조직에 의한 분류

항만관리제도는 항만의 개발, 관리 및 운영 주체에 따라 국가, 지방       자치단체 또는 민간기업으로 분류할 수 있다.

첫째, 국가 관리체제는 항만이 국가경제에서 차지하는 비중이 높은 나      라에서 주로 채택하며, 항만의 공공성이 강조되고 항만의 지역 독점성이      강하다는 특징이 있다. 항만의 국가 관리체제는 시설운영주체에 따라 국      유국영제와 국유민영제로 구분된다. 국유국영체제는 국가가 기본시설,       하부시설 및 상부시설과 화물처리 등 관련 서비스까지 제공하는 관리체      제로 사회주의 국가항만이 대표적이며, 국유민영체제는 국가가 기본시설      과 하부시설을 제공하고 일부의 상부시설에 대해 민간이 투자하여 임대      운영하는 방식인데, 우리나라와 대만 등이 이에 해당된다.

둘째, 역사적으로 지방자치단체가 발달한 구미의 여러 국가, 일본 등      은 항만의 개발 및 관리를 지방자치단체에서 담당하는 경우가 많다. 지      방자치단체 관리체제의 항만관리조직은 항만국형, 항만공사형, 독립위원      회형으로 분류할 수 있다. 항만국형은 지방자치단체의 일부 부석의 조직      으로 네덜란드의 로테르담항, 일본의 고베항 등이 해당된다. 항만공사형      은 지방자치단체의 일부 국 소속이거나 독립된 공영조적으로서의 자치      권이 어느 정도 부여된 조직이다. 독립위원회형은 지방자치단체와 긴밀      한 관계를 가지고 있으나 과세권을 가지는 등 거의 완전한 자치권을 가      진 조직이다.

셋째, 사유제는 민간이 항만용지, 시설의 소유권을 완전히 보유하고       있는 체제로써 각 회사의 원료 및 자재의 수송 또는 영리를 목적으로       항만을 운영하는 형태이다. 개인기업 고유의 장점인 창의력과 활력이 발      휘될 수 있으며, 항만서비스의 질이 제고될 수 있다. 또한 항만관리제도      는 관리조직에 의하여 행정기관형, 항만공사형, 신탁항만형, 주식회사형      으로 구분할 수 있다. 세계 주요국에서는 항만기능, 항만도시의 특성, 항      만의 국가경제에 대한 중요도 등에 따라 항만개발 및 관리형태가 다양      하며 항만행정조직도 상이하다.

행정기관형은 우리나라의 경우처럼 정부행정의 일환으로 행정조직이      항만을 관리하는 형태이다. 그러나 실제적인 운영은 임대한 임차사업자      가 상업적인 입장에서 운영하는 경우가 많다. 구미의 여러 나라에서는       행정조직형 관리조직이지만 항만공사형과 같이 어느 정도 독립성을 가      지고 있으며, 타부서와의 인사교류가 거의 없고, 재정, 인사, 운영에 있      어서도 독립성을 부여하고 있는 경우가 대부분이다.

<표 1> 항만관리제도의 일반적인 형태

구 분	국유항만	지방자치항만	공영자치항만	민간항만
관리주체	중앙정부	지방정부	독립위원회 (이사회)	주주/이사회
정부의 참여․규제	크다	크다	보통	적다
최고의사결정기구	장관	지방/중앙정부 선출위원	이사회	이사회
장점	- 정부 재정지원 - 재정 안정성 - 중복투자 회피 - 항만경쟁 없음	- 용이한 투자재원 확보 - 높은 지역사회참여 - 도시 및 항만계획 합일	- 정부로부터독립 - 비영리단체	- 주식에 의한 재원 - 이익극대화 추구 - 상업적 관리 - 기업적 경영 - 고객지향적 서비스
단점	- 중앙통제적 - 관료적 관리 - 비사업적 운영 - 더딘 의사결정체제	- 지방정부의 정치적 영항 - 고위직 관리 능력부족	- 많은 이용자의 영향력 - 비상업적 운영 - 재원 부족	- 도산 가능성 - 개별 항만개발에 대한 통제력 상실 - 항만이익만 추구 - 제한된 투자재원

자료: 문성혁, 『항만관리론』, 2003.

항만공사제는 독립된 공사형태의 기관이나 독립위원회에서 항만을 관      리운영하기 때문에 공익성과 상당한 자율성 확보에 용이하고, 현재 주요      항만에서 공공성과 경제성을 동시에 추구할 수 있는 항만관리운영시스      템으로 항만공사를 설립․운영하는 경향이 있다.

신탁항만은 역사적으로 항만과 관련한 이해관계자들이 신탁법인을 결      성하여 구성원의 공익적인 운영과 권익보호를 목적으로 설립한 항만관      리 조직으로 영국에서는 1980년대부터 1990년대 중반까지 신탁항만의      민영화를 추진하여 일부항만을 사유제로 전환시킨 바 있다.

주식회사형 항만관리조직 역시 영국에서 볼 수 있는데, 사유화된 항만      을 주식회사가 인수하여 관리운영하고 있는 형태이다. 대표적인 항만으      로 영국항만연합(ABP)소속 항만과 펠릭스토우항만을 들 수 있다.

(2) 항만행정기관과 항만관리조직에 의한 분류

항만관리조직의 형태는 다양하지만 대체로 국가, 주 또는 지방자치단      체 산하의 일부조직, 독립항만공사 등의 형태로 구분된다.

구미의 경우 항만관리조직이 행정조직의 일부이든 독립항만공사이든      지 간에 외견상으로는 인사, 조직, 재정상 독립적인 운영체제를 운영하      고 있으나, 내부적으로는 항만개발정책결정, 재원조달, 항만운영결과 검      토에 있어 관련 행정기관 또는 상부기관과 지속적인 협의 및 보고체제      를 유지하고 있다. 항만공사가 독립적인 항만활동을 수행하고 있어도 환      경, 안전 등과 같은 규제적인 업무에 대해서는 연방, 주, 시의 관계기관      의 통제를 받고 있으며, 항만시설의 확충, 준설 등에 있어서는 환경 관      련 기관의 승인을 받는 일이 까다로운 편이다.

영국에서는 1970년대 말까지만해도 항만에 대해 중앙정부가 깊게 관      여했지만 1980년대 초부터 시작된 항만노동개혁과 항만의 민영화를 추      진하여 항만에 시장기능을 도입하였으며, 항만 간의 경쟁원칙을 중요시      하였다. 현재는 항만을 상업시설로 간주하여 민영항만에 대해서는 중앙      정부가 전혀 개입하지 않고, 항만은 완전히 시장기능에 의해 운영되고       있다. 지방자치단체가 항만에 개입하는 경우는 시영항만의 경우로써, 지      방자치단체인 시 당국이 소유, 경영, 관리하며, 대다수가 소규모 항만        으로 정치적 영향력에 매우 민감하다.

독일의 항만은 역사적으로 당해 지역도시가 주체가 되어 개발 및 관      리해온 전통에 따라, 연방정부가 개입하지 않는 것을 기본원칙으로 하고      주정부 또는 시정부에 완전히 위임하고 있다. 함부르크시의 경우 역사적      으로 한 국가, 한 주, 한 시로서 유지되어온 독립주이자 시로써, 우리        나라의 지방자치단체와는 근본적으로 성격이 다르다. 즉 함부르크항은       함부르크시가, 브레멘항은 브레멘시가 각각 관리․개발하며, 항만개           발․관리에 있어서는 시 경제부의 감독을 받고 일상적인 운영은 시에         서 소유하고 있는 운영(하역)회사가 민간하역회사와 경쟁체제를 유지하      고 있다.

프랑스의 항만관리는 항만공사가 관리하는 6대 자치항만, 중앙정부가      직접 관장하는 비자치항만(직할항만) 및 지방자치단체가 관리하는 비자      치항만(지방항만)으로 분류하고 있으며, 지방항만은 다시 광역자치단체      가 관리하는 항만과 기초자치단체가 관리하는 항만으로 각각 구분된다.      자치항만은 독립된 회계제도를 실시하고 자체적으로 예산을 편성 집행      하고 있으나, 항만개발비의 경우 외곽 및 수역시설 등은 국가에서 80%      를, 접안시설 등은 60%를 보조받고 있다. 중앙정부의 관여정도가 높고      청장, 국장급 및 상당수의 상위직에는 현역 공무원이 파견근무한다. 지      방항만의 실제운영은 당해 지방의 상공회의소에 위임하고 있으며 시설      개발 시 중앙정부가 보조해주긴 하나, 보조율은 중추항만이나 중요 항만      에 비해 훨씬 낮다. 항만개발계획이나 시설사용률 등은 모두 당해 항만      의 관리주체가 수립, 설정한다.

미국도 영국 및 북유럽과 동일하게 연방정부는 항만개발 및 관리에       거의 개입하지 않고 있으며, 항만행정은 기본적으로 주정부 및 지방정부      에 의해 이뤄지고 있다. 다만 방파제 및 항로준설은 국방 및 국토보전을      목적으로 연방정부가 투자․관리한다. 그러나 항로 준설 시 일정한 수심      이상에 대해서는 항만공사에게 일정비율의 재원을 부담시키고 있다. 주      영, 시영 및 항만공사항만을 불문하고 대다수 항만은 기업회계를 원칙으      로 하는 독립채산제를 채택하여 항만사업을 행정의 대상이 아닌 기업경      영의 대상으로 간주한다.

일본의 항만관리자는 지방정부로 명시되어 있고, 항만개발계획 수립       및 운영은 지방자치단체의 정책방향에 의해 집행되고 있으나 중앙정부      가 각 지방자치단체가 수립한 항만개발계획의 승인권, 항만투자보조비       배분권, 항만시설사용료의 인가권을 가지고 있기 때문에 중앙정부가 상      당한 통제 및 조정역할을 담당한다. 중앙정부는 국내 항만의 개발과 유      지에 대한 국가적 기본정책을 수립하며, 항만관리주체가 제출한 장기항      만개발계획을 평가하고 항만에 관한 국가 장기투자계획을 수립한다.

2) 항만의 관리․운영유형

(1) 항만자산의 소유형태에 따른 분류

국제항만협회(International Association of Ports and Harbors:          IAPH)의 조사에 따르면, 항만관리․운영조직의 약 92%는 공공조직으로       71%는 공공기관 또는 항만국이며, 21%는 정부부처 조직이다. 민간기업      조직은 7% 정도에 불과하다. 그 대표적인 사례는 주로 영국의 항만관       리․운영조직에서 나타났다.

항만자산의 소유형태를 보면 진입수로 및 방파제의 경우는 항만국        (Port Autohrity) 소유가 대부분이고(각각 60% 및 56%), 그 다음이 기      타 공공조직(각가 27% 및 17%), 민간기업 소유는 전무한 것으로 나타      났다. 진입수로와 방파제의 경우 공공재의 성격이 강하여 투자원가 회수      가 어렵기 때문에 민간기업에 의한 개발 및 소유가 어려운 것으로 판       단된다. 또한 컨테이너터미널의 토지 및 크레인은 대부분 항만공사 소유      로 되어 있으며(각각 58% 및 76%), 민간기업 및 기타 공공기관도 일부      소유하고 있는 것으로 나타났다.

(2) 항만서비스 공급주체에 따른 분류

항만서비스는 하역서비스를 제외하고는 항만국에 의하여 제공되는 경      우가 많은 것으로 나타났다. 민간기업은 하역서비스 공급에 있어 항만국      보다 약간 많은 것으로 나타났으나(항만국 34%, 민간기업 36%), 기타      부분 서비스 공급은 항만국에 미치지 못하고 있다. 그러나 전통적으로       공공부문에서 공급되는 것으로 인식되고 있는 준설, 항행보조, 항만 정      보서비스 등의 부문에 있어서도 민간기업의 참여비율이 각각 26%,          13%, 23%에 달하고 있다.

(3) 민간의 참여정도에 따른 분류

항만의 관리․운영 유형은 민간의 참여정도에 따라 순수공영항만         (public port), 공․민영항만(public/private port), 민․공영항만             (private/public port), 순수민영항만(private port) 등 네 가지로 나눌      수 있다.

첫째, 순수공영항만은 항만의 규제․소유․운영을 모두 정부 또는 공공기      관이 담당하는 항만이다. 이는 전통적인 항만관리․운영 유형이나 현재는      대부분의 국가에서 회피하고 있다. 특히 대규모 항만의 신규개발에 있어      서 어떤 형태로든 민간의 참여를 유도하는 방향으로 제도 개선이 이        루어지고 있는 것이 일반적인 추세이다. 순수공영항만의 대표적인 사례      로 싱가포르항을 들 수 있는데, 이 항만 역시 1997년에 공사형태로 개      편됐다.

둘째, 공․민영항만은 운영은 민간에서 담당하되, 소유 및 규제는 정부      가 담당하는 형태다. 이러한 유형의 항만관리․운영 방식은 민간의 경영      방식을 도입해 효율성을 제고하는 한편, 공공성을 최대한 확보하기 위한      것이다. BOP(Build Own Transfer: 사회간접자본시설의 준공 후 일정기      간 동안 사업시행자에게 당해시설의 소유권이 인정되며 그 기간의 만료      시 시설소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되는 투자방식),            BTO(Build Transfer Operate: 사회간접자본시설의 준공과 동시에 당해      시설의 소유권이 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정기간의      시설관리운영권을 인정하는 투자방식), 합작투자(joint venture), 임대차      (leasing), 면허(licensing), 관리․운영계약(management contract) 등의      방식에 의한 민간참여는 공․민영의 형태에 해당된다. 이러한 공․민영 형      태의 운영방식은 전 세계적으로 가장 널리 채택되고 있다.

셋째, 민․공영항만은 규제기능만 정부에서 담당하고 소유 및 운영을       민간이 담당하는 형태의 항만이다. 즉 민간이 터미널을 건설 및 소유․운      영하고 정부는 환경․안전 등에 관한 사항의 규제 및 개발계획 수립을 담      당한다. 민․공영항만은 민간부문 참여 형태 중 BOO(Build Own             Operate: 사회간접자본시설의 준공과 동시에 사업시행자에게 당해시설      의 소유권이 인정되는 방식) 방식 및 항만전체를 매각하는 방식(full         privatization) 등의 경우가 있다. 이러한 항만관리․운영 형태를 채택하고      있는 대표적인 사례는 홍콩이다.

넷째, 순수민영항만은 항만의 모든 기능이 민간의 관리․통제 아래 있      는 항만을 의미한다. 이는 BOO 방식 및 항만전체를 매각하는 full          privatization의 방식으로 이해될 수 있다. 즉 항만의 소유․운영뿐만 아니      라 환경, 안전 등에 관한 사항의 관리 및 개발계획 수립까지 민간에게       위임되는 것이다. 영국에는 다수의 순수민영항만이 존재한다. 영국항만      연합(Associated British Ports)이 소유하고 있는 23개의 항만을 포함하      여 리버풀, 맨체스터, 펠릭스, 토우항 등이 이러한 유형의 항만이다.

<표 2> 민간의 참여 정도에 따른 항만 유형

유 형	항만의 기능
	규제	지주	운영
순수공영	공공	공공	공공
공․민영	공공	공공	민간
민․공영	공공	민간	민간
순수민영	민간	민간	민간

우리나라는 가장 일반적인 동시에 가장 기본적인 민영화의 형태인 공․      민영항만에 해당된다. 그러나 갈수록 치열해지는 국제경쟁체제 내에서       우리나라 항만의 효율성을 높이고 경쟁력을 확보하기 위해서는 질적인      면에서 항만민영화의 변화가 필요하다. 즉 민․공영 또는 완전한 민영형      태로의 점진적인 전환도 적극 검토․추진되어야 한다.

항만 운영형태별 장단점은 <표 2>와 같다. 공영항만의 경우 소유․운       영․규제가 모두 국가에 의해 이루어지므로 항만의 개발․운영에 국가의 정      책 목표를 용이하게 반영할 수 있으며, 운영에 있어 공공성의 극대화가      가능하다는 장점이 있다. 반면에 단점으로는 정부의 개입으로 민간의 효      율성 도입이 불가능하다는 점이다. 반대로 민영항만은 항만의 효율성을      극대화할 수 있는 대신에, 공공성 확보가 어렵다. 그리고 공․민영은 공영      쪽에, 민․공영은 민영쪽에 가까운 형태로써, 이의 장․단점 역시 각각의       장․단점과 유사하다.

항만관리․운영의 최적 형태는 해당 항만이 처한 경제적, 제도적 여건      에 따라 변화한다. 항만시설의 개발이 확대됨에 따라 상호간의 경쟁         이 치열해지는 상황에서 항만이 생존하기 위해서는 항만의 공공성 확보      보다 효율성 향상이 더욱 중요한 과제로 대두되었고, 이는 항만의 관        리․운영 형태의 민․공영 또는 완전 민영형태로의 전환으로 이어지고 있       다.

<표 3> 항만관리․운영의 유형별 장․단점

유 형	장 점	단 점
공영	- 항만개발․운영에 국가의 정책 목표를 용이하게 반영 - 국가의 통제 아래 전국의 균형된 항만개발 가능 - 운영의 공공성 극대화	- 정부의 개입으로 항만운영의 자율성과 신축성 결여 - 민간의 이윤동기와 효율성 도입 불가 - 항만 간의 경쟁체제 도입 어려움
공․민영	- 국가의 통제 아래 전국의 균형된 항만개발 가능 - 민간의 이윤동기와 효율성의 부분적 도입 - 항만 간 경쟁체제의 구축 가능	- 항만 소유자로서의 정부 간섭 상존 - 민간의 효율성 실현에 한계
민․공영	- 항만에 대한 소유․운영권 허용으로 민간의 이윤동기와 효율성 적극 도입 - 항만 간 경쟁체제 구축 가능	- 국가의 정책목표가 항만개발․운영에 충분히 반영되기 어려움 - 운영의 지나친 상업성 추구로 공공성 저해 우려
민영	- 민간의 이윤동기와 효율성 도입 극대화 - 항만 간의 경쟁체제 구축 가능 - 여건의 변화에 대응한 항만운영의 신축성 확보	- 국가의 정책목표가 항만개발․운영에 충분히 반영되기 어려움 - 운영의 지나친 상업성 추구로 공공성 저해 우려

자료: 정봉민․성숙경, 『우리나라의 항만민영화 추진성과 정책방향』, 2003.

다. 항만공사제도 선행연구

1) 항만공사제도 의의 및 도입배경

항만공사(Port Authority)는 일반적으로 법인으로 영속성을 가지며 법      률상 주체가 되고 독자적인 예산구조 내에서 회계 관리를 행하며, 항만      공사규정에 따라 계획 및 적절한 항만기능 수행에 책임을 지는 기구라      고 정의할 수 있다. 세계 각 국의 항만공사 개념은 다양하다.

항만공사제로써 PA라는 용어가 처음 등장한 것은 1908년 영국 런던      항만체제(Port of London Authority)에서부터다. 당시 런던항의 부두를      운영하던 민간 기업들의 난립과 과당 경쟁으로 파산 직전에 이르자 영      국 왕실이 공기업의 형태인 PA를 도입한 것이다. 런던항이 PA를 도입      해 성공적으로 항만을 관리하자, 서유럽과 미국 등도 잇따라 이 제도를      받아들였고, 현재는 전 세계 주요 항만이 보편적으로 채택하고 있으며       현재까지의 항만행정제도 중 가장 발전된 운영제도로 평가되고 있다.

세계의 각 항만이 PA를 도입한 것은 자본주의 경제 발달에 따른 자연      적 추세라고도 볼 수 있다. 항만은 기본적으로 한 국가의 기간시설이라      는 공공성과 항만시설을 이용해 이윤을 창출해야 하는 수익성을 동시에      충족해야 하기 때문이다. 공공적 요소를 강조하다 보면 수익성이 떨어지      고 반대로 수익성에 너무 무게를 두면 공공성이 저해되기 때문에 이 두      가지 요소를 조화롭게 병행할 수 있는 대안으로 제시된 것이 바로 PA제      도이다.

2) 항만공사제도의 특성

PA는 각 국가와 지역에서 각기 다른 방식으로 독자적으로 발달해 왔      지만, 그 구성이나 재정관리 방식은 정부관계기관의 직접적인 통제조정      과 정치적인 영향을 받지 않는 독립된 조직체로써, 재정적으로도 독립채      산제를 채택하고 ‘도시․지역․주민’ 등을 기반으로 하는, 항만의 관리주체      라는 데 공통점이 있다. 따라서 이 조직은 경제성와 기업성을 통해 항만      관리를 효율화하는데 필요한 공통적인 성질과 요건을 보유하고 있다고      볼 수 있다. PA의 공통적인 특징은 다음과 같다.

첫째, PA는 법인격체(공공기업체)로써 국가의 일반 행정기관으로부터      독립되어 있다.

둘째, 독립채산제로 운영된다. 재정은 독립채산제에 의한 자급자족주      의가 원칙이고, 정부와 지방자치단체로부터의 보조에 원칙적으로 의존하      지 않는다. 재정적으로 독립된 항만기금을 보유하며, 항만수입을 정부나      지자체의 수입으로 전입시킬 수 없다.

셋째, 조직은 위원회에 의해 운영되며, 위원회는 선출직 위원에 의해      운영(일부는 임명직)되며, 직원은 항만관리에 관한 전문지식을 가질 것      이 요구된다. 또한 구성원의 임명, 임기, 급여 등에 관하여 정당 당파의      정책 등에 영향을 받지 않으며, 인사 조직에 임명권자의 압력을 받지 않      는 것이 중요하다. 위원회는 인사 및 예산을 비롯한 항만운영에 관한 전      권을 가진다.

넷째, 항만관리에 필요한 권한 등을 가진다. 항만의 관리․운영에 필요      한 토지수용권, 과세권, 채권발행권, 그 밖에 필요한 항만운영권을 갖고      있으며 경우에 따라서는 국가나 지방자치단체로부터 재정상의 편의나       각종 지원, 과세 면제의 혜택을 받고 있다. 또한 공공성을 원칙으로 하      여 항만을 관리하는 기관이므로, 이익을 출자자에게 배당해서는 안 되       며, 이익이 날 경우 항만시설을 개선하거나 항만사용료 인하 등 서비스      의 질을 향상시키는데 사용해야 한다.

다섯째, 관할구역 등의 조정이 명확하다. PA의 관할구역은 반드시 1      개 지역에 국한되지 않고 수 개의 항만 또는 지방자치구역에 미치는 경      우도 있다. 이와 같이 여러 지방자치단체와 관할 구역이 중복될 경우 그      조정이 명확하게 이뤄져야 한다. 또한 다른 행정부문과도 관리 범위 등      에서 마찰과 불명확한 점이 발생하지 않도록 대책이 강구되어야 한다.

여섯째, 도시, 지역, 주민 등을 기반으로 하는 항의 자치적 관리 경영      을 본질로 한다. 따라서 국가는 그 조직, 직능, 재정에 관하여 법률상의      기반을 설정한다.

위와 같은 PA에 대한 일반적인 특성이 있다하더라도, 그 구체적인 관      리 형태는 각기 다를 수 있다. 요약하면, 항만공사의 자치권의 확립과       재정적인 독립, 항만지역 및 항만을 관리․운영하는 권한은 필수적인 요      소이다. 국가는 이에 대해 조직․직무․재정 등에 관해 필요한 법률적인 기      초를 마련해주어야 한다.

3. 항만거버넌스의 일반적 고찰

가. 거버넌스 선행연구

거버넌스(Governance)이론은 21세기로 넘어오면서 세계화와 정보화가    급속하게 진행되는 과정에서 등장한 새로운 사회과학분야의 이론이다. 따    라서 거버넌스와 관련된 개념은 개별 학문분야의 특성과 관심영역에 따라    다양하게 해석되고 있다. 거버넌스는 공공부문에 대한 거버먼트             (Goverment)의 비효율성을 개선하기 위해 민간 또는 기업의 상업성을 도    입한 것으로 흔히 해석해서 공치(共治), 협치(協治) 등으로 사용되기도 하    나, 해석된 용어가 거버먼트에서 거버넌스로 변화된 관리구조의 특징만을    반영하기에는 미흡하여 일반적으로 거버넌스라는 외래어를 그대로 사용하    고 있다.

거버넌스는 다양한 의미로 정의될 수 있으나 여기서는 Rhodes(2000)가    정의한 것을 기초로 간략하게 언급하고자 한다.

Rhodes는 먼저 기업 또는 국가의 감사, 투명성, 정보공개 등의 절차를    강조하는 기업지배구조(Corporate Governance)와 좋은 거버넌스(Good     Governance), 민간경영기법에 의한 정부관료제, 관리 효율성 제고를 강조    하는 신공공관리론(New Public Management), 정부․시민사회․시장 간의     경계 변화를 강조하는 신정치경제(New Political Economy), 단일 권력중    심의 부재를 강조하는 국제적 상호관계(International Interdependence)와    사회와 연결된 사이버체계(Socio-Cybernetic System), 네트워크           (Network) 등 7가지로 거버넌스를 정의하고 있다.

국가가 거버먼트(Goverment)에서 거버넌스(Governance)로 변화하는     주요원인에 대해 학자들은 주로 국가권한의 분권화, 정보기술의 발달과 정    부관리의 실패, 그리고 정부재정의 위기, 신우파의 약진, 세계화외 지방화    및 정보화추세의 심화, 정부실패의 확산, 정책결정의 부분화와 전문화, 전    통적 책임성의 약화 등을 들고 있다.

이처럼 거버넌스는 다양한 분야에서 신공공관리론과 네트워크론에 기반    을 두고 정의되어 왔다고 할 수 있다. 즉 정부에 의해 독점적으로 이루어    진던 관리체계의 비효율성, 경직성을 해결하기 위해 상업성을 중시하는 관    리방식으로서 또는 정부의 책임과 권한이 다양한 조직들로 분산됨에 따라    다원화된 조직들로 구성되고 다양한 참여자들이 네트워크를 형성하는 관    리형태로 전환한 것이다.

1980년대 이후 영미국가들을 중심으로 급속히 확산된 신공공관리의 핵    심은 비대해진 정부의 규모 축소, 민영화, 규제완화 등을 통한 작은정부     실현에 있었다. 구체적으로는 첫째, 정부규모의 축소는 정부조직의 축소개    편을 의미하며, 둘째, 민영화는 정부소유 공기업의 민간이전을 촉진한다는    것, 셋째, 규제완화는 민간부문이나 하급기관에 대한 정부의 간섭을 축소    하는 것이다. 이렇듯 정부개혁 운동을 반영하는 신공공관리는 정부의 개입    을 최소화함으로써 효율성과 성과 등을 강조하고 있는 것이다.

1990년대 이후 본격화된 네트워크이론은 신공공관리론에서 설명하고 있    는 핵심적 요소와 함께 ‘네트워크’, ‘Co-operation’을 통해 거버넌스를 설    명한다. 신공공관리론이 거버넌스의 도입을 상업적 성과주의에 초점을 두    고 있어 거버넌스 관련 주체들 간의 네트워크 부재한다는 문제점에 대해    네트워크론은 신공공관리론에 입각하여 제시된 거버넌스의 문제점을 극복    하는 대안으로서 민간주도형 파트너십을 중요시하고 있다. 신공공관리론이    결과를 중요시한다면 네트워크론은 주체들간의 민주화, 평등화 등의 과정    을 지향한다는 특징이 있다.

요약하면 거버넌스를 설명하는 이론은 신공공관리론과 네트워크론으로    구분할 수 있으며, 현재는 두 이론의 특성이 접목된 의미로써 거버먼트와    구분되는 새로운 관리 형태로 이해되고 있다.

나. 항만거버넌스 선행연구

PA제도 도입이후 아직까지 이에 대한 역할 구조나 항만거버넌스 구조에    관한 연구는 거의 이루어지지 않고 있다. 최근 강윤호(2006)는 항만거버넌    스를 ‘지배구조’로써 설명하면서 항만관리구조의 문제점과 효율화 방안에    대해 제시한 바 있다. 이 연구 결과에 따르면 항만관리체계는 항만공사로    일원화되어야 거래비용의 최소화를 기할 수 있고, 효율적인 항만거버넌스    체계를 구축할 수 있다. 이에 대한 내용은 4장에서 상세히 살펴볼 것이다.

PA제도 도입 이전에는 이에 관한 연구가 비교적 많이 있었는데, 대부분    이 PA의 도입을 촉구하거나 PA의 독립성 강조 및 제도의 도입 방향들을    제시하는 것이 대부분이었다. 최성두(2003)는 지방해양수산청의 역할재정    립 방안을 모색하는 연구에서 당시 제정된 항만공사법에 따라 항만공사화    하기로 되어 있었던 부산항, 인청항뿐만 아니라 추가로 항만의 재정자립도    와 국가경쟁력 등을 고려하여 적합한 지방해양수산청을 PA형태로 전환할    것을 주장하였다. 또한 PA도입의 장․단점을 제시하기도 했다. 정영석        (2003)은 BPA 출범 직전에 부산항 발전방향을 모색하는 연구를 통해       BPA 운영상 예상되는 문제점을 조망하고, 부산항의 발전과제를 제시했다.    그 중에서도 BPA의 독립성 확보가 중요하다고 주장하였다.

박창호(2000)는 부산시의 입장에서 PA제도의 바람직한 도입 방향에 대    해 언급하였다. PA의 기능, 조직, 재정 등 다양한 분야에 걸친 내용이었지    만 그 핵심은 부산광역시가 주도하여 PA를 설립하고, PA에 항만관리권을    위임함으로써 부산항이 자치적으로 관리․운영되도록 해야 한다는 것이었     다. 박상희 외(2002)는 당시 정부가 준비 중이었던 ‘항만공사법(안)’에 대    해 법제적 검토를 하였다. 정부의 입법예고안처럼 정부투자기관 형태의      PA제 도입은 항만의 현지성과 도시관련성을 고려하지 않고 있기 때문에     문제가 되며, 항만이 지니는 속성상 중앙정부, 지방자치단체, 항만이용자     등이 모두 참여하는 형태의 공사체제를 갖추어야 한다고 보았다. 또한 항    만의 관리․운영의 독립성과 효율성 보장이라는 항만공사법 제정의 입법목    적을 제대로 관철하기 위해 정부투자기관관리기본법의 내용보다 정부의     관여로부터 자율적인 내용의 규정보완이 필요함을 주장했다.

위와 같은 연구 이외의 대부분은 항만사용 요율체계의 개편방안, 물동량    유치를 위한 인센티브제공방안, 항만개발의 방향, 항만서비스 개편방안 등    에 초점을 두고 있다. 그러나 이러한 연구들은 항만거버넌스 구조에 관한    것으로 보기는 힘들다. 왜냐하면 이러한 변수들은 항만거버넌스의 구조,     즉 항만거버넌스가 어떠한 구조적인 형태를 가지는가에 따라 달라지기 때    문이다.

외국의 항만거버넌스에 대한 선행연구는 다음과 같다. 먼저               Baird(2000)는 항만의 기능을 Regilator, Landload, Utility로 구분하고 이    러한 기능을 수행하는 주체가 공영(Public), 민영(Private) 또는 공영과 민    영이 혼합된 형태인지에 관해, 즉 항만의 기능들이 분권화되어 관리되는     체계를 거버넌스로 설명하고 있다. WBPOTK(World Bank Port Toolkit)    은 항만거버넌스의 모델을 항만조정자․관리자가 수행하는 역할이 공영, 민    영의 책임으로 수행되는가에 따라 Service Port, Tool Port, Landload      Port, Private Port 등 4가지로 구분하고 있다. Brooks(2004)는 항만의     관리가 상업화되었다는 것만으로는 거버넌스라고 할 수 없으며 반드시 책    임과 권한의 이전이 필요하다며, 국가의 책임과 권한이 다양한 조직들에게    이관되어야 함을 강조하였다. 또한 항만의 거버넌스 형태는 정부권한의 분    권화 정도, 이해관계자의 수, 항만의 물류능력에 따라 다양화될 수 있다고    보았다. 특히 정부의 권한의 분권화될수록, 항만과 관련된 이해관계자 수    가 늘어날수록, 물류기능이 복잡해질수록 다양한 참여자들이 존재하는 거    버넌스체계를 구축하게 될 것으로 생각했다.

James 외(2004)의 연구에서 항만거버넌스는 거버넌스의 일반이론인 신    공공관리론과 네트워크론이 포함된 의미로 정의하고 있는 반면             Baird(2000)는 단순히 항만의 기능이 다양한 조직들로 이관되면서 나타나    는 관리형태를 항만거버넌스로 제시하고 있어 학자들마다 약간의 차이를    보이고 있었다.

항만거버넌스에 대한 상기의 선행연구들을 종합해보면 항만거버넌스를    이해함에 있어 다음과 같은 요인들이 공통적으로 제시되고 있음을 알 수    있다. 첫째, 항만이라는 공공재를 보다 효율적으로 관리하는 것을 목적으    로 거버넌스를 도입하였다. 둘째, 정부독점적 관리․운영체계가 야기시키는    비효율성과 경직성을 해결하기 위해 기업적․상업적 경영방식에 입각한 성    과주의를 도입하였다. 셋째, 항만관리에 대한 책임과 권한을 정부이외의     다원화된 조직에게 이관하고 있다. 따라서 항만거버넌스는 신공공관리적     측면과 네트워크적 측면이 강조되는 체계라고 할 수 있다.

다. 외국 항만거버넌스 구축 주요 사례

1) 미국

미국의 항만은 초기에 민간에 의해 주도적으로 발전하였다. 그러다가 공    공항만으로서 충분한 기능을 발휘하기 위한 방안으로써 정부에 의한 관리    의 필요성이 대두되었고, 이에 따라 지방정부의 공적인 관여를 전제로 하    는 상업적 운영이 이루어지게 되었다. 현재 미국의 항만은 연방정부가 관    리하지 않고 전적으로 주나 시가 중심이 되어 관리․운영되고 있다. 이러한    미국의 항만관리제도는 주정부가 직영하는 형태, 기초자치단체인 시가 직    영하는 형태, 항만당국(PA)의 형태, 민간기업이 운영하는 형태 등 4가지     유형으로 나누어 볼 수 있다.

<표 4> 미국의 항만관리 형태

구 분	항 만	특 징
주영항만	뉴올리언즈항, 찰스턴항 외 다수	주 단위의 광영적 항만개발 및 운영
시영항만	LA항, 롱비치항, 오클랜드항, 샌프란스시코항, 타고마항 외 다수	지역실정에 부합하는 항만의 개발 및 운영
공사항만	시애틀항, 뉴욕/뉴저지항, 볼티모어항 외 다수	뉴욕/뉴저지항은 뉴욕주 및 뉴저지가 공동으로 설립한 지방공기업에 해당함
사유항만	텍사스항, 리치몬드항	사기업의 소유 및 운영

자료 : 정봉민․성숙경, 『우리나라 항만민영화 추진성과와 정책』, 한국해양수산개발원, 2003.

주는 공기업을 설립하여 항만을 운영하며 시는 직접 또는 공사를 통해    항만을 운영․관리한다. 그리고 직접 운영하는 경우에도 대부분 독립채산제    와 독립된 심의회를 통해 의사결정을 하며, 연방정부는 항만개발 및 관리    에 의거, 개입하지 않는 대신 국토보전을 목적으로 하는 방파제 및 항로준    설을 담당한다.

미국 항만들 중 항만공사제로를 도입하고 있는 뉴욕․뉴저지항만은 1921    년 뉴욕주와 뉴저지주간의 협약에 의해 PA를 설립하였다. 각 주에서 6명    의 위원을 임명하여 총 12명의 위원들이 항만을 관리․운영한다. 뉴욕․뉴저    지 항만공사의 모든 재원은 자체적으로 발행한 채권으로 조달되며, 독립채    산제를 원칙으로 운영된다. 또한 투자수익, 보유재원, 항만수입 등의 자체    수입을 통해 항만시설은 물론 교량, 터널건물, 산업단지, waterfront 개발,    공항, 환승시스템 등을 건설․운영하고 있다.

2) 영국

영국의 항만관리의 형태는 전통적으로 공공관리체계를 유지해 오다가     1980년대에 급진적으로 민영화를 추진했다는 특징이 있다. 이러한 정책은    항만이 경직적인 국가통제에서 벗어날 수 있는 계기를 제공한 반면 허브    포트로서 발전하지 못하게 된 단점으로 작용하기도 했다. 즉 허브포트가     되기 위해서는 정부로부터의 장기간에 걸친 일관된 계획과 지원이 필요한    데, 항만의 인프로가 완비되기도 전에 실시된 급진적 민영화는 항만에 대    한 투자와 인프라 구축을 어렵게 하여 세계적인 허브포트로의 성장을 저    해하는 요인이 되었던 것이다.

현재 영국의 항만관리 형태는 시영항만(Muncipal Port), 기업(민영)항만    (Company owned or Privatised Port), 신탁항만(Trust Port)으로 분류된    다. 그리고 모든 항만들은 상업시설로 간주되기 때문에 중앙정부가 전혀     개입하지 않으며, 국가로부터 보조금을 받지 않는 독립채산제를 원칙으로    하고 있다. 중앙정부의 종합적인 항만계획은 없으나 민간기업이 항만계획    을 수립하고 추진할 경우 의회나 지방, 중앙정부의 승인을 받도록 하고 있    다.

<표 5> 영국의 항만소유 및 관리․운영

구분	기업(민영)항만	신탁항만	시영항만
소유	주주	공공기관	지방정부
경영자	주주에 의해 선임	중앙정부 임명	지방정부 임명
경영목표	이윤창출	공공편익	지방편익
경영상의 제약	주주, 인수합병, 도산 등에 의해 영향을 받음	경영관리 방침의 변화에 의해 영향을 받음	경영관리 방침의 변화 및 지방정부의 개입에 영향을 받음
요율결정	제약 없음	제약 없음	제약 없음
자금조달	증자 또는 금융시장에서 차입	고정금리 차입	고정금리 차입
경영분야	다양화 추진 가능	다양화 추진 가능	법적으로 항만활동 제한
조세	국세, 지방세 부담	국세, 지방세 부담	국세, 지방세 부담
삽입	Manchester, Forth, Felixstowe, Medway, Clydeport, Eundee, Ipswich, Teesoprt, Tilbury 등	Harwich Haven, London 등	Sullom Voe, Flotta, Portsmouth,Ramsgate, Sunderland,Weymouth Workington 등

자료: 한국해양수산개발원․한국행정연구원, 「항만공사제 도입방안 연구」, 2000, 정봉민․성숙경, 『우리나라 항만민영화 추진성과와 정책』, 한국해양수산개발원, 2003.

시영항만은 시당국에서 관리하며 지방정부와 항만 간에 협조체제가 유    리하기 때문에 자금확보가 용이하다는 장점이 있다. 시영항만 중 Sullom    Voe와 Flotta 항만은 영국에서 가장 큰 석유시설을 가지고 있으며,         Portsmouth와 Ramsgate 항만 등은 주로 휴양과 연안화물처리를 목적으    로 이용되고 있다.

기업(민영)항만은 이윤추구를 목적으로 비교적 양질의 서비스가 제공되    며, Southampton, Felixstowe, Liverpool 항이 대표적이다. 기업(민영)항    만은 1981년 영국운송부두국(British Transport Dock Board: BTDB)에    소속된 21개 항만이 ABP로 명칭이 변경되면서 민영화 되었다. 1990년에    는 London항과 같은 공영자치항의 일부가 사기업에 의해 민영화되었는데,    당시  국유항 19개도 기업(민영)항만으로 관리․운영됨으로써 이윤추구를     목적으로 항만서비스를 제공하기 시작했다. 이후 1992년부터 1997년까지    연간 7개의 신탁항만이 추가로 민영화되었다.

신탁항만은 정부로부터 독립된 기관으로 일정수의 의원으로 구성된 이    사회에 의해 운영된다. 운영상 발생된 이익은 다시 항만조성을 위해 재투    자되는데 우리나라에 설립된 PA와 유사한 형태다. 신탁항만은 지역이나     국가경제를 위해 운영상의 책임과 권한이 부과된 독립적인 기구에 의해     운영된다. Harwich Haven항과 London항은 독립된 부두운영자에 의해 예    선, 화물처리 업무를 하며 그 밖에 다른 신탁항만들은 화물처리가 아닌 여    객이나 페리로 자동차를 운반하는 주로 활용되고 있다.

3) 프랑스

프랑스는 국가의 공물로서 항만을 지배하고 국가가 정비권한을 가지      며 항만의 공공성을 강조하는 국유국영체제를 유지하고 있다. 항만관리      는 국가행정의 일환이며 항만개발사업 시행은 지역성장과 국토개발         의 수단으로 간주되고, 항만서비스의 공평성을 강조하기 때문에 부두운      영의 공공성이 중요하다. 국가보조금은 안벽, 항로 등의 기초시설에는       100%, 방파제, 갑문시설, 수로 등에는 80% 보조된다. 하역장비, 창고,      상옥 등 상부시설은 항만관리자가 자체자금으로 조달하며, 이를 위해 시      중에서 차입하는 경우 차입금은 정부보증채로서 시중은행에서 시중금리      로 15~20년 장기차입 하는 것이 대부분이다. 주요 항만은 모두 중앙정      부의 통제를 받거나 직접 관리되며 항만관리 형태는 중앙정부가 관리하      는 비자치항과 공법인에 의해 운영되는 자치항(항만위원회 관리항)으로      구분된다.

비자치항은 주로 소형항만으로써 재정자립도가 낮기 때문에 건설유       지는 중앙정부가 담당하고 해사청의 지도․감독 하에 예산 및 사업계획을      승인받는다. 자치항은 국영기업체인 특수공기업으로서 국가공무원과 직      접 고용한 직원으로 구성된 항만공사와 유사한 성격의 공법인체인 항만      위원회가 관리한다. 항만위원회는 영조물 법인으로써 국가공무원, 지방      자치단체 임명위원, 상공회의소, 의회의원, 항만관계관료, 실업가(선주,       화주, 하역회사, 노조) 등으로 구성돼 있으며, 항만청장은 대통령이 항만      위원회의 추천과 국무회의 의결을 거쳐 임명한다. 자치항은 주로 대형항      만으로 재정자립도가 강한 것이 특징인데, 보조금, 자기자본, 차입금 등      으로 재원을 조달한다. 대표적인 항구에는 르아브르항 및 마르세이유항      등  6개 항이 있다.

4) 일본

일본항만관리의 근간이 되는 항만법에 따르면 항만의 관리․운영은 단일    한 항만관리주체에 의해 일원화된 형태이어야 함을 규정하고 있다. 이는     국가, 도도부현, 사기업 등이 복합적으로 관리하는 형태가 지양되어야 함    을 강조하는 것이다. 이미 일본은 1950년 제정된 항만법에 의해 항만관리    자를 일원화하는 체계로 전환한 바 있다.

항만법은 지자체 또는 지자체가 설립한 항무국이나 일부사무조합을 항    만관리자로 지칭하고 있다. 항무국은 영리를 목적으로 하지 않는 공법상의    법인으로 지자체의 출자에 의해서만 설립되며, 일부사무조합은 2개 이상의    지자체가 그 업무의 일부를 공동으로 처리할 목적으로 설립한 특별지방공    공단체를 의미한다.

항만관리는 대부분이 지자체나 일부사무조합을 중심으로 이루어져 있     으며, 이들은 항만개발이나 매립을 통해 용지를 조성한 후 시설이나 용지    를 관리하는 것이 주요 업무이다. 그러나 항만 간 경쟁이 심화됨에 따라     항만관리자에 의한 단순한 항만의 관리․운영이 아닌 경영적인 관점에서 항    만이 관리되어야 한다는 의견이 대두되었고, 이에 항무국 제도가 도입되었    다. 항무국 제도는 해외의 PA제도를 참고한 것으로, 항만관리를 지자체에    서 독립시켜 정치적 중립을 유지하고, 기업적 경영방식으로 항만을 관리․    운영하는 것이다. 현재 니이하마항에만 항무국제도가 도입되어 있으며, 본    항은 1953년부터 현재까지 항무국제도로 항만을 관리․운영하고 있다. 항무    국 제도가 도입된 항만은 위원회가 구성되고 항만시설정비를 위해 채권을    발행할 수 있으며 항만시설사용료 등의 수입으로 항만을 관리․운영할 수     있고, 재무제표를 작성해 제출할 의무가 있다.

일본에서 PA제도가 확산되지 못한 것은 일찍부터 항만이 국가가 아닌     지자체에 의해 경직적으로 관리․운영돼 왔기 때문이다. 그리고 항만요금이    낮게 책정돼 있어서 항만이 독립된 항만공사에 의해 운영된다 하더라도     독립채산성을 확보하기 어렵다는 점도 장애요인이 되었다.

<표 6> 일본의 항만관리형태의 종류

관리형태	세부적 내용	특 색	항 만
도도부현	- 항만법상의 규정 - 도도부현이 항만관리자	- 법률상의 규정 - 지방자치단체의 단독관리	중소 지방항만
시정촌	- 항만법상의 규정 - 시정촌이 항만관리자	- 법률상의 규정 - 지방자치단체의 단독관리	중소 지방항만
항무국	- 비영리 항만운영을 위한 공법상의 법인 - 위원회 및 사무국을 가진 독립채산제 형태	- 재정적 독립의 곤란 - 활동상의 제한	니이하마항 1개항
사무조합	- 도와시, 현과현, 현과시의 조합 - 공동관리방식의 항만운영	- 지방자치단체간의 협력 - 공동의 항만운영	나고야항 5개항

자료: 한국해양수산개발원․한국행정연구원, 「항만공사제 도입방안 연구」, 2000.

5) 싱가포르

싱가포르는 항만관리를 통신정부운수부 산하조직인 싱가포르해운항만      청(Maritime and Port Authority oh Singapore:MPAS)이 담당하며 해      운항만에 대한 총괄업무와 규제업무를 담당하고 있다. MPAS의 직원은      중앙정부로부터 약간 명이 충원되나 대부분은 직접 채용된다. 항만부지      의 소유권은 중앙정부기관인 URAS(Urban Redevelopment Agencies)      가 가지고 있다.

실질적인 항만투자 및 운영은 PSAC(Port of Singapore Authority        Corporation)에서 담당한다. 공공항만 운영회사인 PSAC는 1997년 10      월 싱가포르항만당국을 민영화한 조직으로 국영회사인 Temas Holdings      가 소유하고 있다. PSAC는 항만내의 교통, 항만개발, 항만이용촉진뿐만      아니라 효율적인 항만시설과 서비스 제공 기능을 수행하고 있다. PSAC      는 항만시설을 직접 운영, 하역을 담당하는 터미널 운영업자이며, 항만      운영과 관련된 의사결정시 독립성을 확보하고 있다.

항만개발계획은 MPAS가 관련된 정부부처와 협의하여 수립하고 집행      하며, 항만계획 수립․집행 시 싱가포르항만위원회의 자문을 거친다. 또한      항만개발 및 투자는 MPAS와 PSAC에서 각각 담당하고 있다. MPAS는      항만수역관리, 입출항수로시설의 개발 및 유지, 항로효지개발유지, 항만      개발계획 수립을 담당한다. PSAC는 항만건설의 계획에서부터 토지조성,      하역기계 개발, 투자, 그리고 관리운영까지 일괄하여 담당하고 있다.         MPAS의 항만관리, 입출항수로 및 항로표지 개발 및 유지에 소요되는       비용은 주로 선박입항료에 의해, 일부는 항만투기료에 의해 내부적으로      조달되고 있다. PSAC는 재정운영상 독립채산제를 도입하고 있고, 항만      건설에 소요되는 제비용은 대부분 자체운영수입으로 충당하고 일부 금      융기관으로부터 차입해 조달하며, 국가 보조금은 전무하다.

5) 주요 시사점

위에서 살펴본 바와 같이 항만관리제도는 각국의 역사적 배경, 문화, 지    리적 여건 등에 따라 다르게 나타난다. 일반적으로 선진국들은 PA제의 운    영형태나 지방자치단체의 운영형태를 취하는 경우가 많다. 일본과 프랑스    의 경우 실질적으로 혹은 법률적으로 중앙정부가 항만개발과 관리․운영을    주도하고 있으며, 일부 주요항만들에 PA제도를 도입하였다. 그러나 경영    의 자율성이 낮고 업무영역이 좁아서 실질적인 항만자치가 이루어지지 못    하는 등 비효율적인 것으로 나타났다.

반면 미국의 경우 뉴욕․뉴저지항이 New York & New Jersey Port       Authority에 의해 관리․운영되고 있는데 이 조직은 항만뿐만 아니라 교량    및 터널, 철도, 공항 등의 다양한 시설을 관리하고 있으며, 철저한 독립채    산제로써 양 주로부터 아무런 예산지원을 받지 않는다. 이 방식은 대단히    효율적인 것으로 평가되고 있다. 싱가포르의 경우 PSA에 의해 싱가포르항    전체의 개발 및 운영기능을 직접 수행하므로, 신속한 의사결정, 경비절감    으로 인한 가격 경쟁력 확보 등 효율적인 조직 운영이 이루어지고 있다.     싱가포르항만 역시 세계에서 가장 효율적으로 운영되고 있다는 평가를 받    고 있다.

결론적으로 일본 및 프랑스와 같이 항만관리가 중앙집권적․관료적이고     항만의 자치가 보장되어 있지 못하며 항만 관리권과 관리기능이 여러 기    관에 흩어져서 다원화되어 있는 경우는 항만관리제도와 항만 기능이 낙후    된 것으로 평가된다. 반면에 미국의 뉴욕․뉴저지항의 PA와 싱가포르항의     PSA와 같이 항만자치권과 독립채산권이 확보되어 있고, 하나의 기관에서    항만관리의 다양한 권한과 기능들을 포괄적으로 수행하는 경우는 항만 개    발 및 관리가 상당히 성공적으로 평가되고 있다.

라. 우리나라 항만거버넌스 구축 현황

1) 출범 및 도입 의의

우리나라는 1990년대부터 항만관리체계가 변화되기 시작해 해양수산부,    한국컨테이너부두공단, 부두운영회사, 항만공사 등 다양한 주체들이 항만    을 관리․운영에 참여하고 있다. 1990년대 이전까지 해운항만청(해양수산     부)이 항만의 관리주체로서 항만에 대한 책임과 권한이 정부에 의해 행사    되었다. 그러다가 1990년대 이후에는 컨테이너부두공단과 부두임대운영사    (TOC)들에 의해 관리되었으며, 국가중심으로 운영되던 항만에 민간이 참    여하는 계기가 되었다.

이처럼 정부가 항만관리․운영권을 갖던 국유민영체제(일부 국유국영)에서    2004년부터 부산항에 공기업인 PA가 설립됨에 따라 공유민영체제로서의    본격적인 항만자치로 전환되고 있다. 그 동안 우리나라는 항만을 국가차원    에서만 관리함에 따라 도시개발과 항만개발이 연계되지 못하여 상호발전    을 제약해왔다. 도심인접 해안은 대부분 항만시설로 도시와 차단되어 시민    에게 친수공간을 제공하지 못했으며, 항만배후수송도로 부족에 따른 교통    체증으로 지역사회의 불만이 높았다.

이러한 문제점을 개선하기 위해 지역의 항만 전문가들은 1980년대 말부    터 PA제도를 도입할 것을 제안하였고, 정부차원에서도 정부기능 및 구조    조정의 일환으로 PA제도 도입을 결정하면서 설립논의가 본격화 되었다.     1999년 3월 국무회의에서 ‘정부운영 및 기능조정방안’에 따라 부산항과     인천항의 관리운영을 항만공사화하기로 결정되면서 항만공사 설립 논의     가 본격화되었는데, 해양수산부는 이에 PA제도 도입방안에 대한 연구용역    을 실행하여 중앙정부와 지방자치단체의 합의안 및 항만공사법 초안 마련,    법안 협의 등을 진행하였다.

2003년 2월 정부안, 의원입법안, 해양수산부․부산시 최종합의안 등 3개    안에 대한 항만공사법 재정작업이 본격적으로 진행되었다. 4월 30일 정부    투자기관관리기본법을 배제한 특별법 성격의 PA 설립과 최고의결기구인     ‘항만위원회’에 지방자치단체 인사의 참여를 보장하는 내용으로 항만공사    법이 국회를 통과한 후, 5월 29일 항만공사법이 공포(법률 제 6918)되었    으며, PA설립위원회와 기획단이 구성됐다.

역시 같은 해 10월 30일 항만공사법하위법령에 대한 법제처 심의요청이    있은 뒤 11월 29일 PA의 사업범위 및 정부위탁사업, 항만위원회 구성 및    위원자격 기준, 항만시설 사용료 및 임대료, 사업시행방법, 국공유지무상대    부, 사장후보 추천절차 등을 규정한 항만공사법시행령이 공포(대통령령 제    18147호)되었다. 이로써 자본금 3조 1,234억 원으로 2004년 1월 16일     부산항에 BPA, 부산항만공사가 출범하게 되었다.

항만공사법에서 규정하고 있는 항만공사의 업무범위는 자체 항만개발     및 운영계획을 수립하고 기능시설 위주의 항만시설을 건설 ․관리하는 것이    다. 이런 과정에서 필요한 재원은 항만공사가 자체적으로 조달할 수 있으    며, 항만시설 사용료의 징수를 통해 일부 충당이 가능하다. 또한 자체 항    만의 홍보를 위한 연구개발과 마케팅을 수행하고 이를 위한 항만운영정보(    Port Management Information Service: Port-MIS)도 자체적으로 책임지    도록 하고 있다.

항만공사 출범으로 달라진 것은 국가가 징수하던 항만사용료를 항만공    사가 징수하고 그 재원으로 다시 항만개발과 관리를 해나가게 된다는 것    이다. 즉 항만에 대한 사용료를 항만공사가 징수하게 됨으로써 항만에 대    한 새로운 관리주체(governing body)로서 대두하고 있다. 항만공사에 새    로운 관리주체가 되기 위해서는 자치권 확립, 항만구역 및 주요항만기능에    대한 관리권한의 보유, 상업적인 항만경영방식의 도입이 전제되어야 한다.

부산항을 동북아 중심항만으로 발전시켜 동북아 경제중심 국가를 건설    하고 부산항의 관리․운영체제를 기업관리 체제로 전환하여 항만생산성을     향상시키고자 설립된 부산항만공사는 항만을 경쟁력 있는 해운물류의 중    심기지로 육성하여 국민경제 발전에 이바지하고, 친환경적으로 항만을 개    발․운영하여 항만 이용 고객에게 최상의 서비스를 제공하기 위해 1단계로    2006년까지 경영기반을 구축, 2단계로 2011년까지 부산항을 동북아        중심항으로 건설, 3단계로 2020년까지 세계일류항만기업으로 성장한다는    것을 경영전략으로 제시하고 있다.

부산항만공사는 국내․외적으로 다음과 같은 의미가 있다.

국내적으로는 첫째, 지난 50여 년 간 이루어져 온 중앙정부에 의한 항    만행정관리 체제에 큰 변화를 가져왔다. 둘째, 지방자치단체가 항만의 관    리운영에 직접 참여하게 되었다. 셋째, 항만의 이용자인 선사, 항만운송업    체, 항만노동자 및 항만관련 전문가가 항만개발 및 관리․운영에 직접 의사    를 개진할 수 있게 되었다. 넷째, 항만수입으로 항만비용을 충당하는 독립    채산제 방식으로 항만을 운영하게 되었다는 점 등이 있다.

국제적 관점에서 보면 첫째, 우리나라도 세계 각국에서 시행하고 있는     항만공사제도를 도입함으로써 세계적인 조류에 동참, 선진 항만관리제체로    이행하게 되었다. 둘째, 세계의 다양한 항만관리체제 중에서도 특히 프랑    스식을 중시하여 국가의 공사체제를 기본으로 하면서도 지역사회 및 항만    관계 이해당사자를 의사결정 멤버로 참여시키는 제도로 구축되었다. 셋째,    동아시아에서는 싱가포르․중국에 이어 세 번째로 항만공사를 출범시킴으로    써 항만운영체제의 선진화를 주도하게 되었다.

2) 부산항-싱가포르항 비교

부산항만공사 설립 당시 정부는 공공성 및 규제업무는 부산지방해양수    산청에서 담당하고 수익성 업무는 항만공사를 이관하여 추진한다는 원칙    하에 기관별로 기능을 구분 하였으나, 경비․노무관리 등 일부분야에서 지    방청과의 역할분담이 모호하여 효율적인 항만관리 운영이 어려웠다.

<표 7> 부산항만공사 설립으로 인한 기관별 기능 구분

기능구분	부산지방해양수산청(2004)	부산항만공사(2007)
○ 항만기본계획 및 항만건설계획의 수립 ○ 항만물류정책의 수립 ○ 항만운영계획의 수립 ○ 항만공사 지도감독 - 항만위원회 구성 및 임원 임면 - 항만공사법 해석 - 항만공사의 투자 및 출연에 대한 승인 - 사용료 및 임대료 접수, 조정명령권 - 항만개발계획의 적정성 검토 등	○ 항만기본시설(외곽․수역․임항교통시설) 건설 등 ○ 권역별 항만관련정보관리(PORT-MIS) ○ 행정기관 간 협의 등 항만관련 행정적 지원업무 ○ 항만사업체 관리 ○ 항만관제, 항계내 교통지도 ○ 항만공사(PA)관련업무 - 실시계획 승인 - 시설 및 이용자의 안전관련사항 지도 ○ 항만관련 위기상황 대처 ○ 선원, 선박, 해상안전관리 ○ 국제협약관련 업무 ○ 해양환경(공유수면, 연안역 관리 업무) ○ 수산관련 업무	○ 자체 항만개발 및 운영 계획 수립 -기능시설 위주(부두시설 ,수역시설 포함)로 항만시설 건설 ○ 투자 및 운영재원 조달 ○ 부산항운영정보 (PORT-MIS)관리 ○ 항만시설 사용료 등 결정 및 징수 -항만시설사용료 전액 항만공사 징수 ○ 항만홍보, 연구개발, 마케팅 ○ 항만종사자 교육 ○ 항만경비․보안 ○ 항만관련 정부위탁사업 및 기타 항만의 관리운영과 관련되는 사업의 수행

자료: 부산지방해양수산청 부분: 해양수산부, 2004, 부산항만공사 부분: 부산항만공사, 2007.

또한 효율적으로 항만을 관리하고 항만전문 관리기업으로 성격과 위상    을 구축하기 위해서는 인사권의 독립과 자율적인 운영이 보장되어야 하는    데, 현행법상에도 자율적인 운영에 의한 책임경영이 명시하고는 있으나,     항만공사가 전액 정부 출자로 설립되다보니 정부의 지도감독에서 자유로    울 수 없다. 뿐만 아니라 항만관리주체이면서도 사업시행에 따른 정부의     통제, 사업범위의 제한과 항만의 요율 통제권 등 항만 운영의 자율성을 침    해하고 있었다. 그러나 지난 2007년 4월 항만공사법 개정은 종전에 부산    지방해양수산청의 수역관리업무가 부산항만공사로 인수되는 성과를 낳았    다.

<표 8> 부산항 수역시설의 이관에 따른 부산항만공사 사업 법위

구분	주요 내용
사업범위	-‘개항질서법’에 의거한 고시 및 ‘부산항항만시설운영세칙’에서 규정한 항로, 정박지 등. - 조도와 조도방파제 서측 끝단을 수평으로 이은 선, 조도 방파제 동측 끝단과 오륙도 방파제 서측 끝단을 이은 선, 오륙도 방파제 동측 끝단과 나암의 남측 끝단을 이은 선, 나암의 북측 끝단과 육지 쪽을 최단거리로 이은 선을 각각 차례대로 연결한 선내 해면, 감천항 서방파제 동측 끝단과 동방파제 서측끝단을 잇는 선 내 해면, 거북섬과 경도를 최단 거리로 잇는 선 내 해면, 용호부두 안쪽의 수역. - 신항 항만시설(수역시설) 중 운영 중인 시설.
업무수행 내용	- 방치폐선(해난사고로 인한 선박 중 소유자가 사후처리 가능한 선박은 제외) 및 침몰물 제거, 유지준설 등 사업범위 내에서의 유지·관리 업무. - 수역시설 중 국가가 개발 중인 ‘부산항 신항’을 제외한 준설. - 공유수면관리법에 의해 관리하였던 시설 중 피허가자 의사에 따라 항만관련법령(항만법, 항만공사법)에 의해 관리할 수 있도록 신청하는 시설.
기타	-항로표지사용료는 당해연도 선박입출항료의 투자비보전액에 비례하여 비관리청 항만공사에 대한 투자비를 보전토록 하고 선박입출항료 감면대상 선박에 대해서도 역시 이를 감면토록 함. -부산지방해양수산청은 부산항만공사의 업무 수행에 있어 공권력이 필요한 경우 이에 적극 협력함.

자료: 부산항만공사, 2007.

항만위원 추천 및 선임, 사장임면, 감사 및 임원 등에 대한 임명권이 정    부에 있어 관료화의 우려도 제기되었다. 그 동안 지자체와 해수부가 당연    직처럼 항만위원회에 추천해 놓은 항만위원들에 의해 자율성을 침해받고    있다는 지적을 자주 받아 왔던 항만공사는 올 초 이갑숙 사장이 취임할     당시 부산항만공사가 해수부 하위 기관으로 전락할 수도 있다는 지적을     받기도 했다.

또한 정부산하기관 및 단체의 투명성제고와 경영합리화를 위해 제정된    공공기관법시행으로 항만공사도 이법의 적용을 받도록 되어 있어 항만의    민간자율경쟁시대 개막을 위해 출범한 부산항만공사의 설립취지를 퇴색하    게 하였다는 지적도 나온 바 있다.

이러한 문제점들을 인식하고 부산항만공사가 출범한 이후 3년 동안 한    국컨테이너부두공단의 부산항 관련 사업을 넘겨받고 올 4월에는 정부가     갖고 있던 수역시설 관리권 넘겨받는 등 자율성 강화에 집중하고 있는 것    도 이러한 지적에 대한 해결과정으로써 이해할 수 있다.

다수의 선진 항만들이 그들의 여건에 맞는 항만 관리․운영체제를 도입하    여 성공적으로 항만을 운영하고 있지만, 여기서는 그 중에서도 인적․물적    규모면에서 주변 경쟁국들에 비해 열세임에도 불구하고 오늘날 글로벌 물    류 중심지로서 성장한 싱가포르항을 통해 우리항만공사가 개선할 점을 알    아보고자 한다.

싱가포르항은 주변의 경쟁항을 만들기보다 정부 차원에서 세계적인 항    만을 건설, 경쟁에서 우위를 선점한 이래 발전을 거듭해 왔다. 부산항 역    시 환적화물의 물동량을 늘려 수익을 높이기 위해서는 중국 및 일본, 동남    아 국가들의 환적화물을 유치할 만한 유인책이 마련되어야 한다.

<표 9> 부산항과 싱가포르항 비교(2006년 기준)

구 분	싱가포르항	부산항
항만특성	- 정온수역 확보 - 환적화물 중심의 중계항	- 정온수역 확보 - 수출입화물 및 환정 위주항
항로네트워크	- 태평양 항로의 기종점 - 환태평양권과 유럽․아프리카 권 연결 - 유라시아 해상 실크로드 중계거점	- 태평양항로의 중간 경유지 - 아시아권의 환태평양 연결 중계항 - 유라시아 해상항로상의 기종점
시설규모	- 4개 대형 컨테이너터미널 - 46개 컨테이너 선석	- 7개 컨테이너터미널 - 28개 컨테이너선석
컨테이너 처리실적	- 세계 1위 - 컨처리량 : 24,792천 TEU - 환적물량 : 2,057천 TEU (비중 : 전체 83%)	- 세계 5위 - 컨처리량 : 12,039천 TEU - 환적물량 : 3,542천 TEU (비중 : 전체 43%)
항만수익률	※ 자료 업데이트 불가	- 항만고정자산 : 3조5천4백억 원 - 매출액 : 1천4백7십억 원 - 수익률 : 4.2%

자료: 부산항만공사, 2007.

싱가포르 정부는 싱가포르항에 화물과 선박을 유인하기 위하여 물류산    업이 교역활동의 핵심이라는 것을 인식하고 물류시설 확충과 정보화, 항     만․물류관련 산업의 활성화를 통한 저렴한 물류비를 유인책으로 다국적 기    업들을 유치하였으며, 갈수록 중요성이 커지고 있는 항만시설의 경쟁력을    높이기 위해 자유무역지역을 설정하고 유통센터 등 필수적인 부대시설      을 건립하여 종합적인 물류서비스를 제공하고 있다.

그리고 세계적인 환적센터로써 기능을 발휘하기 위해 환적 및 재수출에    대한 무료 장치 허용기간이나 항만요금에 대한 특별 우대를 하는 등 혁신    적인 조치를 취하고 있으며, 항만 내 환적, 가공, 제조, 조립 등이 가능한    자유무역지대 기능을 설정하여 다양한 화물을 유인하는 정책을 취하고 있    다. 또한 글로벌 네트워크를 구축해 인근 항만과의 경쟁보다는 협력관계를    형성하고 새로운 항로를 만들어서 싱가포르항의 지속적인 물량증대를 유    발하고 있으며, 각 항만을 연결하여 항로의 효율성을 높여 물류비를 절감    하고 국제경쟁력 제고에 노력하고 있다. 그 결과는 표에서도 알 수 있듯이    2006년 기준으로 컨테이너 화물 처리 비중이 전체 83%로, 세계 1위를 자    랑하고 있다.

<표 10> 싱가포르항 항만이용자 유치전략

주요전략	세부내용
다국적기업 유치	- 물류시설확충, 정보화 - 항만․물류관련산업 활성화
항만시설 경쟁력 제고	- 자유무역지역 설정 - 유통센터 등 필수 부대시설 건립 - 종합적인 물류서비스 제공
환적센터 기능	- 환적, 재수출품에 대한 무료장치 허용기간 및 항만요금 특별 우대조치 - 항만내 자유무역지대 기능 설정
글로벌 네트워크 구축	- 인근항만과의 협력관계 형성 - 새로운 항로개설을 통한 지속적인 물량증대 유발 - 각 항만을 연결하여 효율성 제고, 물류비 절감

4. 항만거버넌스 구조의 효율화 방안

본 보고서는 효율적인 항만 관리를 위해서는 단일 거버넌스 구조가 필요함을 역설하고 있다. 항만서비스 공급에서 거래비용을 최소화하고, 경제적 효율성을 제고시키기 위해서는 수직적, 혹은 수평적 통합을 통한 단일 거버넌스 구조로의 전환이 필요하다. 이는 기존의 다양하고 분산돼 있는 거래가 하나의 조직 내부로 흡수되고, 따라서 거래의 불확실성이 감소되기 때문에 거래비용의 감소를 가져올 수 있다. 또한 업무 구분의 모호성과 중복이 초래할 수 있는 불확실성과 거래비용 역시 감소시킬 수 있을 것으로 기대된다.

가. 관리체계의 일원화

PA와 해양수산부, 그리고 컨테이너부두공단 사이의 기능 중복성 문제는 PA가 해양수산부의 수역시설 관리권 등(수직적 통합)과 컨테이너부두공단의 컨테이너부두관리권(수평적 통합)을 이양 받아 항만 개발, 관리 및 운영에 관한 대부분의 권한을 지니는 체제가 바람직하다. 이에 항만공사는 관할구역 안의 한국컨테이너부두공단의 “재산 및 권리 대가”를 항만공사에서 인수하였다.

이는 앞서 거론했듯이 올 상반기 항만공사법 개정(2007. 04)으로 일원화된 항만 서비스가 가능하게 되었으며, 수역관리권의 부산항만공사 이전으로 수역시설 유지보수와 항만 준설, 부두수심 증심 등 비관리청항만공사 시행을 둘러싼 항만공사와 부산해양수산청 간의 갈등 소지도 일정부분 해소할 수 있었다. 그러나 개정 당시 부산항만공사가 정부산하기관관리기본법(정산법) 적용을 받지 않도록 하는 내용은 제외되어, 항만공사 설립 취지에 맞는 경영자율권과 최고 심의·의결기구인 항만위원회의 완전한 독립성 확보 문제는 여전히 해결과제로 남았다고 보도된 바 있다(부산일보, 2007. 03).

이는 지방항만에 대해서도 동일하게 적용된다. 즉 PA로 시․도(수역시설관리)와 컨테이너부두공단(컨테이너부두관리)의 기능을 이양하여, 수직적 통합(시․도의 기능 흡수) 혹은 수평적 통합(컨테이너부두공단의 기능 흡수)을 통한 단일 거버넌스 구조로 전환하는 것이 좋다. 이렇게 되면 PA제도가 도입된 항만에서 컨테이너부두공단의 기능은 없어지게 되므로 일관적인 관리․운영이 가능하게 된다.

나. 지방정부의 권한 강화

현재 국가(지정항만)와 지방자치단체(지방항만)가 모두 PA에 동산․부동산 및 항만시설관리권을 출자할 수 있다. 현재 지정된 지방항만이 없지만 향후 지방항만이 지정될 경우, 이와 같은 문제는 혼란을 낳을 가능성이 있다. 따라서 중․장기적 관점에서 볼 때 항만개발이 충분히 이루어져 항만시설이 갖추어진 뒤에 지정항만을 지방항만화해 대부분의 항만에 대한 기본적인 관할권과 관리권을 시․도에게 이양할 필요가 있다.

시․도는 항만의 개발 및 관리․운영 사업에 관한 권한과 기능은 PA에 위탁하여 수행하도록 PA에 항만자치권을 부여하고, PA는 부두를 TOC에 임대하여 운영하는 것이 좋다고 본다. 주인이 되는 시․도는 대리인인 PA를 지도․감독․평가하는 기능을 수행한다. 항만배후단지 개발에 관한 종합계획의 수립 및 항만배후단지의 지정권도 시․도지사가 지니도록 하여 지방정부의 도시정책과의 조화를 이룰 수 있도록 해야 할 것이다.

물론 이와 같은 방안이 지역이기주의와 같은 부정적인 상황을 초래할 가능성도 배재할 수는 없다. 하지만 지역적 특성에 맞는 원활한 항만개발 및 운영을 위해서는 필요한 정책이며, 발생할 가능성이 있는 문제점들에 대해서는 정부 및 관련 부처가 국가적 차원에서 사전에 보완점을 마련해 두어야 한다. 이는 PA의 효율적인 운영에 관한 세 번째 항목인 PA 경영의 자율성․실적 평가를 강화하는 방안의 일환으로 진행되어야 할 것이다.

해양수산부 장관은 시․도에 대한 재정지원 등 지도․협력․평가 업무를 수행하도록 해야 한다. 지방정부의 재정능력이 부족하므로 중앙정부는 항만개발재원을 계속 지원해 주어야 할 것이다.

다. PA경영의 자율성․실적평가 강화

단일 거버넌스 구조로의 전환 이후에는 PA의 경영 자율성을 대폭확대하고 경영실적 평가를 보다 엄격히 해야 한다.

현재 PA는 공공기관법을 적용받고 있어 사업계획 수립․시행, 조직․인사․예산 관리 등에서 해양수산부, 기획예산처 등 국가의 통제와 지도․감독을 강하게 받고 있다. 해양수산부가 제출한 자료에 의하면 현재 항만공사에 대한 경영평가는 공공기관의 운영에 관한 법률에 의거, 기획예산처가 실시하고 있으며, 부산항만공사의 경우 항만위원회는 부산항만공사 정관에 의거, 자체적인 기준에 따라(종합경영부문(29%), 주요사업부문(40%), 경영관리부문(31%)) 평가를 경영평가를 실시, 해양수산부에 보고하고 있다. 부산항만공사의 경영평가제도 및 경영평가 내용은 아래 표들과 같다.

<표 11> 부산항만공사 경영평가제도

구 분	부산항만공사 정관	공공기관의 운영에 관한 법률
경영실적 등의 보고	￮ 3월말까지 위원회 및 해수부장관에게 제출(정관제32조)	￮ 매년 3월20일까지 해양수산부장관 및 기획예산처장관에게 제출(법률 제47조)
경영실적 평가	￮ 위원회는 평가결과를 다음연도 6월말까지 해양수산부장관에게 제출(정관제33조)	￮ 기획예산처장관이 공기업 경영실적 평가(법률제48조 ①) ￮ 평가를 거쳐 매년 6월20일까지 국회 및 대통령 보고(법률제48조②)

<표 12> 2006년 부산항만공사 경영평가 편람 총괄요약표

평가부문 (%)	평 가 지 표	평가방법	점 수 (점)
종합경영부문 (29)	(1) 비전달성을 위한 최고 경영진의 리더십과 성과	9등급평가	3
	(2) 윤리경영 실천 및 이사회 운영 활성화 노력과 성과	9등급평가	6
	(3) 경영혁신 노력과 성과	9등급평가	10
	(4) 고객만족도		6
	① 고객만족 개선도	계량	(3)
	② 고객만족경영체제 구축 노력과 성과	9등급평가	(3)
	(5) 생산성 관련지표		4
	①-1 노동생산성	목표부여	(2)
	①-2 경영고정자본생산성	목표부여	(1)
	② 영업비용관리	목표부여	(1)
주요사업 부문 (40)	(1) 설립목적과 사업과의 연계성	9등급평가	6
	(2) 항만물동량 유치 확대		10
	① 수출입컨테이너 물동량	(5개년 β분포)	(6)
	② 환적컨테이너 물동량	(5개년 β분포)	(4)
	(3) 항만운영 효율성		13
	① 항만생산성	(5개년 β분포)	(10)
	② 항만위기관리 대응체제 구축 노력과 성과	9등급평가	(3)
	(4) 항만건설 및 유지보수 적정성		11
	① 항만건설 및 유지보수 적정성	9등급평가	(7)
	② 항만건설 및 유지보수 공정률	목표대실적	(4)
경영관리부문 (31)	(1) 조직․인사관리의 합리화		8
	① 조직관리의 합리성	9등급평가	(4)
	② 인사관리의 합리성	9등급평가	(4)
	(2) 보수․노사관리의 합리화		8
	① 인건비 수준의 적정성 및 급여체계의 개선	9등급평가	(3)
	①-1 계량인건비	목표부여	(2)
	② 생산성 향상을 위한 노사의 공동 노력과 성과	9등급평가	(3)
	(3) 재무․예산 관리의 합리화		10
	① 재무관리의 합리성	9등급평가	(4)
	② 예산관리의 적정성	9등급평가	(4)
	②-1 계량관리업무비	목표부여	(2)
	(4) 경영정보관리의 합리화	9등급평가	3
	(5) 내부평가제도의 적정성 및 외부평가와의 연계	9등급평가	2
합 계	100점 ＝ 계량지표(35점) + 비계량지표(65점)

<표 13> 2006년 부산항만공사 경영평가 내용

○ 경영목표

1) 계량지표

- 6개지표, 100점중 가중치 55점에 51.68점 득점

- 계량지표별 목표 및 실적

지 표 명	목표	실적	가중치	평점	득점
ꡓ 서비스개선
① 시간당 총선석 생산량(VAN/h)	64	65.4	10.0	100.0	10.0
ꡓ 항만물동량 확대
② 총 컨테이너 처리량(천TEU)	12,800	12,039	12.0	94.1	11.29
③ 환적컨테이너 처리량(천TEU)	5,800	5,208	5.0	89.8	4.49
ꡓ 항만시설 개발
④ 항만 건설 및 유지보수 공정률(%)	108	102.73	3.0	95.1	2.85
- 신항 북‘컨’2-1건설사업 - 신항 남‘컨’2-2건설사업 - 신항 북‘컨’부지조성공사 - 일반부두시설물보수공사 - 국제크루즈터미널건립공사 - 감만 및 신감만부두 전력공급 개선공사 - 부산항 부두전면 유지준설공사
ꡓ 수익성 향상
⑤ 총매출액(억원)	1,800	1,567	15.0	87.0	13.05
⑥ 영업이익(억원)	70	374	10.0	100.0	10.0
계			55.0 (100)		51.68 (94)

2) 비계량지표

- 10개 지표, 100점 중 가중치 45점

- 배점표

부문	지 표 명	가중치	평가방법
ꡓ 서비스개선	① 고객만족도 제고	8.0	5점척도
	② One-stop 서비스 제고	7.0	상동
ꡓ 항만물동량 확대	③ 부산항의 대외적 위상 제고	5.0	상동
ꡓ 항만시설 개선	④ 개발계획의 적정성 확보	3.0	상동
	⑤ 항만배후부지 효율화 추진	2.0	상동
ꡓ 부산항만공사 위상정립	⑥ 비전 및 전략의 효율적 수립	3.0	상동
	⑦ 대외협력 체제 구축	2.0	상동
ꡓ 재원조달	⑧ 재원 조달활동의 강화	5.0	상동
ꡓ 경영혁신	⑨ 성과 및 보상체계 확립	5.0	상동
ꡓ 직원 만족도 제고	ꡓ 직원만족도 제고	5.0	상동
계		45.0

항만 운영에 있어서 국가가 PA에 대해 업무성과 및 제고 등에 관심을 가져야 하는 것은 당연하다. 그러나 통제, 명령, 지도, 감독 등과 같은 직접적인 관리 방식에는 한계가 있다. 국가가 PA에 비해 업무에 관한 전문성 및 정보가 부족할 뿐만 아니라 그에 소요되는 시간, 비용, 노력 등의 제반 비용도 필요하기 때문이다.

올 초 개정된 항만공사법에도 여전히 해양수산부 등의 감독 역할이 강하다는 지적이 많다. 항만공사의 사업범위와 관련되는 사업의 시행, 동사업에의 투자 및 출연을 위해서는 해양수산부 장관의 승인을 얻어야만 하며, 해양수산부 장관이 공사 재정의 건전성 및 항만관리의 공공성을 보장하기 위해 항만안전 등 대통령령이 정하는 사항에 대해 공사를 지도 감독할 수 있게 했다. 항만공사법시행령 제13조는 항만공사가 징수할 수 있는 사용료 및 임대료의 종류를 정하고 있으며, 제 15조는 해양수산부장관이 신고된 사용료의 요율이 지나치게 높은 경우 변경 조정할 수 있도록 하는 내용들도 이에 해당된다.

따라서 효율적인 항만운영을 위해서 국가는 사전적 자율성을 부여하고 사후적 실적 평가를 통한 인센티브 시스템을 적극 활용하는 것이 좋다. 즉 PA의 경영자율성을 부여하고 경영실적 평가를 통해 책임을 묻는 것이다. 그러기 위해서는 PA를 공공기관법의 적용에서 제외하고, 항만공사법 하나의 법률을 적용받을 수 있도록 해야 한다.

다만, 항만공사법에 경영 목표 설정 및 경영실적 평가에 관한 규정을 보다 더 구체화시키고 강화시킬 필요가 있다.

현재의 항만공사법에 따르면 이와 같은 사항에 대해 공사의 정관에 기재할 것을 명기하고 있으므로 각 PA들의 정관에 대한 보완이 필요할 것이다. 이런 기본 바탕을 전제로 공공기관법의 적용 대상에서 PA를 제외하고 자율성을 부여한 후, 경영평가에 대해 철저한 검증을 거쳐야 한다. 현재는 제대로 기능을 수행하지 못하고 있는 항만위원회도 자율성, 독립성을 획득함과 동시에 책임 또한 강화하도록 제도화해야 한다. 경영실적 평가를 성공적으로 수행하기 위해서는 BSC(Balanced Scorecard) 등과 같은 성과관리제도를 도입할 필요가 있으며, 평가 결과를 예산, 인사 등에 적극 활용하는 것도 한 방법이 될 수 있을 것이다.

지난해 ‘기타 공사·공단’ 분야의 13개 기관 중 1등을 차지한 서울시 산하 농수산물공사가 도입해 성공적으로 운영하고 있는 것으로 평가되고 있는 BSC 제도는 부서 및 개인별 업무목표를 지표(핵심지표 20개)로 만들어 하나씩 점검하고, 우수하면 포상을 해주는 제도로써, 평가 결과를 예산, 인사 등의 관리에 적극 활용하고 더불어 이를 평가하는 항만위원회의 권한을 강화시킴과 동시에 책임을 부여할 수 있는 방안이다.

이와 같이 단일 거버넌스로 구조화된 항만거버넌스의 구조를 도식화 하면 아래와 같다. 이와 같은 단일 거버넌스 구조의 효율성은 앞서 살펴본 선진국 사례들이 뒷받침하고 있다.

5. 맺음말

본 보고서는 지난 2004년 BPA를 시작으로 도입된 항만공사제(PA)의 기능과 역할 개선방안을 중심으로 항만거버넌스의 효율화 방안에 대해 제시하고자 하였다.

우리나라의 경우 항만관리의 주체들이 급변하고 있는 해운항만환경 변화를 인식하지 못하고 시의 적절한 대응을 하지 못해 만성적인 항만시설 부족과 수요자를 외면한 공급자 중심의 운영으로 항만서비스 수준저하를 초래했다. 특히 해양수산부와 한국컨테이너부두공단, 해운회사 등 출신성분이 다양한 직원들로 구성된 조직은 다양성을 살려 시너지 효과를 내기보다 공무원의 안전제일주의와 사기업의 자유분방함이 충돌하여 업무 효율성을 떨어뜨리고, 행정기관도, 사기업도 아닌 정체성이 모호한 실정이다. 이는 관료주의 분위기 속에 불친절하다는 등과 같은 비판을 받고 있는데, 이 역시 만성적인 구조적 문제와 항만거버넌스에 대한 사전 방안 모색 없이 진행된 것이 초래한 결과일 것이다.

세계의 선진 항만들은 공공기능을 수행하는 사회간접자본의 단순한 항만기능을 수행하기보다는 지역과 국가발전을 이끌어 갈 미래 산업으로서 항만을 경영하고 있었으며, 항만공사 형태의 자치적인 운영으로 항만의 경쟁력을 높이기 위해 정책당국과 집행기관을 분리하고, 규제기능과 서비스기능을 분리하여 효율화를 추구하고 있었다.

특히 전통적으로 공공관리체계를 유지하다가 1980년대에 급진적인 민영화를 추진한 결과 허브포트로서 발전하지 못했던 영국의 사례는 허브포트가 되기 위해서는 정부로부터의 장기간에 걸친 일관된 계획과 지원이 필요함을 시사하고 있다. 즉 항만의 인프라가 완비되기 전에 실시하는 급진적 민영화가 항만에 대한 투자와 인프라 구축을 어렵게 하여 세계적인 허브포트로의 성장을 저해하는 요인으로 작용한 것이다. 항만 운영의 효율성을 달성하기 위해 항만거버넌스에 대한 근본적인 토론의 과정이 필요함을 강조하고 있는 본 보고서의 의의도 여기서 찾을 수 있을 것이다.

부산항만공사와 세계 유수의 항만공사인 싱가포르항만공사의 사례 비교를 통해 우리항만공사가 추구해야 할 사항이 무엇인지를 고찰해보고자 한 것도 이러한 일환으로 이해할 수 있다.

결론적으로 항만을 효율적으로 운영하기 위해서는 항만거버넌스 조직의 단일화가 필요하다. 항만의 개발 및 관리․운영을 둘러싼 계약과 거래의 속성 상 거래 당사자들 사이에 수직적 혹은 수평적인 통합을 통해 거버넌스 구조를 단일화하여 거래를 내부화시킴으로써 거래비용의 감소는 물론 일원화된 항만운영을 통한 효율성을 기대할 수 있다. 무엇보다 PA에 대한 완전한 경영 자율성을 부여한 후, 정부는 철저한 경영평가를 실시해야 한다. 이를 위해 BSC(Balanced Scorecard) 등과 같은 성과관리제도를 도입도 생각해볼 수 있을 것이며, 평가 결과에 대해서는 예산, 인사 등에 적극 활용해야 할 것이다. 이를 위해 현재는 제대로 기능을 수행하지 못하고 있는 항만위원회에도 자율성, 독립성을 부여함과 동시에 결과에 대한 책임여부 역시 강화하도록 제도화되어야 한다.

무엇보다 항만물류가 향후 동북아물류 중심국가, 21세기 해양대국을 건설하고자 하는 우리나라에 매우 중요한 부분을 차지하고 있음을 정부 및 국민이 인식해야 할 것이다.

□ 참고문헌

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한국해양수산개발원, 「전국 주요항 재정자립도 분석」, 해양수산부, 2003.

【붙임-1】

항만공사법시행령 일부 내용 발췌

[일부개정 2007.4.4 대통령령 제19989호]

제5조 (항만위원회의 구성) ①공사(부산항에 설립되는 항만공사를 제외한다)의 항만위원회(이하 "위원회"라 한다)는 다음 각호의 자를 포함한 11인의 비상임위원으로 구성한다.

1. 당해 항만의 소재지를 관할하는 광역시장 또는 도지사가 추천하는 자 5인(당해 항만의 이용자단체를 대표하는 자 1인을 포함한다)

2. 당해 항만의 이용자단체를 대표하는 자 2인

②부산항에 설립되는 항만공사의 위원회는 다음 각호의 자를 포함한 15인의 비상임위원으로 구성한다.

1. 부산광역시장이 추천하는 자 5인(당해 항만의 이용자단체를 대표하는 자 1인을 포함한다)

2. 경상남도지사가 추천하는 자 2인(당해 항만의 이용자단체를 대표하는 자 1인을 포함한다)

3. 당해 항만의 이용자단체를 대표하는 자 2인

제6조 (위원의 자격) 위원회의 위원은 다음 각호의 1에 해당하는 자로 한다. <개정 2006.6.12>

1. 해운항만물류분야에 관한 학식과 경험이 풍부한 대학의 부교수 이상인 자

2. 해운항만물류분야에 관한 학식과 경험이 풍부한 정부 및 지방자치단체의 출연연구기관의 연구위원 이상인 자

3. 5년 이상의 실무경험이 있는 공인회계사·변호사 또는 경영자문업무분야의 전문가

4. 해운항만물류분야 등 항만공사업무와 관련되는 4급 이상 공무원 또는 고위공무원단에 속하는 일반직공무원

5. 항만이용자단체 또는 해운항만물류관련기업체 등에서 임원으로 3년 이상 종사한 경험이 있는 자

6. 그 밖에 기업경영 및 물류 등 관련분야에서 제1호 내지 제5호에 준하는 학식과 경험이 있다고 인정되는 자

제7조 (실시계획의 승인신청 등) ①법 제22조제1항의 규정에 따라 공사가 법 제8조제1항제1호 내지 제4호의 규정에 의한 항만시설의 신설·개축·유지·보수 및 준설 등에 관한 공사(이하 “항만시설공사”라 한다)의 실시계획(실시계획변경의 경우를 포함한다. 이하 같다)을 수립하여 승인을 얻고자 하는 때에는 실시계획승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 해양수산부장관에게 제출하여야 한다. 다만, 「신항만건설촉진법」 제2조제2호의 신항만건설사업인 경우에는 동법시행령 제10조제1항 각 호의 사항을 실시계획승인신청서에 첨부하여 제출하여야 한다. <개정 2007.4.4>

1. 축척 5천분의 1 이상의 위치도 및 허가구역을 표시한 지적현황측량성과도

2. 공사실시설계도서(경비·보안시설물 및 설비를 포함한다)

3. 자금계획서(연차별 자금투자계획 및 재원조달계획을 포함한다)

4. 「환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법」 제5조의 규정에 따른 환경영향평가서와 교통영향평가서 및 동법 제20조의 규정에 따른 협의내용(동법시행령 제2조제3항 및 별표 1의 규정에 따른 대상사업의 범위에 포함되는 경우에 한한다)

5. 「에너지이용 합리화법」 제8조제1항의 규정에 따른 에너지사용계획서(동법시행령 제6조제4항 및 별표 1의 규정에 따른 대상사업의 범위에 포함되는 경우에 한한다)

6. 그 밖에 해양수산부장관이 필요하다고 인정하는 공사에 관련된 서류

②해양수산부장관은 필요하다고 인정하는 경우에는 항만시설공사의 단계별로 실시계획을 승인할 수 있다.

③법 제22조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 시설공사"라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 항만시설공사를 말한다. <개정 2007.4.4>

1. 「항만법」 제2조제6호가목에 따른 안벽·물양장 등 계류시설의 유지 및 보수

2. 「항만법 시행령」 제11조제4항제1호에 따른 야적장의 포장(포장)

3. 「항만법 시행령」 제11조제4항제2호에 따른 창고·헛간 및 위판장의 설치(증축·개축 및 유지·보수를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)

4. 「항만법 시행령」 제11조제4항제3호에 따른 무게측정시설 및 하역시설 중 하역장비(「항만법」 제2조제6호가목의 기본시설 중 계류시설에 설치하는 하역장비를 제외한다)·화물이송시설(유류·가스 등의 해상송유시설을 제외한다)·배관시설의 설치

5. 그 밖에 제1호 내지 제4호에 따른 항만시설공사와 유사한 것으로서 해양수산부장관이 정하여 고시하는 항만시설공사

④법 제22조제2항 후단에서 “대통령령이 정하는 기간”이라 함은 60일을 말한다.  <신설 2007.4.4>

제13조 (사용료 및 임대료의 종류 등) ①법 제30조제1항의 규정에 따라 공사가 징수할 수 있는 사용료 및 임대료의 종류는 다음 각 호와 같다. <개정 2007.4.4>

1. 사용료(「항만법 시행령」 제20조의2제1항 후단의 규정에 따라 관리청이 정하여 고시한 사용료를 제외한다)

가. 선박료

나. 화물료

다. 여객터미널 이용료

라. 전용사용료

마. 그 밖에 가목 내지 라목에 준하는 사용료로서 해양수산부령이 정하는 사용료

2. 임대료

가. 부두시설임대료

나. 그 밖에 하역장비·창고 등에 대하여 해양수산부령이 정하는 임대료

②법 제4조제3항의 규정에 따라 공사의 관할구역 및 관할권을 행사할 수 있는 항만구역외의 항만시설에서 「해운법」에 따른 해상여객운송사업, 해상화물운송사업 또는 해운대리점업을 영위하는 자가 다수의 승객 또는 화물을 동시에 운송하는 경우 이 영 제12조제1항제3호의 규정에 따라 공사에 신고를 하고 항만시설의 사용료를 일괄하여 대납한 때에는 공사가 해양수산부령이 정하는 바에 따라 해당 사업자에 대하여 사용료 대납에 소요된 경비를 지급할 수 있다. <개정 2007.4.4>

제15조 (사용료의 변경 또는 조정 <개정 2007.4.4>) ①해양수산부장관은 신고된 사용료의 요율이 지나치게 높은 등의 사유로 인하여 원활한 항만물류에 저해가 된다고 인정하는 경우에는 법 제30조제4항의 규정에 따라 그 요율의 변경 또는 조정을 공사에 명할 수 있다. <개정 2007.4.4>

②해양수산부장관은 제1항의 규정에 따라 그 요율의 변경 또는 조정을 명하는 때에는 공사의 사장에게 구술 또는 전자문서 등에 의한 의견제출의 기회를 부여하여야 하며, 필요하다고 인정하는 경우에는 이해당사자 등의 의견을 들을 수 있다.

제15조의2 (징수위탁) ①법 제30조의2에 따라 공사가 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 사용료의 징수를 위탁할 경우에는 징수대상자의 성명·주소, 징수금액, 징수사유, 납부기간, 그 밖에 징수에 필요한 사항을 기재한 징수위탁서를 송부하여야 한다.

②법 제30조의2제2항에서 “대통령령으로 정하는 금액”이라 함은 시장·군수 또는 구청장이 징수한 금액의 100분의 10에 해당하는 금액을 말한다.

[본조신설 2007.4.4]

제16조 (이익준비금 등의 자본전입) ①공사가 법 제32조제3항의 규정에 따라 이익준비금과 사업확장적립금을 자본금으로 전입하고자 하는 때에는 위원회의 의결을 거쳐 재정경제부장관의 승인을 얻어야 한다.

②공사가 제1항의 규정에 따라 이익준비금 또는 사업확장적립금을 자본금에 전입한 때에는 그 사실을 해양수산부장관에게 보고하여야 한다.

제29조 (지도·감독) 법 제37조에서 “대통령령이 정하는 사항”이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 사항을 말한다.

1. 항만시설의 경비·보안 및 항만안전에 관한 사항

2. 항만시설 이용자의 편익 및 안전에 관한 사항

3. 여객의 원활한 수송을 위한 여객부두의 선석(선석)운영에 관한 사항

4. 물류정보표준화 및 시스템 연계 등 항만물류정보화에 관한 사항

5. 공사의 재정건전성과 밀접한 관련이 있다고 판단되는 기본재산의 취득·처분, 투자·출연 및 자금차입에 관한 사항

6. 항만관리의 공공성에 중요한 영향을 미치는 항만개발계획의 경우 그 적정성에 관한 사항

7. 그 밖에 제1호 내지 제6호에 준하는 사항으로 해양수산부령이 정하는 사항

제29조의2 (권한의 위임) 해양수산부장관은 법 제40조의2에 따라 다음 각 호의 권한을 공사의 관할구역을 관장하는 지방해양수산청장에게 위임한다.

1. 법 제22조에 따른 실시계획(실시계획의 변경을 포함한다)의 승인, 소관 행정기관의 장과의 협의 및 관보에의 고시. 다만, 신항만건설사업에 관한 사항을 제외한다.

2. 법 제24조에 따른 준공확인, 준공확인필증 교부, 관보에의 고시 및 준공전 사용신고의 수리

3. 법 제27조제1항에 따른 국유재산의 무상대부 및 사용·수익의 허가

4. 법 제28조제2항에 따른 국유재산 전대의 승인

5. 법 제42조제2항에 따른 과태료의 부과·징수

6. 제29조제1호 내지 제4호에 따른 공사의 지도·감독

[본조신설 2007.4.4]

【붙임-2】

항만공사법 관련 신문기사

부산일보 (2007. 08. 02)

“BPA 정체성부터 확립하라”
해수부-예산처 주도권 다툼 “지역경제 이바지” 설립 목적 훼손
사장 임면·경영 등 공기업법·항만공사법 상충
전국 모든 항만 관리일원화·지방공사화 등 시급

지난 4월 수역관리권까지 이관되면서 부산항을 관리하는 주체로서 자리를 잡아가고 있는 부산항만공사(BPA)가 정부 부처간 주도권 싸움으로 인해 정체성 혼란이 가중되고 있다. 이 때문에 부산이라는 지역성을 바탕으로 항정(港政)과 시정(市政)의 조화를 통해 지역경제에 이바지한다는 BPA 설립목적의 훼손 우려와 함께 BPA의 정체성을 새롭게 가져가야 한다는 주장까지 제기되고 있다.
2일 BPA에 따르면 지난 4월부터 시행되고 있는 공공기관 운영에 관한 법률(공기업법)은 기획예산처(이하 예산처) 장관을 위원장으로 하는 운영위원회와 별도의 임원추천위원회의 의결을 거쳐 해양수산부 장관이 BPA 사장의 임면을 하도록 규정하고 있다.
이 규정은 지난 2003년 5월부터 시행된 항만공사법이 항만위원회의 공모·추천을 통해 해수부 장관이 부산시장과 경남도지사와의 협의를 거쳐 제청을 하면 대통령이 임면토록 하고 있는 것과 상치된다.
뿐만 아니라 경영계약도 공기업법에서는 해수부 장관이 예산처 장관과 협의한 후 사장과 해수부 장관간에 계약을 체결토록 하고 있어 해수부 장관의 승인을 받아 항만위원장과 사장 간에 계약을 체결토록 한 항만공사법과 차이를 보인다.
BPA의 최고 심의·의결기구인 항만위원회도 공기업법에서는 이사회로 명칭을 바꾼 뒤 BPA 사장을 비롯한 임원진이 포함되고 공무원은 배제토록 규정, 공무원 3명을 포함토록 한 항만공사법과는 상충된다.
공기업법상 BPA는 시장형 공기업으로 분류, 지정됐기 때문에 법에 따라 3개월 이내 해수부 장관의 인가를 받아 정관을 변경해야 하지만 BPA는 아직까지 정관을 변경하지 않고 있다.

여기에는 BPA를 기획예산처의 통제를 받는 기관으로 내 줄 수 없다는 해수부의 입김이 작용하고 있는 것으로 알려졌다.
공기업법을 따를 경우 BPA는 항만공사법 하에서와는 달리 지자체와 해양수산부의 영향에서 벗어나 다른 여타 공기업처럼 기획예산처의 통제 하에 놓이기 때문이다.
해수부는 공기업법이 항만공사법에 우선한다며 항만공사법 개정안 제출을 요구하고 있는 예산처와 개정안을 협의하고 있으나 법안은 내년 2월 임시국회에서나 상정될 예정이다.
이처럼 두 정부부처가 BPA를 놓고 주도권 다툼을 벌임에 따라 일각에서는 항만공사의 정체성을 새롭게 가져가야 한다는 지적도 제기되고 있다.
부산시와 BPA 및 항만업계 관계자들은 "BPA를 만들 때부터 부산시가 출자해 지방공사화하는 방안을 검토했어야 한다"면서 "항만의 지역적인 특수성을 고려하지 않은 공기업법의 적용은 BPA의 정체성 논란을 끊임없이 불러올 것"이라고 지적했다.
일각에서는 BPA가 공기업법의 적용을 받는 공사로 성격이 바뀐다면 항만공사를 부산 인천 울산 등 지역별로 둘 것이 아니라 전국의 모든 항만을 관리토록 하는 형태로 바꾸는 것이 더 낫다는 주장도 제기하고 있다.
이상윤기자 nurumi@busanilbo.com

◇ 항만공사법과 공기업법 비교
구 분	항만공사법	공공기관의 운영에 관한 법률
위원회 구성	비상임 항만위원 15인 (국·공립학교 교원 3. 공무원 3 포함)	기관장 포함 15인 이내 (국·공립학교 교원이 아닌 공무원 제외)
상임 임원의 임면	-사장은 항만위원회의 공모 및 추천 통해 해수부장관이 시·도지사와 협의 후 제청하면 대통령이 임면 -그 밖의 임원은 사장의 제청으로 해수부장관이 임면	-사장은 임원추천위원회 및 운영위원회(위원장 기획예산처장관)의결을 거쳐 해수부장관이 임면 -상임이사는 임원추천위원회가 추천한 자 중에서 사장이 임면 -비상임이사는 임원추천위원회 추천자 중 운영위원회 의결 거쳐 기예처장관이 임면
경영계약	항만위원회 및 사장 후보간 협의후 해수부장관 승인 받아 항만위원장과 사장 간 체결	이사회 및 임원추천위원회 거쳐 해수부장관이 기예처장관과 협의 후 사장과 해수부장관 간에 체결

/ 입력시간: 2007. 08.02. 10:25

파이넨셜뉴스 (2007. 03. 21)

부산일보(2006. 09. 12)

[항만공사법 개정 의의와 과제] 원스톱 항만서비스 경쟁력 ‘업’
관리 일원화로 BPA·해수청 갈등 종지부
경영자율권·항만위 독립성 제외 아쉬움

항만공사법 개정안이 이번 정기국회 본회의에서 통과(본보 11일자 1·3면 보도)된 것은 내년 4월께부터 부산항 관리가 부산항만공사(BPA)로 일원화돼 원스톱 항만행정 서비스를 통해 항만 경쟁력과 고객만족도를 높일 수 있게 됐다는 점에서 의의가 크다.

BPA는 지난 2004년 1월 민간 차원의 효율적·합리적인 부산항 관리·운영을 위해 출범했으나 그동안 부두와 야드 등 항만시설 관리권만 가진 '반쪽 기능'에 그치고 해양수산부가 항로,정박지,선회장 등 수역시설 관리를 계속 담당하는 등 항만 관리가 이원화 돼 있었다. 이 때문에 항만이용자들은 업무처리를 위해 두 기관을 찾아야 하는 불편을 겪었지만 앞으로 일원화된 항만 서비스를 받게 된다.

또 수역관리권의 BPA 이전으로 수역시설 유지보수와 항만 준설,부두수심 증심 등 비관리청항만공사 시행을 둘러싼 BPA와 부산해양수산청 간의 갈등 소지를 없애 부산항 발전을 위한 각종 항만공사를 효과적으로 원활하게 추진할 수 있게 됐다.

BPA로서는 화물 및 선박 입·출항료와 정박료 등을 함께 징수하게 돼 연간 250억원 이상의 재원을 확보할 수 있어 재정자립과 자율적인 부산항 운영에도 도움이 될 전망이다. 개정안은 BPA의 국내외 항만 개발 및 운영과 항만부대시설 조성 등을 가능케 함으로써 BPA가 신항 건설사업의 시행주체가 돼 공사기간을 단축하고,해외 진출을 통해 글로벌 항만기업으로 성장할 수 있는 발판을 마련했다는 점에서도 의미가 있다.

그러나 이번 개정에서 BPA가 정부산하기관관리기본법(정산법) 적용을 받지 않도록 하는 내용은 제외돼 BPA 설립 취지에 맞는 경영자율권과 최고 심의·의결기구인 BPA 항만위원회의 독립성을 완전히 확보하는 문제는 여전히 해결과제다.

특히 강화된 권한에 걸맞는 책임감과 서비스 정신을 키워 친절하고 사명감 있는 항만서비스 기관으로 변모하는 일이 급선무다.

해수부와 부산시,한국컨테이너부두공단,해운회사 등 출신성분이 다양한 직원 140여명으로 구성된 BPA는 지금까지 "조직의 다양성을 살려 시너지 효과를 내기보다 공무원의 안전제일주의와 사기업의 자유분방함이 충돌,업무 효율성을 떨어뜨린다"다는 지적을 받았다. "행정기관도,사기업도 아니고 정체성이 애매모호하다","관료주의 분위기 속에 불친절하다"는 등의 질책도 뒤따랐다.

BPA가 공유수면 관리 등 늘어난 사업과 부산항 항계 전반을 제대로 관리·수행하며 북항 재개발 등 대형 현안들을 차질없이 추진할 수 있도록 조직의 업무역량을 제고하는 것도 숙제거리다.

강병균기자 kbg@busanilbo.com

/ 입력시간: 2006. 09.12. 11:18

부산일보(2006. 09. 12)

부산일보(2004. 10. 08)

알맹이 빠진 항만공사법 개정 [부산일보 2004-10-08 12:12]

‘수역시설 관리권 이관은 시기상조?’

부산항만공사(BPA)가 지난 8월 해양수산부에 제출한 항만공사법 개정 작업이 핵심 사안을 빠뜨린 채 추진되고 있다.

해양수산부가 부산해양수산청이 관리중인 수역시설을 부산항만공 사로 넘기기는 힘들다는 입장을 보이고 있기 때문이다.

부산항만공사는 부산항 관리 일원화를 위해 현재 해양청이 관리중 인 항로와 정박지 등 수역시설도 항만시설을 관리 운영하는 BPA로 넘겨 달라는 내용을 담은 항만공사법 개정안을 제출했다.

그러나 해양부는 출범 준비중인 인천항만공사와의 형평성 문제를 들어 수역시설 이관을 반대하고 있다.

개정안대로 항만공사법이 개정될 경우 수역시설까지 넘겨받은 인천항만공사는 심각한 재정난을 감수해야 하기 때문이다.

부산항만공사는 수역시설을 넘겨받을 경우 현재 해양청이 징수하는 선박료,정박료 등 연간 250억원을 추가로 확보하고 연간 10억~ 20억원 정도인 항로 수심 유지 준설비를 투입해 남는 재원은 항만 시설 투자에 활용할 수 있게 된다.

그러나 항만 여건상 유지 준설비가 연간 150억~200억 가량 소요되 는 인천항만공사는 연간 100억~110억원의 선박료, 정박료 등을 확 보한다해도 해마다 50억~100억원씩 적자를 볼 형편이다.

해양부 관계자는 '수역시설 문제는 인천항만공사 출범 이후 보다 종합적으로 검토해야 할 사항'이라며 '수역시설을 제외한 항만공 사법 개정 문제는 관계 부처간 협의 등을 거쳐 진행될 것'이라고 말했다.

이에 대해 부산항만공사측은 인천항만공사의 재정 적자가 수역시 설 이관 반대 이유라면 정부의 재정 지원 등 해결 방안을 찾으면 된다는 입장이다.

부산항만공사 김성용 기획영업본부장은 '인천항만공사는 굳이 수 역시설 때문이 아니라도 접안료 등 항만시설 수입만으로는 재정 자립이 어려워 출범할 경우 정부의 재정 지원이 있어야 할 것'이 라며 '항만 수익을 탄력적으로 운용해 새로운 시설 투자를 하기 위해 항만공사를 설립한 만큼 설립 목적에 맞도록 항만 운영을 일 원화해야 한다'고 강조했다.

해양대학교 김길수교수도 '부산항만공사가 싱가포르 PSA처럼 세계 적인 항만기업으로 성장하기 위해서는 항만 운영을 일원화해야 한 다'며 '수역시설이 BPA로 넘어갈 경우 구조적인 문제를 안고 있는 부산항 관제시설 개선 등도 기대해 볼 수 있을 것'이라고 말했다 .

부산항만공사는 수역시설 이관을 여러 경로를 통해 지속적으로 요 청할 예정이다.

수역시설 관리 운영권을 두고 해양수산부와 부산항만공사의 줄다리기가 본격적으로 시작된 셈이다.

강승아기자 seung@busanilbo.com

【붙임-3】

2007 국정감사 서면질의

□ 항만공사 일반

▶ 항만공사의 책임경영을 위한 방안

올 4월에 개정된 항만공사법과 공공기관 운영에 관한 법률(공기업법)의 부산항만공사 적용이 문제가 되고 있다. 보다 자율적인 경영을 위한 민영화시킨 공사가 제 기능을 발휘하지 못하고 있다는 지적이다.

먼저 항만공사법 중 일부 조항을 살펴보면 항만공사의 사업범위와 관련되는 사업의 시행, 동사업에의 투자 및 출연을 위해서는 해양수산부 장관의 승인을 얻어야만 한다. 또한 해양수산부 장관이 공사 재정의 건전성 및 항만관리의 공공성을 보장하기 위해 항만안전 등 대통령령이 정하는 사항에 대해 공사를 지도 감독할 수 있게 했다. 또한 항만공사법시행령 제 13조는 항만공사가 징수할 수 있는 사용료 및 임대료의 종류를 정하고 있으며, 제 15조는 해양수산부장관이 신고된 사용료의 요율이 지나치게 높은 경우 변경 조정할 수 있도록 하고 있다.

또한 공기업법은 기획예산처(이하 예산처) 장관을 위원장으로 하는 운영위원회와 별도의 임원추천위원회의 의결을 거쳐 해양수산부 장관이 BPA 사장의 임면을 하도록 규정하고 있다. 이 규정은 지난 2003년 5월부터 시행된 항만공사법이 항만위원회의 공모·추천을 통해 해수부 장관이 부산시장과 경남도지사와의 협의를 거쳐 제청을 하면 대통령이 임면토록 하고 있는 것과 상치된다.

경영계약도 공기업법에서는 해수부 장관이 예산처 장관과 협의한 후 사장과 해수부 장관 간에 계약을 체결토록 하고 있어 해수부 장관의 승인을 받아 항만위원장과 사장 간에 계약을 체결토록 한 항만공사법과 차이가 있다. BPA의 최고 심의·의결기구인 항만위원회도 공기업법에서는 이사회로 명칭을 바꾼 뒤 BPA 사장을 비롯한 임원진이 포함되고 공무원은 배제토록 규정하고 있기 때문에 공무원 3명을 포함토록 한 항만공사법과는 상충되고 있다.

이처럼 항만의 지역적인 특수성을 고려하지 않은 공기업법의 적용은 문제가 있다는 지적이다.

<항만공사법과 공기업법 비교>

구 분	항만공사법	공공기관의 운영에 관한 법률
위원회 구성	비상임 항만위원 15인 (국·공립학교 교원 3. 공무원 3 포함)	기관장 포함 15인 이내 (국·공립학교 교원이 아닌 공무원 제외)
상임 임원의 임면	-사장은 항만위원회의 공모 및 추천 통해 해수부장관이 시·도지사와 협의 후 제청하면 대통령이 임면 -그 밖의 임원은 사장의 제청으로 해수부장관이 임면	-사장은 임원추천위원회 및 운영위원회(위원장 기획예산처장관)의결을 거쳐 해수부장관이 임면 -상임이사는 임원추천위원회가 추천한 자 중에서 사장이 임면 -비상임이사는 임원추천위원회 추천자 중 운영위원회 의결 거쳐 기예처장관이 임면
경영계약	항만위원회 및 사장 후보간 협의후 해수부장관 승인 받아 항만위원장과 사장 간 체결	이사회 및 임원추천위원회 거쳐 해수부장관이 기예처장관과 협의 후 사장과 해수부장관 간에 체결

이와 같은 제도적 문제점에 대해 해양수산부는 향후 상충되는 부분 정리를 위한 항만공사법개정을 추진할 계획임을 밝힌 바 있다(*붙임 참조).

이와 같은 추세로 볼 때 항만공사법 개정으로 PA는 좀 더 많은 경영자율권을 획득할 것으로 보입니다. 그러나 본 의원은 항만공사가 완전한 경영자율화를 이루기 위해서는 법이나 제도에 앞서 공사의 책임경영이 전제가 되어야 한다고 봅니다. 그러나 현실적으로 공사의 최고 의결기구로 할 수 있는 항만위원회조차 책임구현경영의 장치가 마련돼 있지 않다고 봅니다. 항만공사의 수장으로써 양 공사의 사장님께서는 항만공사의 공공성 강화와 책임경영 확보, 나아가 완전 자율경영을 위한 어떤 계획을 가지고 계신지 묻고 싶습니다(질의 1)

*붙임: 항만공사의 자율권 관련 항만관리법, 공공기관 운영에 관한 법률 적용 문제점에 대한 향후 보완 대책 관련 해양수산부 제출자료(2007. 10)

가.「공공기관의 운영에 관한 법률」제정 이유 및 추진경과

□ 공공기관의 자율책임 경영체제를 확립하고, 경영 합리화와 운영의 투명성을 강화하기 위하여 제정

<추진경과>

○ 공공기관 운영시스템 혁신방안 마련 : ’04. 5. ~ ’05. 8.

○ 각계 의견수렴 : ’05. 9. ~ ’06. 3.

○ 정부안 국무회의 심의․의결 : ’06. 5. 30.

○ 정부안 국회제출 : ’06. 6. 8.

○ 공공기관의 운영에 관한 법률 제정․공포 : ’07. 1. 19.

○ 공공기관의 운영에 관한 법률 시행 : ’07. 4. 1.

⇒ 정부투자기관관리기본법, 정부산하기관관리기본법 폐지(‘07. 4. 1)

나. 문제점

□ 개별법이「공공기관의 운영에 관한 법률」에 우선한다는 규정이 없는 한「공공기관의 운영에 관한 법률」을 우선 적용하도록 함(법 제2조)

□「공공기관의 운영에 관한 법률」을 우선 적용하게 될 경우「항만공사법」의 입법취지와 항만공사의 설립목적이 훼손될 우려

⇒「공공기관의 운영에 관한 법률」의 소관부처(기획예산처)와 긴밀하게 협의하여 본래의 입법취지 등이 훼손되지 않고 원만하게 운영될 수 있도록 협조 필요

다. 주요 상충내용(항만공사법 적용→공공법 적용)

□ 사장 임면

- 사장추천위원회의 추천과 지자체와의 협의를 거쳐 대통령이 임명하던 것을 임원추천위원회의 추천과 운영위원회의 의결을 거쳐 주무장관이 임명

□ 임원 임면

- 종전 사장의 제청으로 장관이 임명하던 것을 임원추천위원회의 추천으로 장관이 임명

- 감사는 주무장관이 기예처와 협의하여 임명하던 것을 운영위원회 의결을 거쳐 기예처장관이 임명

□ 항만위원(비상임이사) 임면

- 지자체 추천 인사를 포함하여 주무장관이 임명하였으나, 임원추천위원회의 추천과 운영위원회의 의결을 거쳐 기예처장관이 임명

- 공무원 참여 제한(「공공기관의 운영에 관한 법률」제25조제3항)

□ 기타사항

- 감사위원회 설치에 관한 사항

- 비상임 이사의 임기

- 항만위원회의 기능

- 경영계약 절차

- 경영목표설정, 경영평가 및 경영실적보고 절차 등

라. 향후 추진계획

□ 상충부분 정리를 위한 항만공사법 개정 추진

- 사장 및 비상임 이사의 추천과 임명 절차에 대하여 기획예산처와 협의 필요

※ 기획예산처에서는 상충이 아닌 보완의 개념으로 보고 있으며, 지자체는 추천 및 임명절차에 계속 참여를 희망

- 감사위원회 설치, 비상임 이사의 임기, 항만위원회의 기능, 경영계약 절차, 경영목표설정, 경영평가 및 경영실적보고 절차 등에 대하여는 항만공사법 및 항만공사 정관 등을 개정하는 절차 추진

☞ 담당자 : 국제기획관실 물류제도팀 행정사무관 신만철(☎3674-6671)

□ 인천항만공사

▶ 국제여객터미널 관련

인천항과 중국을 오가는 국제 여객선 이용객들이 급증함에 따라 추진되고 있는 국제여객터미널 신축 사업을 둘러싸고 논란이 가열되고 있다.

인천항만공사와 인천시는 이용객들의 불편 해소를 위해 국제여객터미널이 새로 건립되어야 한다고 주장하고 있는 반면 해당 지자체와 지역 주민들은 “지역경제 위축이 우려된다”며 신축 불가 입장을 표명하고 있다.

26일 인천항만공사와 인천시에 따르면 인천항과 중국을 잇는 국제여객 항로는 인천~웨이하이(威海), 인천~칭다오(靑島), 인천~톈진 (天津) 등 13개에 달하고 있다. 이들 항로를 운항하는 한ㆍ중 카페리 이용객은 매년 20% 이상 급증하고 있다.

2004년 58만6,000명이던 이용객은 2005년78만9,000명, 지난해에는 88만여명으로 크게 늘어났으며 올해는 백만명 시대를 맞을 전망이다. 6개 항로가 운항중인 중구 연안부두 제1국제여객터미널 2층 입국장 등은 이용객 수백명이 줄 지어 입국 수속 절차를 기다려야 한다.

4개 항로가 오가는 인천내항 제2국제여객터미널도 사정은 마찬가지. 여객선사들은 넘쳐나는 승객들의 불편을 해소하기 위해 아르바이트 학생 및 도우미까지 고용했지만 역부족인 실정이다.

인천시와 인천항만공사는 지난해 6월부터 남항 제3준설토 투기장에 대형 국제여객터미널건립에 적극 나섰다. 이 터미널은 모두 10개선석의 국제여객선 전용부두와 40만평의 배후 부지를 확보해 호텔과 숙박시설, 해양레저 시설 등을 갖추게 된다. 사업비는 5,050억 원으로 추산되면 민자를 유치해 충당할 방침이다.

인천항만공사 관계자는 “급변하는 한중시대에 대비해 국제여객터미널 신축은 반드시 필요하다”며 “8월까지 사업성 분석을 및 기초자료 조사 용역을 끝내고 연말까지 구체적인 사업 추진 방안을 내놓겠다”고 말했다.

인천시는 “기존 국제여객선사들의 상당수가 접안시설 부족 등을 이유로 경기 평택항 이전을 검토하고 있으며, 경기도와 평택시도 적극 유치에 나서고 있다”며 “이럴 경우 인천항이 국제여객선 이용객들이 크게 줄어 들 것으로 보인다”고 우려했다.

그러나 인천 중구와 일부 지역 주민들은 지역경제 침체를 들어 국제여객터미널 신축에 반대하고 있다. 이들은 “제 1, 2인천국제여격터미널에는 중국관련 무역업체가 300여개가 있고 이용객들이 매년 크게 늘어나고 있는데, 남항으로 이전할 경우 지역경제에 심각한 타격이 우려된다”고 목소리를 높이고 있다.

인천 중구 한광원의원(한나라당)도 “2005년말 기획예산처 타당성 용역 결과 국제여객터미널을 새로 짓는 것은 경제성이 떨어지는 것으로 조사됐다”며 “기존의 여객터미널을 리모델링하는 것이 예산이 적게 들고 효율성이 있다”고 주장했다.

현재 인천시와 인천항만공사는 이용객들의 불편해소를 위해 국제여객터미널이 새로 건립되어야 한다고 주장하고 있는 반면 해당 지자체와 지역주민들은 지역경제 위축이 우려된다며 신축불가 입장을 표명하고 있습니다. 국제 여객터미널을 신축시 현재 제 1, 2 인천국제여객터미널과 중국관련무역업체에 심각한 타격이 우려된다고 보고 있는데, 인천항만공사는 이와 같은 문제를 어떻게 해결할 수 있는지 말씀해 주십시오 (질의 2)

▶ 야적장 부지 확보 관련

GM대우 자동차의 수출기지 역할을 하고 있는 인천항 내 수출용 자동차 야적장이 턱없이 부족해 자동차 수출에 비상이 걸렸다. 특히 GM대우측이 더 좋은 조건을 제시할 경우 평택당진항으로 옮겨가는 것도 검토할 수 있다는 견해를 표명, 인천항만공사의 발등에 불이 떨어졌다.

7일 인천항만공사(IPA)와 GM대우자동차에 따르면 GM대우 자동차의 연간 수출물량 34만대 중 20만대를 인천항 5ㆍ6부두에서 처리하고 있으며 나머지 14만대는 현재 연수구 옥련동 대우자동차판매㈜ 13만2,000㎡(4만평)의 야적장을 이용하고 있다.

그러나 옥련동 야적장이 올 연말 폐쇄돼 내년부터 자동차를 야적할 수 없게 된다. 이에 따라 GM대우 자동차는 10만대이상의 차량을 추가로 야적할 수 있는 16만5,000㎡(5만평)의 부지를 필요로 하고 있다.

이와 관련 IPA는 지난 4일 옛 인천해양경찰서 연병장과 테니스장(5부두 옆) 부지 5,590㎡(1,693평)를 인천해경으로부터 무상사용 허가를 받고 2억4,000여만원을 들여 자동차 야적장으로 조성, 302대의 자동차를 야적해 오고 있다. IPA는 이 야적장을 ㎡당 571원의 임대료를 받고 선적을 맡고 있는 ㈜선광에 임대하고 있다. 임대료는 기존 국유재산법에 의해 공시지가로 산출되는 요율의 10분의 1수준으로 저렴하게 제공되고 있다고 인천항만공사측은 밝혔다.

IPA는 이어 부족한 야적장을 추가로 확보하기 위해 인천해역방어사령부와도 유휴지 사용에 따른 협의를 벌이고 있으나 충분한 수준의 야적장 확보가 어려운 상황이다.

IPA는 현재 인천 남항의 아암물류단지(제3준설토투기장) 2단계 40여만평이 오는 2009년 완공될 경우 약 16만5,000㎡(5만평)를 자동차 야적장으로 활용하는 방안을 세워놓고 있으나 2년후에나 사용이 가능하고 아직 토지이용계획도 확정되지 않은 상태라 야적장으로 활용하는 방안에 대해 조심스런 입장이다.

GM대우 자동차는 인천항에 수출용 자동차를 위한 야적장 확보가 어려울 경우 다른 지역으로 옮기는 방안도 배제하지 않고 있다.

GM대우 한 관계자는 야적장 부지활용 문제와 관련, “평택항이 인천보다 좋은 조건을 제시해 올 경우 이전 가능성을 열어놓고 있다”고 밝혔다.

이 관계자는 이어 “인천항의 수출용 자동차 야적장이 부족한 것은 한달 평균 30회 정도의 수출용 자동차 전용선이 들어오고 있으나 한 번에 실을 수 있는 대수가 많게는 2,500대, 적게는 200대로 불규칙해 야적장 확보가 필수적”이라고 말했다.

평택항은 배후지에 26만4,000㎡(8만여평)에 이르는 야적장이 있다. 특히 평택항은 현재 자동차전용부두 3개 선석과 기아ㆍ현대차 전용부두 2개 선석을 운영중이며 2개의 자동차전용부두 건설공사가 진행하고 있다.

한편 지난달말 현재 인천항을 통해 수출된 자동차는 총 24만2,478대로 지난해 같은 기간의 21만7,144대에 비해 30% 가량 급증한 것으로 나타났다.

현재 야적장 부지활용문제와 관련하여, GM대우의 수출용자동차를 위한 야적장 확보가 어려워 인천항에서 평택항으로 수출용 자동차의 이전 가능성이 높습니다. 부족한 야적장 확보를 위해 현재 인천 남항의 아암물류단지 40여만평을 2009년 완공을 목표로 자동차 야적장으로 활용하는 방안을 세워놓고 있으나 현재 토지이용계획도 확정되지 않은 상황입니다. 수출용 자동차의 야적장 확보에 대한 구체적인 방안을 말씀해주십시오(질의 3).

□ 부산항만공사

▶ 부산항 물동량 관련

부산항에서 처리한 컨테이너 물동량이 개항 이래 최고치를 기록했다. 부산항만공사는 지난달 부산항에서 처리한 컨테이너 물동량이 20피트 기준 116만7000개로 지난해 같은 기간에 비해 16.5% 늘었다고 밝혔다. 이는 개항 이래 최고치였던 지난 4월 115만3000개 보다 1만4000여 개 늘어난 것이다.

그러나 부산항 관계자들의 표정은 그리 밝지 못하다. 특히 새롭게 개발된 부산항 신항보다 북항쪽 관계자들 표정은 더욱 어둡다.

부산항의 중심이었던 북항이 최근 물동량을 신항에 뺏기면서 심각한 고민에 빠졌기 때문이다.

세계 최대 선사인 머스크라인이 현재 신선대부두에 기항하고 있는 10개 선대 중 8개 선대를 11월 1일자로 신항으로 옮기기로 하면서 신선대 터미널은 물론 북항의 모든 터미널들이 초긴장하고 있다. 또 이스라엘 선사인 짐라인(ZIM)도 내년 1월부터 신항에 단독 기항할 계획이다.

터미널 관계자는 "가장 심각한 문제는 북항과 신항의 터미널 운영회사들이 물동량 확보를 위해 출혈경쟁을 하는 것을 교묘히 활용하여 글로벌 선사들이 기항지를 이리저리 옮기는 현상이 앞으로도 계속 일어날 것이라는 점"이라고 말했다.

물동량을 확보하게 된 신항도 겉으로는 웃지만 속으로는 말 못할 고민에 빠져 있는 것으로 알려졌다. 물량을 유치하기 위해 무리한 인센티브를 제공했기 때문이다.

부산항의 물동량 확보를 위한 출혈경쟁으로 인해 북항과 신항 모두 제살깎기를 하고 있습니다. 북항과 신항의 터미널 운영회사들은 이러한 허점을 활용해 글로벌 선사들이 기항지를 이리저리 옮기는 현상이 계속되고 있고, 이는 현재 3위인 부산항이 세계 5위권 밖으로 밀려날 수 있다는 우려를 낳고 있습니다. 이에 대해 양 항의 공정한 경쟁을 도모할 수 있는 방안을 말씀해주시고(질의 4), 현재 신항은 부두 내 충분한 장치장과 최신설비의 하역장비를 갖추고 있어 북항보다 하역비를 30%가량 낮출 수 있다고 합니다. 가격경쟁력에서 밀리는 북항의 문제가 해결되지 않으면 부산 신항과 북항의 선사유치를 위한 제살깎기 경쟁이 지속될 수 밖에 없다고 생각되는데, 양항의 상생방안에 대해 말씀해주십시오(질의 5).

부산항은 2006년 물동량이 1.6% 늘어나는데 그치는 등 부진을  면치 못했습니다. 인천, 평택항과의 경쟁측면에서 외국 해운선사들의 부산항만 이용을 늘리기 위한 방안을 말씀해주십시오(질의 6).

항만공사 운영의 활성화 방안 연구

- 부산항만공사 중심으로-

발 행 일 / 2007. 10. 30

저    자 / 안정숙, 이영호, 박순미, 박윤희, 김관석, 변다영

발 행 처 / (사)태평양포럼

주    소 / 서울시 영등포구 여의도동 13-21번지 맨하탄 21 리빙텔 504호

전    화 / 02) 6333-7055

팩    스 / 02) 6333-7056

출판등록 / 제 318-2007-00007호

I S B N /  978-89-92929-03-5

* 저자와의 서명동의 없는 무단 전제 및 복제를 금지합니다.

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