제278회 국회(정기회)

지식경제위원회

2008년도 국정감사

<지식경제부>

2008. 10. 24. (金)

국회의원 우 제 창

‘대책’없는 석유공사 대형화

‘원칙’없는 가스공사 민영화

□ 현황 1 - 석유공사

▶ 더 공격적인 대형화 추진

○ 제3차 해외자원개발 기본계획 (2007년 8월, 지식경제부)

- 2016년까지 석유 자주개발률 06년 2.8%에서 16년 24%로 제고

- 석유공사의 대형화

1) 경쟁력 확보, 개발자회사 독자성장, 글로벌 경쟁력의 3단계 육성방안

2) 공사에 대한 정부출자 확대 (05년 731억 원 - 07년 3,547억 원)

3) 석유공사는 자생력 확보 후 자회사 분리 및 민자유치를 통한 독자성장을 통해 “국제 경쟁력을 갖춘 글로벌 자원개발 전문기업”으로 성장시킬 계획

○ 석유공사 대형화 계획 (2008년 6월, 지식경제부)

- 제3차 해외자원개발 기본계획보다 공격적 목표설정

- 2012년까지 총 19조원 투입 (정부재원 4조 1천억 원)

- 일일생산 30만 배럴(세계 60위권), 석유공사 자산규모는 9.4조원에서 30조원 수준으로 증대

- 석유공사 개발분야 기술인력 현 450명 수준에서 2,500명 수준까지 확대

□ 현황 2 - 가스공사

▶ 글로벌 개발기업에서 민영화 대상으로

○ 제3차 해외자원개발 기본계획 (2007년 8월, 지식경제부)

- 세계 1위의 LNG 구매력을 활용한 자원개발 본격 참여로 상/하류 수직일관체제 구축

- LNG 액화사업 등 해외 생산, 운영 및 PNG 사업참여를 통한 탐사, 개발, 생산 및 수송을 포괄하는 글로벌 가스개발 기업 표방

- 2016년 세계 50위권 생산규모, 자주개발률 39% 달성

○ 석유공사 대형화 계획 (2008년 6월, 지식경제부)

- 단일기업으로 세계 최대의 천연가스 구매력이라는 강점을 가진 가스공사와 전략적 협력체제 구축

- 석유공사와 가스공사 MOU 주요내용

1) 상호역량을 활용, 자원개발 공동참여; 석유공사의 개발부문 기술력과 가스공사의 구매력 및 가스플랜트 기술을 결합, 향후 패키지형 가스전 개발사업 확보 촉진

3) 공동 기술센터 설립, 신기술 개발 적극 협력

4) 공동으로 기술인력 양성, 설비 및 장비의 활용, 해외사무소 운영

○ 공공기관 선진화 추진계획 3차 (2008년 10월, 기획재정부)

- ‘경쟁도입’이 핵심; 사실상의 민영화

- 천연가스 도입/도매 독점에 따라 원가절감 유인 낮음

- 2010년 중 도입/도매부문 신규 판매사업자 허용, 발전용 물량에 대해 우선도입, 이후 산업용으로 확대

□ 문제점 1 - 석유공사

▶ 석유공사 대형화는 ‘부채 경영’

○ 최대 관건인 ‘재원조달’ 문제의 해결을 위해 SPC 활용 계획

- 투자자 유치에 유리

- 인수대상 기업의 자산을 담보로 대규모 자금 차입 가능

1) 자본 60%(11.4조 원) + 부채 40%(7.6조 원)

2) 11.4조 = 석유공사 9.1조(정부출자 4.1조 + 외부차입 5조) + 민간 2.3조(출자 또는 차입)

3) 7.6조 = 수출입은행 등 금융기관 차입

○ 결국, 정부출자 4.1조 원, 민간 2.3조 원을 제외한 12.6조 원은 부채

- SPC 차입금 역시 공사의 부채로 계상; 공사 재무 건전성 확보 필요

- 국영기업에 어울리지 않는 ‘차입경영’; 지나친 부채비율에 우려

- 자금조달 계획의 현실성 우려: 향후 기한은 4년, 극단적 보수경영과 금융위기에 대응하기 위한 은행의 건전성 확보 노력이 지속될 것으로 예상되는 극도로 불리한 투자환경

- 정부 지급보증은 결국 국민 세금을 담보로 한 고위험의 투자게임

▶ 급조된 인력양성 계획

○ 2012년까지 현 개발인력 652명 포함, 2,500명 소요

- 2012년까지 1,848명 추가 확보 필요

1) 1,109명은 피 인수기업 승계 또는 현지채용

2) 석유공사 본사 채용 342명

3) R&D 142명, 지원인력(법률, 금융, 회계 등 분야) 255명

○ 인력 '수급‘은 가능, 인력 ’양성‘은 불가능

- 현지 인수기업 고용승계가 주된 방법; 글로벌 경영 경험 없는 석유공사가 다국적 인원 통제와 활용에 어려움 겪을 것 (* 최근 중국/동남아 진출기업의 경험; 단일국 근로자의 통제도 큰 어려움이 따른다는 것)

- 이용 가능한 방법은 모두 동원하는 급조된 방식으로는 단기적 인력 수급은 가능하되, 인력 양성에는 큰 어려움 예상

□ 문제점 2 - 가스공사

▶ 갑작스런 방향 선회

○ 확연히 달라진 정책기조

- 제3차 해외자원개발 기본계획; 상/하류 수직일관체제를 갖춘 우량 가스회사가 목표

- 석유공사 대형화 계획; 가스공사를 석유공사와 대등한 파트너로 지정

- 선진화 계획 3차; 가스공사 위상에 대한 아무런 언급 없이 ‘독점의 폐해’만 언급, 경쟁도입 추진

○ 경쟁체제 도입은 가스공사 역할에 대한 고려 없는 돌출적 계획

- 선진화 계획 1차 (08년 8월) “가스는 민영화 제외” 발표와도 다른 기조

- 경쟁도입은 민영화의 또 다른 표현

▶ 가스요금 상승 불가피

○ 가스공사의 구매 능력(buying power) 상실

- 공급자 우위 시장(seller's market)에서 민간 도입회사와의 과당 경쟁은 불리한 협상조건 초래해 도입가 상승 불가피

○ 교차보조의 해소

- 도입/도매 시장에 진출할 SK, GS, 포스코 등 에너지 대기업; 발전용에 이어 산업용까지 장악

- 가정용 가스에 대한 교차보조 해소돼 가스 공공요금 체계 해체 불가피

○ 가스공사의 시장 퇴출

- 석유산업; 가스시장에 비해 상류부문에 다양한 공급원 존재, 정유 이후 다양한 하류분야 산업 존재(섬유, 화학, 교통 등)해 시장형성 및 상호 경쟁 가능

- 가스산업; 극도로 제한된 공급원, LNG 기화 이후에도 극도로 제한된 사용처(발전/산업용 가스공급, 도시가스 공급 냉난방)로 시장형성 불가능 - 발전, 산업용 부문을 장악한 대기업과 가스공사의 경쟁 불가

- 결국 시장 ‘견제자’로서의 가스공사 역할 마감은 민간 회사의 가격인상 초래

□ 지적사항

▶ 석유공사 대형화와 관련해 재원조달은 대부분 민간 차입에 의한 것. SPC 차입 역시 석유공사의 부채라는 점에서 석유공사가 상당한 경영부담을 가지게 되는데, 석유공사는 정부출연, 채권발행, 은행차입 외에 대규모 인수합병 전문 SPC를 운용해 본 경험이 없음.(개별 광구인수 시에는 SPC 이용경험이 있음) 위험부담에 대한 평가는.

▶ 지금처럼 금융시장이 극도로 위축된 상황에서 투자자 유치가 어려울 전망임. 이는 결국 해외자원개발 투자/차입에 대한 정부보증으로 해결될 수밖에 없을 것으로 보이는데, 국민부담이 과도하다는 지적에 대한 장관의 견해, 비록 생산광구 인수에 주력한다고 하나, SPC를 이용한 해외자원개발 같은 고위험 사업에 세금으로 보증을 서는 것이 정당한 일인지에 대한 장관 견해.

▶ 에너지공기업에 대해 매년 연구개발 투자 권고액이 산정되고 있다는 것을 알고 있는지. 에너지공기업의 연구개발 투자는 연례적으로 이 권고에 미달하고 있으나, 지식경제부는 매년 10월 경 열리는 ‘9개 에너지공기업 연구개발 투자 협의회’를 통해 권고액을 시달할 뿐, 구체적으로 어떤 분야에 어떤 투자가 이루어져야 할지에 대해서는 뒷짐만 지고 있음. 지난 6월 석유공사와 가스공사의 MOU 당시에 언급된 바와 같이, 공동 연구개발이 결실을 보기 위해서 정부가 좀 더 적극적인 역할을 할 필요가 있음. 이에 대한 장관의 대책.

▶ 상/하류 산업과 대상이 다양하게 분포하는 석유시장과는 달리 가스시장은 상/하류 참여자가 모두 극도로 제한적인데, 이 같은 상황에서 천연가스 도입/도매 부문의 경쟁도입이 석유시장과 같은 결과를 가져올 것으로 보는지. 오히려 상류부문 공급자와 하류부문 사용자의 장악력만 증대돼, 결과적으로 가스공사가 고사(枯死)할 것이라는데 대한 장관의 견해.

▶ 불리한 가정용 천연가스 사용 조건을 보완하기 위해 현재 사용되고 있는 ‘교차보조’에 장관은 동의하는지. 향후 민간 도입사업자의 사업영역이 확대돼도 교차보조가 필요하다고 생각하는지, 민간 사업자가 이를 지켜나갈 것으로 보는지.

▶ 석유공사와 함께 가스공사의 대형화가 함께 논의되던 기조가 갑자기 바뀌어 가스공사의 사실상의 민영화로 가닥. 이는 많은 전방산업을 가지고 있는 석유산업에 정부재원을 투입하고, 상대적으로 산업계에 미치는 영향이 작은 가스산업은 민간 기업이 적극적으로 진출해 산업 전체의 파이를 키우겠다는 기획재정부의 의도가 숨어있는 것으로 판단. 그러나 결국 이는 가스산업의 공공성을 담보로 대기업 사업확장만 도와주는 결과를 초래할 것이라는 의견에 대한 장관의 견해.

신정부 해외자원개발계획,

신뢰성이 흔들린다!

□ 현황

▶ 신정부 출범 이후 해외자원개발역량 확충 의지

○ 제1차국가에너지기본계획

- ‘06년 16.6%인 6대 광물 자주개발률을 ’30년 50%로 확대하기 위해 자본금 확대, 기술개발, 전문인력 확충 등 성장기반 구축 및 직접투자 확대 추진

○ 글로벌 광업 메이저 기업 육성 방안

- 자주개발률 38% 달성 시기를 ‘제3차 해외자원개발기본계획’의 2016년에서 2012년으로 4년 단축

▶ 해외광물자원개발 현황 및 역량확충 필요성

○ 자주개발률 수년간 정체

- (03)18.2%→(04)17.5%→(05)14.6%→(06)16.6%→(07)18.5%

○ 광물자원의 장기 안정적 확보차원의 투자기업 극소수

- ‘07년말 현재 총 127개 기업이 해외광물 투자에 참여하고 있으나, 자원의 안정적 확보를 목적으로 하는 전략적 투자자는 광진공, 한전, POSCO, 고려아연 등 극소수 기업에 불과

○ 왜소한 투자역량

- ‘07년 현재 국내 전체 누적투자액은 29.8억불이며, 광진공 누적투자액은 2.5억불(9.5%)

- 광진공의 누적투자액 규모는 메이저 20위 기업인  Eramet(프)의 2007년 투자액(4.63억불)의 절반 정도

- ‘07년 현재 광진공 자산규모 8,538억원으로 Eramet(프, 2007년 기준 75억불)의 11% 수준

□ 문제점

▶ 1년 사이 2번 바뀌는 투자계획

○ 지식경제부(구 산업자원부) 2007년 8월 제3차해외자원개발기본계획에서 ‘07～’16년 사이 10년간 광물자원개발 투자소요로 5.7조원 산정

- 그러나 지식경제부는 2008년 6월 ‘글로벌 광업 메이저기업 육성방안’에서 ‘08～’12년 사이 5년간 광물자원개발 투자소요로 17조원을 산정했고,

- 이후 2008년 10월 광업진흥공사는 공사 육성방안을 통해 ‘08～’14년 사이 7년간 투자소요로 15조원으로 추산

▶ 자본금 확충 규모 축소

○ 지식경제부는 2008년 6월 육성방안에서 글로벌 메이저기업과의 경쟁력 확보를 위해 법정자본금을 3조원으로 증액 계획(정부 2조4천억원 출자)

- 그러나 최근 기획재정부와의 협의 과정에서 정부출자규모가 1조4천억원으로 조정됨에 따라 애초 자본금 증액을 통한 국제 경쟁력 확보에 차질 불가피

▶ 투자재원 확보 방안의 구체성 결여

○ 광업 메이저 기업 육성방안은 ‘09～’12년까지 4년간 16조 9,300여억 원의 투자소요 산정하고, 민간투자 70%, 광진공 투자 30% 방안 제시

- 광진공 조달방안으로 적정 부채비율 100% 수준까지 차입, 나머지는 정부지원으로 조달한다는 계획을 제시했으나,

- 최근 기획재정부와의 협의 과정에서 출자규모가 축소된 점과 이에 따른 차입금 규모 역시 조정이 불가피한 점을 감안하면, 광진공 투자규모도 축소가 전망돼 별도의 방안이 마련돼야 함

□ 지적사항 및 질의사항

▶ 지난해 7월 마련된 ‘제3차 해외자원개발기본계획’의 투자계획이, 채 1년도 지나지 않은 올 6월 ‘글로벌 광업 메이저 기업 육성방안’에서 많은 부분이 변화됐음,

특히 2016년 자주개발률 38%를 목표로 10년간 5조7,000억원을 투자하려던 계획이, 목표연도가 4년 단축되면서 투자규모는 17조원으로 3배 가까이 늘어났음,

급격한 투자계획 변경의 원인은 불과 1년 전 지식경제부(구 산자부)가 마련했던 ‘제3차 해외자원개발계획’이 부실했다는 것을 자인하는 것인가?, 아니면 이전 ‘노무현 정부’와의 차별화를 위해서인가?

▶ 최근 기획재정부와의 협의 결과, 광업진흥공사에 대한 출자규모 축소가 불가피해졌음,

이로 인해 광업진흥공사 투자규모의 축소 등 투자계획의 차질이 예상되는데, 이에 대한 대책은?

▶ 민간투자를 통해 10조원 이상을 마련하겠다는 계획인데, 현재 국내 광물자원사업자의 현황을 보면 자원의 장기 안정적 확보의사를 갖고 있는 전략적 투자자가 극소수임을 감안할 때, 너무 낙관적인 것이 아닌지, 장관의 견해는?