【 2008 국토해양위원회 국정감사 정책자료집 ④ 】

고속도로 운영체계의 효율화 방안 연구

-국민의 서비스 개선과 국가 경쟁력 제고-

2008. 10. 10

국회의원  정 희 수

(한나라당, 경북 영천)

【 2008 국토해양위원회 국정감사 정책자료집 ④ 】

고속도로 운영체계의 효율화 방안 연구

-국민의 서비스 개선과 국가 경쟁력 제고-

2008. 10. 10

국회의원  정 희 수

(한나라당, 경북 영천)

목  차

Ⅰ. 서 론	1

Ⅱ. 민간투자사업 개요	2

Ⅲ. 민자고속도로 현황	6

Ⅵ. 고속도로 운영체계	7

Ⅴ. 고속도로 운영체계 개선	12

Ⅵ. 맺음말	13

Ⅰ 서   론

국민 소득수준이 향상됨에 따라 식생활과 주거환경의 개선과 의료기술의 발달의 영향으로 노령인구의 증가, 초·중등학교의 교육체계 개선, 사회적 약자의 보호를 비롯한 정부의 재정지출 부담을 완화하기 위하여 민간자본을 유치하여 사회기반시설을 확충하고 있다.

사회간접자본(SOC)시설인 고속도로의 민간자본유치는 ⌜사회기반시설에 대한 민간투자법⌟, ⌜민간투자사업 기본계획⌟에 사업근거를 두고 1994년에 법령을 제정하여 사업을 진행하고 있는 실정이다. 민간투자사업은 교통량 추정오류, 과도한 수입보장으로 인한 국가재정부담의 경감이라는 본래의 취지를 훼손하는 사례가 발생하여 참여연대를 포함한 시민연대와 언론의 이슈로 부각되었다.

이에 정부에서는 교통량 추정오류의 최소화와 민자유치 건설보조금과 수입보장을 축소 또는 폐지하는 방안을 마련하는 등 다각도로 민간투자 사업을 개선하려는 정책을 펴고 있다. 민간사업자와 한국도로공사에서 건설, 운영하고 있는 고속도로 운영체계를 살펴보고 국민의 서비스를 개선하고 운영의 효율화를 통한 국가 경쟁력을 제고 할 수 있는 개선방안을 찾아보고자 한다.

Ⅱ 민간투자사업 개요

Ⅱ-1. 민간투자사업의 개념

전통적으로 정부예산으로 건설하고 운영하여 오던 도로, 항만, 철도, 학교, 환경 등의 사회기반시설을 민간의 재원으로 건설하고 운영하게 하여 민간의 창의와 효율을 도모하고자 하는 사업을 말한다.

Ⅱ-2. 사회기반시설 범위

도로, 철도, 항만, 환경 등 35개 시설과 2005년도에 새로이 도입된 학교, 군주거, 노인주거복지, 공공보건의료시설, 문화시설 등 9개 시설을 합한 44개로 한정

(민간투자법 제2조 1항)

Ⅱ-3. 민간투자사업

◦ 도로시설분야는 도로시설의 부족과 교통정체구간의 확대라는 문제를 해결하고 물류비용을 줄이기 위한 목적으로 시작

- 사례) 인천공항고속도로(1995. 11. ~ 2000. 12.)

◦ 철도시설분야는 일반철도의 한계용량을 극복하고 경전철의 확충으로 지역 내 효율적인 여객수송이 가능하게 위하여 민간자본을 유치

- 사례) 인천공항철도(2001. 11. ~ 2009. 3.)

◦ 항만시설분야는 체선, 체화현상 등 만성적인 항만시설 부족문제를 해결할 필요와 주변국 항만과의 경쟁에서 우위를 확보하고 동북아 물류중심국가로 부상할 준비로 건설

- 사례) 부산신항만 1단계(2001. 11. ~ 2009. 5.)

◦ 교육시설분야는 토지이용계획의 효율화, 주민편의시설 조기 확보, 시설상호간 활용도 극대화를 꾀하기 위해 초등학교 복합시설에 도입

- 사례) B시 초등학교 복합시설

Ⅱ-4. 민간투자사업의 특징

◦ 민간투자 사업은 사회기반시설 건설·운영 주체가 민간

건  설                                     운  영

	재 원	정부예산	→		주 체	정 부
	발 주	정부(조달청)			위 탁	정부투자기관
	시 공	민간건설사			수 입	재 투 자

정부재정사업

건  설                                     운  영

	재 원	민간자본	→		주 체	전문운영회사
	발 주	특수목적회사			위 탁	위탁 없음
	시 공	민간건설사			수 입	투자자금 회수

민간투자사업

◦ 민간투자 사업은 민간투자사업 법인(SPC : Special Purpose Company)을 설립하고 민간투자사업의 건설과 운영을 담당

◦ 민간은 민간투자 사업을 위한 특수목적회사에 투자하고 사회기반시설의 운영 수입(정부 임대료 포함)으로 민간이 투자한 자금을 회수

※ 민간은 특수목적회사에 주식과 대출 등의 방식으로 참여하고 특수목적회사는 운영 기간 중의 운영수입으로 투자자에게 배당과 원금·이자를 지급

Ⅱ-5. 민간과 정부의 역할

정부의 역할

① 민간투자사업 계획 수립(Plan)

② 민간의 사업계획을 평가(Evaluation)

③ 사업시행자로 결정된 민간의 실시계획을 승인(Approval)

④ 민간의 사업수행을 지원(Support)

정부의 역할

① 정부가 고시한 계획에 따라 사업의 설계를 담당(Design)

② 정부와의 협의내용에 근거하여 공사를 수행(Build)

③ 사업에 필요한 자금(자본금, 차입금)을 조달(Financing)

④ 정부에 완공시설을 기부 채납한 대가로 관리운영권을 부여받아 시설을 운영 (Operation)

Ⅱ-6. 민간투자사업 법률

◦ 1994.  8. 민간투자제도 도입을 위한 민자유치촉진법 제정

◦ 1998. 12. 사회간접자본시설에 대한 민간투자법으로 전면 개정

※ 운영수입 보장 등 사업위험 분담장치를 강화하여 민자사업이 활성화

◦ 2005.  1. 사회기반시설에 대한 민간투자법으로 개정

※ 투자대상시설, 사업시행방식, 투자재원조달방식 등이 다양화

◦ 민간투자법 체계

사회기반 시설에 대한 민간투자법			사회기반 시설에 대한 민간투자법 시행령			민간투자사업 기본계획			민간투자시설 사업기본계획
법			시행령			일반지침			개별시설기본계획

Ⅱ-7. 민간투자사업 방식

B T O (Build-Transfer-operate) 고속도로, 지하철 등		이 용 자		사업시행자		주무관청
			서비스		사업권 부여
			이용 요금		기부채납
B T L (Build-Transfer-Lease) 학교, 복지시설 등		이 용 자		주무관청		사업시행자
			서비스		임대료
			(필요시) 이용 요금		기부채납

Ⅲ 민자고속도로 현황

Ⅲ-1. 사업개요

◦ 사업기간 : 1995 ~

◦ 사업시행주체 : 민간 사업자

◦ 총사업비 : 16조 2,640억원(2007년까지 투자액 : 5조 6,293억원)

◦ 사업규모 : 총 연장 815.6km(운영 중 : 4, 공사 중 : 6, 계획 중 : 9)

◦ 지원형태 및 지원조건 : 민간보조, 민간투자법 제53조 및 사업별 실시협약

Ⅲ-2. 사업현황

◦ 운영 중인 민자고속도로(4개 노선, 239.5km)

인천국제공항 (40.2km, 6~8차로)	천안 ~ 논산 (81.0km, 4차로)	대구 ~ 부산 (82.1km, 4차로)	일산 ~ 퇴계원 (36.3km, 8차로)	고속도로 전체 노선도

◦ 공사 중인 민자고속도로(6개 노선, 224.9km)

노선명	서수원~ 평택	인천대교	용인~ 서울	서울~ 춘천	평택~ 시흥	부산~ 울산
연 장	38.5km	12.3km	22.9km	61.4km	42.6km	47.2km
차로수	4 ~ 6	6	4 ~ 6	4 ~ 6	4 ~ 6	4 ~ 6

◦ 계획 중인 민자고속도로(9개 노선, 351.2km)

- 안양 ~성남, 영천~상주, 수원~광명, 재2영동, 서울~문산, 서울~포천, 화도~양평, 광명~서울

Ⅳ 고속도로 운영체계

Ⅳ-1. 고속도로 운영체계

◦ 국가 간선도로망(7․9) 구축계획에 따라 한국도로공사와 민간사업자가 고속도로를 건설하고 운영

국민(고객)		한국도로공사		고속도로 건설
	도로 서비스	도로운영관리	도로건설 투자
	통행료 지불	도로운영관리
		민간 사업자

Ⅳ-2. 고속도로 운영현황

1) 통행료 수납

◦ 한국도로공사는 통행료 수납방식은 개방식과 폐쇄식 두가지 형태로 운영

- 개방식은 교통량이 많은 서울외곽순환고속도로의 본선에 설치한 통행료 수납시설(Tollgate)에서 고속도로 이용자가 통행료 지불하고 통행

- 폐쇄식은 입구 나들목(IC)의 통행권을 수취하고 고속도로를 운행하고 목적지의 출구 나들목(IC)에서 통행료를 지불

◦ 민간사업자가 운영하고 있는 천안~논산, 대구~부산, 일산~퇴계원고속도로는 본선과 나들목(IC)에 통행료 수납시설을 설치하고 운영

- 천안~논산 고속도로

Tollgatee	Tollgate	□ 나들목(IC)과 한국도로공사 관리구간 경계지점 진출부 에 Tollgate를 설치, 통행료 수납 □ 한국도로공사 관리구간 통행 요금은 사후정산

- 대구~부산 고속도로

Tollgate	Tollgate	□ 나들목(IC)과 한국도로공사 관리구간 경계지점 진출부 에 Tollgate를 설치, 통행료 수납 □ 한국도로공사 관리구간 통행 요금은 사후정산

- 일산~퇴계원 고속도로

Tollgate	Tollgate	□ 나들목(IC), 본선에 Tollgate 를 설치하고 통행료를 수납 - 도공의 폐쇄식과 유사 □ 의정부 나들목(IC)은 Toll- gate가 없고 한국도로공사와 별도의 정산은 없음

◦ 인천국제공항고속도로는 본선에 통행료 수납시설을 설치·운영

2) 유지보수

◦ 한국도로공사와 민간사업자가 운영하는 고속도로는 100% 직영과 100% 민간위탁(Outsourcing)하는 운영주체는 없으며, 일부는 직접운영하고 나지는 민간에 위탁하여 운영

3) 교통관리

◦ 안전순찰, 사고·고장차량 처리와 지원, 교통정보서비스를 포함한 교통관리는 도로품질과 서비스 수준의 차이는 있지만 유사한 형태로 운영

4) ITS(Intelligent Transport System)

◦ IT(Information Technology)기술을 활용한 ITS 인프라를 구축하고 고속도로 이용자를 비롯한 국민에게 제공하는 서비스는 한국도로공사와 민간 사업자가 운영하는 고속도로 간에 뚜렷한 차이를 보이고 있음

- 서울외곽순환고속도로 일산~퇴계원 구간은 Hi-pass시스템 구축운영

- 인천국제공항 고속도로는 2008년 Hi-pass시스템 개통 예정

- 천안~논산, 대구~부산 고속도로는 향후 Hi-pass시스템 구축 예정

◦ 고속도로 운영주체가 다른 노선의 교통정보 등의 서비스 제공을 위해서는 운영주체 간 별도의 협의나 협약을 체결

◦ 도로건설과 운영기술에 대한 R&D 투자에 있어서도 현격한 차이가 보임

5) 통행료 할인 등 서비스

◦ 유료도로법에서 명시하고 있는 통행료 면제와 할인서비스는 한국도로공사와 민간 사업자 공히 제공하고 있으나, 민자 사업자는 Hi-pass와 출퇴근차량 할인서비스는 실시하지 않음

6) 휴게시설

◦ 일산~퇴계원 민자고속도로 구간은 휴게소와 주유소와 같은 부가서비스의 제공시설은 없으나 한국도로공사와 민간 사업자의 부가서비스는 유사함

Ⅳ-3. 시사점

1) 고속도로운영 주체가 다른 경우에는 경계지점에 별도의 통행료 수납시설(Tollgate)을 설치·운영비용이 증가함에 따라 통행료 인상이 불가피 하고 통행료 지불회수가 늘어나 운전자의 불편이 초래되며 통행료 지불을 위해 정차를 하게 되어 교통흐름의 방해요인으로 작용

2) 현재 공사 중이거나 민간 자본으로 건설계획 중인 민자고속도로는 대부분  수익성이 있는 수도권에 집중되어 있으므로 향후 3~4년 후에는 국민의 불편과 교통의 지·정체가 가중될 것이 예상되므로 혼잡비용을 비롯한 물류비의 증가로 국가 경쟁력 제고에 부정적인 현상이 발생

3) 한국도로공사와 다수의 민간 운영주체가 제설과 풍수해 등 재해·재난 방지를 위하여 고속도로 유지관리 장비와 인력을 확보하고 투입함으로서 고속도로망 운영의 비효율성이 나타나고 유기적인 지원과 협조체계의 정립이 어려움

4) ITS 인프라 구축과 R&D 투자에 있어서 고속도로 운영주체 간 진척도가 다르고 IT기술 기반의 서비스 수준의 차이가 발생하므로 국민에게 균등하고 보편적인 도로교통서비스 제공이 불가하고 미래의 u-교통환경 구현의 일관된 정부 정책의 집행이 곤란함

5) Hi-pass와 출퇴근 차량 할인서비스를 포함한 운영주체 간 국민서비스의 질적인 차이가 발생하고 있는 실정이며, 앞으로 도로교통서비스 개발의 정도가 상이함에 따라 서비스의 격차는 더 심화될 것이 예측됨

6) 우리나라와 같이 유가 의존도가 높은 국가에서는 2008년도의 고유가 시대  와 같은 경제적 위기상황이 재발할 경우에는 대중교통이용 유도를 통한 서민경제의 부담완화와 경제 활성화를 위한 실효성 있는 정책을 펴기가 어려운 환경에 처하게 됨

Ⅴ 고속도로 운영체계 개선

고속도로 운영체계 개선방안을 검토함에 있어 고속돌 통행료 수준의 차이와 정부의 민자고속도로 지원제도는 논의의 대상에서 제외함

□ 고속도로 본선에 물리적인 통행료 수납시설의 설치보다는 IT기술을 활용하여 무정차 Marking System을 구축하고 운영

□ 고속도로 서비스를 표준화하고 Hi-pass를 비롯한 지능화·첨단화된 ITS 구현 속도를 조정하여 u-교통환경 구현을 가속화

□ 일관성 있는 정부 정책의 집행을 위한 고속도로운영시스템 개선

□ 국민의 경제적 부담과 불편 해소와 국가 경쟁력 제고를 위하여 단일적인 고속도로 운영체계를 정립하여 유지관리의 효율성을 도모

Ⅵ 맺음말

고속도로 유지보수와 안전순찰 등 운영주체가 정하는 비용은 제외하더라고 불필요한 통행료 수납시설의 설치·운영비용의 지출에 따른 통행료 인상으로 인한 국민의 부담과 물류비 증가문제를 해소하기 위한 운영체계의 개선이 필요함.

고속도로 본선에서의 정차요인을 없애 이산화탄소(CO2) 배출로 인한 환경오염을 예방하고 정부의 녹색성장 정책과 균일한 도로교통서비스를 국민에게 제공하기 위해서는 고속도로 운영체계를 한국도로공사로 단일화 하는 방안을 검토하여 고속도로 운영의 효율화를 꾀하여야 함.