제278회 국회(정기회)

지식경제위원회

2008년도 국정감사

<한국가스공사>

2008. 10. 21. (火)

국회의원 우 제 창

가스공사 경쟁체제 도입은

명분 없는 대기업 특혜에 불과

□ 현황

▶ 이명박 정부의 공공기관 선진화

○ 폭넓은 민영화 도입, 그러나 ‘전기, 가스, 수도, 건강보험’에 대해서는 민영화 제외 - 국민생활과 직결, 요금인상 우려

- 민간과 경쟁하는 분야는 민영화, 공공부문에 민간 경영기법 도입해 효율화

- 6월 19일 청와대 대국민 담화 시 제외 발표

- 1차 공기업 선진화 추진계획 발표 당시 당정협의 후 제외 발표

○ 3차 공기업 선진화 계획 - 가스공사 경쟁체제 도입

- “천연가스 도입과 도매 독점에 따라 낮은 가격에 원료를 도입할 유인이 낮다”는 것이 이유

- 2010년 중 도입/도매 부문 신규 판매사업자 허용해 ‘발전용’ 물량에 우선 경쟁도입, 이후 산업용으로 확대 계획

□ 문제점

▶ 경쟁체제 도입은 결국 민영화를 의미

○ 동일 시장에서의 경쟁이 곧 민영화

- 가스공사의 경쟁력 약화로 경영 위기시 국가의 개입 불가피; 세금 퍼주기 논란과 함께 민영화 수순 불가피

- 정부 의도대로 가스공사와 민간기업이 경쟁하는 과점체제가 형성될 경우에도 시장구조는 민간기업끼리 경쟁하는 과점시장과 동일. 오히려 정부의 지원을 받는 가스공사의 ‘불공정경쟁’ 논란을 유발, 결국 민영화로 귀결 가능성

○ 결국 경쟁은 민영화로 귀결되고, 민영화된 시장은 엄청난 진입장벽을 가지는 과점체제를 형성, 시장실패와 함께 소비자 후생의 감소를 초래할 것.

▶ 가격상승 초래

○ 통합 구매에서 오는 구매력(buying power) 상실

- 가스시장은 대량 장기구매(20~25년) 시장

- 분산구매의 물량은 통합구매 물량보다 소량; 협상력 약화로 가격상승 가능성

- 2~3개에 불과한 해외 공급선에 국내사업자의 과당경쟁; 도입가격 상승이 불가피

○ 마케팅 비용 등 국내 수요자 확보 위한 공급사의 비용 증가가 가격에 전가

○ 소비자의 단기계약 선호에 따른 스팟물량 증가

- 국내 천연가스 도매에 경쟁체제 도입 시 소비자는 더 좋은 조건을 기대해 장기보다 단기계약을 선호; 판매자도 장기계약에 따르는 물량소화 부담을 우려, 단기 소규모 위주의 현물거래(spot)를 선호

- 이에 따라 도입단가의 상승이 가격을 올리는 요인으로 작용 (일본의 예)

▶ 해외자원개발에 부정적 영향

○ 공사의 구매력을 바탕으로 한 해외 교섭력, 신뢰도 약화

- 자주개발률 제고 등 국가 목표와 배치

▶ 재벌기업 사업영역만 확대

○ 가스공사와 경쟁할 가스 도입/도매 회사는 결국 민간 재벌기업

- 경쟁대상 물량이 ‘발전용’으로 한정될 경우 발전사업자인 GS, SK, 포스코, 한전 발전자회사만이 도매사업자로 존재할 전망; 특정 재벌기업에 대한 특혜

▶ 수급불안정 우려

○ 수요자에 대한 천연가스 공급은 사적 계약에 의한 당사자 간 문제로 귀결

- 급격한 LNG 가격상승 등 비상상황에서 공급 포기 등에 의한 수급차질 우려

- 실제로 07년 GS의 천연가스 직수입 포기에 따른 민간 발전회사 K-power 발전기 가동 중단 사례

□ 지적사항

▶ 주강수 사장은 민간기업 경영인으로 공기업인 가스공사 사장에 취임했음. 특히 현대종합상사, STX에너지 등에서 근무하면서 해외자원개발에 노하우가 있을 것으로 생각되는데, 가스도입에 경쟁체제를 도입하는 문제에 대한 사장의 견해는 어떤지. 경쟁체제 도입의 가장 큰 이유는 무엇이며, 어떤 효과가 있을 것으로 보는지.

▶ 가스공사의 공급독점에 기인하는 가격 및 공급서비스의 획일성과 유연성 부재 등은, 특히 발전용 천연가스 공급원 다양화 논리의 근거가 되고 있음. 단일 공급원으로 인해 발전사업자의 원가절감 유인이 없고, 이것이 전기요금 가격 경직성의 원인이 된다는 견해에 대한 공사 사장의 견해.

▶ 결국 경쟁체제 도입은 가격상승과 천연가스 수급의 불안정성 증대, 그리고 일부 재벌기업에 대한 특혜시비를 어떻게 극복할 것인지가 관건. 이들 불안요소에 대한 사장의 견해와 극복 방안이 있다면 무엇인지.

▶ 천연가스 도입시장이 공급자 우위 시장(seller's market)인 점을 인정하나, 90년대 말 아시아 금융위기를 겪으며 장기계약의 조건인 ‘의무인수’ 조항 위배사례가 늘어남에 따라, 최근 점차적으로 수요국의 조건에 따라 계약조건을 유연화하는 방향으로 시장구조가 개선되고 있음. 이러한 변경된 조건은 가스공사가 국내 단일한 구매자로서 ‘구매력’을 행사하는 것이 유리하다는 견해에 반대논거를 제공하는데, 이에 대한 사장의 견해.

▶ 결국 국내 가스공급 시장으로의 경쟁도입은 전력과 가스산업이 통합되는 세계적인 추세를 반영하는 한편, 가스공사는 하류부문에 치중하고 있는 현재의 산업구조에서 탐사와 개발, 생산을 담당하는 쪽으로 이동하게 되는 결과를 낳을 것으로 보는데, 공사 차원에서 이를 대비하기 위해서 어떤 준비를 해야 한다고 보는지.

연행자 양산하는 현 사태에

사장이 책임져야

□ 현황

▶ 사장 선임과정의 하자

○ 공기업 장의 임명 절차 (공공기관의 운영에 관한 법률 제25조에 의거)

- 임원 추천위원회가 복수로 추천

- 기획재정부 산하 공공기관 운영위원회 심의, 의결

- 주무기관(이 경우 지식경제부 장관)의 제청으로 대통령이 임명

* 주주총회가 있는 공기업의 경우 이를 거치도록 하고 있음.

○ 가스공사 사장 선임 과정

- 사장 추천위원회 공모절차 통해 5인의 가스공사 사장 후보 추천

- 지식경제부의 인사제청 거부

- 사장 추천위원회 재구성 및 2차 공모

- 불법적 주주총회 통해 사장 선출

▶ 노동조합의 사장 출근저지 움직임에 ‘연행’으로 대응

○ 공권력 투입으로 현재 수십 명이 연행된 상태

□ 문제점

○ 이유 없는 지식경제부의 인사제청권 행사 거부와 코드인사 낙점

- 1차 공모 시 가장 강력한 후보였던 이수호 전임사장 미 신청

- 1차 공모 시 서류심사에서 탈락했던 주강수 현 사장 5인 후보에 포함

○ 불법적 주주총회

- 공사 노동조합의 반발; 주총장인 가스공사 국제회의장 봉쇄

- 주총의장은 장소를 옮기고 노동조합원의 출입을 막은 채 10분만에 주강수 사장 선임

- 노동조합원 대부분 역시 가스공사의 주주

□ 지적사항

▶ 지식경제부가 뚜렷한 이유를 밝히지 않은 채 임명제청권을 행사하지 않고, 재공모를 실시한 이유가 무엇이라 생각하는지. 자신의 경쟁력으로 어떤 점을 꼽을 수 있으며, 이수호 전임 사장보다 더 나은 자질을 가지고 있다고 여기는지.

▶ 주강수 현 사장은 현대종합상사, 현대자원개발 등을 거치면서 이명박 대통령과 친분이 있는 것으로 알려져 있음. 자신이 사장으로 발탁된 가장 큰 이유가 대통령과의 친분이라고 생각하는 사람이 많은데, 이에 대한 스스로의 견해는.

▶ 사장에 대한 출근저지 시위와 관련해 조합원 수십명이 연행된 상태임. 노동조합의 반대가 무엇 때문이라고 생각하는지. 사장으로서 이들에 대한 법적 구제에 나설 의향이 없는지.

가스공사 연구개발 투자 ‘말로만’

□ 현황

▶ 가스공사 연구개발 투자부진 1 (양적 측면)

○ 가스공사의 연구개발비 투자 내역 (표 참조)

<표 - 최근 5년간 매출액 대비 연구개발비 현황>                 (단위: 억원)

	2003년	2004년	2005년	2006년	2007년	2008년 (계획)
매출액	74,574	91,513	110,700	128,948	142,648	156,089
순매출액 (LNG도입비 제외)	7,234	15,259	14,233	15,178	16,847	17,980
연구개발 집행금액	167	198	292	280	447	379
집행금액/ 매출액	0.22%	0.22%	0.26%	0.22%	0.31%	0.24%
집행금액/ 순매출액	2.31%	1.30%	2.05%	1.84%	2.65%	2.11%

* 원료 도입비가 많은 한전이나 가스공사의 경우 순매출액을 기준으로 연구개발 투자를 산정 (02년부터 정부지침)

○ 정부 권고안과도 큰 차이 (표 참조)

- 정부는 2006년부터 에너지공기업의 기술경쟁력을 제고하고 R&D투자를 활성화하기 위해 매출액의 일정 비율을 R&D에 투자하도록 권고 중 (에너지기본법 제15조에 근거)

- 가스공사의 투자금액은 연례적으로 정부 권고안에 미달, 자체 계획에도 미달

<표 - 연도별 가스공사 R&D 투자권고 및 실 투자내역>         (단위: 억원)

		2006	2007	2008
계획	순매출액(A)	15,618	16,375	16,231
	정부권고액(B)	729	825	950
	비율(B/A)	4.81%	5.04%	5.85%
	공사계획(C)		948	815
실적	순매출액(D)	16,069	16,807	N/A
	실제투자(E)	438	613	N/A
	비율(E/D)	2.73%	3.65%	N/A
차이	E-C	N/A	△335	N/A
	E-B	△291	△212	N/A

* 정부 집계는 연구과제 수행, 운영관리 외에도 인력양성, 전산개발, 기타 출연 등도 R&D투자로 집계, 공사 자체 연구개발비와 차이가 있음

▶ 가스공사 연구개발 투자부진 2 (질적 측면)

○ 외부위탁 없는 연구개발

- 공사는 2003년부터 현재까지 125건의 연구과제에 대해 외부기관에 연구개발비를 지급, 60건에 대해서는 공사가 자체적으로 과제 수행

- 그러나, 공사가 순수하게 외부 연구기관에 위탁한 연구과제는 전무; 모든 과제에 대해 공사가 직접 연구개발을 수행하면서 부분적으로만 외부용역 이용

○ 기초연구 없는 기술용역

- 03년부터 08년 8월까지 용역 계약한 272건 중 연구소나 대학교와 맺은 계약은 47건(17.3%)에 불과

- 그나마 대부분은 ‘연구’용역이 아니라 ‘업무위탁’형 용역 또는 공사가 직접 수행할 수 없는 경영이나 기술 관련한 ‘아웃소싱’형 용역

- DME(Dimethyl Ether; 천연가스에서 생산되고 LPG등과 함께 섞어 연료로 사용 가능한 청정원료의 하나) 국산화 등 대형 전략과제에 대한 투자부족 초래

□ 문제점

▶ 과소투자로 경쟁국과의 기술경쟁 뒤처질 우려

○ 정부 역점 R&D 분야에 가스공사는 소극적

- 정부가 중점을 두고 있는 가스공사 R&D 분야: 가스하이드레이트, DME 개발 및 생산기술, LNG관련 기술, 플랜트 관련기술 등 원천기술 분야, 상류부문(upstream)이 중심. 많은 기초투자, 비용 소요

- 가스공사 중점 R&D 분야: LNG도입 이후 저장 및 사업화에 따르는 최적화 모델 구축에 관심, 하류부문(downstream)이 중심. 적은 비용, 빠른 결과도출 가능한 분야.

○ 공사가 스스로 책정한 연구개발비 예산도 지키지 못하고 있는 상황

▶ 대학이나 연구소 등에 대한 순수 위탁과제는 전무(全無)

○ 모든 연구과제는 가스공사가 자체 수행 - 외부 연구기관과 함께 수행되는 과제도 과소

- 지질학 자원개발 등 관련 연구개발 인프라 부진의 원인을 제공

- 단기성과 위주, 단순기술 위주의 연구개발이 이루어지는 원인 제공

▶ 유명무실한 ‘R&D 실무협의회’

○ 9개 에너지 공기업의 R&D 투자 및 기술개발 방향을 협의하기 위해 ‘R&D 실무협의회’ 운용 중

- 한국전력, 한수원, 가스공사, 석유공사, 지역난방공사, 석탄공사, 광업진흥공사, 전기안전공사, 가스안전공사

- 정부정책과의 부합성 제고, 중복투자 방지, 투자효율성 제고 등이 목적

- 실제로는 지식경제부가 다음 년도의 투자액을 공기업에 시달하는 역할; 유명무실한 협의회의 기능을 정상화할 필요

- 기초연구 분야에 대한 공동 투자, 연구성과의 공유, 투자비율 조정 등 기능 정상화 필요.

□ 지적사항

▶ 가스공사는 LNG도입에 있어서 단일 기업으로는 세계 최대. 그러나 천연가스 상류부문에서는 세계 메이저 기관들에 비해 현저히 떨어지는 위상. 이런 상황에서 가스공사가 당장의 사업화 관련기술에만 집착하는 것은 장기적 발전에 큰 장애가 될 전망. 이에 대한 사장의 대안.

▶ 공사가 스스로 정한 연구개발 투자예산 기준도 지키지 못하는 것은 무슨 이유인지.

▶ 기초분야 연구개발에 대한 대규모 투자가 현실적으로 어려운 상황이라면, 에너지공기업 간 연구개발에 대한 공동투자와 연구성과의 공유를 위해 9개 에너지공기업이 참여하는 ‘R&D 실무협의회’를 정상화해 공동연구를 모색할 필요가 있음. 이에 대한 견해.

‘임원임금’관련 정부지침 무시하는 가스공사

□ 현황

▶ 공기업의 임원 보수 결정에 대한 정부 지침

○ 정부의 ‘예산편성지침(08년부터는 ’예산지침‘으로 명칭변경)’에 의거 공기업의 총액 기준 인건비 상승률이 결정

- ‘임원 보수’에 대해 별도의 상승률을 명시하지 않으나, 인건비 상승률 한도 내에서 보수를 조정하는 것이 통상적 (미 준수시 정부의 제재 가능)

○ 정부지침: 06년 2%, 07년 2%, 08년 3%

▶ 기업 내부의 임원 보수결정 방식

○ 임원에 대한 ‘보수한도액(총액 기준)’과 개별 임원에 대한 ‘보수 지급기준’에 대한 이사회 안을 ‘주주총회’에서 승인받는 방식

▶ 공사의 07년도 임원 보수 인상 - 정부 기준 미준수

○ 사장에 대해서는 2.0%, 기타 임원에 대해서는 지급기준액 대폭 상향조정해 주주총회 상정 (표 참조)

<표 - 2007년 상임이사 및 감사 보수지급 기준(안)>              (단위: 천원)

	사장	감사	부사장	전무
2006	386,811	223,523	173,598	163,530
2007	394,548	282,978	183,146	172,524
증감(%)	7,737(2.0%)	59,455(26.6%)	9,548(5.5%)	8,994(5.5%)

○ 주주총회 결과, 감사와 부사장은 각각 9.7% 증가한 245,205 천원, 190,436 천원으로 보수기준이 조정. 사장과 전무는 원안 유지.

- 감사는 대폭 삭감, 부사장은 소폭 증액

- 정부가 주총의 제1주주이나, 공사의 주장을 수용

▶ 공사의 08년도 임원 보수 인상 - 정부 기준 미준수 + 편법적 정관 변경

○ 정부 지침은 3% 인상

- 총액 기준 보수 한도액은 3% 인상

- 07년도에 상승이 과다했던 부사장과 전무에 대해서는 보수 ‘지급기준액’에서 2.15% 인상

- 부사장과 전무 인상폭에 대해 일부 이사의 불만; 주주총회에서 지급기준액을 승인받지 않도록 하는 방법으로 인상폭을 상향조정하기로 결의

○ 제292회 이사회 (08년 3월 6일)

- 상임이사 및 감사의 기본급과 관련, 구체적 지급기준액까지 주주총회에서 의결받던 것을,

- 총액 기준의 보수한도만 정하고, 구체적 지급기준은 이사회에서 별도로 결정하도록 의결

○ 제293회 이사회 (08년 3월 6일)

- 위 292회 이사회 결의사항은 공사 정관의 변경을 요구하는 사안

- 같은 날 연이어 이사회를 개최, ‘보수한도(총액)’는 주주총회에서, ‘보수기준’은 이사회 결의로 정하도록 정관을 변경하는 안 의결 (별첨 참조)

○ 제25기(2007회계년도) 정기주주총회 (08년 3월 28일)

- 제2호 의안(정관 일부 변경) 및 제4호 의안(이사 보수한도 승인) 의결을 통해 위 두 번의 이사회에서 결의된 사항이 인정받음

○ 결과적으로 모든 상임이사에 대해 3% 인상이 관철 (표 참조)

<표 - 주주총회 후 이사회에서 결의한 보수 지급기준>            (단위: 천원)

	사장	감사	부사장	전무
2007	394,548	245,205	190,436	172,524
2008	406,383	252,560	196,150	177,700
증감(%)	11,835(3.0%)	7,355(3.0%)	5,714(3.0%)	5,176(3.0%)

□ 문제점

▶ 방만 경영이 문제되는 시점에서 임원 보수의 편법적 인상

○ 인건비 총액에 대한 인상폭 지침이 ‘임원 보수’ 인상폭에 대한 지침이 아니라는 공사측의 궤변

- 공기업 임원으로서 모범을 보여야 할 사회적 책무에 대한 배신

- 금액이 크지 않다고 해도 이런 식의 임금 인상은 반드시 시정돼야 할 사안

▶ 정관 변경을 통한 편법적 보수인상

○ 공사 임원에 대한 ‘보수 한도액’은 정관에 규정된 상임 임원 정원(7인)을 기준으로 결정됨

○ 그러나 공사는 실제로 7인이 아닌 6인의 상임 임원만 운용 중

- 총액 기준 보수 한도액을 주주총회에서 인정받은 후, 1인의 상임 임원 보수여유분을 여타 임원의 추가상승에 이용하는 편법 동원

▶ 2005년 사장의 직무를 대행하는 부사장에게 7개월 동안 사장의 보수를 지급한 사실이 감사원에 적발 (08년 3월) - 방만 경영의 또 다른 사례

□ 지적사항

▶ 작은 금액에도 불구하고 연례적으로 정부지침을 위반, 편법을 동원한 인상은 반드시 시정돼야 한다고 보는데, 이에 대한 신임 사장의 견해.

▶ 주주총회에서 임원 보수의 총액만 결정하고, 이사회에서 구체적 지급기준을 마련하는 회사도 실제로 많이 있음. 그러나 공사는 ‘공공기관 운영에 관한 법률’에 의거, 예산지침을 따라야 하는 입장이며, 국민의 세금이 투입되는 기관으로서 모범이 되어야 할 의무가 있음.

○ 이런 관점에서 볼 때, 특히 정관의 변경을 통해 편법적으로 임원의 보수를 인상할 수 있도록 한 점은 원상복구될 필요가 있다고 보는데, 이에 대한 사장의 견해.

▶ 공사가 임원의 보수를 편법적으로 인상한 배경에는 타 공기업과 비교해 상대적으로 임원 보수가 적다는 인식이 깔려 있음. 그러나 이 같은 인식이야말로 민영화, 효율화 논리의 빌미를 제공하는 것이라고 보는데, 이에 대한 사장의 견해.