제278회 정기국회국정감사

방송통신위원회 정책자료집

뉴미디어 정책평가 보고서

2008.10

國會議員 허 원 제

【한나라당 부산진구 갑】

뉴미디어 정책평가 보고서를 발간하면서

우리나라의 방송역사는 수많은 우여곡절을 겪으면서도 발전의 발전을 거듭해왔고, 이종미디어간의 경계가 허물어지고 디지털기술에 기반을 둔 융합현상이 심화되면서 바야흐로 미디어 빅뱅시대에 돌입하고 있습니다.

무료 보편적 서비스인 지상파방송만 존재하던 우리나라 방송시장에 변화의 바람을 불어넣은 것은 지난 1995년 종합유선방송, 2002년 위성방송, 2005년 DMB방송이 잇따라 선보이기 시작하면서 부터이지만, 곧 다가올 인터넷멀티미디어방송(IPTV)은 종전 방송생태계에 새로운 변혁을 가져올 것이라는 다소 앞선 전망도 낳고 있습니다.

하지만 늘 장밋빛 미래를 쫓아 도입된 뉴미디어들이 과연 도입초기의 기대와 전망에 걸맞게 성장하고 발전하였는지, 그래서 직접적인 수혜자인 시청자들의 복지나 권리가 증대되었는지 꼼꼼히 살펴봐야 하고 만약 그렇지 않다면 원인이 어디에 있고 앞으로 개선해야 할 것은 무엇인지 한번 쯤 되돌아볼 시점이 아닌가 생각합니다.

과거를 되짚어보는 것은 지금 오늘의 우리모습을 성찰하고 지금의 문제를 풀어가는 지혜와 함께 내일을 함께 열어갈 원동력을 같이 한다는 데 참 뜻이 있다고 자부합니다.

이에 본 의원은 감히 그동안의 뉴미디어 도입과 관련한 정부정책을 평가해보고 앞으로의 개선방안을 제시해보고자 합니다.

이번 평가보고서가 뉴미디어의 산업활성화와 매체간 균형발전, 시청자 복지함양이라는 정책적 지향점을 새로이 세우고 방통융합시대 뉴미디어가 국가 경제발전과 국제 경쟁력 확보에 이바지하는 데 작은 보탬이 되길 기대해 봅니다.

2008년 10월

國會議員 허 원 제

▣ 요약 ▣

Ⅰ. 뉴미디어 도입 및 사업 현황	1

1. 도입 현황	1

2. 사업 현황	4

3. 정책목표 대비 성과	11

Ⅱ. 기존 뉴미디어 정책의 문제점	17

1. 도입 관련 정책 프레임 미숙	17

2. 도입 이후 매체간 경쟁정책 부재	19

3. 시청자 중심의 정책 관점 부재	20

4. 결론 : 총체적 시장과 정책 실패	21

Ⅲ. 정책 개선방안	22

1. 정책 지향점	22

2. 방송통신 통합규제 체계 마련	26

목   차

▣ 요 약 ▣

ㅇ 국내 방송시장에는 1995년 케이블TV SO, 2002년 위성방송, 2005년 위성 및 지상파 DMB가 도입되었고, 2008년부터는 IPTV가 상용화될 예정임

ㅇ 뉴미디어 도입 본연의 취지는 기존미디어 서비스 한계를 보완하고 시장경쟁 활성화를 통해 소비자 복지 향상, 방송산업 발전을 도모하기 위함

ㅇ 최근 디지털기술의 발전, 규제완화에 따른 수평ㆍ수직 결합 활성화 등으로 기존미디어에 대한 뉴미디어의 보완 역할은 축소되고 있는 반면, 기존미디어에 대한 경쟁자로서의 뉴미디어 역할이 부각됨에 따라, 선진국은 뉴미디어 정책 목표를 도입 그 자체가 아닌 도입 이후 경쟁촉진에 두고 있음

ㅇ 반면, 국내의 경우 장밋빛 전망에 매몰되어 뉴미디어들이 무분별하게 도입되었고, 여기에 사업자역무에 기반한 ‘칸막이식 규제틀’에 따른 경쟁정책 부재로, 기존미디어의 독과점 및 시장지배력 확대, 뉴미디어 사업여건 악화, 콘텐츠산업의 피폐 등의 악순환을 지속시키고 있음

ㅇ 특히, 위성방송 도입 이후 케이블TV와 경쟁체제 미구축으로 인해 케이블TV의 시장지배력이 확대되고 있는 가운데, IPTV 또한 방송과 통신의 제휴형태가 아닌 통신영역에 국한된 ‘칸막이식’ 사업형태로 도입됨에 따라 경쟁 활성화에 대한 전망을 불투명하게 하고 있음

ㅇ IPTV 도입을 앞두고 있는 현 시점에서, 위성방송, DMB 도입 당시와 마찬가지로 정책당국이 막연한 산업 및 경쟁 효과를 논의하기 보다는, 기존 방송산업 시장의 악순환 구조를 개선하기 위한 정밀한 진단에 근거하여 전체 방송시장을 대상으로 한 유의미한 시장획정에 따른 이종 시장영역간 발전적 보완관계, 동일 시장영역내 유효한 경쟁관계를 정립할 수 있는 기반을 조속히 마련해야 함

ㅇ 뉴미디어간 경쟁촉진을 위해 소비자 관점에서 관련 시장의 경쟁상황을 평가하고, 선발사업자의 시장지배력 및 경쟁제한성을 합리적으로 규제함과 동시에 후발사업자의 진입장벽을 제거함으로써, 뉴미디어간 경쟁활동이 방송시장 선순환구조를 조성할 수 있도록 유도해야 함

제278회 국정감사	뉴미디어 정책평가보고서

Ⅰ. 뉴미디어 도입 및 사업현황

1. 도입 현황

☐ 도입배경과 정책목표

DJ․참여정부의 뉴미디어 도입은 소비자의 요구보다는 신기술 도입을 주도한 통신사업자의 사업목적 등 기술 주도하에 추진되어 옴

ㅇ ’95년 종합유선방송(케이블TV) 도입 이후, DJ․참여정부가 ’02년 위성방송, ’05년 위성DMB․지상파DMB 등 신규 방송서비스를 도입한 것은 통신사업자(KT․SKT)의 사업목적 준비와 도입 필요성 주장에 기인하여 이루어져 왔음

ㅇ DJ․참여정부 당시 규제당국은 뉴미디어 도입에 따른 정책적 목표를 크게 기술적 측면, 산업적 측면, 수용자 측면에서 제시하고 있으나 소비자의 요구나 필요에 기반을 두지 아니함

[표1. 뉴미디어 도입시기와 배경, 정책적 목표]

구분	본방송	도입 배경	정책 목표
케 이 블 T V	1995.3.1	- 1987년 노태우 대통령 선거공약 - 1990년 ‘방송제도연구위원회’ 보고서 건의 - 정보화 사회 건설 목표 일환	- 방송기술 발달 부응 - 다채널 뉴미디어 도입 - 종합정보통신망 구축 - 외국 위성방송 대응
위성방송	2002.3.1	- ’99년 KT의 무궁화 3호 위성 및 데이콤의 위성 발사 - 선진국 다채널 위성방송 서비스가 보편화 - 외국 위성방송의 국내잠식	ｏ 국내 방송영상산업기반 조기 구축 및 국제경쟁력 확보 - 외국 위성방송의 국내시장 잠식 방지 - 방송프로그램의 국내외 유통 활성화 ｏ 시청자 채널선택권 확대 및 양질의 서비스 제공 ｏ 매체간 공정경쟁 촉진 및 균형발전 추구 - 뉴미디어 시장에 대한 진입규제 완화 및 과당경쟁 방지
위 성 D M B	2005.5.1	- SKT․日 MBCo의 위성체 공동 개발과 위성주파수 대역의 전파주권 수호라는 차원에서 사업이 조기 실시되어야 한다는 명분 제기 - IT 강국의 강점을 활용하여 차세대 핵심 산업에서 경쟁력을 확보하기 위하여 도입이 시급하다는 주장	ｏ 시청자의 선택권 확대 등 시청복지 증진 - 이동형 방송, 개인형 방송, 융합형 방송으로 시청자의 볼 권리 확대 등 시청자 복지 증진 ｏ 방송의 공익성 제고 - 개인 모바일의 매체 특성을 이용한 재난방송 등 공익성 서비스의 효율성 제고 - 이동형 유료가입자 정보 보호 장치 마련 ｏ 국내 방송산업 연계 발전기여 - 이동방송 시장창출로 방송산업 규모 확대 - 이동형 방송 콘텐츠 개발 및 다양한 영상산업 발전에 기여 - 새로운 방송영상산업 인프라 구축, 신규 서비스 제공, 단말기 제조 등 산업적 연계를 통한 전후방 관련 산업 부양
지 상 파 D M B	2005.12	- 2004년 미국식 DTV 전송방식(ATSC)의 이동 수신을 보완 - 위성 DMB의 기존시장 진입대가로 그 도입이 결정	ｏ ‘디지털TV 전송방식 등에 관한 4인 대표 합의(노성대 전 방송위원장, 진대제 전 정보통신부 장관, 정연주 전 KBS사장, 신학림 전국언론노동조합 전 위원장)’에 따라 지상파DTV의 이동 수신 확보 ｏ 시청자에게 새롭고 다양한 무료보편적서비스 제공과 선택 폭 확대
I P T V	2008.10 (예정)	- 통신사업자(KT․SKT)의 통신시장 포화에 따른 신규 시장 창출 목적 - 기술발달과 세계적인 방통융합 추세에 부응	ｏ 콘텐츠 활성화 - 종합편성, 보도채널의 대기업 진입제 한 완화 - 교육 등 다양한 공공분야 시범서비스 개발 ｏ 경제적 효과 - 향후 5년간 8조9000억원의 생산유발, 3만6000명의 고용창출 효과 기대 ｏ 방송시장 선진화 및 삶의 질 향상 - 규제완화, 공정경쟁 확대 등 시장구조 개편 - 양방향 교육서비스로 서민층 사교육 비 1조4000억원 절감

☐ 뉴미디어 도입에 따른 산업효과

규제당국의 객관적인 연구가 아닌 학계 논문에 기초하여 뉴미디어 플랫폼 도입에 따른 산업효과를 추산

ㅇ 정부는 ’95년 케이블TV로 인한 고용창출효과 등 산업유발효과에 관한 객관적인 연구도 없이 도입하였음

ㅇ ’01년 위성방송, ’04년~’05년 위성․지상파DMB 허가 당시에도 서비스 도입에 따른 산업효과에 대한 검증절차도 없이 외부 민간인의 전망치에 의존

매체	연도	생산유발효과	부가가치유발효과	수입유발효과	고용창출효과
위성방송	’99년	1조4,976억	5,561억	4,561억	25,687명
	’01년	3조1,859억	1조292억	1조5,753억	41,571명
	’03년	6조8,431억	1조7,611억	4조9,798억	62,032명
	계	11조 5,266억	3조 3,464억	7조 112억	129,236명
위성DMB	’03년	1,309억	841억	768억	3,027명
	’04년	1,847억	1,211억	968억	4,205명
	’05년	2,499억	1,684억	1,094억	5,648명
	’06년	3,794억	2,615억	1,385억	8,483명
	’07년	6,555억	4,547억	2,254억	14,280명
	계	1조 6,004억	1조 898억	6,469억	35,643명

※ 위성방송, 위성․지상파DMB의 산업효과 지표 모두 학계교수의 연구 결과에 국한

[표2. 위성방송 및 위성DMB 도입에 따른 산업효과 지표]         (단위:원)

* 출처 : 방송통신위원회 제출자료

구 분		'05년	'06년	'07년	'08년	'09년	'10년
지상파 DMB	가입자	80	210	401	646	909	1,142
	매출액	203	527	1,011	3,253	4,578	7,481
위 성 DMB	가입자	28	75	148	246	354	457
	매출액	310	836	1,752	3,033	4,536	6,045

[표3. DMB서비스 가입자 및 매출액 전망]                    (단위:만명, 원)

* 출처 : 지상파DMB 시장전망(2004.6, ETRI), 지상파DMB 현황과 문제점(지상파DMB 특별위원회 김윤섭)에서 재인용

2. 사업 현황

☐ 방송서비스 매출규모

뉴미디어 도입 이후 지상파방송의 입지는 축소된 반면 유료방송의 외형적 성장은 확대. 다만, 케이블TV의 과도한 시장지배력은 좀처럼 개선되고 있지 아니함

ㅇ ’06년 방송시장 전체 매출액(9조 7,199억원) 중 유료방송(종합유선방송, 일반 위성방송)이 23.05%(2조 2,406억원) 점유

- 유료방송시장 전체 매출액 중 종합유선방송이 82%를 차지한 반면 위성방송(Skylife)은 18%에 불과(IPTV와 중계유선방송은 제외)

※ 일반위성방송, 인접 산업과 유사한 시장을 대상으로 유사한 방송서비스를 제공한다는 측면에서 종합유선방송(SO)의 대체재로 작용

ㅇ ’95년 출범한 케이블방송은 날이 갈수록 매체 영향력이 증대되고 있는 추세이며, 상대적으로 지상파방송 영역은 잠식되고 있음

- 지상파방송이 ’97년 대비 ’04년 광고매출액이 약 40% 성장한 것에 비해 케이블방송은 약 449% 성장

구분	’97년	’98년	’99년	’00년	’01년	’02년	’03년	’04년	’05년	’06년
전체	32,582	29,030	35,932	50,574	61,649	95,234	71,366	77,728	86,352	97,199
- 지상파	24,732	18,146	23,632	30,984	29,725	35,481	36,365	35,448	35,426	37,060
- 지상파DMB	-	-	-	-	-	-	-	-	-	23
- 유선방송	3,978	4,651	5,005	6,301	7,332	8,962	11,365	13,846	15,974	18,624
․종합유선	1,595	1,996	2,360	3,642	5,478	7,886	10,750	13,479	15,818	18,467
․중계유선	2,382	2,654	2,645	2,659	1,853	1,076	615	366	156	157
- 위성방송	-	-	-	-	-		1,496	2,550	3,689	4,827
․일반위성	-	-	-	-	-		1,496	2,550	3,473	3,939
․위성DMB	-	-	-	-	-	-	-	-	216	888
- PP	3,871	6,233	7,294	13,288	24,594	49,268	23,023	25,884	31,265	36,687
- IPTV(PP)	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-

[표4. 국내방송시장 매출규모]                                   (단위:억원)

* 출처 : 방송통계자료집(’07.12, 구 방송위), 방송사업자 재산상황공표집(’08.6, 방송통신위)

☐ 유료방송 가입규모

전체 유료방송 가입자 중 86%가 케이블방송에 가입, 시장 쏠림현상이 지속되고 있음(케이블방송 대체재로서의 위성방송 역할 미약)

ㅇ ’07년말 현재 국내 유료방송가입 규모가 전체 가구 수의 91.4%인 1,700만을 넘어, 유료방송시장은 포화 상태

ㅇ 유료방송 가입자 중 케이블방송이 86%를 차지하고 있는 반면, 위성방송은 출범 6년여 동안 14%수준에 불과

ㅇ 케이블방송 대체재로서의 위성방송 역할이 미미하면서 시장 쏠림현상과 불균형적 시장 상황이 지속

[표5. 유료방송 가입규모]               ( 단위:만명)

구분	’95.12	’96.12	’97.12	’98.12	’99.12	’00.12	’01.12	’02.6	’03. 6	’04.12	’05.12	’06.12	’07.12
전체 가구수	1,376	1,376	1,450	1,491	1,517	1,544	1,572	1,608	1,649	1,739	1,786	1,833	1,868
유료방송 가입자	526	678	885	800	847	998	1,107	1,171	1,250	1,302	1,413	1,411	1,708
- 종합유선	55	153	252	100	195	308	584	691	940	1,084	1,197	1,199	1,476
- 일반위성	-	-	-	-	-	-	17	30	78	165	186	194	215
중계유선	471	525	633	700	652	690	506	450	232	52	30	17	17

* 출처:방송통계자료집(’07.12, 구 방송위원회), 방송사업자재산상황공표집(’08.6, 방송통신위)

□ 케이블TV 사업 현황

케이블TV의 수평․수직적 결합 규제완화로 일부 대형사업자(MSO, MPP) 위주로 유료방송 시장구조가 빠르게 재편되고 있음

[표6. 연도별 케이블TV MSO 가입자 현황]        (’08.년 4월 기준, 단위:명)

구분	전체 가구수	케이블 가입자수(만)	매출액(백만원)	당기순익(백만원)
1995.12	1,376	55	-	-
1996.12	1,376	153	-	-
1997.12	1,450	252	159,562	-48,380
1998.12	1,491	100	199,610	-33,280
1999.12	1,517	195	236,035	9,585
2000.12	1,544	308	364,224	-5,719
2001.12	1,572	584	547,897	54,738
2002.12	1,608	691	782,238	70,983
2003.12	1,649	940	1,074,954	27,802
2004.12	1,739	1,084	1,347,948	69,178
2005.12	1,786	1,197	1,581,800	104,700
2006.12	1,833	1,199	1,846,747	86,714
2007.12	1,868	1,476	2,135,800	233,200

ㅇ ’95년 정부는 케이블TV를 국책사업으로 추진하면서 적극적으로 시장에 개입해 규제와 지원책을 강구하였으나, 한국형 모델(SO-PP-NO 삼분할 제도, 중계유선방송과 종합유선방송 분리 정책 등)은 시장에서 실패로 평가받음

- ’99년 종합유선방송법 개정, ’00년 통합방송법안을 통해 3분야 사업자간 겸영 허용, MSO․PP 등 수평․수직 결합 허용, 대기업 및 외국인 지분 제한 완화, 중계유선방송의 종합유선방송 전환 승인 정책 마련

ㅇ 정부 규제완화와 티어링 제도 도입 등으로 ’99년 이후 케이블 가입자 수가 급증하고 매출액, 자본 규모가 지상파에 성장률에 비해 가파르게 성장

- 수평․수직 결합 허용과 대기업 및 외국인 지분 제한 완화로 인해 국내 케이블산업은 MSO 및 MPP 체제로 전환되었으며 8개 MSO가 전체 아날로그 케이블 가입자의 77%, 디지털케이블 가입자의 97%를 점유하는 시장지배력을 확보함(’08년 4월 기준). 매출액의 경우는 8개 MSO가 전체 케이블 매출액의 81.1% 점유(’06년 12월 기준)

MSO	아날로그	디지털	합계
티브로드	2,701,141	62,161	2,763,302
CJ헬로비전	2,194,847	519,106	2,713,953
씨앤앰	1,931,814	484,962	2,416,776
CMB	1,619,675	871	1,620,546
HCN	1,142,221	53,988	1,196,209
큐릭스	561,905	69,465	631,370
온미디어	521,677	15,653	537,330
GS 홈쇼핑	371,505	66,034	437,539
MSO 소계(점유율)	11,044,785(77%)	1,272,240(97%)	12,317,025(79%)
개별SO	3,315,066	43,238	3,358,304
합계	14,359,851	1,315,478	15,675,329

[표7. 케이블TV MSO 가입자 현황]                  (’08.년 4월 기준, 단위:명)

* 출처 : 방송통신위원회(2008) 방송법 시행령 일부개정령안 공청회 자료집

[표8. 케이블TV MSO 매출액 현황]                (’06. 12월 기준, 단위:천원)

구분	소유 SO수	2006년 매출액(천원)	매출액 점유율(%)
티브로드	17	403,820,819	21.9
CJ	15	333,651,732	18.1
씨앤앰	15	293,651,732	15.9
CMB	13	109,263,003	5.9
HCN	11	131,554,224	7.1
큐릭스	6	95,546,619	5.2
온미디어	4	48,786,871	2.6
GS홈쇼핑	2	80,468,066	4.4
MSO 전체	83	1,497,057,891	81.1
SO 전체	107	1,846,747,567	100

* 출처 : 구 방송위원회(2007) 2007년 방송산업실태조사표 참조

☐ 위성방송 사업현황

과도한 정부규제와 초기 지상파재송신 불가, MPP 채널이탈 지속, 과도한 누적적자, 직접경쟁 플랫폼(IPTV) 도입으로 불안정한 시장지위 상태가 지속

ㅇ 위성방송은 기술특성상 광역성과 동시성을 구현하는 가장 효율적인 방송매체이면서 국가 위성산업 육성․발전의 전략적 매개체로서의 역할 기대

- 위성체 개발․운영기술 확보, 위성방송시스템 기술구축, 해외위성(Spill Over)으로부터의 자국문화보호 등에 기여

- 디지털방송시장 개척과 방송신기술의 구현, 콘텐츠산업 활성화, 지역․계층간 방송격차 해소 등 국내 방송문화와 관련산업 발전에 기여

ㅇ 하지만 해외 위성방송사업자와 달리 정부지원 부족과 차별적․이중적 규제, 콘텐츠 역차별 심화 등으로 사업안정화를 위한 적정 가입자 뿐 아니라 안정적 투자재원 확보에 어려움

- 신규가입 정체와 가입해지 증가로 적정규모의 가입자 확보에 난관

- 막대한 누적결손과 자본잠식으로 재정안정화가 불투명

※ ’06년 흑자전환을 이룩했으나 ’07년말 기준 누적적자 4,674억원

ㅇ 사업초기 지상파 재송신 불가, MPP들의 채널공급 거절, 경쟁사업자의 저가 공세와 구내설비 독점 등 기존 사업자의 견제와 규제당국의 육성․지원 정책부족으로 시장 안착에 어려움을 겪었으나, 방통융합과 디지털전환 시대의 불안정한 시장지위를 타개할 새로운 성장발전 방안을 모색중

구분	’01년	’02년	’03년	’04년	’05년	’06년	’07년
신규가입자	-	53.4	69.8	65.4	57.7	39.6	48.3
해지자	-	1.8	7.7	13.9	37.8	28.5	29.1
유지가입자(누적)	-	51.6	113.7	165.2	185.5	196.6	215.8
매출액			1,496	2,550	3,473	3,939	3,874
당기순익	-123	-1,162	-1,685	-1,380	-792	36	431
누적 손실	-123	-1,285	-2,969	-4,349	-5,141	-5,105	-4,674

[표9. 일반 위성방송 가입자 및 재무 현황]                 (단위:만명, 억원)

☐ 디지털멀티미디어방송(DMB)

세계최초 이동형 멀티미디어 방송 실현에 대한 기대감과 달리 제한된 광고수익과 과도한 누적적자로 인한 재정적 위기상태에 처함

ㅇ 위성 및 지상파DMB가 세계최초 이동형 멀티미디어방송을 실현, 시청자의 권익향상 및 방통융합에 있어서도 선도적인 역할을 수행할 것으로 기대

- 위성DMB는 융합서비스를 희망하는 소비자 욕구, 신기술의 산업화 등 방송통신 융합 환경에 적극 대응하기 위해 민간사업자 주도로 도입

ㅇ DMB사업자로 19개 지상파DMB사업자와 1개 위성DMB사업자가 있으며, 지상파DMB는 1,439만대의 단말기가 판매되었으며, 위성DMB는 141만명이 가입하였으나, 누적적자는 3천억원이 넘음

[표10. DMB 사업자 현황]

구분	지상파DMB						위성DMB
	수도권(6개)		비수도권(13개)
	지상파군	비지상파군 (중소사업자)	단일권역	6개 권역
				권역	MBC	민영방송
사업자	KBS	YTN	KBS	강원권	춘천MBC	강원민방	TU미디어
				제주권	제주MBC	제주방송
	MBC	한국DMB		경북권	안동MBC	대구방송
				경남권	부산MBC	KNN
	SBS	U1미디어		충청권	대전MBC	대전방송
				호남권	광주MBC	광주방송

* 출처 : 방송통신위원회 국정감사 관련 제출자료

[표11. DMB 단말기 판매 현황]                         (’08년 7월 기준)

구 분	지상파DMB	위성DMB	계
이용자	1,439만	141만	1,580만
누적적자	984억원	2,703억원	3,687억원

* 출처 : 방송통신위원회 국정감사 관련 제출자료

ㅇ DMB이용자는 급증하였으나 방송사업자들은 적자운영으로 경영위기 상황임

- 세계적인 방송기술 개발 주도 등에도 불구하고 가입자 수 정체, 수익악화로 고사위기에 직면

ㅇ 방송광고 매출액을 주수익원으로 하는 지상파DMB는 광고주의 광고효과 인식 부족 등으로 인해 최소 사업운영비용(월 5억원 소요)에도 못 미치는 광고매출(수도권 6개사업자 월 총매출 7억원, 수도권 1개 사업자 당 월 1억원 미만)로 ’07년말 약 1,000억원의 누적적자 발생(중소사업자는 자본잠식 위기)

→ 사업계획(’05~06년 464억원) 대비 실매출액(~’06년 18.9억원)은 4%에 불과

[표12. 지상파DMB 사업계획서 대비 실 매출액 현황]        (단위 : 백만원)

구 분	KBS	MBC	SBS	YTN	U1미디어	한국DMB
'05년 매출계획	1,009.5	100.0	201.0	1,301.0	168.0	1,150.0
'06년 매출계획	7,043.0	7,061.0	1,735.0	5,974.0	5,773.0	14,955.0
매출계획 합계	8,052.5	7,161.0	1,936.0	7,275.0	5,941.0	16,105.0
실 매출(~'06.12)	257	368	330	365	287	284
매출달성율(%)	3	5	17	5	4	1

* 출처 : 지상파DMB 현황과 문제점(지상파DMB 특별위원회 김윤섭)에서 재인용

ㅇ 가입자의 이용요금으로 사업을 운영하는 위성DMB는 지상파재송신 지연에 따른 사업 초기 가입자 유치 실패 및 요금 부담에 따른 단기 해지 증가로 손익분기도달 가입자(손익분기 : 250만)의 절반 수준인 141만 가입자 확보에 그쳐 ’07년말 2,700억원의 누적적자(’08년 3월 증자한 550억원으로 운영 중)

※ 인력 구조조정(정규직원 30% 감축 등)을 단행하고 마케팅․콘텐츠 비용을 절감(20% 감축)하는 등의 자체 노력에도 ’07년 순손실 748억원, 누적순손실 2,703억원이 발생

구분	’04년	’05년	’06년	’07년
매출	-	216	888	1,197
영업비용	177	1,120	1,599	1,828
영업이익	△177	△904	△711	△631
당기순이익	△148	△965	△842	△748
누적순이익	△148	△1,113	△1,955	△2,703

[표13. 위성DMB 손익 현황]                                (단위 : 억원)

ㅇ 정책당국의 산업육성 의지 부족에 따른 정책지원 미흡, 방통융합서비스에는 부적합한 고정형 방송에 국한된 규제의 틀 적용 등도 사업 악화의 주요 요인으로 작용

3. 정책목표 대비 성과

☐ 규제 현황

뉴미디어별 칸막이식 규제정책으로 매체별 규제 유형 및 강도가 서로 상이

ㅇ 유료방송 시장 참여자들에 대한 법적 규제는 방송법과 인터넷멀티미디어방송사업법으로 이원화되어 있으며 특히, 방송매체별로 “칸막이식 규제”를 적용하고 있음

- 종합유선방송, 일반위성방송, IPTV는 경쟁관계에 있지만 규제법령은 상이

- 진입규제, 채널운영규제, 시장점유율규제 또한 매체별로 상이한 수직적 형태의 칸막이식 규제가 지속되고 있음

[표14. 주요 방송사업자별 소유규제 현황]

구분		대기업	외국자본	일간신문, 뉴스통신	1인 지분
지상파방송사업자		금지	금지	금지	30%
케이블TV	종합유선방송사업자	100%	49%	33%	-
방송채널 사용사업자	일반	100%	49%	-	-
	종합편성, 보도	금지	금지	금지	30%
위성방송사업자		49%	33%	33%	-
전송망 사업자		100%	49%	-	-
IPTV사업자		100%	49%	49%	-
전기통신사업자		100%	49%	-	-

[표15. 고정형 뉴미디어별 규제현황]

구분	종합유선방송	일반위성방송	IPTV
허가단위	지역사업권	전국	전국
대기업 진입	100%	49%	100%
외국인 지분	49%	33%	49%
채널운용	-지역채널 운용 -직접사용채널 운용	-지역채널 운용 불가 -직접사용채널 운용	-지역채널, 직접사용채널 운용 불가
시장점유율 규제	SO 매출액의 33%이내	-	유료방송 가입자(케이블TV+일반위성방송+IPTV)의 1/3이내
관계법령	방송법령		인터넷멀티미디어사업법령

☐ 케이블TV

도입초기 정부정책의 실패를 만회할 과감한 규제완화로 케이블TV의 눈부신 성장을 이뤘으나 과도한 시장집중 현상과 불공정성 심화의 이면도 초래

ㅇ ’07년말 103개 케이블TV SO는 전체 가구의 약 80%를 점유하면서 유료방송시장 내 지배적 사업자로 부상하였고 유료방송시장 성장을 주도하였음

- 지상파난시청해소를 통한 지역․계층간 방송격차 해소, 유료방송시장 성장및 국내 영상산업발전에 기여

- 하지만 케이블TV의 외연적인 성장과 달리 독자적 콘텐츠의 미약 등 질적 성장은 부족하고 유료방송시장 구조가 불균형적인 상황에 놓여 있음

- 도입 초기 인위적인 삼분할 제도 등 정부의 시장육성 및 개입정책이 실패로 나타난 이후 규제완화를 통한 규모의 경제 및 산업 부양을 원인으로 작용

※ ’00년 통합방송법 및 ’04년 방송법 개정을 통해 신규사업자의 시장진입 장벽을 낮추고 소유규제를 완화한 결과 사업자간 과당경쟁(SO-RO, SO-위성방송)이 발생되었고, 대기업의 SO 소유제한 폐지와 외국인의 소유제한 완화(33%→ 49%) 이후 SO의 M&A 가속화와 대형화를 유발

ㅇ 하지만 수평, 수직 결합 확대에 기반한 시장지배력 확대는 유료방송시장의 불균형 뿐만 아니라 콘텐츠 장악력으로 이어졌고, 이로 인해 플랫폼사업자와 콘텐츠제공사업자간의 불공정거래가 개선되고 있지 않음

- 케이블TV 시청률의 전반적인 상승과 지상파방송 시청률의 뚜렷한 하락세를 보이고 있음

- 케이블SO의 저가 수신료는 PP사업자에 대한 낮은 프로그램 사용료 배분으로 이어져 양질의 콘텐츠 생산을 가로막았고, MPP와 MSP(Multi System operator & Program provider) 중심의 채널 라인업은 PP간의 부익부 빈익빈 현상을 더욱 심화시켜 콘텐츠의 다양성 및 콘텐츠 산업 활성화, 시청자 복지증진에는 부족한 부분이 큼

- PP 육성 및 발전에 대한 정부차원의 지원책에 앞서 거래상 우월적 지위에 있는 케이블SO 중심으로 규제 완화가 추진되어 SO-PP, PP-PP간의 선순환적 경쟁관계가 형성되지 못하였음

- 케이블SO에 집중된 시장지배력은 유료방송사업자간의 불공정거래 유인과  불균형 심화 등으로 이어졌음

☐ 위성방송

유료방송시장의 현재 상황은 위성방송 도입 당시의 정책 목표 달성에 실패했음을 보여주고 있음. 다만, 흑자전환 및 HD도입으로 제2의 도약을 모색

[표16. 위성방송 도입 정책 목표 대비 시장성과]

도입 당시 정책 목표 구 방송위원회(2001) 위성방송사업자 선정 백서 참조	시장성과
프로덕션 육성 및 방송프로그램의 국내외 유통 활성화	- ’01년 PP등록제 도입 이후 정책의 부정적, 비의도적 효과 발생 - SO 진입을 위한 PP간의 경쟁 극대화, SO와 PP간의 불균형적 시장지위 양산(불공정 거래) - PP의 빈익빈, 부익부 현상(MPP중심 시장 재편) - 결과적으로 방송영상 콘텐츠의 주 제작기반은 지상파 방송사와 소수 MPP로 제한됨 - 독립 PP는 콘텐츠 제작보다는 제작된 콘텐츠를 구매하여 편성하는데 주력하고, 홈쇼핑 유형의 광고에 의존
시청자의 채널선택권 확대 및 양질의 서비스 제공	- 유료방송시장 내 케이블가입자 86% - 서울 등 6대 광역도시 케이블가입자 90% 이상 - 공동주택에 대한 배타적 저가 단체계약 - 저가 결합상품으로 인한 가입자 Lock In 효과
매체간 공정경쟁 촉진 및 균형발전 추구 - 뉴미디어 시장에 대한 진입규 제 완화 및 과당경쟁 방지 - 시장지배적 사업자의 불공정거 래 행위 방지	- 2001년 위성방송 도입 이후 케이블에 대한 지분제한 완화 정책 시행 - 위성방송의 지상파 재송신 관련 갈등, MPP사업자들의 위성방송 공급 거절 사례, 영업 현장에서의 불공정 경쟁행위 등 실제 시장에서 벌어지는 경쟁에 대해 실효성 있는 대응을 하지 못함 - 유료방송 시장 내 대체제인 케이블과 위성방송에 대한 관계 정립을 고려하지 않은 상황에서 매체간 공정경쟁 촉진 및 불공정거래 행위 방지를 위한 정책 및 행정조치는 전무

☐ 지상파 및 위성DMB

DMB사업자간 관계정립 부재, 핵심콘텐츠 확보지연, 제한된 수익구조 등으로 참여정부의 장밋빛 도입정책에 한계를 드러내고 있음

구분	정책 목표	시장성과
위 성 D M B	ｏ 선택권 확대 등 시청복지 증진 - 이동형 방송, 개인형 방송, 융합형 방송으로 시청자 복지 증진 ｏ 방송의 공익성 제고 - 개인 모바일의 매체 특성을 이용한 공익성 서비스의 효율성 제고 - 이동형 유료방송 가입자 정보 보호 장치 마련 ｏ 국내 방송산업 연계 발전 기여 - 이동방송시장 창출로 방송산업 규모 확대 - 이동형 방송 콘텐츠 개발 및 다양한 영상산업 발전을 통한 국내 문화산업 활성화에 기여 - 새로운 방송영상산업 인프라 구축, 신규 서비스 및 콘텐츠 제공, 단말기 제조 및 유통 등 산업적 연계를 통한 전후방 관련산업 부양	ｏ 위성DMB의 지상파방송 재송신불가로 재정적 위기상황이 지속되고 있음 - 지상파 재송신 불가로 콘텐츠 경쟁력을 상실, 가입자 정체상태로 난관에 봉착 - 엄격한 소유제한, 방송발전기금-전파사용료 등 규제비용 이중부담 등 정부차원의 정책적 지원 부족도 한 몫 ｏ 유료방송과 무료방송으로 구분된 국내DMB시장에서의 관계정립 실패로 인해 위성DMB는 초기시장 진입과 안정적 사업발전 기반확보에 실패 - 지상파 DMB와의 시장선점 경쟁속에통합DMB단말기 개발 및 보급지연 등으로 시장확대 한계 ｏ 정책 당국은 위성DMB 도입 이후 최소한의 경쟁 기반을 마련하지 않은 채 시장 자율 논리만 내세워 왔음
지 상 파 D M B	ｏ 무료보편적 이동방송서비스 제공으로 시청자 복지 함양 ｏ 시청자에게 새롭고 다양한 서비스 제공과 선택 폭 확대 ｏ 신규 매체로서의 다양한 신규 서비스 제공과 지상파DTV의 이동 수신 확보	ｏ 국내 이동방송시장 형성, 수용자의 방송접근기회 확대 - 천만 대 이상의 지상파DMB 단말기 보급 등으로 DMB단말기 시장 형성 ｏ 하지만 제한된 광고시장과 코바코 위주의 광고 분배정책에 전적으로 의존,광고매출이 최소 운영비용의 1/5 - ’07년말 약 1,000억원의 누적적자 ｏ 엄격한 소유․편성규제와 매체위상(난시청해소,재난방송) 부족으로 사업위기

[표17. DMB 도입 정책 목표 대비 시장성과]

Ⅱ. 기존 뉴미디어 정책의 문제점

1. 도입 관련 정책 프레임 미숙

종합적․체계적 매체정책 수립과 제한된 시장상황 고려 없이 부풀려진 도입효과에 밀려 무분별한 매체도입으로 오히려 산업부실화를 초래

☐ 낙관주의적 신규매체 도입에 매몰

ㅇ 종합적이고 체계적인 매체정책 수립 없이 신기술 등장과 사업자들의 이해관계에 밀려 급속한 도입 추진

- KT의 무궁화 3호 위성 발사, SKT의 위성DMB용 위성체 발사 등 통신사업자의 이해관계에 의해 도입 필요성이 제기됨

- 신규 매체 도입이 새로운 시장 창출 및 산업 발전에 기여할 것이라는 장밋빛 환상에 매몰

※ 위성방송 사업효과 : 생산, 부가가치, 수입유발 등 약 22조원 이상의 경제적 파급효과, 13만명의 고용창출 효과

※ 위성DMB 경제적 유발효과 : 약 3조 4천억원, 지상파DMB 매출효과: 1조 7천억원

- 실제 시장 수요에 대한 체계적 분석 없이 경쟁 성장과 고용창출이라는 맹목적 구호 속에 신규사업자 양산에만 몰두

ㅇ 신규매체 도입을 ‘경제성장 & 고용창출’논리로 정당화시켰으나, 실제적인 효과는 사업자간 과당 경쟁으로 인한 사업 부실로 이어짐

- 규제 당국의 장밋빛 전망과 달리 신규 도입 매체들의 내실없는 외형적 확장만이 이루어져왔음에도 불구하고 계속적인 시행착오가 거듭되고 있음

※ 참여정부 시절인 지난 2005년에 세계최초로 선보인 위성DMB․지상파DMB 사업은 도입 2년 6개월만에 이용자 1,000만명을 돌파하는 등 단말기 제조사의 성장에 기여한 부분이 있으나, 3,687억원의 누적결손(지상파DMB 986억원, 위성DMB 2,703억원)과 자본잠식, 가입자 정체 등으로 경영위기에 직면해 있음

☐ 시장 수요를 고려하지 않은 무분별한 신규매체 도입

ㅇ 국내 방송광고 시장이 포화 상태로 정체되어 있고, 국내 유료방송가입 시장 또한 전체 가구의 80%이상을 케이블TV가 점유한 상태에서 정확한 수요 예측없이 신규 매체 도입정책만 남발

- 국내 유료방송은 한정된 시장 규모에서 시청률 경쟁 및 광고 확보 경쟁이 치열한 상황으로 신규 매체 진입이 곧 수익성 보장으로 연결되는 것이 아님

- 따라서 신규 매체 도입시 수용자들의 신규 매체에 대한 수용자세 및 경제적 행위 분석 등 시장분석을 통한 과학적이고 체계적인 수요 예측이 절대적으로 필요함

ㅇ 그러나 정책당국은 정확한 수요 예측 없이 경제적 파급효과만을 강조한 채 도입을 추진하였고, 결국 신규사업자들의 가입자 확보 부진 및 광고 수주 부진으로 인해 대부분의 사업자가 시장 안착에 실패하는 결과를 낳음

- 이는 현행 유료방송시장에서 사업자간 과당 경쟁을 유발하고 내실없는 외형적 확장만을 거듭하는 원인이 되고 있음

2. 도입 이후 매체간 경쟁 정책 부재

경쟁정책 이해부족과 매체단위별 정책몰입, 매체간 규제조정 실패, 시장분석 및 평가작업 미미 등으로 인해 공정경쟁 기반이 저해되고 특정사업자로의 쏠림현상이 심화되면서 매체간 빈익빈 부익부 현상은 더욱 심화

□ 매체 단위 정책에 매몰

ㅇ 신규 매체의 등장이 유발할 기존 방송사업자와의 매체간 경쟁 환경 변화를 고려하지 못한 채 특정 매체에 국한한 정책에만 몰두함

- 동일시장을 대상으로 경쟁매체간의 경쟁구도에 대한 이해가 부족한 상태에서 도입매체 단위의 진흥 혹은 규제정책에만 매몰

ㅇ 매체간 경쟁을 고려하지 못한 매체단위의 정책입안과 규제집행은 선발사업자와 후발사업자, 지배적 사업자와 피지배적사업자간의 역학관계를 개선시키지 못했고 공정경쟁의 정책적 기반형성을 저해하였음

- 기존-신규사업자간의 공정경쟁 or 협업구도 등에 대한 정책적 관심 부재

□ 매체간 규제 조정의 실패

ㅇ 규제당국은 주요 방송정책 수립과 결정, 집행과정 때마다 매체간 균형발전을 내세웠으나 수사적 구호에 그쳤고 실질적인 매체간 공정경쟁을 위한 정책을 수립하지 못함

- 매체간 경쟁 정책의 부재는 유료방송 시장이 사업자들 간의 이전투구의 장으로 만들었고, 규제당국이 사업자들의 첨예한 이해관계 대립을 조정하거나 절충하는 데 실패하게 되는 결과를 낳았음

ㅇ 이해 조정에 실패한 규제당국은 특정 사업자들의 경영난 해소라는 명목으로 개별적 요구사항을 들어주는 방식의 임기응변적 대처를 함

- 그 결과 특정 사업자를 위한 각종 규제 완화 조치 남발되었고, 이러한 임기응변 대처가 오히려 공정경쟁을 저해하고 기존사업자의 독과점을 심화시키는 결과를 낳음

□ 시장 분석에 근거하지 않은 정책 양산

ㅇ 중계유선과 종합유선방송간의 출혈경쟁으로 인한 유료방송 시장가격구도의 붕괴, 케이블TV와 위성방송간의 경쟁활성화 정책부재로 인한 과도한 시장 쏠림 현상 지속, IPTV가 기존 유료방송시장에서 미치는 영향에 대한 성찰부족 등으로 인한 미디어 난개발로 사업자는 포화 상태에 직면

ㅇ 유료방송시장의 활성화와 국내 영상방송산업 발전 도모를 위해서는 무엇보다 저가구조의 기존 유료방송시장을 정상화시켜야 함에도 불구하고 이미 고착화되어 있는 저가 시장구조에 대한 개선방안은 부재

ㅇ IPTV사업의 초반성패는 결합상품 경쟁으로 귀결되며, 결국 방송상품이 결합상품의 끼워팔기 상품이나 미끼상품화로 전락, 기존의 저가 유료방송시장을 더욱 고착화시킬 우려가 존재

3. 시청자 중심의 정책 관점 부재

뉴미디어 도입에 있어 사업자와 규제기간의 이해관계에 우선되고, 실질적인 수용자 복지․시청자 주권확보에는 무관심. 수용자 중심의 정부정책 및 조사활동도 부재

□ 수용자 복지 관점의 정책 목표 부재

ㅇ 시청자의 이해보다는 사업자/규제기관의 이해를 우선시한 신규 매체 도입을 추진

- 신규 유료방송 매체 도입은 시청자들에게 보다 양질의 프로그램을 보다 저렴한 가격으로 제공하는 수용자 복지 관점의 정책 목표에 기반해서 추진되어야 마땅함

- 그러나 기존 도입 논의에서 신규 매체 도입을 통해 달성하고자 하는 실질적인 수용자 복지나 시청자 주권 확보 방안 등에 대한 논의가 전무하였음

□ 시청자 매체 이용 행태에 대한 조사 부재

ㅇ 신규 매체 도입이 실질적인 수용자 복지에 기여하기 위해서는 시청자들의 선호 매체나 채널 수, 이용 행태 등에 대한 기초조사를 토대로 체계적인 채널 정책을 마련해야 함

- 이러한 수용자 복지 정책의 부재는 신규매체 도입으로 매체 다양성은 늘어났으나 시청자 입장에서 실질적인 채널 다양성 확보나 프로그램 선택권 증가로 이어지지 못하는 결과를 낳음

- 오히려 케이블TV의 상품 및 요금 부당 변경 등에서 나타났듯이 매체간 경쟁으로 인한 시청자 선택권 제한과 수용자 복지 침해 사례가 발생하기도 하였음

4. 결론 : 총체적 시장과 정책 실패

DJ․참여정부의 뉴미디어 도입에 대한 정책적 실패는 산업활성화 및 매체간 균형발전, 수용자 복지증대 등의 총체적인 실패로 귀결

□ 유료 방송 도입 정책의 총체적 실패

ㅇ 신규 매체 도입은 새로운 성장 동력 마련을 통한 ‘산업 활성화’, ‘기존 및 신규 매체간 균형 발전의 도모’, 이를 통한 실질적인 ‘수용자 복지’에 기여하는 정책 기조를 지녀야 함

- DJ․참여정부의 기존 유료방송 도입 정책은 규제 당국의 ‘정책적 실패’가 신규사업자들의 ‘사업적 실패’를 낳고, 이것이 ‘수용자 복지 실패’로 이어지는 총체적 실패의 악순환이었음

ㅇ 산업 활성화 정책의 실패

- 산업 활성화 정책은 규제 당국의 체계적인 매체 정책 부재, 낙관적 성과주의 매몰, 무분별한 신규 매체 도입 등으로 인해 저가형 유료방송 시장의 고착화, 신규 후발사업자들의 부실화, PP들의 빈곤화를 낳았음

ㅇ 매체간 균형 발전 정책의 실패

- 매체간 경쟁 정책의 부재, 사업자간 이해 조정 실패, 매체 단위 규제완화 남발로 인해 선발사업자의 시장지배력 공고화, 후발사업자들에 대한 역차별 초래 및 사업 실패 등 매체간 불균형이 심화되었음

ㅇ 수용자 복지 확보 실패

- 시청자 중심의 정책목표 설정 부재, 실제적인 매체 이용 행태 등에 대한 조사 부재, 매체 도입을 통한 채널 및 다양성 확보 실패로 인해 수용자들의 후생 증가를 가져오지 못했음

Ⅲ. 정책 개선방안

1. 정책 지향점

☐ 매체간 발전적 보완관계 정립

방송-통신, 무료-유료플랫폼, 고정형-이동형, 선발-후발사업자 간의 발전적 보완관계를 정립되도록 정책 지향점을 새롭게 수립해야 함

ㅇ 방송과 통신

- 기간통신사업자의 IPTV사업자 선정, ’08년 하반기 IPTV서비스의 상용화가 예정된 가운데, 한정된 시장영역내 경쟁매체 증가에 따른 출혈경쟁 우려

- 방통융합 서비스 영역에서 방송사업자와 통신사업자가 적극적인 제휴를 통해 양자가 기존 영역에서의 장단점을 보완, 전체 융합시장의 원만한 성장을 유도하는 것이 바람직

- ’08년 2월 국회가 제정한 IPTV사업법은 다양한 IPTV사업 모델을 제시하고 있었으나, 이후 관련 시행령 및 고시 제정, 사업자 선정 등의 과정에서 IPTV사업 모델이 망을 보유한 주요 기간통신사업자가 독자적으로 운영하는 방식으로 한정ㆍ축소

- 유럽과 같이 필수설비 개념에 기반한 망 접근규정의 현실화 정책, 미국과 같이 특정 시장지배력에 대응하기 위한 방송과 통신간 제휴를 유도하는 정책을 검토하여 다양한 주체가 제휴를 통해 참여할 수 있도록 IPTV사업모델을 다각화 추진

ㅇ 지상파와 유료플랫폼

- 지상파의 무료ㆍ보편성과 유료다채널의 경쟁ㆍ다양성 이념간 최적 조화를 정책적 목표로 관련 정책을 정비

- 국내 방송시장에 여전히 영향력이 큰 지상파방송과 다채널 유료플랫폼이 매체간의 균형이루면서 상생공존할 수 있는 구조를 마련해야 함

ㅇ 고정형 방송과 이동형 방송

- 이동형방송은 기존 텔레비전 대상 고정형방송 시장을 시ㆍ공간적으로 확대한다는 측면에서 고정형방송이 보유한 콘텐츠 및 프로그램을 이동형방송이 공유할 수 있는 환경 구축 필요

- 고정형방송 대비 이동형방송의 개인(personal) 미디어성을 고려하여 특화된 콘텐츠 개발로 영상산업 분야의 다양화 추진

ㅇ 케이블TV와 위성방송, IPTV

- 케이블TV에 부여된 지역독점과 지역매체로서의 케이블TV 위상은 불가분에 관계이며, 위성방송이 보유한 네트워크의 광역성은 난시청을 일거에 해소할 뿐만 아니라 한반도 전체와 동북아를 아우르는 지역을 대상으로 효과적인 정보전달 기능을 수행. 방통융합형 IPTV는 인터넷기반의 양방향을 최적으로 구현할 수 있는 다양한 방송, 방통융합형 비즈니스 창출이 가능

- 케이블TV와 위성방송의 자체제작 기능 강화를 위한 정책지원을 통해, 지역여론 및 지역콘텐츠 활성화 매체로서의 케이블TV와 전국 및 동북아 정보 교류 매체로서의 위성방송 위상을 제고

- IPTV는 다채널유료방송시장의 후발사업자임과 동시에 기존 통신영역의 거대자본과 노하우를 지닌 대형통신사업자라는 점에서, 케이블TV 및 위성방송의 기존 유료방송시장을 잠식하기보다 확대할 수 있는 정책적 공생방안을 마련해야 함

※ 유럽, 미국, 일본 등 선진국에서 활발하게 전개되고 있는 위성방송-IPTV간의 협업모델도 적극 참고해볼 필요성이 대두

☐ 매체간 경쟁활성화 환경 구축

기존 칸막이 규제정책을 과감히 탈피, 경쟁촉진과 시장정상화를 위해 경쟁정책으로 규제패러다임의 전환이 시급

ㅇ 칸막이식 정책에서 경쟁정책으로의 전환

- 과거 매체별 칸막이식 정책, 전송네트워크에 근거한 매체구분과 매체별 나열식 사업활성화 방안은 시장현실에서 형성된 매체간 경쟁관계를 축소함으로써 결국 기존 매체의 시장지배력을 확대하는 결과 초래

- 경쟁촉진을 최대목표로 하고 있는 미국의 MVPD(Multiple Video Programming Distribution, 다채널 영상프로그램 배급시장. 우리나라의 다채널 유료방송과 유사한 개념)시장 정책 또는 유럽의 수평규제 틀을 적극 수용하여 신ㆍ구 매체간 현실적인 경쟁활성화 방안 마련 시급

- 중장기적으로 현행 방송법령 체계를 전면 개편하여 통신법령과 통합하는 방안 추진, 단기적으로 현행 방송법령상 공정경쟁규정과 공정거래법령에 근거하여 동일시장별 경쟁활성화 방안을 적극적으로 추진

ㅇ 경쟁정책을 통한 산업발전 및 시청자 복지향상 도모

- 경쟁정책을 통한 정부의 시장개입 당위성은 시장의 독과점, 시장지배력에 의한 경쟁제한성 요소 확대 등이 결국 산업발전과 소비자 복지증진을 저해한다는 문제의식으로부터 출발

- 매체간 과다한 가격 경쟁, 진입장벽 및 시장봉쇄 등의 불공정행위가 관행화될 경우 신규 매체의 시장퇴출과 시장 독과점 확대로 귀결

- 매체간 경쟁이 진입장벽에 의존한 불공정행위 보다는 공정경쟁, 가격 보다는 서비스 향상을 위한 행위로 수렴되는 가운데, 시청자 입장에서 서비스 대체성이 최대한 확보되는 시장체제 구축을 위해 효과적인 시장지배력 규제 방안 마련 필요

☐ 방송ㆍ콘텐츠의 산업적 잠재력 실현

기존 칸막이 규제정책을 과감히 탈피, 경쟁촉진과 시장정상화를 위해 경쟁정책으로 규제패러다임의 전환이 시급

ㅇ 방송ㆍ콘텐츠산업의 잠재력

- 방송과 통신 분야에서 단말기 중심의 기기산업은 외형적 성장에도 불구하고 핵심부품ㆍ소재의 높은 수입의존도(40~70%)로 인해 취약

- 콘텐츠 산업의 경우 전체 방송시장 대상 지상파 독과점, 유료방송시장 대상 케이블TV의 독과점 및 저가수신료 구조, PP 등의 자체제작 기반 부실화 등의 요인으로 악순환 지속되고 있지만, 생산 및 고용 유발 측면에서 높은 잠재력을 보유하고 있으며 기술발전에 따른 융합국면에서 서비스 경쟁력을 좌우하고 네트워크 및 단말기 산업 발전을 뒷받침하는 원동력

ㅇ 방송영상산업 선순환 구조 구축

- 막연한 산업효과를 토대로 한 신규 매체 도입은 콘텐츠 또는 서비스가 아닌 가격 및 번들 경쟁구조를 양산하여 콘텐츠 사업자의 수익구조를 악화

- 콘텐츠 사업영역에서의 수익구조 악화는 외국 프로그램 및 광고수익에 대한 의존도를 높여 채널 독점 등 기존 매체의 시장지배력 행사를 더욱 용이하게 하는 악순환 구조 형성

- 가격 중심의 매체간 경쟁을 콘텐츠 중심 구조로 전환, 번들상품 제공 매체에 대한 회계분리 의무 강화, PP 수신료 배분체제 개선, 제작비 지원 중심의 콘텐츠 진흥체계 개선 등 선순환 구축을 위한 방안이 연계 추진되어야 함

2. 방송통신 통합규제 체계 마련

☐ 수평규제 도입

네트워크-플랫폼간 효율적 경쟁과 콘텐츠간 다양성 증진을 촉진할 수 있는 수평적 규제의 틀 구축과 통합규제 체계 마련에 총력을 기울여야 함

ㅇ 방향

- 기존 칸막이식 수직규제의 비효율성 극복, ‘콘텐츠-(플랫폼)-네트워크’의 분할체계 도입

- 각 영역간 결합을 저해하는 기존 규제체계 개선, 시장에서의 자율적 결합을 최대한 보장

- 중장기적으로 수평규제 틀에 근거한 방송통신융합법(가칭) 제정 검토, 단기적으로 매체간 경쟁 및 콘텐츠산업 활성화 정책으로 수평규제 이념 준용

ㅇ 전송(플랫폼 및 네트워크) 영역에서의 효율적 경쟁

- 신규 플랫폼 도입시 기존 플랫폼과 연계방안 검토를 통해, 시장 독과점 해소, 과다 경쟁 및 설비 중복투자 최소화

- All-IP화 추세를 반영, 기존 매체와 통신 네트워크간 자율적 결합 보장

- 기존 플랫폼에 대한 시장지배력 규제를 통한 경쟁제한성 최소화 및 경쟁촉진으로 이용자 복지 증대

ㅇ 콘텐츠 영역에서의 다양성 증진

- 플랫폼간 가격 경쟁 지양, PP 등에 대한 플랫폼 대가산정 체계 개선으로 콘텐츠 산업 선순환 구조 정립

- 플랫폼에 대한 콘텐츠의 진입제한 완화, 특정 플랫폼의 경쟁제한적 콘텐츠 독점 규제로 콘텐츠 유통거래 관련 불공정행위 차단

- 종합편성․보도 관련 플랫폼의 자체 제작기능 강화를 통한 여론 다양성 촉진

[수평규제 도입의 틀]

영역간 결합	영역간 결합의 자율성 최대 보장
	프로그램 접근규칙 및 상업임대채널제도 도입
		통신망 및 가입자진입로 개방 정책
영역	콘텐츠	플랫폼	네트워크
주기능	내용물 제작	서비스 구성 및 전달 이용자 관리	서비스 전달 전송망 임대
규제 이념	사회ㆍ문화적 다양성 확보
		공정경쟁, 이용자 보호
수용자 측면	시청자
		소비자

☐ 진입 및 겸영규제

매체간 진입․겸영 규제 형평성을 확보하되 규제완화로 인한 독점화 폐해를 방지해야 하며, 실효성 있는 겸영규제(가입점유율 or 시청점유율) 기준을 재정립해야 함

정책보고서 뉴미디어 정책평가보고서

ㅇ 진입규제

- 산업활성화 차원에서 대기업 및 외국자본의 소유규제 완화를 추진하되, 규제완화 추진에 있어 경쟁매체간 규제형평성을 확보함과 동시에 규제완화로 인한 특정 매체의 시장독점 강화 등의 폐해를 고려

ㅇ 겸영규제

- 방통융합 급진전에도 불구하고 선진국의 정책당국은 과도한 여론지배력에 대한 규제 실익을 여전히 유효하다고 판단, 1개 사업자 및 특정 매체에 대한 겸영규제를 강화하고 있는 추세

- 이종 매체간 경쟁이 중심이 되는 현 융합시장구조에서 현행 방송법상 매출액, 사업구역 수, 사업자수 등의 기준에 따른 동일매체간 겸영 규제는 실효성 담보하기 어려움

- 동일 매체 단위의 칸막이식 현행 겸영규제를 폐지하고, 경쟁시장별로 유효한 기준, 즉 시청점유율이나 가입점유율을 기준으로 한 경쟁매체간 겸영규제로 대체 필요

- 단기적으로 현행 IPTV사업법상 규정된 1개 IPTV사업자의 겸영 규제(SO사업구역별 SO, 위성방송, IPTV 가입자 총합의 1/3)와 더불어, 현행 방송법령 개정을 통해 ‘전체 유료방송 가입자 총합을 기준으로 한’ 1개 SO사업자의 겸영규제를 도입하는 방안 검토

- 장기적으로는 통합법령 체계 도입과 더불어 시장 경쟁의 성숙도를 감안하여 플랫폼 구분없이 전체 유료가입자를 기준으로 한 1개 사업자 겸염규제 적용