제278회 국회(정기회)

지식경제위원회

2008년도 국정감사

<한국석유공사>

2008. 10. 7. (火)

국회의원 우 제 창

석유공사 대형화,

말만으로는 되지 않는다.

□ 현      황

▶ 석유공사의 대형화 추진

○ 제3차 해외자원개발 기본계획 (2007년 8월, 지식경제부)

- 세계적 자원무기화 경향, 높은 에너지 해외의존도 지속 등을 배경으로 해외자원개발이 국가적 아젠다로 부상

- 2016년까지 원유와 가스의 자주개발률을 현재 3.2% 수준에서 28%로 제고

- 해외자원개발 역량 확충을 위해 금융 인프라의 확충과 함께 석유공사의 대형화를 방향으로 설정

1) 금융인프라 확충 - 자원개발펀드 도입, 예산 확대(02년 2,897억원 - 07년 9,213억원), 수출입은행의 자원개발 대출규모 확대, 수출보험공사의 관련 보험상품 개발 등

2) 석유공사 대형화 - 05년 석유공사 혁신방안 수립, 공사에 대한 출자 확대(05년 731억원 - 07년 3,547억원)

- 석유공사는 자생력 확보 후 자회사 분리 및 민자유치를 통한 독자성장을 통해 “국제 경쟁력을 갖춘 글로벌 자원개발 전문기업”으로 성장시킬 계획

○ 석유공사 대형화계획 (2008년 6월, 지식경제부)

- 제3차 해외자원개발 기본계획보다 더욱 공격적 목표설정(표 참조)

<표 - 3차 기본계획과 대형화 계획 비교>

	제3차 해외자원개발 기본계획	석유공사 대형화 계획	비고
발표시기	07년 8월	08년 6월
석유 생산규모	2013년 하루 26.5만	2012년 하루 30만	현 하루 5만 배럴
자원개발전문인력	2016년까지 3,880명 추가인력 필요	2012년 석유공사 기술인력 2천5백명까지 확대	현 540명 (석유공사 450명)
원유/가스 자주개발률	2012년 18.1% 2016년 28%	2012년 25%	06년 3.2%
석유공사 자산규모		2012년 30조원 수준	08년 9.4조

□ 문  제  점

▶ 계획의 핵심인 인력과 재원 확보의 면에서 세부계획의 실현 가능성이 낮다

○ 기술인력 확보 방안이 없다

- ‘제3차 기본계획’에는 2016년까지 3,880명의 자원개발 추가인력 필요하며, ‘자원개발 특성화 대학’ 지정 등의 방안 제시

- ‘대형화 계획’에는 2012년까지 석유공사 개발기술 인력을 2,500명까지 확대하겠다고 밝히고 있으나, 광구 매입시 해당 광구에 고용된 운영 기술인력을 함께 확보하는 것 외에 방안을 제시하지 못하고 있음.

- 현재 자원공학, 지질학 관련 학과는 8개 대학 287명 정원에 불과하며, 지식경제부 스스로 현행 대학교육 시스템으로는 연간 학사 100명, 석/박사 30명 정도의 인력배출이 가능하다고 밝힘

○ 재원 확보 방안이 없다

- ‘제3차 기본계획’은 구체적으로 얼마의 비용이 소요되는지에 대해 추산하지 않은 채, 정부 출자금 및 에특회계 자원개발 예산 대폭 증액, 석유공사의 채권발행, 자원개발펀드 활성화 등을 재원확보 방안으로 제시

- ‘대형화 계획’은 생산광구 매입, M&A를 통해 석유공사 자산규모를 현 9조 4천억원에서 30조원으로 증대할 계획. 소요 예산 19조원 중 4조 1천억원은 정부재정에서, 15조원은 공사 자체자금 및 차입 등으로 마련한다는 계획.

- 미국 발 금융경색에 이은 경기침체 상황이 향후 3~4년간 지속되리라는 것이 경제전문가들의 일반적 전망. 이와 같은 상황에서 자원개발펀드 등 민간참여의 활성화에 차질 예상.

□ 지적 사항

▶ 에너지 자원을 비롯한 국제적 자원개발 경쟁이 치열한 가운데, 제3차 해외자원개발 기본계획이 중장기적인 전망을 제시. 그러나 1년도 지나지 않아 석유공사 대형화 계획이 발표되어 ‘기본계획’의 목표를 상향조정.

▶ ‘기본계획’은 2001년부터 3년단위로 수립되어 왔으며, 조사 및 연구용역, 관계기관 및 유관기관과의 의견수렴 등 절차를 거친, 비교적 ‘신뢰성 있는’ 계획임에 반해,

▶ ‘대형화 계획’은 이명박 정부 출범 이후 자원외교에 역점을 두어온 점을 강조하고, 어려운 경기 여건에서 원대한 계획을 통해 장밋빛 청사진을 제시하지만, 정작 실현방안이 제시되지 않은, 이명박 식 ‘돌출계획’이며, 실현 불가능이 이미 판명난, 소위 ‘747 공약’과 같은 맥락에 있는 것으로 판단.

▶ 그러나 두 계획 공히 재원과 인력확보 등 핵심적 사안에 대해 보다 심도있는 논의와 실천지침 마련 등 세심한 배려가 필요하다는 점에서는 유사성

○ 공사 사장은 ‘대형화 계획’ 수립에 어떻게 관여했는지? 이 목표의 실현 가능성은 어떻게 보고 있는지? 공사는 지금까지 탐사분야의 성공(동해-1 광구, 베트남 15-1 광구 등)을 통해 생산량 증대를 이루어 왔는데, 이 분야의 축적된 경험을 살리지 못하고 인수합병에 뛰어드는 것이 자칫 큰 손해로 국민의 혈세를 낭비할 가능성이 없는지? (특히 석유공사는 광권인수 외에 ‘기업’을 인수한 경험은 전무함

○ ‘대형화 계획’은 올 2월 미국 테일러사 생산광구 인수시 운영인력 146명에 대해서 고용승계가 이루어진 점을 들어 2012년까지 개발분야 기술인력을 2,500명까지 확대하겠다고 하고 있으나, 이러한 방식으로는 고급인력 확보에 한계가 있고, 타 광구로의 전환배치가 불가능해 지는 등 공사 인력으로의 화학적 결합이 불가능할 것으로 전망되는데, 이에 대한 사장의 견해는?

○ 세계적 금융경색으로 인해 금융기관의 자금운용이 지극히 보수적이 되고 있음. 향후 몇 년간 경기침체와 보수적 자금운용, 그리고 달러화 품귀현상이 지속될 가능성이 많은데, 위 계획과 같은 자금 확보에 어려움이 없을 것으로 생각하는지?

○ 06년 2월 자원개발펀드 1호 이후, 후속 펀드 투자가 있었는지? 펀드가 활성화되지 못한 이유는 어디에 있었는지?

▶ 2007년 12월 국민연금공단이 석유공사, 가스공사, 광업진흥공사 등 3개사에 10년간 20조원을 투자하는 내용의 ‘자원개발사업 투자기본약정’을 체결한 바 있으나, 실제 투자는 이루어지지 않았음.

○ 계약서에 따르면 국민연금공단은 자원개발 3개사가 제출한 투자계획서를 검토해, 원하는 곳에 연 2조원까지 투자할 수 있도록 하고 있음. 투자가 이루어지지 않은 이유는 무엇이며, 국민연금, 사학연금 등의 지속적 투자를 유치할 대안은 무엇인가?

석유공사의 애물단지

팔리지 않는 탐사광구

□ 현      황

▶ 공사의 탐사 성공률 저조

○ 08년 8월 현재 공사가 참여하고 있는 해외자원개발 사업은 모두 35개 (생산 9개, 개발 3개, 탐사 26개)

- 08년 확보했으나 탐사시작 전인 광구 12개를 더하면, 탐사광구는 모두 38개

○ 계속되는 탐사실패

- ‘탐사성공’은 탐사 광구에서 개발을 거쳐 상업적 생산에 이르는 것을 의미

- 최근 탐사 성과 부진

1) 07년 10월 중국 마황선서 탐사성공 - 소규모 (일 5백 배럴)

2) 석유 부존이 확인된 카자흐스탄 ADA 광구 - 현재 개발 계 획 중이나, 역시 소규모로 추정

- 08년 상반기까지 10개 광구 연속 실패 중

- 98년 탐사 시작해 03년 10월부터 생산중인 베트남 15-1 광구를 제외하면 의미 있는 성과가 부족

▶ 공사의 광구 매각 추진

○ 탐사성공 저조와 관련한 공사 내/외부의 요청으로 석유공사는 ‘해외유전개발 신규광구 평가기준’을 제작하고, 공사가 운영권을 가진 5개국 14개 탐사광구에 대해 07년 하반기 광구 평가를 실시

- 지질학적으로 대부분의 광구가 발견확률이 높지 않은 moderate ~ high risk에 해당하는 광구

- 매장량과 관련해서도 서 캄차카 등 3~4개 광구를 제외하면 대부분의 광구의 위험고려 매장량은 많지 않은 것으로 판명

○ 한 마디로, 공사가 운영 중인 광구는 품질이 떨어지는 것, 다른 개발사가 잘 안하려는 것이 많다는 의미

○ 공사는 이 결과를 바탕으로 탐사성공률이 낮고 기대매장량이 낮은 5개 광구를 대상으로 지분양도를 추진 - 광구 ‘구조조정’의 의미

- 인도네시아 NEM I, NEM II 광구

- 예멘 16, 39, 70 광구

- 이들 광구에 투입된 자금은 프랑스 Total사의 보상비를 감안해도 4천2백 3십만불 (450억원 내외)

○ 예멘 70 광구만 지분매각 성공

- 석유공사가 운영권자로 당초 지분 61.75%의 절반인 30.875%를 프랑스 Total사에 지분을 양도

- 기투자비용의 50%(410만불) 보상, 향후 시추비 중 공사 부담분을 역시 Total 사에서 부담하는 조건

□ 문  제  점

▶ 공사의 낮은 탐사 성공률

○ 탐사장비 발달과 수퍼 컴퓨터의 등장 등으로 땅 속 깊은 곳의 지질구조까지 파악할 수 있게 됨에 따라, 석유개발 업체의 탐사 성공률이 30~40%에 이르고 있으나, 공사의 성공률은 10~·15%선에 머무르고 있는 것으로 판단. (지식경제부 자료. 성공률은 기간산정, 기준산정에 따라서 다르게 나와, 공식적 개념으로 볼 수는 없음.)

- 기술부족 또는 광구 선정의 잘못 등 원인파악이 필요

○ 탐사광구 사업비중 여전

- 08년 상반기 현재 탐사광구가 26 + 12개에 이르고 있으며, 이들 대다수는 06년 이후에 취득한 광구로, 향후 사업비 추가 투여가 불가피

- 06년 10개 광구, 07년 9개 광구, 08년 12개 광구(예정) 지식경제부(구 산자부)에 탐사 신고

- 통상 광구의 탐사기간은 3~5년이며, 광구 소재국에서는 이를 감안, 탐사광권을 5~7년으로 설정하는 것이 일반적. 탐사실패가 판명나기 전에 광구 지분의 매각이 진행되어야 한다는 점을 감안하면, 09년부터는 매각 압력이 가속화될 것으로 전망.

□ 지적 사항

▶ 공사의 탐사광구 참여방식에 문제가 있다.

○ 공사 자체조사 결과 매각대상이 된 광구는 지질학적 매장 가능성과 매장량 모두에서 매력적인 투자대상이 되지 못하고 있는 것으로 드러나고 있음. 이 같은 광구의 탐사권을 취득한 사유는 무엇인가?

○ 공사의 이사회에서도 논의된 바 있는 것처럼, 공사가 운영권을 가진 탐사광구의 성공 가능성이 매우 낮은 것으로 드러남. 공사가 운영권을 가지지 않은 신규 탐사광구에 대해서도 같은 ‘신규 광구 평가’를 실시할 경우, 유사한 결과가 나올 것으로 예상할 수 있는데, 이 같은 낮은 성공률의 원인은 무엇인가?

○ 공사는 메이저급 개발회사와 비교해 자사의 기술수준을 어느 정도로 평가하고 있는지? 핵심적인 기술은 어떤 것이며, 이 격차를 단기간에 메우기 위한 방안은 어떤 것인가?

▶ 공사의 사업방향이 ‘탐사광구’에서 ‘생산광구’쪽으로 넘어가고 있다.

○ 공사의 ‘2008 ~ 2017 전략경영계획’에 의하면, 공사는 탐사단계 광구의 개발보다 생산단계 광구 참여 또는 지분매입, 생산광구 M&A 등을 통해 자주 개발률을 단시간에 높일 수 있는 쪽으로 사업방향을 전환하고 있는데, 08년에도 12개의 추가 탐사광구를 확보한 이유는 무엇인가?

○ 예멘 70 광구를 제외한 나머지 4개 광구가 팔리지 않고 있음. 지금까지 이들 4개 광구에 투입된 공사의 누적 투자비가 3천 8백2십만 불을 상회하고 있음. 향후 추가 지분매각의 전망은 어떠하며, 이를 통해 회수할 수 있는 금액은 어느 정도로 추정하고 있는가?

국내 컨소시엄 구성

엄정한 기준이 필요

□ 현      황

▶ 08년 9월 현재 14개 컨소시엄 27개사가 참여 중

○ 해외자원개발 사업의 대규모화, 다양화로 인한 사업리스크 헷징 및 재정부담 완화를 목적으로 국내 개발사들은 컨소시엄을 구성하는 것이 일반적. 최대 지분사는 컨소시엄 대표권 보유.

- 보통 SK에너지, LG, GS칼텍스, 현대, 삼성, 대성 등 굴지의 기업이 참여

- 이라크에는 석유공사 외 5개사가 참여한 쿠르드 컨소시엄 가동 중

○ 컨소시엄 참여 희망하는 민간사의 급증

- 고유가에 따른 석유개발사업 활성화

- 코스닥 상장기업을 중심으로 컨소시엄 참여를 원하는 기업 급증

▶ 국내 컨소시엄 구성기준 마련 (08년 1월)

○ 컨소시엄 참여를 원하는 기업의 급증으로, 컨소시엄 참여사에 대한 선정기준 필요

○ 또한, 일부 회원사의 의무 해태(투자금 납입 지연 등) 중도 탈퇴 등으로 사업 진행에 지장 초래 사례발생

○ 재무 건전성, 사회적 의무 이행, 컨소시엄 활동실적 등을 기준으로 참여사를 선정하도록 하는 공사 자체기준

- 공사가 대표권 보유사인 컨소시엄의 경우, 이 기준에 미달하는 회사는 탈락

- 공사가 대표권 보유사가 아닌 경우, 공사의 판단으로 불참 가능

- 참여사 수, 불성실 회원사에 대한 관리방안 등을 포함하는 안

□ 문  제  점

▶ 컨소시엄에 참여하지 않은 기업이라도, 광구 소재국과 광권계약을 체결할 때는 참여 가능

○ 컨소시엄은 특정 지역(국가)의 여러 광구에 대해 사업을 진행하는 경우가 많음. 이 때 해당 국가 정부와 맺는 광권 계약은 개별 광구마다 맺음.

- 광권 계약시 해당 지역(국가) 정부가 특정 기업의 광권 지분 참여를 요구하면 이를 받아들일 수밖에 없는 것이 현실.

- 베트남 15-1 광구 광권 계약 시 SK가 컨소시엄에 참여하지 않고 독자 참여

- 이라크 쿠르드 자지지역 바지안 광구 광권 계약 시(07년 11월) 최규선 씨가 대표로 있는 UI에너지가 5% 광권 지분 획득

▶ 이러한 사례에 따라, 실제로 컨소시엄 구성기준이 컨소시엄 참여사 의 행동을 통제하거나, 비 참여사로부터 참여사의 이익을 보장하는데는 한계

□ 지적 사항

▶ 컨소시엄 구성기준은 실질적으로 해당 자원개발 사업의 원활한 진행과 참여사의 권리를 보장할 수 있어야 하나, 현실은 그렇지 못하다

○ 최근 UI에너지의 예와 같이 굳이 컨소시엄에 참여하지 않고서도 광권계약에 참여할 수 있는 현실은 향후 컨소시엄 참여율을 떨어뜨리고, 참여사의 이익에 해를 끼칠 가능성이 높다고 보는데, 이에 대한 사장의 견해와 방지책은 무엇인가?

- 실제로 UI에너지는 쿠르드 자치정부 일각의 후원으로 컨소시엄에 참여하지 않고도 광권 계약시 5%의 지분을 획득, 이에 따라 컨소시엄 구성사들은 0.25~2%까지 지분율 하락을 감수.

○ 현재와 같이 자주개발율 제고와 공사 대형화가 화두로 떠오르게 되면, 저렴한 비용으로 생산광구를 매입하려는 의도로 컨소시엄 구성기준을 완화해 검증되지 않은 기업의 참여가 무분별하게 확대될 가능성이 있다고 보는데, 이에 대한 사장의 견해와 방지책은?

○ 이라크 바지안 광구의 경우, 석유공사 컨소시엄은 최초에 쿠르드 자치정부로부터 탐사광권 계약을 따내지 못하고 교착상태 봉착. 이 때 쿠르드 자치정부 천연자원부장관(우리의 석유장관에 해당)이 컨소시엄의 현지 컨설턴드에게 UI에너지의 참여를 촉구하는 비공식 이메일(별첨)을 보내고, 컨소시엄이 이를 승낙한 이후에야 광권계약에 성공한 케이스. 이 사건은 석유공사의 현지 정보와 협상력이 매우 취약하다는 것을 반증하는 것으로, 공사에 많은 시사점을 남기고 있음. 사장은 공사의 정보수집능력, 협상력에 대해 어떻게 평가하고 있으며, 강화책은 무엇인가?

성공불 융자금,

민간참여기회 더 넓혀야

□ 현황 및 문제점

▶ 2003 ~ 2008년 8월까지 성공불 융자금 대출 및 상환 현황

○ 대출 또는 상환에 참여한 업체는 모두 39개, 대출금은 9억 5천만불, 상환금은 2억 3천2백만불 수준.

▶ 일부 업체에 편중된 융자지원

○ 석유공사를 포함한 상위 5개사의 대출금이 7억 6천3백만불에 달해 전체 대출금의 80.3% 차지 (표 참조)

- 가스공사와 합칠 경우 공기업이 52.4% 과반을 점유

<표 - 성공불 융자금 대출 현황>

대출 기업	대출금 (천 달러)	상환금 (천 달러)	비고
한국석유공사	457,568	162,798	전체 대출의 48.2%
대우인터내셔널	136,964	0
SK	94,858	43,555
한국가스공사	39,851	0	전체 대출의 4.2%
GS칼텍스	33,443	0
계	762,684	206,353

□ 지적 사항

▶ 에특회계 융자금은 일반융자, 성공불 융자로 구분. 현재 일반융자는 개발 및 생산 단계의 자원개발에 실시하며, 성공불 융자는 위험성이 높은 ‘탐사’ 단계에 실시 중.

○ 성공불 융자금 대상에 공기업과 사기업이 구분되어 있지는 않으나, 탐사단계의 위험성으로 인해 기업의 자원개발 참여가 저조한 점을 감안해, 적극적 참여를 유도하기 위한 방법으로 사용되는 점을 생각할 때, 민간기업이 적극적으로 이용하는 것이 바람직함.

- 공기업인 석유공사나 가스공사는 정부의 출자금이라는 재원이 별도로 마련되어 있기 때문.

○ 석유공사는 지난 2003년 이후 대출금의 48.2%, 상환금의 70.1%를 차지할 정도로 성공불 융자금을 혜택을 과점하고 있는데, 향후 민간기업의 참여를 활성화할 수 있는 쿼터제 도입에 대한 사장의 생각은 어떠한지?